ad 97.417 Iniziativa parlamentare Diritto del lavoro. Aumento del valore litigioso per le procedure gratuite Rapporto dell'8 maggio 2000 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale Parere del Consiglio federale
ad 97.417
Iniziativa parlamentare Diritto del lavoro. Aumento del valore litigioso per le procedure gratuite Rapporto dell’8 maggio 2000 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale
Parere del Consiglio Federale
del 30 agosto 2000
Onorevoli presidente e consiglieri,
Conformemente all’articolo 21quater capoverso 4 della legge sui rapporti fra i Consi- gli (LRC), vi sottoponiamo di seguito il nostro parere sul rapporto dell’8 maggio 2000 della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale concernente l’aumento del valore litigioso per le procedure gratuite in materia di diritto del lavo- ro.
Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l’espressione della nostra alta consi- derazione.
30 agosto 2000 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Adolf Ogi La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz
2000-1744 4237
Parere
1 Situazione iniziale
Il 28 aprile 1997 l’on. Thanei, consigliere nazionale, ha depositato un’iniziativa parlamentare in cui chiedeva una revisione dell’articolo 343 capoverso 2 del Codice delle obbligazioni (CO, RS 220) affinché le procedure relative a controversie deri- vanti dal rapporto di lavoro il cui valore litigioso non superasse 30 000 franchi fos- sero gratuite (il diritto vigente invece prevede 20 000 franchi). Il 16 marzo 1998 il Consiglio nazionale ha aderito alla proposta della maggioranza della sua Commissione degli affari giuridici decidendo, con 79 voti contro 78, di dar seguito all’iniziativa. La Commissione degli affari giuridici ha in seguito elaborato un progetto di modifica legislativa. Su mandato della Commissione degli affari giuridici, il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha inviato l’avamprogetto in consultazione dal 25 agosto al 30 novembre 1999. Dato che la modifica proposta concerne una questione procedurale, la cerchia degli enti consultati è stata ristretta a Cantoni, parti sociali e Tribunale fe- derale. Hanno risposto 35 enti consultati e più precisamente 26 Cantoni, otto inter- locutori sociali e il Tribunale federale. La maggior parte dei partecipanti alla procedura di consultazione – segnatamente 18 Cantoni e sette organizzazioni (soprattutto sindacati) – sono favorevoli all’au- mento del valore litigioso da 20 000 a 30 000 franchi. Otto Cantoni e tre organizza- zioni, e precisamente il Centre patronal, l'Unione padronale svizzera e l'Unione svizzera delle arti e mestieri, si sono espressi contro la soluzione prevista dall’avamprogetto. I principali argomenti addotti dai fautori e dagli oppositori dell’iniziativa parlamen- tare saranno esaminati nel numero 2. L’8 maggio 2000 la Commissione degli affari giuridici ha preso conoscenza dei ri- sultati della procedura di consultazione; la maggioranza della Commissione ha ap- provato la revisione mentre una minoranza l’ha respinta e propone di non entrare in materia sull’avamprogetto.
2 Parere del Consiglio federale
Il Consiglio federale sostiene la modifica della legge proposta dall’on. Thanei. Pretese derivanti dal diritto del lavoro che superano i 20 000 franchi sono tutt’altro che rare. Si pensi per esempio al caso di un lavoratore che intenta un’azione per di- sdetta abusiva e chiede un’indennità equivalente a sei mesi di salario (cfr. art. 336a cpv. 2 CO), oppure all’azione di un datore di lavoro che esige il pagamento di una pena convenzionale e il risarcimento del maggiore danno per violazione di un di- vieto di concorrenza (cfr. art. 340b cpv. 2 CO). Nella pratica tuttavia viene sovente constatato che una pretesa superiore a 20 000 franchi viene ridotta a tale importo – soprattutto da parte dei lavoratori – nel caso in cui la controversia viene deferita al giudice, al fine di poter fruire della procedura gratuita di cui all’articolo 343 CO. Tale constatazione mitiga o relativizza almeno
fortemente i timori espressi nel corso della procedura di consultazione secondo i quali l’aumento del valore litigioso proposto comporterebbe un incremento del nu- mero dei processi derivanti da un contratto di lavoro e dunque un conseguente so- vraccarico per i tribunali. Infatti nella maggior parte dei casi si tratterà di processi che l’attore avrebbe comunque intentato, ma facendo valere un importo inferiore a quello che secondo lui si sarebbe effettivamente potuto chiedere. Per questo motivo è poco giustificato il timore che un aumento del valore litigioso possa comportare costi più elevati per i tribunali e per i Cantoni – circostanza questa difficilmente sopportabile in considerazione della situazione finanziaria attuale. All’argomento secondo il quale il patrocinio gratuito permette già oggi di evitare ca- si di rigore, è possibile contrapporre che tale istituto è accordato soltanto se la situa- zione finanziaria di colui che lo sollecita – e le sue possibilità di vincere il processo – lo giustificano; nella pratica tale patrocinio viene dunque sovente rifiutato. Inoltre non sussiste alcuna relazione tra il patrocinio gratuito e l’importo della pretesa fatta valere. Occorre inoltre menzionare che l’articolo 343 CO è redatto in termini paritetici. Conseguentemente l’aumento del valore litigioso profitterà sia ai lavoratori sia ai datori di lavoro che promuovono un’azione. Diversi altri elementi parlano in favore dell’iniziativa. Persino tre dei Cantoni che prevedono una diminuzione delle tasse di giustizia (Appenzello Esterno, Basilea- Città e Zurigo) approvano l’iniziativa. Occorre inoltre ricordare che le esperienze raccolte dal Canton Vallese e dal Canton Vaud, che già conoscono un valore litigio- so più elevato per i processi derivanti dal contratto di lavoro, e dal Canton Ginevra, che ha introdotto il patrocinio gratuito in prima istanza per siffatte azioni, si sono ri- velate positive. Tre Cantoni (Basilea-Campagna, Neuchâtel e Zugo) e alcune orga- nizzazioni auspicano un valore litigioso ancor più elevato. Infine, i Cantoni di Glarona, Obvaldo e San Gallo, che respingono sostanzialmente l’iniziativa, si dichiarano tuttavia favorevoli a un aumento del valore litigioso a
25 000 franchi per tener conto del rincaro intervenuto dal 1988.
