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Messaggio complementare sull’aumento e la proroga del credito quadro III per la cooperazione con l’Europa orientale

del 14 novembre 2001

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Vi sottoponiamo il messaggio complementare e il disegno di decreto federale sul- l’aumento e la proroga del credito quadro III per la cooperazione con l’Europa orientale.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

14 novembre 2001 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Moritz Leuenberger La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

2001-2514 1657

Compendio

Il presente messaggio complementare presenta lo stato attuale dell’utilizzazione dei mezzi stanziati con il credito quadro III ed espone le ragioni che rendono necessa- rio un aumento di 500 milioni di franchi ma anche una proroga del credito di due anni. Allo scadere di tale proroga, sarà in esame il rinnovo del decreto federale del 24 marzo 1995 sulla collaborazione con gli Stati dell’Europa orientale (RS 974.1), che potrebbe essere collegato a un futuro credito quadro IV. Il messaggio è centrato sull’analisi dei recenti sviluppi politici ed economici più importanti nell’Europa orientale e nella CSI, che hanno portato a uno sfruttamento più intenso dei mezzi messi a disposizione per la collaborazione con l’Europa orientale. Descrive inoltre l’orientamento futuro del sostegno svizzero a favore di questi Paesi. Accettando il messaggio del 19 agosto 1998 relativo al credito quadro III, le Came- re federali hanno stanziato 900 milioni di franchi in tutto per una durata minima di quattro anni a favore della cooperazione con l’Europa orientale. Se se ne detrag- gono i 200 milioni di franchi previsti per le garanzie di credito, rimangono a dispo- sizione 700 milioni di franchi per la cooperazione tecnica e finanziaria. Dopo due anni e mezzo più di tre quarti di questi mezzi sono già stati impegnati. Dalla sua entrata in vigore, il credito quadro si vede confrontato a bisogni superiori a quelli previsti, il che conduce a un budget di pagamento più elevato. Se il ritmo degli im- pegni proseguirà di questo passo, il credito quadro sarà completamente impegnato all’inizio del 2002 anziché, come previsto, all’inizio del 2003. Diverse ragioni spiegano l’intensificazione della collaborazione con l’Europa orientale. Le più importanti sono:

1. La crisi del Kosovo ha scosso l’Europa sudorientale e provocato importanti

flussi di rifugiati che hanno coinvolto anche la Svizzera. Il nostro Paese ha concesso il soggiorno provvisorio a numerosi rifugiati e, dopo la crisi, ha contribuito alla reintegrazione di coloro che sono rientrati in patria. Da allora è stato elaborato un vasto programma di cooperazione. La Svizzera ha anche fornito un aiuto tecnico e finanziario immediato a favore dei Paesi confinanti colpiti dalle ripercussioni della crisi. Queste misure hanno com- portato ingenti spese supplementari a carico del credito quadro III.

2. Il patto di stabilità per l’Europa sudorientale è stato lanciato a metà del

1999, quando l’emozione per la crisi del Kosovo era ancora viva. Esso mira a promuovere la democrazia, il benessere e la sicurezza nei Paesi dell’Europa sudorientale mediante un intervento a lungo termine sulle cau- se della crisi dando così un contributo alla stabilità durevole della regione. I membri del patto si assumono un impegno finanziario ulteriore, mentre i Paesi partner, a loro volta, intraprendono ampie riforme. La Svizzera è dell’avviso che il patto di stabilità è un importante mezzo per la stabilizza- zione dell’Europa sudorientale. Vi si è quindi impegnata sin dagli inizi e ne è divenuta membro a pieno titolo nel giugno del 2000. Il suo impegno raf- forzato deve proseguire anche nei prossimi anni.

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3. Il mutamento politico nella Repubblica Federale di Jugoslavia (RFJ) nel-

l’autunno 2000 ha aperto la strada a riforme politiche ed economiche. Allo stesso tempo, attraverso questo cambiamento, è stato rimosso un ostacolo importante alla stabilizzazione della regione. La Svizzera è decisa a sfrutta- re questa occasione e ha di conseguenza appoggiato gli sforzi di riforma sin dall’inizio. Nel frattempo essa sta elaborando un importante programma di sostegno. Nel gruppo di voto delle Istituzioni di Bretton Woods e della Ban- ca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), diretto dalla Svizzera e al quale appartiene anche la RFJ, la Svizzera appoggia inoltre la reinte- grazione della RFJ nelle istituzioni finanziarie internazionali. Questo impe- gno ha comportato e comporta tutt’ora importanti spese supplementari.

