preparatory:AB 360808

Wortprotokoll

Beim vorliegenden Geschäft geht es um vier Bundesbeschlüsse über die Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen 2024/1351, 2024/1359, 2024/1349, 2024/1358 und 2024/1356 oder, kurz gesagt, um den EU-Migrations- und -Asylpakt. Zum einfacheren Verständnis werde ich nachfolgend jeweils verkürzt vom "Pakt" sprechen. Ich werde zum Eintreten etwas ausführlicher sprechen, damit ich Ihnen aufzeigen kann, was der Inhalt des Paktes ist. Vorausgesetzt, wir treten ein, und vorausgesetzt, dass Sie die Vorlage nicht an den Bundesrat zurückweisen, wird dann, mit Ausnahme des Bundesbeschlusses 1, die Detailberatung kürzer ausfallen.

Formal haben wir heute über die Notenaustausche und die damit einhergehenden notwendigen Anpassungen im Schweizer Recht zu beschliessen. Betroffen sind diverse Gesetze, insbesondere das Ausländer- und Integrationsgesetz und das Asylgesetz. Das Geschäft ist so gegliedert, dass sich die vier Entwürfe am jeweiligen Notenaustausch zu den EU-Verordnungen orientieren und die erforderlichen Anpassungen im Schweizer Recht jeweils Teil des entsprechenden Entwurfes sind. Mit der Botschaft, die der Bundesrat am 21.[NB]März 2025 verabschiedet hat, wird zudem auch das Postulat Pfister Gerhard 23.3859 beantwortet.

Ihre Kommission hat sich zweimal mit dem Pakt beschäftigt. Das erste Mal hat die SPK-S am 24.[NB]Juni 2025 über Eintreten und eine allfällige Rückweisung diskutiert, und am 19.[NB]August 2025 erfolgte die Detailberatung.

Worum handelt es sich beim EU-Migrations- und -Asylpakt inhaltlich? Der Pakt ist ein Bündel von Regelungen zur Schaffung eines effizienteren und krisenresistenteren Migrations- und Asylsystems für die EU bzw. den Schengen/Dublin-Raum. Es geht darum, dass diejenigen Personen, die tatsächlich schutzbedürftig sind, Schutz erhalten. Dies bedingt aber auch, dass diejenigen Personen, die nicht schutzbedürftig sind, gar nicht erst einreisen können, damit das System nicht überlastet wird. Das Europäische Parlament und der Rat der EU haben die entsprechenden Verordnungen am 14.[NB]Mai 2024 verabschiedet. Dies wurde der Schweiz am 17.[NB]Mai 2024 als Weiterentwicklungen des Dublin/Eurodac- bzw. des Schengen-Besitzstandes notifiziert. Der Bundesrat hat deren Übernahme am 14.[NB]August 2024 gutgeheissen, vorbehältlich der Erfüllung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen.

Ziel der Reform ist erstens, dass die irreguläre Migration in die EU bzw. den Schengen/Dublin-Raum und auch die Sekundärmigration innerhalb dieses Raumes verringert werden. Zweitens sollen Asylsuchende innerhalb der EU solidarischer verteilt werden. Als regulatorische Grundlage dienen die folgenden Verordnungen:

Die AMMR, die Verordnung über das Asyl- und Migrationsmanagement, ersetzt die heutige Dublin-III-Verordnung und regelt die Zuständigkeiten für die Durchführung von Asylverfahren und den Solidaritätsmechanismus, der neu eingeführt wird. Die Zuständigkeiten bleiben im Grundsatz dieselben, wie wir sie heute schon kennen, und diese Regelungen sind [PAGE 764] verbindlich. Neu werden die Fristen bei Übernahmeersuchen verkürzt und wird die Sekundärmigration erschwert. In der AMMR ist auch der Solidaritätsmechanismus geregelt. Dieser Mechanismus ist für die an Dublin assoziierten Staaten und damit auch für die Schweiz nicht verpflichtend, sie können sich aber freiwillig daran beteiligen. Da der Solidaritätsmechanismus nicht verpflichtend ist, haben wir die Möglichkeit, über die konkrete Ausgestaltung der Teilnahme zu beschliessen. Die Anträge zum Solidaritätsmechanismus finden Sie im Bundesbeschluss 1; ich werde mich in der Detailberatung konkret dazu äussern.

Die zweite Verordnung ist die EU-Krisenverordnung. Sie schafft ein gemeinsames Verfahren innerhalb der EU zur Bewältigung von aussergewöhnlichen Situationen im Asyl- und Migrationsbereich, und sie sieht für den Fall eines aussergewöhnlichen Migrationsdrucks Ausnahmen von der AMMR und der Asylverfahrensverordnung vor. Die EU-Krisenverordnung ist für die Schweiz nur in gewissen Teilen als Dublin-Weiterentwicklung relevant.

