Stellungnahme des Bundesrates

Alla fine della guerra in Kosovo il Consiglio federale ha pianificato un rapido rimpatrio sicuro e dignitoso dei profughi di guerra. La maggior parte di questi dovrebbe rimpatriare in Kosovo al più presto. Per raggiungere lo scopo, il Consiglio federale ha promosso anzitutto il rimpatrio volontario. La fase I del programma di aiuto al ritorno in Kosovo è stata un grande successo. È infatti risultato che l'aiuto materiale costituisce un vero incentivo per il rimpatrio volontario. A favore della ricostruzione come anche della reintegrazione economica di coloro che rientrano in Kosovo l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR), unitamente alla Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC), garantisce aiuti materiali individuali e in pari tempo realizza diversi progetti di aiuto strutturale per la ricostruzione, in particolare per alloggi, scuole e approvvigionamento di acqua potabile. Per la fase II, iniziata il 1° dicembre 1999, l'UFR ha dimezzato l'aiuto individuale. Contemporaneamente prosegue l'aiuto in loco. Il Consiglio federale, però, sin dall'inizio aveva tenuto conto di quelle persone che non avrebbero accettato di ritornare volontariamente in Kosovo. Fra queste vi sono soprattutto persone che si trovano in Svizzera già da anni, vale a dire già da prima dello scoppio delle ostilità. La Confederazione e i Cantoni sono decisi, in stretta collaborazione, a garantire l'esecuzione degli allontanamenti secondo le procedure concluse per l'ottenimento dell'asilo.

ad domanda 1

Nella fase I del programma di aiuto al ritorno volontario entro fine gennaio 2000 sono partite circa 18'500 persone.

ad domanda 2

Il 30 giugno 1999 soggiornavano in Svizzera, in virtú della legislazione sull'asilo, circa 63'000 persone della Repubblica federale di Jugoslavia (di cui circa 60'000 provenienti dal Kosovo). Essendo partite prima del 1° luglio 1999, la maggior parte di esse ha beneficiato sia dell'ammissione provvisoria per gruppi sia della possibilità di partecipare a programmi di aiuto al ritorno. Di queste persone, circa 9'000 dispongono di uno statuto di rifugiato riconosciuto, di persona ammessa individualmente a titolo provvisorio o di uno statuto umanitario (art. 13 lett. f dell'ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli stranieri; OLS; RS 823.21) e hanno quindi diritto di restare in Svizzera. Altre 4'100 persone al massimo provenienti dalla Repubblica federale di Jugoslavia, in attesa che la decisione sia eseguita, possono beneficiare in base alla decisione del Consiglio federale del 1° marzo 2000 dell'ammissione provvisoria nel quadro dell'"Azione umanitaria 2000".

Circa 18'500 persone hanno lasciato la Svizzera per la fine di gennaio 2000 nel quadro della fase I del programma di aiuto al ritorno; nella fase II, che si protrarrà sino a fine maggio 2000, sono, entro la data del 28 aprile 2000, si sono annunciate, nel complesso, per il ritorno più di 7'200 persone, di cui 1'872 sono già rimpatriate. Dell'effettivo iniziale rimangono attualmente ancora circa 25'000 persone che nelle fasi II e III se non partiranno spontaneamente saranno rimpatriate con la forza.

ad domanda 3

L'obiettivo della strategia della Confederazione relativa al ritorno è di rimpatriare i profughi di guerra provenienti dal Kosovo entro tempi possibilmente brevi. Il successo dei rimpatri previsti nel Kosovo e la realizzazione degli obiettivi prefissati dipendono tuttavia da diversi fattori esterni, non influenzabili del tutto o soltanto in modo limitato. In tale contesto vanno menzionati anzitutto il mantenimento e l'evoluzione positiva del processo di pace. Nell'ambito del programma di rimpatrio occorre quindi vegliare affinché i rinvii dagli Stati d'accoglienza non siano, essi stessi, fonte di destabilizzazione della situazione in loco. Condizione per una rapida attuazione dei rimpatri di grandi gruppi di persone è inoltre una collaborazione efficiente con l'UN Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) al momento del rimpatrio di profughi renitenti. Il Consiglio federale intende fare tutto il possibile affinché i rimpatri avvengano entro le più brevi scadenze.

ad domanda 4

Sia nel settore dell'asilo sia in quello degli stranieri l'esecuzione degli allontanamenti spetta, per legge, ai Cantoni. Il successo della politica dei rimpatri della Confederazione dipende quindi in modo determinante anche dal loro sostegno.