4. Le regioni dell’Asia centrale e del Caucaso rivestono un’importanza strate-

gica considerevole. I Paesi di questa regione devono pertanto essere soste- nuti nei loro sforzi di trasformazione. Tuttavia, le riforme avanzano lenta- mente poiché oltre ad aver subito un drammatico crollo economico e so- ciale, questi Paesi dispongono in parte di strutture economiche estrema- mente limitate e rigide. Parecchi Paesi di questa regione sono membri del gruppo di voto svizzero di Bretton Woods e della BERS. La Svizzera quindi si è assunta una responsabilità politica nei confronti di questi Stati, ma an- che nei confronti della comunità internazionale, per il sostegno e appoggio di questi Paesi. Essa prevede di intensificare questo impegno nei prossimi anni. Il processo di transizione nei Paesi interessati dalla della cooperazione con l’Europa orientale si svolge in modo differenziato, ma in generale lentamente. La crisi finanzia- ria del 1998 ha ulteriormente rallentato questo processo. Progressi sono stati rag- giunti per quanto riguarda la democratizzazione e riorganizzazione delle strutture po- litiche. La stabilizzazione macroeconomica è stata raggiunta nella maggior parte dei casi, ma manca tutt’ora lo slancio necessario per la realizzazione di riforme strutturali urgenti che dovrebbero consentire soprattutto al settore privato, tuttora in gestazione, di emergere ed affermarsi. Una delle grandi sfide è costituita inoltre dalla lotta contro la povertà di larghe fasce della popolazione. La mancanza di aiuto sociale e l’assenza di prospettive economiche comportano il rischio di rassegnazione e conflitti. Vista questa evoluzione e le sue conseguenze economiche e sociali nei Paesi dell’Europa orientale e della Comunità degli Stati indipendenti (CSI), oggi s’im- pongono compiti nuovi e supplementari per la cooperazione. Con il ritmo che hanno assunto gli impegni fino a oggi, i mezzi messi a disposizione dal credito quadro III non bastano ad assicurare il finanziamento fino al 2003 e tanto meno ad aumentare l’impegno nell’Europa orientale e nell’Asia centrale. Essi saranno esauriti già all’inizio del 2002. È perciò necessario un aumento sostanziale e allo stesso tempo una proroga di due anni del credito quadro III.

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Messaggio

1 Situazione iniziale

1.1 L’impegno della Svizzera fino ad ora,

contesto e motivazione Nel quadro della collaborazione con l’Europa orientale la Svizzera è attiva negli Stati dell’Europa orientale dal 1990 e nella Comunità degli Stati indipendenti (CSI) dal 1992. Il primo credito quadro di 250 milioni di franchi è stato stanziato dal Par- lamento nel 1990 per la collaborazione con la Polonia, l’ex Cecoslovacchia e l’Ungheria. Il secondo credito quadro per complessivi 1400 milioni di franchi è stato autorizzato in due trance nel 1991: in una prima tappa il limite di validità è stato esteso ai Paesi dell’Europa sudorientale e agli Stati baltici (800 milioni di franchi). Il crollo dell’Unione Sovietica ha trasformato in maniera radicale la carta politica dell’Europa orientale ed ha portato alla formazione di nuovi Stati. Perciò, in una se- conda tappa, attraverso un messaggio complementare nel 1992, i mezzi sono stati aumentati di 600 milioni di franchi e la cooperazione è stata estesa ai Paesi della CSI appena formati. Nel 1998 il Parlamento ha accordato il terzo credito quadro di 900 milioni di franchi. Il decreto federale del 24 marzo 19951 sulla collaborazione con gli Stati dell’Europa orientale costituisce la base legale per la collaborazione con l’Europa orientale e stabilisce i seguenti obiettivi: – incoraggiamento e rafforzamento dello Stato di diritto e dei diritti umani, sviluppo e consolidamento del sistema democratico, in particolare di istitu- zioni politiche stabili; – incoraggiamento di uno sviluppo economico e sociale durevole, fondato sui principi dell’economia di mercato, che favorisca la stabilità economica, la progressione dei redditi e il miglioramento delle condizioni di vita della po- polazione e, allo stesso tempo, contribuisca alla protezione dell’ambiente e allo sfruttamento razionale delle risorse naturali.

