preparatory:AB 11341

Wortprotokoll

Die Schuldenbremse soll das Haushaltziel 2001 auf Verfassungsstufe ablösen. Während dieses die Sanierung des Bundeshaushaltes, das heisst die Beseitigung der strukturellen Defizite, zum Ziel hat, geht es bei der Schuldenbremse gerade darum, den Bundeshaushalt inskünftig im Gleichgewicht zu halten und die Generierung neuer struktureller Defizite zu vermeiden. Konkret besteht das Ziel darin, die Staatsschuld nominell stabil zu halten, womit allerdings der durchaus willkommene Nebeneffekt verbunden ist, dass sich die Schuldenquote infolge Anwachsens des Bruttoinlandproduktes allmählich auf ein vernünftiges Mass zurückbildet. Die Schuldenbremse ist zwar ein finanzrechtliches bzw. finanzpolitisches Instrument, aber wenn die Feststellung zutreffend ist, dass Finanzpolitik stets auch Staatspolitik ist, dann wird dieser Zusammenhang gerade bei der Beurteilung der Vorlage über die Schuldenbremse manifest. Die Grundfrage, die sich bei diesem Instrumentarium stellt, geht nämlich dahin, ob es richtig sei, wenn sich Bundesrat und Parlament sogar auf Verfassungsstufe selber in Gestalt von Rechtsregeln Schranken bei den öffentlichen Finanzen auferlegen. Sind denn - so stellt sich die Frage - von der Politik nicht generell einfach alle Mittel zur Verfügung zu stellen, welche für die Erfüllung der staatlichen Aufgaben erforderlich sind? Wobei sich dann allerdings sofort und zwangsläufig eine weitere Frage stellte: Was ist denn Aufgabe des Staates - und in welchem Masse -, und was gehört in den Bereich von Wirtschaft und Gesellschaft? In der Kommission, die sich mit diesem Geschäft sehr sorgfältig und glücklicherweise ohne Zeitdruck beschäftigt hat, wurden solche Grundsatzfragen auch erörtert.

Bei der Frage des Eintretens konnte eigentlich keine Begeisterung aufkommen. Wenn Eintreten dennoch nicht bestritten war und deutlich beschlossen wurde, so geschah dies in der nüchternen Einsicht in die Notwendigkeit eines derartigen Instrumentariums. Denn es darf nicht übersehen werden, dass die Staatsschuld infolge sorgloser - man kann es nicht anders sagen - Auf- und Ausgabenbeschlüsse in den guten Achtziger- und in den Neunzigerjahren stark angewachsen ist: Von 38,5 Milliarden Franken im Jahr 1990 auf 102,3 Milliarden Franken im Jahr 1999. Das war fast eine Verdreifachung innert nur neun Jahren. Anders gesagt: Das Ausgabenwachstum belief sich in diesem Zeitraum auf im Durchschnitt 4,2 Prozent pro Jahr und war damit ungefähr doppelt so hoch wie das mittlere nominale Wirtschaftswachstum. Und dies, obwohl wir mit Artikel 126 Absatz 1 schon seit langem eine Bestimmung in der Bundesverfassung haben, die uns verpflichtet, die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten und einen allfälligen Fehlbetrag der Bilanz abzutragen.

Als weiterer Grund, der für Eintreten auf die Vorlage spricht, ist zunächst das Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999 zu erwähnen. Von ihm hat unser Rat in zustimmendem Sinne Kenntnis genommen. Im Finanzleitbild ist die Schuldenbremse mit ihren Eckwerten - Konjunkturverträglichkeit, Verhinderung der Entstehung struktureller Defizite, Sanktionsmechanismus, Regelung auf Verfassungsstufe - ausdrücklich enthalten.

Ein weiteres Argument ist das Prinzip der Nachhaltigkeit. Dieses Prinzip gilt zweifelsohne auch in der Finanzpolitik und besagt im Grunde genommen nichts anderes, als dass wir nicht auf Kosten der nachfolgenden Generationen leben sollen. Das aber tun wir zweifelsohne. Wenn wir im Jahr etwa 3,9 Milliarden Franken allein für Schuldzinsen ausgeben - notabene mehr als 10 Millionen Franken pro Tag -, dann ist das auch mehr, als der Bund für den Bereich Bildung und Grundlagenforschung ausgibt. Wir könnten das Geld, nicht zuletzt in diesem Bereich, weiss Gott besser ausgeben.

Ein weiterer Grund für Eintreten: Gesunde öffentliche Finanzen bilden - zusammen mit einer guten Wettbewerbs- und Geldpolitik und selbstverständlich weiteren Rahmenbedingungen - einen wesentlichen Pfeiler für eine gute Wirtschaftspolitik. Niemand kann ein Interesse an einem Bund mit angeschlagenen Finanzen haben, auch nicht die Kantone.