Da parte padronale si è osservato che ogni processo occasiona anche costi interni ed esterni che non sono compensati dalla gratuità della procedura. In questo senso, il Consiglio federale, come tre Cantoni, ammette che un semplice adattamento del va- lore litigioso al rincaro, fissandolo cioè a 25 000 franchi, sarebbe ipotizzabile. D'al- tra parte non va dimenticato che alcuni Cantoni e organizzazioni hanno chiesto di fissare un valore litigioso superiore a 30 000 franchi. Dopo aver valutato tutti gli ar- gomenti, il Consiglio federale conclude che è giusto fissare il valore litigioso a 30 000 franchi, tanto più che un importo superiore a quello che corrisponderebbe al rincaro può rivelarsi vantaggioso per gli anni a venire.
3 Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull’effettivo
del personale per i Cantoni e la Confederazione La proposta di modifica dell’articolo 343 CO comporta ripercussioni finanziarie ne- gative per i Cantoni visto che percepiranno meno tasse di giustizia. Si tratterà tutta- via di perdite decisamente modeste. Infatti, come già precedentemente menzionato al punto 2, il numero di processi relativi a controversie derivanti dal rapporto di lavoro non dovrebbe pressoché aumentare; per contro con un numero di procedure prati-
camente invariato risulterà presumibilmente più elevato l’importo delle pretese avanzate, circostanza che già oggi si verificherebbe se il valore litigioso non venisse volontariamente ridotto a 20 000 franchi in ragione del vigente articolo 343 CO. Lo stesso dicasi per la Confederazione. A tal proposito occorre ancora aggiungere che se il valore litigioso fosse fissato – nell’ambito della revisione totale dell’orga- nizzazione giudiziaria federale – a 20 000 franchi, il problema si porrebbe solo per i processi concernenti controversie di diritto del lavoro il cui valore litigioso si situa tra i 20 001 e i 30 000 franchi; per i casi in cui il valore litigioso fosse di 30 000 franchi – anche possibile – il problema non si porrebbe quasi mai. Per controversie il cui valore litigioso fosse situato sotto il limite fissato sarebbe possibile adire il Tribunale federale soltanto se si ponessero questioni giuridiche d’importanza fon- damentale (art. 191 cpv. 2 Cost. nella versione della riforma giudiziaria, FF 1999 7455).
4 Rapporto con il diritto europeo
Né il diritto europeo in generale né gli Accordi bilaterali tra Svizzera e Comunità europea in particolare prevedono disposizioni sul limite del valore litigioso per aver diritto alla gratuità della procedura. Inoltre, visto che l’Unione europea sostanzial- mente non possiede competenze nell’ambito del diritto civile e del diritto della pro- cedura civile, in un prossimo futuro non v’è da attendersi una pertinente armonizza- zione. Il Libro verde della Commissione europea del 9 febbraio 2000 sull’«assi- stenza giudiziaria in materia civile: problematiche riscontrate dalle parti nelle con- troversie transfrontaliere» (COM(2000)51 definitivo) si limita all’esame delle diffi- coltà per i cittadini dell’UE a ottenere assistenza giudiziaria nel caso in cui intenda- no promuovere una causa in un altro Stato membro e propone qualche riforma.
5 Costituzionalità
La revisione proposta si fonda sull’articolo 122 capoverso 1 Cost. (competenza della Confederazione nel campo del diritto civile) e l’articolo 110 capoverso 1 lettera a Cost. (competenza della Confederazione di emanare prescrizioni sulla protezione dei lavoratori).