La cooperazione con l’Europa orientale come strumento della politica estera ... La cooperazione con gli Stati dell’Europa orientale e della Comunità degli Stati in- dipendenti (CSI) è parte integrante della politica estera svizzera e perciò sottostà agli obiettivi fissati dall’articolo 54 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.): la Confederazione si adopera per salvaguardare l’indipendenza e il benessere del Pae- se; contribuisce in particolare ad aiutare le popolazioni nel bisogno e a lottare contro la povertà nel mondo, contribuisce a far rispettare i diritti umani e a promuovere la democrazia, ad assicurare la convivenza pacifica dei popoli nonché a salvaguardare le basi naturali della vita. Insieme ai compiti fissati nell’articolo 101 capoverso 1 Cost. (salvaguardia degli interessi dell’economia svizzera all’estero), l’articolo 54 capoverso 2 stabilisce quindi l’orientamento generale della politica estera svizzera e perciò anche della collaborazione con l’Europa orientale. Questi obiettivi sono stati concretizzati nel nostro rapporto di politica estera 2000 (FF 2001 201) in particolare anche per la collaborazione con l’Europa orientale (loc. cit. p. 261). Inoltre, abbia-

1 RS 974.1

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mo dichiarato di auspicare di raggiungere entro i prossimi dieci anni l’obiettivo di consacrare lo 0,4 per cento del prodotto nazionale lordo alla cooperazione pubblica per lo sviluppo. (loc. cit. p. 249). … e di politica economica estera Con il suo ampio strumentario la cooperazione con l’Europa orientale presta anche un contributo importante alle relazioni economiche esterne della Svizzera. Essa so- stiene i suoi Paesi partner, attraverso provvedimenti sia multilaterali che bilaterali, nello sviluppo e nell’estensione di competenze e potenziali in ambito economico, con l’obiettivo di una migliore integrazione di questi Paesi nell’economia mondiale. La migliore integrazione di questi Paesi nell’economia mondiale è importante in quanto in questo modo vengono promossi non soltanto lo sviluppo economico, ma anche la stabilità politica, la democratizzazione e la lotta contro la povertà. D’altra parte la Svizzera è interessata a stabilire buone relazioni economiche con i Paesi dell’Europa orientale e della CSI e sostiene questi Paesi anche in quanto futuri part- ner commerciali della Svizzera. La cooperazione con l’Europa orientale svolge quindi un ruolo importante come precursore per l’economia e il commercio. Al raggiungimento degli obiettivi di politica estera e di politica economica estera contribuiscono sia le misure della cooperazione economica del Seco sia quelle della collaborazione tecnica della DSC nel quadro della cooperazione con l’Europa orientale (v. n. 3).

Obiettivi internazionali dello sviluppo Per raggiungere gli obiettivi specifici fissati nel decreto federale del 1995 la coope- razione con l’Europa orientale si orienta anche in base ai cosiddetti obiettivi interna- zionali per lo sviluppo («International Development Goals»), così come sono stati formulati nelle conferenze mondiali svoltesi sotto l’egidia dell’ONU negli anni No- vanta. In questo contesto sono particolarmente importanti i sette obiettivi quantitati- vi fissati dal Comitato esecutivo dell’OCSE nel documento di base «Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation» e accettati anche dal- l’ONU, dalla Banca mondiale, dal FMI e da tutti i Paesi donatori. Questi obiettivi fungono da filo conduttore alla comunità internazionale nella lotta contro la povertà e nei suoi sforzi per uno sviluppo sostenibile.

1.2 Utilizzazione del credito quadro III

Accettando il decreto federale dell’8 marzo 1999 concernente il credito quadro per il rafforzamento della cooperazione con l’Europa orientale e gli Stati della CSI (FF 1999 2229), le Camere federali hanno stanziato complessivamente 900 milioni di franchi per la collaborazione con l’Europa orientale per una durata di almeno quattro anni a partire dal 1° gennaio 1999. Di questi 900 milioni, abbiamo riservato, a titolo indicativo, 200 milioni di franchi per le garanzie di credito. Restano a dispo- sizione quindi 700 milioni di franchi per almeno quattro anni, cioè in media 175 milioni di franchi all’anno per la collaborazione propriamente detta. Per contro a metà settembre, dopo due anni e mezzo, il volume degli impegni ha già raggiunto i 559 milioni (cfr. nell’allegato 1 le statistiche sull’utilizzazione del credito quadro). Il grafico 1 mostra che il credito quadro III, a partire dalla sua entrata in vigore nel