All'inizio di dicembre del 1999 l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha avviato la pianificazione sistematica della fase III del rientro in Kosovo. Gli elementi di questa pianificazione, elaborati entro la fine dell'anno scorso, hanno costituito in gennaio 2000 la base di intense discussioni tra il capo del DFGP e l'UFR sulla procedura ulteriore, anche in relazione alla questione della partecipazione tempestiva al processo di decisione delle autorità e organizzazioni interessate.

Quale risultato dei lavori preliminari l'UFR, in data 1° marzo 2000, ha presentato una proposta concettuale contenente gli elementi essenziali di una possibile strategia per il rimpatrio dei profughi di guerra provenienti dal Kosovo. Il DFGP ha, dal canto suo, inviato immediatamente questa proposta concettuale ai Cantoni per parere; la consultazione termina il 31 marzo 2000. I risultati verranno poi discussi in occasione di una conferenza nazionale sull'asilo che si terrà a livello governativo il 4 maggio 2000. Parallelamente a detta procedura di consultazione anche le autorità cantonali di polizia degli stranieri e i coordinatori cantonali in materia d'asilo sono stati informati in merito agli obiettivi, alle misure e alle condizioni quadro previsti.

Il documento strategico è accessibile su Internet nelle versioni tedesca e francese agli indirizzi seguenti: http://www.asile.admin.ch/deutsch/asyl5d.htm e http://www.asile.admin.ch/franz/asyl5f.htm.

Nell'ambito del ritorno dei profughi di guerra del Kosovo il Consiglio federale attribuisce assoluta priorità al promovimento del rientro volontario. La strategia della Confederazione per il ritorno prevede di incoraggiare, fino alla fine di maggio 2000, a partecipare alla fase II del programma di aiuto al ritorno un grande numero di persone obbligate a rimpatriare. Detto obiettivo va perseguito con un'intensa campagna informativa, in collaborazione con i consultori cantonali per il ritorno. Con l'avvio precoce dei rimpatri di persone la cui decisione di allontanamento è definitiva - e per le quali il termine generale di partenza del 31 maggio 2000 non è valido - s'intende nel contempo manifestare la ferma volontà della Confederazione a eseguire la politica stabilita.

Le persone obbligate a rimpatriare, ma che avranno lasciato scadere il termine di partenza del 31 maggio 2000, devono attendersi un rimpatrio nel Kosovo secondo la strategia del Consiglio federale. Per poter eseguire i rimpatri il più presto possibile, si prevede di rinunciare a fissare tappe dettagliate di partenza. Gli impedimenti al rimpatrio concernenti singoli casi si potranno tenere conto nell'ambito di domande di proroga dei termini, di riesame o di revisione. In tale contesto sono considerati motivi per la proroga dei termini esclusivamente i criteri elencati nella "Direttiva del 20 settembre 1999, concernente l'abrogazione dell'ammissione provvisoria collettiva e l'incoraggiamento al ritorno di gruppi di cittadini jugoslavi con ultimo domicilio nella provincia del Kosovo e appartenenti a determinate categorie" (gravidanza, malattia, proseguimento del viaggio, termine dell'anno scolastico in corso). Con una proposta concettuale si invitano i Cantoni, a complemento della direttiva, a concedere ai giovani in formazione una proroga del termine di partenza fino alla conclusione della formazione. Sono riservati eventualmente i criteri di scaglionamento per le minoranze etniche, sulla base dell'esigibilità.