Die dritte Verordnung ist die Verordnung zur Festlegung des Rückführungsverfahrens an der Grenze. Sie stärkt den Schutz der EU-Aussengrenze. Mit dieser Verordnung wird ein neues Wegweisungsverfahren an der Schengen-Aussengrenze für Drittstaatsangehörige und Staatenlose geschaffen, deren Asylgesuch abgelehnt wurde. Die Schweiz ist als assoziierter Staat nicht verpflichtet, die Regelungen der Verordnung anzuwenden. So weichen beispielsweise unsere Flughafenverfahren auch in Zukunft von den europäischen Grenzverfahren ab.

Die vierte Verordnung ist die Eurodac-Verordnung. Diese Verordnung ersetzt die aktuelle Eurodac-Verordnung und ist für die Schweiz als Weiterentwicklung des Dublin/Eurodac-Besitzstandes bindend. Inhaltlich weitet sie die Erfassung biometrischer Daten aus, um die irreguläre Einwanderung besser kontrollieren zu können. So wird beispielsweise das Mindestalter für eine Registrierung von 14 Jahren auf 6 Jahre herabgesetzt.

Die fünfte und letzte Verordnung ist die Überprüfungsverordnung. Hierbei handelt es sich um eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes. Sie regelt einheitliche Abläufe zur Überprüfung von Identität, Gesundheitszustand und möglichen Sicherheitsrisiken bei irregulär eingereisten Personen. Dieses Screening findet vor allem an den Schengen-Aussengrenzen statt oder bei Personen, die innerhalb des Schengen-Raums aufgegriffen werden und die noch nicht registriert sind. Ziel dieser Verordnung ist es, die Personen möglichst schnell dem richtigen Verfahren, das heisst Asyl oder Rückführung, zuzuordnen und vulnerable Menschen zu erkennen.

Der Erstrat ist mit 122 zu 64 Stimmen auf den Pakt eingetreten, hat aber den Bundesbeschluss 1, in welchem der Solidaritätsmechanismus geregelt ist, mit 84 zu 81 Stimmen bei 20 Enthaltungen abgelehnt. Die Bundesbeschlüsse 2, 3 und 4 wurden in der Gesamtabstimmung angenommen.

Ihre Kommission hat in der Eintretensdebatte intensiv über zentrale Elemente des EU-Paktes und über den Solidaritätsmechanismus diskutiert. Das erste zentrale Element ist, dass mit dem Pakt die Asylverfahren an die EU-Aussengrenzen verlagert werden. Die EU schafft dafür Zentren an den Aussengrenzen, in denen die Asylsuchenden während des Verfahrens untergebracht werden. Gestartet wird mit 30[NB]000 Plätzen, bevor sukzessive auf 120[NB]000 Plätze erhöht werden soll. Es wird innerhalb von sieben Tagen entschieden, ob eine Person in ein beschleunigtes Verfahren oder in ein nationales Verfahren kommt. Ein beschleunigtes Verfahren dauert drei Monate und kommt bei Personen zur Anwendung, die wenig Aussicht auf Schutz haben. Wird der Antrag abgelehnt, erfolgt innerhalb von weiteren drei Monaten die Rückkehr ab der Aussengrenze. Staatssekretär Mascioli hat ausgeführt, dass sich die Schweiz an diesen Verfahren nicht beteiligt, auch nicht finanziell. Bei diesen Zentren handelt es sich um geschlossene Zentren. Personen, die sich in den Zentren an der EU-Aussengrenze aufhalten, sind rechtlich noch nicht in die EU eingereist. Dabei handelt es sich, und das ist ein Novum, um die Fiktion des Nichteinreisens.

Ein weiteres zentrales Element und Kern des Paktes ist der Solidaritätsmechanismus. Dieser kommt bei besonderen Belastungssituationen zum Tragen. Grundgedanke ist, dass Staaten, die stärker belastet sind, entlastet werden. Grenzstaaten wie Griechenland oder Italien haben grössere Herausforderungen als Binnenstaaten. Solidarität zwischen den Staaten bedeutet, dass das Dublin-System bestehen bleibt, wobei der Pakt bezweckt, dass sich alle Staaten an die geltenden Spielregeln halten. Ländern, die das Dublin-Verfahren nicht einhalten, werden die Solidaritätsbeiträge gestrichen. Die Mehrheit der Kommission war sich einig, dass die Teilnahme der Schweiz am Solidaritätsmechanismus dazu dienen soll, dass die Schweiz ihre Interessen besser durchsetzen kann, und sieht dies als Investition in die Zukunft.