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1999, ha dovuto far fronte a impegni superiori al previsto ogni anno. Se il ritmo de- gli impegni si mantiene a questi livelli il credito quadro sarà completamente impe- gnato all’inizio del 2002 anziché, come previsto all’inizio del 2003. La cifra dell’au- mento è stata calcolata in base al preventivo per il 2002 e tiene conto delle proiezio- ni del piano finanziario per gli anni 2003 e 2004. I mezzi saranno suddivisi in parti uguali tra DSC e Seco. A questo aumentato volume degli impegni corrisponde un forte aumento del budget dei pagamenti. Retrospettivamente i budget dei pagamenti sono stati aumentati con- siderevolmente attraverso diversi crediti aggiuntivi. In particolare sono da menzio- nare i crediti aggiunti in relazione alla crisi del Kosovo nel 1999 e l’aggiunta al budget nel 2000 per la ricostruzione del Kosovo, per il patto per la stabilità e per la Repubblica federale di Jugoslavia (RFJ). Anche per l’anno in corso, e per gli anni seguenti nel quadro del piano finanziario, abbiamo approvato un aumento del bud- get per il rafforzamento delle misure nell’Europa orientale e per un impegno a lungo termine nell’Asia centrale. Vi si aggiunge la nostra intenzione di aumentare allo 0,4 per cento del PIL le spese per la cooperazione allo sviluppo in generale (e questo ri- guarda anche i Paesi dell’Europa orientale e della CSI che figurano sulla lista del CAS2).

Confronto tra l’utilizzazione dei mezzi prevista e quella effettiva Grafico 1

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L’elevato volume degli impegni rispecchia quindi l’estensione del programma di so- stegno nell’Europa sudorientale e nell’Asia centrale da noi promossa e condivisa dalle vostre Camere.

2 Comitato per l’aiuto allo sviluppo dell’OCSE.

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La cifra di 200 milioni di franchi prevista per le garanzie di credito dovrebbe essere mantenuta a questo livello. È difficile stimare il fabbisogno per questo strumento. Esso dipende dalla situazione di rischio nei Paesi destinatari, dallo sviluppo del set- tore privato di questi Paesi e infine dalla domanda degli esportatori svizzeri. In base alle esperienze fatte si può però presumere che la cifra finora prevista per le garanzie di credito sarà sufficiente anche per la durata prolungata del credito quadro.

1.3 I motivi di questa evoluzione

Nel corso degli ultimi anni l’evoluzione nei Paesi dell’Europa orientale e della CSI è stata molto diversa a seconda dei Paesi e delle regioni e, in ultima analisi, non era prevedibile nei singoli casi. Essa è stata accompagnata da incertezze e rischi, da progressi e regressi. Per la cooperazione della Svizzera con l’Europa orientale sono stati particolarmente rilevanti la fine della guerra del Kosovo, le elezioni e la demo- cratizzazione della Repubblica federale di Jugoslavia, l’impegno nel quadro del patto per la stabilità per l’Europa sudorientale e la trasformazione lenta nei Paesi dell’Asia centrale e del Caucaso. La cooperazione della Svizzera con l’Europa orientale necessita di un alto grado di flessibilità e di capacità di adattamento per rispondere adeguatamente ai bisogni dei Paesi partner. Questi si vedono confrontati a condizioni estremamente fluttuanti. L’esperienza di ormai dieci anni insegna che la trasformazione di economia e società rappresenta un processo lungo e problematico per praticamente tutti i Paesi. Inoltre in molti Paesi la trasformazione, già lenta, viene ostacolata ulteriormente da guerre e conflitti latenti, sempre pronti ad esplodere. Come dato positivo sono tuttavia da se- gnalare la conquista di nuove libertà politiche e di nuove possibilità economiche. Anche in prospettiva futura, va constatato che la Svizzera è intenzionata ad estende- re la sua collaborazione con l’Europa orientale. A questo proposito essa si fonda sul messaggio concernente il credito quadro III del 1998, le cui considerazioni manten- gono tutt’ora la loro validità nei tratti fondamentali. Il rapporto di politica estera 2000 prevede anch’esso un’estensione della collaborazione nell’Europa orientale e negli Stati della CSI. Le ragioni principali dell’aumento degli impegni e dei pagamenti sono: (i) l’impegno rafforzato della Svizzera, voluto dal nostro Collegio, nei Paesi dell’Europa orientale (in particolare nella RFJ, che diventa un Paese priori- tario) nel quadro degli sforzi internazionali per la promozione dell’integra- zione politica ed economica, e quindi della stabilizzazione, di questi Paesi; (ii) il rafforzamento del sostegno svizzero ai Paesi del suo gruppo di voto3 nel- l’Asia centrale e nel Caucaso. Con ciò si vuole in primo luogo sostenere il gruppo di voto svizzero in seno alle Istituzioni di Bretton Woods; (iii) prevediamo di aumentare nei prossimi anni i mezzi per la collaborazione allo sviluppo. Ne approfitteranno anche i Paesi dell’Europa orientale considerati