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass wir mit dem Sanierungsziel 2001 natürlich bereits eine Art Schuldenbremse haben. Obwohl als befristete Massnahme konzipiert und auch in der Bundesverfassung bei den Übergangsbestimmungen angesiedelt, gilt das Sanierungsziel 2001 so lange, bis es durch verfassungsrechtliche Massnahmen zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung abgelöst wird. Das wollen wir mit der Schuldenbremse tun.

Schliesslich ist im Zusammenhang mit den Gründen, die für die Einführung dieser Schuldenbremse sprechen, auf die Perspektiven der Entwicklung der Bundesfinanzen in den nächsten Jahren hinzuweisen.

Dem Zusatzbericht der Eidgenössischen Finanzverwaltung zur Schuldenbremse kann entnommen werden, dass die aktualisierten Zahlen für die Finanzplanjahre 2001 bis 2004 ausgabenseitig eine kumulierte Entlastung von knapp 700 Millionen Franken und einnahmenseitig kumulierte Mindereinnahmen von rund 350 Millionen Franken ergeben. Per Saldo fallen die Ergebnisse somit kumuliert um 300 Millionen Franken besser aus.

Dies ist die gute Nachricht. Die schlechte Nachricht ist eine kumulierte Verschlechterung des Ergebnisses um etwa 4 Milliarden Franken, wenn jene Mehraufwendungen und Mindereinnahmen in Rechnung gestellt werden, für welche bereits konkrete Anträge im Raum stehen und welche auch bereits quantifiziert werden können. Es sind dies die Regelung des Bundesanteils an den 1,5 Mehrwertsteuerprozenten, der künftige Bundesbeitrag an die Arbeitslosenversicherung und die definitive Regelung bei der Umsatzabgabe sowie der Emissionsabgabe auf Obligationen.

Eine weitere Verschlechterung der Ergebnisse zeichnet sich ab, wenn weitere, heute noch nicht bezifferbare und im Finanzplan auch noch nicht eingestellte Mehrbelastungen in Rechnung gestellt werden. Ich erwähne hier als Beispiel die Expo.02.

Wie ist die Schuldenbremse ausgestaltet? Die Schuldenbremse geht von der Vorstellung aus, dass die Einnahmen und Ausgaben des Bundes über einen Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten sind. Im Unterschied zum Sanierungsziel 2001, nach welchem der Ausgabenüberschuss höchstens 2 Prozent der Einnahmen betragen darf - das sind heute ungefähr 900 Millionen bis 1 Milliarde Franken -, setzt die Schuldenbremse bei den Ausgaben an. Diese werden, an die Einnahmen gekoppelt, um einen Konjunkturfaktor korrigiert. Konkret: Der Höchstbetrag für die Ausgaben entspricht dem Produkt aus den geschätzten Einnahmen und dem Quotienten zwischen dem Trend-BIP und dem realen BIP. Ist das reale BIP kleiner als das Trend-BIP, so dürfen die Ausgaben die Einnahmen überschreiten, [PAGE 72] wogegen sie im umgekehrten Fall kleiner als die Einnahmen sein müssen.

Auf diese Weise sollen in Zeiten guter Wirtschaftslage Überschüsse erzielt und in schlechten Zeiten Defizite erwirtschaftet werden können.

Bei aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen, im Falle von Anpassungen am Rechnungsmodell sowie bei buchungsbedingten Zahlungsspitzen kann die Bundesversammlung entweder bei der Verabschiedung des Voranschlages oder seiner Nachträge den Höchstbetrag der Ausgaben erhöhen, wenn der zusätzliche Zahlungsbedarf 0,5 Prozent des Höchstbetrages erreicht. Das sind etwa 225 bis 250 Millionen Franken.

Für die Beschlussfassung ist allerdings die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte erforderlich. Derartige Ausnahmesituationen sind beispielsweise nicht vorhersehbare Entwicklungen im Asylbereich, Naturkatastrophen, aber auch besonders schwere und eben auch im Ausmass nicht voraussehbare Rezessionen. Wenn bei der Erstellung der Staatsrechnung die effektiv getätigten Gesamtausgaben den zulässigen Höchstbetrag überschreiten, so wird die Überschreitung einem Ausgleichskonto, welches ausserhalb der Staatsrechnung geführt wird, belastet. Sobald die Staatsrechnung durch die eidgenössischen Räte genehmigt ist, wird der Höchstbetrag nach Massgabe der tatsächlich erzielten Einnahmen ermittelt, wobei eine Erhöhung oder eine Reduktion dem Ausgleichskonto gutgeschrieben oder belastet wird. Ein Fehlbetrag im Ausgleichskonto ist im Verlaufe mehrerer Jahre durch Kürzung auszugleichen. Eine Frist für den Ausgleich besteht grundsätzlich nicht. Die Vorlage des Bundesrates sieht vor, auch allfällige Überschüsse auszugleichen, das heisst abzutragen.