Der Solidaritätsmechanismus sieht drei Massnahmen vor: erstens die Übernahme von Personen oder zweitens die finanzielle Unterstützung, falls man diese Personen nicht übernehmen will, oder drittens auch alternative Massnahmen wie zum Beispiel die Entsendung von Fachpersonal. Wichtig war der Kommissionsmehrheit, dass der Solidaritätsmechanismus regelmässig vom Bundesrat überprüft wird. Da der Mechanismus nicht bindend ist, muss sich die Schweiz auch nicht daran beteiligen. Dies ist beispielsweise dann vorstellbar, wenn der Migrationsdruck innerhalb der Schweiz zu gross wird. Der Bundesrat werde jährlich im Interesse der Schweiz über eine Teilnahme am Solidaritätsmechanismus entscheiden, wie uns ausgeführt wurde.

Dann gibt es einen weiteren gewichtigen Aspekt, der insbesondere in der Eintretensdebatte immer wieder vorgebracht wurde. Die EU wird den Pakt voraussichtlich ab Mitte 2026 europaweit umsetzen, egal, ob die Schweiz mitmacht oder nicht. Wenn wir nicht mitmachen, sind wir nicht mehr Teil von Schengen/Dublin. Das heisst, die Schweizer Grenze würde zu einer Aussengrenze des Schengen/Dublin-Raums. In der Konsequenz würden die Asylgesuche in der Schweiz stark ansteigen, weil alle Flüchtlinge, die in einem Schengen-Staat abgewiesen wurden, in der Schweiz erneut um Asyl ersuchen könnten. Wir könnten diese Personen nicht mehr in das Land zurückschicken, in welchem das Erstgesuch gestellt wurde. Heute können wir die Personen dank Schengen/Dublin in drei von vier Fällen zurückschicken. Von vier Gesuchen müssen wir nur eines bearbeiten. Ohne Schengen/Dublin müssten wir neu alle vier Fälle ins Asylverfahren aufnehmen, und es würde eine unmittelbare Überlastung des Systems drohen.

Bereits in der Eintretensdebatte konnten vonseiten der Verwaltung viele Fragen zum Pakt insgesamt, aber auch zu dessen Funktionsweise in konkreten Situationen beantwortet werden. Unsicherheiten bestanden beispielsweise im Hinblick auf die Praxistauglichkeit der neuen Regeln, bezüglich der Fähigkeit der EU, ein solches System überhaupt umzusetzen, oder zur Frage, ob aus einer Schweizer Teilnahme am Solidaritätsmechanismus plötzlich Gewohnheitsrecht entstehen könnte. Nach getätigter Debatte überwog bei der Kommission die Überzeugung, dass die Schweiz davon profitieren wird, wenn die EU das Asyl- und Migrationssystem effizienter, krisenresistenter und solidarischer ausgestaltet. Die KKJPD teilte den Kommissionsmitgliedern in ihrem Schreiben vom 14.[NB]August auch mit, dass sie es als zentral erachtet, dass die für Schengen/Dublin relevanten Teile der Vorlage von der Schweiz übernommen werden und das System nicht gefährdet wird. Sie wies darauf hin, dass die Beteiligung der Schweiz insbesondere für die grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit unabdingbar ist. Zudem sprach sie sich im Grundsatz für den Solidaritätsmechanismus aus.

Die Kommission stimmte mit 11 zu 2 Stimmen für Eintreten und mit demselben Stimmenverhältnis gegen einen Rückweisungsantrag, der mit dem Auftrag verbunden war, die Vorlage aufzuteilen. Mit der Rückweisung wäre der Auftrag verbunden gewesen, neu zwei Vorlagen zu präsentieren: eine Vorlage mit den Bestimmungen, die für das Schengen- respektive Dublin-Abkommen relevant und damit für die Schweiz bindend sind, und eine zweite Vorlage mit den freiwilligen Bestimmungen. Die Kommissionsmehrheit lehnte den Rückweisungsantrag, wie erwähnt, ab, aber die Verwaltung bediente die Kommission für die Detailberatung mit einem Dokument, aus welchem ersichtlich ist, welche Bestimmungen zwingend umzusetzen sind und wo für die Schweiz [PAGE 765] Handlungsspielraum besteht. Die Argumente gegen das Eintreten und für den Rückweisungsantrag wird Ihnen der Minderheitssprecher darlegen. Ich werde mich erst bei der Detailberatung wieder zu Wort melden.