3 Membri dei gruppi di voto: FMI/Banca mondiale: Azerbaigian, Kirghizistan, Polonia, Repubblica federale jugoslava, Svizzera, Tagikistan, Turkmenistan, Uzbekistan - BERD: Azerbaigian, Kirghizistan, Liechtenstein, Repubblica federale jugoslava, Svizzera, Turchia, Turkmenistan, Uzbekistan.

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Paesi in via di sviluppo, e quindi aumenterà anche il budget dei pagamenti per la collaborazione con i Paesi dell’Europa orientale; (iv) Non si possono escludere altre crisi; il credito quadro deve perciò anche di- sporre di certe riserve in modo da poter finanziare eventuali misure urgenti. Il passato ha mostrato che ciò è indispensabile. Il ritmo degli impegni e dei pagamenti sarà quindi mantenuto, anche nei due anni supplementari. Per questo motivo chiediamo un aumento del credito quadro III di 500 milioni di franchi a 1,4 miliardi di franchi e, allo stesso tempo, una proroga della sua durata di validità sino alla fine del 2004. Allo scadere di tale proroga si tratterà di rinnovare il decreto federale del 24 marzo 1995 concernente la coopera- zione con gli Stati dell’Europa dell’Est, che potrebbe essere associato ad un futuro credito quadro IV.

2 Gli sviluppi più importanti nei Paesi dell’Europa

orientale e della CSI

2.1 Mutamento delle condizioni politiche ed economiche

I Paesi dell’Europa orientale e della CSI sono molto diversi e eterogenei. L’evolu- zione degli ultimi dieci anni dimostra come sin dagli inizi della transizione la tra- sformazione delle strutture politiche, economiche e sociali verso la democrazia e un’economia di mercato libera e sociale proceda in modo estremamente differente nelle diverse regioni e nei diversi Paesi dell’Europa orientale. Mentre i Paesi dell’Europa centrale e del Baltico hanno concluso in gran parte la fa- se di transizione e avanzano velocemente verso la loro integrazione nelle strutture politiche ed economiche globali ed europee, lo stesso processo procede notevol- mente più a rilento nell’Europa orientale, nel Caucaso e nell’Asia centrale, pur con differenze tra i singoli Paesi. Anche se si registrano progressi, la situazione rimane caratterizzata dal pericolo di crisi, da insicurezza e regressi. Pur con le dovute riser- ve, i progressi nel campo della democratizzazione sono senz’altro da valutare in modo positivo. La pianificazione in quanto strumento di controllo è tuttavia in gran parte inesistente e le strutture funzionanti per un’economia di mercato non sono che in gestazione. Va inoltre menzionata l’iniziativa privata che sta nascendo in tutti questi Paesi. Ma numerosi ostacoli si oppongono ancora al processo di trasforma- zione politica ed economica. La manipolazione politica e le tortuosità burocratiche e fiscali sono ancora troppo forti e diffusi per permettere lo sviluppo di un settore pri- vato prosperoso. Inoltre il processo di trasformazione economica e politica dell’economia pianificata e del sistema centralistico verso l’economia di mercato e la democrazia ha diverse ripercussioni sulla popolazione: disoccupazione e nuova povertà da una parte, nuova ricchezza e ascesa sociale dall’altra. Le prestazioni dello Stato in ambito sociale, per esempio la previdenza per la vecchiaia e i malati o l’assistenza ai bambini, vengono drasticamente ridotte, con gravi conseguenze soprattutto per le donne. L’aumento di queste contraddizioni comporta un grande potenziale di conflitto per la democratiz- zazione della società. Molti Paesi inoltre sono caratterizzati da una carente presenza dello Stato, il che favorisce l’espansione della criminalità economica. Anche la cor- ruzione costituisce un grave problema. Pur essendo formalmente democrazie, la