Nel periodo fra il 5 e il 7 aprile 2000 il capo del DFGP si è recato in Kosovo per rendersi conto di persona della situazione prima dell'inizio della fase III del programma di rientro nonché, in particolare, per la firma del Memorandum of Understanding (MoU) riguardante il promovimento e la facilitazione del rientro di persone provenienti dal Kosovo fra l'UNMIK e la Svizzera. Il viaggio è stato inoltre caratterizzato prevalentemente da altri colloqui con i rappresentanti in loco della UN Civilian Police Force (UNCIVPOL), dell'Organizzazione sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR) nonché con persone rientrate dalla Svizzera. Tutti gli interlocutori erano unanimi nel definire la situazione più sicura e più stabile rispetto ad alcuni mesi prima. Di conseguenza, non vi sono più ostacoli ad un altro rientro di profughi; in particolare, il termine di partenza del 31 maggio 2000 per la conclusione della fase II può essere mantenuto almeno per gli Albanesi del Kosovo. Per quanto riguarda le minoranze, in particolare le persone bisognose di protezione e i giovani che seguono una formazione dovrà essere presa una decisione in seguito alla Conferenza sull'asilo del 4 maggio 2000.

La Confederazione è tenuta, per legge, a sostenere i Cantoni nell'adempimento dei loro compiti esecutivi sul piano logistico, organizzativo e amministrativo (cfr. art. 22a della legge federale parzialmente riveduta concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, LDDS RS 142.20). La necessaria conclusione degli accordi di rimpatrio e di transito per grandi gruppi di persone con gli Stati limitrofi del Kosovo e i colloqui con l'amministrazione civile dell'ONU (UNMIK) hanno pertanto la priorità assoluta. Con la Macedonia è in vigore sin dal 22 luglio 1998 l'accordo di riammissione e di transito. L'accordo di riammissione con l'Albania che regola anche il transito attraverso il territorio albanese verso il Kosovo di persone provenienti dalla Svizzera è stato firmato il 29 febbraio 2000. È stato firmato il 21 marzo 2000 un accordo multilaterale di transito che permette a cittadini iugoslavi di far ritorno in Kosovo a scopo di rimpatrio definitivo volontario per via di terra nella Repubblica federale di Iugoslavia/Provincia del Kosovo, esonerati dal visto di transito da parte degli Stati d'accoglienza, passando sul territorio degli Stati contraenti (Albania, Bosnia ed Erzegovina, Germania, Italia, Croazia, Austria, Svizzera, Slovenia e Ungheria). Con la firma in data 6 aprile 2000 in occasione del viaggio in Kosovo del capo del Dipartimento sono pertanto soddisfatte tutte le condizioni a livello internazionale per l'applicazione del rientro volontario e coatto nel rispetto dei termini stabiliti.

Molto importante è anche la tempestiva realizzazione di strutture d'esecuzione ancor più efficaci e la stretta cooperazione tra Confederazione e autorità cantonali d'esecuzione. Va infatti rammentato che i voli speciali effettuati tramite l'OIM su incarico dell'UFR trasportano soltanto persone che rientrano in Kosovo spontaneamente. Secondo le intese bilaterali fra l'UFR e le compagnie aeree commerciali che operano regolarmente con Pristina le capacità di trasporto disponibili dall'inizio di gennaio 2000 fin alla fine di maggio 2000 sono sufficienti per l'esecuzione dei rimpatri forzati via aerea, che, secondo il bisogno, possono essere ampliate. Per il periodo che si estende dal 1° giugno al 31 dicembre 2000 l'UFR è in grado di garantire capacità di trasporto sufficienti su voli di linea per l'esecuzione secondo i piani degli allontanamenti forzati. Per le persone renitenti e facilmente violenti possono inoltre essere organizzati, se necessario, voli speciali di linea supplementari.