Die Kommission beantragt Ihnen hier aber, auf die Abtragung von Überschüssen zu verzichten, damit nicht nur die Option, entweder mehr auszugeben oder die Steuern bzw. Abgaben zu senken, sondern auch die Option Schuldenabbau möglich ist. Wir werden im Laufe der Detailberatung darauf zurückkommen. Die Ampel leuchtet rot auf, sobald ein Fehlbetrag im Ausgleichskonto 6 Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben überschreitet. Das sind etwa 2,7 bis 3 Milliarden Franken. Für diesen Fall verlangt das Gesetz, dass die Überschreitung innerhalb der drei folgenden Rechnungsjahre auszugleichen ist.

Der Umsetzungsmechanismus von Kürzungen ist wie folgt ausgestaltet: Der Bundesrat beschliesst Einsparungen in seinem Zuständigkeitsbereich und beantragt der Bundesversammlung die für zusätzliche Einsparungen notwendigen Gesetzesänderungen.

Tritt der Fall von Artikel 24d Absatz 2 ein - wenn also der Fehlbetrag 6 Prozent überschreitet -, setzen die eidgenössischen Räte ihren Erlass nach Artikel 165 der Bundesverfassung, d. h. nach dem Dringlichkeitsrecht, in Kraft.

Die Räte sind an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden. Sie sind im Falle der Überschreitung von 6 Prozent auch an die zeitliche Limite von drei Jahren gebunden. Sie sind aber materiell nicht an die entsprechenden Anträge des Bundesrates gebunden, sondern könnten sagen: Wir wollen die Einsparungen nicht in diesem, sondern in anderen Bereichen vornehmen.

Formell ist die Vorlage über die Schuldenbremse in zwei Teile gegliedert. Vorlage 1 enthält die Bestimmungen auf Verfassungsstufe. Das Konzept der Schuldenbremse wird hier auf Verfassungsstufe präsentiert. Vorlage 2 enthält die Änderungen des Finanzhaushaltgesetzes.

Bevor Kollege Plattner seinen Rückweisungsantrag im Einzelnen begründet, ganz kurz und generell einige Ausführungen dazu: Der Rückweisungsantrag Plattner bezieht sich, wenn ich das richtig sehe, nur - aber selbstverständlich immerhin - auf die Vorlage 2. Dieser Rückweisungsantrag wird zumindest von mir dahin gehend interpretiert, dass das Konzept der Schuldenbremse, wie es eben in der Vorlage 1 auf Verfassungsstufe enthalten ist, auch von Kollege Plattner nicht bestritten wird.

Der Antrag Plattner auf Rückweisung unterstellt jedoch unserer Kommission, sie habe die Auswirkungen der Schuldenbremse, aber auch die Einflussfaktoren, zu wenig geprüft.

Wenn ich im Eintretensvotum gesagt habe, es handle sich vor allem auch um eine staatspolitische Vorlage, so ist im Zusammenhang mit dem Rückweisungsantrag Plattner zu erwähnen, dass sie eben auch eine finanzrechtliche, eine finanzwissenschaftliche, eine finanztechnische Vorlage ist. In solchen Situationen ist es die ureigenste Aufgabe der Parlamentarierinnen und Parlamentarier und insbesondere der Kommissionen, die betreffenden Vorlagen kritisch zu hinterfragen. In diesem Sinne sind die Fragen von Kollege Plattner durchaus berechtigt.

Ich kann Sie aber versichern, dass zwar nicht genau die gleichen, aber doch sehr ähnliche und in die gleiche Richtung gehende kritische Fragen auch im Rahmen der Beratungen in der Finanzkommission erörtert worden sind. Wir haben auch entsprechende Zusatzberichte verlangt.

Für die Finanzkommission bestand in dieser Beziehung die Aufgabe darin, sich zu vergewissern, ob die Voraussetzungen und Auswirkungen der vorgeschlagenen Schuldenbremse, nach dem heutigen Stand der Wissenschaft, die vor allem auch auf der Empirie beruht, so gut und so umfassend wie möglich ausgelotet und abgeklärt wurden. Diese Gewissheit hatten wir in der Kommission.

Wenn wir die Schuldenbremse so ausgestaltet haben wollen, dass sie zum Ziel hat, den Bundeshaushalt über einen Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten und die Entstehung neuer, struktureller Defizite zu vermeiden, gibt es nur den vom Bundesrat aufgezeigten Weg. Eine Zustimmung zum Rückweisungsantrag Plattner würde mit Sicherheit dazu führen, dass die Kommission zu den gleichen Anträgen käme. Eintreten war in der Kommission unbestritten.

Ich beantrage Ihnen, ein Gleiches zu tun.