Per i richiedenti l'asilo provenienti dal Kosovo che hanno commesso reati nonché per le persone asociali e le persone che sono giunte in Svizzera dopo il 1° luglio 1999 non è applicabile il termine di partenza del 31 maggio 2000 fissato in modo unitario dal Consiglio federale nel decreto dell'11 agosto 1999. Se esiste una decisione definitiva di allontanamento, tali persone possono essere rimpatriate in Kosovo prima della scadenza generale del termine di partenza. Con il sostegno dell'UFR i Cantoni hanno già organizzato 421 rimpatri (stato 23 aprile 2000) con voli di linea verso Pristina dalla ripresa, il 21 gennaio 2000, del traffico aereo con l'aeroporto internazionale di Pristina. Dopo la conclusione del MoU è prevista la possibilità per l'UFR di organizzare, d'intesa con i Cantoni, se del caso, voli speciali per i rimpatri in Kosovo. Un primo volo speciale con a bordo 58 persone - di cui alcune sono passibili di pena, renitenti e violente - è stato eseguito il 12 aprile 2000. Il numero totale dei rimpatri forzati è quindi di 479 persone in data 23 aprile 2000.

L'UFR ha costituito un gruppo specifico "Kosovo", che si riunisce mensilmente, con rappresentanti della polizia degli stranieri dei Cantoni di Argovia, Berna, Vaud e Zurigo, per potenziare la collaborazione con le autorità cantonali d'esecuzione e per poter risolvere più rapidamente e in modo più adeguato i problemi immediati dell'esecuzione.

E' previsto di ripartire equamente nei Cantoni le capacità di trasporto organizzate dalla Confederazione. Nell'ambito della loro competenza d'esecuzione, i Cantoni saranno liberi di decidere a quali persone, colpite da decisione di allontanamento cresciuta in giudicato, vadano assegnati i posti disponibili. La Confederazione, dal canto suo, non prevede - tranne eccezioni - di dare raccomandazioni ai Cantoni in merito alle priorità nell'ambito dell'esecuzione degli allontanamenti. Quanto al rimpatrio di famiglie con bambini in età scolastica, la Confederazione ritiene che si debba evitare - dopo la conclusione dell'anno scolastico corrente - una nuova iscrizione a causa dei ritardi nell'esecuzione degli allontanamenti. Per questa ragione, si prevede che il Consiglio federale raccomanderà ai Cantoni di rimpatriare con priorità nel Kosovo, a partire dal 1°agosto 2000, le famiglie con figli in età scolastica. La ricostruzione di scuole è, del resto, uno dei principali obiettivi dell'aiuto strutturale nell'ambito del programma d'aiuto al ritorno.

Dalla valutazione delle consultazioni scritte dei Cantoni emerge che i governi cantonali approvano in linea di principio la carta strategica. Sebbene diversi Cantoni sostengano pareri divergenti su singoli punti, tutte le proposte del DFGP hanno infine ottenuto una chiara maggioranza di approvazioni. In particolare tutti i Cantoni - ad eccezione del Canton Ginevra - si sono pronunciati a favore del termine di partenza del 31 maggio 2000. Le questioni aperte saranno chiarite, come previsto, nell'ambito della Conferenza sull'asilo del 4 maggio 2000. In occasione dell'ultima seduta plenaria in cui sono stati trattate le questioni centrali del documento strategico, la Commissione federale dei rifugiati (CFR) ha inoltre accettato in linea di principio e a maggioranza le proposte di soluzione della Confederazione.

ad domanda 5

Tutte le precedenti esperienze fatte con i programmi di aiuto al ritorno per Bosnia ed Erzegovina e per il Kosovo sono state estremamente positive come risulta dalle cifre elevate relative ai rimpatri. È ritenuto minimo il pericolo che, sul fondamento di ragionamenti circa l'avvio di programmi per altri Paesi, la Svizzera acquisisca ancora maggiore attrattiva (fattore allettante). Per il resto, va ricordato che il Consiglio federale non ritiene di applicare ad altri Paesi, con una portata uguale o analoga di prestazioni, i programmi di aiuto al ritorno riguardanti Bosnia ed Erzegovina come anche il Kosovo. Il gruppo di prestazioni interdipartimentale per l'aiuto al ritorno (ILR) sta verificando la fattibilità di programmi di aiuto al ritorno per altri Paesi di provenienza. Risulta che il tipo degli aiuti individuali (ad es. denaro in contanti, piccoli crediti, consulenza, assistenza e sostegno medico) nonché il tipo di aiuti strutturali devono essere adeguati alla situazione e il progetto dei Balcani non può essere applicato tale e quale ad altri Paesi. Un importante criterio da tenere in considerazione all'atto di decidere ulteriori programmi di aiuto al ritorno è quello di impedire l'insorgere di fattori allettanti.

ad domanda 6

Non è vero che, nel corso della fase I del programma, hanno dovuto essere annullati voli verso il Kosovo per mancanza di interesse da parte degli albanesi kosovari. L'interruzione dei voli speciali verso il Kosovo dal 22 novembre 1999 al 9 dicembre 1999 è da addebitare esclusivamente alla chiusura a breve termine dell'aeroporto di Pristina per motivi di sicurezza. Il grande numero di rientri (cfr. domanda 1) ha dimostrato che l'interesse degli albanesi kosovari per la fase I è stato continuamente grande. L'opinione pubblica è sempre stata tenuta al corrente. L'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) dal 10 gennaio 2000 al 9 marzo 2000, dopo che sono ripresi i voli speciali a scopo umanitario, ha effettuato 18 voli. Nel febbraio 2000 sono stati annullati quattro voli poiché le iscrizioni all'inizio della fase II erano inferiori al previsto. Tuttavia l'organizzazione di progetto Kosovo rileva attualmente una tendenza crescente nelle iscrizioni alla fase II (cfr. domanda 2).

ad domanda 7

L'accordo di riammissione con l'Albania disciplina anche la questione del transito degli albanesi kosovari attraverso i territori albanesi sia nell'ambito del rimpatrio volontario che del rimpatrio forzato. Contiene inoltre disposizioni sulla collaborazione con l'Albania per i transiti organizzati o sotto scorta di polizia. L'accordo entrerà in vigore non appena si saranno concluse in Albania le necessarie procedure interne.

L'accordo di riammissione con la Macedonia entrato in vigore il 22 luglio 1998 disciplina, oltre alla riammissione dei propri cittadini, anche il transito per il rimpatrio (forzato) sotto scorta di cittadini di Stati terzi nel loro Paese d'origine o in uno Stato terzo (ad es. il Kosovo). Inoltre è stato firmato il 21 marzo 2000 un accordo multilaterale di transito che permette a cittadini iugoslavi di far ritorno in Kosovo a scopo di rimpatrio definitivo volontario per via di terra nella Repubblica federale di Iugoslavia/Provincia del Kosovo, esonerati dal visto di transito da parte degli Stati d'accoglienza, passando sul territorio degli Stati contraenti. Sono quindi create tutte le condizioni di base dei rimpatri forzati anche per via terrestre (convogli di torpedoni) via Italia, Albania e Macedonia. In seguito ai problemi di organizzazione, tempo e sicurezza legati al trasporto terrestre e a causa dei costi elevati rispetto al trasporto aereo, questa variante non rappresenta tuttavia al momento attuale un'opzione praticabile. Tale valutazione è stata comunicata anche ai rappresentanti delle autorità di polizia degli stranieri dei Cantoni Argovia, Berna, Vallese e Zurigo in occasione della riunione del comitato di esperti per il Kosovo del 9 marzo 2000. Dal canto suo, questo rappresentante dell'autorità mostra una chiara preferenza per l'effettuazione di voli speciali.

Riassumendo, si constata che il viaggio per via terrestre è un'opzione possibile. L'organizzazione del rimpatrio per via aerea risulta tuttavia più semplice dal profilo organizzativo oltre che più economica. È comunque importante che la via terrestre rimanga aperta soprattutto per i rimpatri volontari.

Risposta del Consiglio federale.