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maggior parte degli Stati mostrano una scarsa disposizione alle riforme poiché le vecchie élite non vogliono rinunciare ai loro privilegi. Per questi motivi numerosi Paesi dell’Europa orientale e della CSI non sono riusciti a passare dal processo di trasformazione a uno sviluppo persistente. Il loro PIL me- dio per abitante è ancora oggi inferiore a quello del 1989/1990 (cfr. la tabella indi- catori economici nell’allegato 2). Le statistiche mostrano d’altronde un progressivo peggioramento per quanto riguarda la distribuzione dei redditi a sfavore degli strati della popolazione con redditi bassi. Nei Paesi più poveri dell’Europa orientale, co- me per esempio in Tagikistan, Kirghizistan, Bielorussia e Albania, circa metà della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà.4 Per quanto riguarda questi Paesi, le relazioni economiche con l’estero si sviluppano molto più lentamente del previsto. Ciò si rispecchia nelle statistiche del commercio estero di questi Paesi, e quindi anche nelle statistiche del commercio estero con la Svizzera. I Paesi della CSI, ad esempio, nel 2000 hanno fatto registrare un calo no- tevole delle loro esportazioni in Svizzera rispetto al 1997 (cfr. l’allegato 3 Commer- cio estero della Svizzera con gli Stati dell’Europa orientale).

2.1.1 Europa centrale e Baltico

I Paesi dell’Europa centrale e del Baltico sono stati i primi Paesi partner per quanto riguarda la collaborazione svizzera con l’Europa orientale all’inizio degli anni ’90: la Polonia, la Repubblica Ceca, la Slovacchia, l’Ungheria, la Slovenia, l’Estonia, la Lettonia e la Lituania. Questi Paesi hanno trovato condizioni di partenza relativa- mente favorevoli per la trasformazione e oggi sono i più progrediti nel processo di riforme politiche ed economiche. La situazione politica è stabile e lo sviluppo eco- nomico sta procedendo in modo positivo. Questi Paesi sono candidati per l’adesione all’Unione europea. In questi Stati la cooperazione tecnica e l’aiuto economico e finanziario vengono terminati. Si continueranno soltanto alcune misure puntuali nell’ambito della pro- mozione del commercio e degli investimenti e in quello dell’ambiente (test dei mec- canismi flessibili del protocollo di Kyoto).

2.1.2 Europa sudorientale

La situazione è diversa nei Paesi dell’Europa sudorientale: Albania, Bosnia-Erzego- vina, Bulgaria, Repubblica Federale di Jugoslavia, Croazia, Macedonia e Romania. Questa regione presenta un quadro complesso per la collaborazione e l’evoluzione procede in modo differente nei singoli Paesi. Soprattutto la Bulgaria e la Romania sono molto più progredite degli altri Paesi per quanto riguarda le riforme. Obiettivo dichiarato di tutti gli Stati dell’Europa sudorientale è l’adesione alle istituzioni eu- ropee e in particolare all’Unione europea.

4 BERS (Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo): Transition Report 2000. Em- ployment, skills and transition. Transition Report 1999, Ten years of transition. La BERS definisce la soglia di povertà con un reddito giornaliero al di sotto di 4 dollari a persona.

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Nella primavera del 1999, dopo il fallimento dei colloqui diplomatici, la crisi del Kosovo ha portato alla guerra. Una guerra che ha coinvolto tutta la regione ed ha causato enormi flussi di profughi. Oggi i governi eletti in modo democratico tentano di riformare e democratizzare il sistema politico, anche se devono fare i conti con la resistenza ostinata di forze di opposizione. In questa regione scoppiano continua- mente conflitti, come ad esempio quest’anno in Macedonia. Il Montenegro e la Voi- vodina non sono immuni da future crisi. La crisi del Kosovo è la riprova chiara del permanente rischio di crisi della regione e dimostra anche le ripercussioni dirette (migrazione) sui Paesi dell’Europa occidentale.

Patto di stabilità per l’Europa sudorientale Ancora sotto l’emozione della crisi del Kosovo, l’Unione europea ha lanciato l’iniziativa per la creazione di un patto di stabilità per l’Europa sudorientale, che è stato varato il 10 giugno 1999 a Colonia. Il patto ha come obiettivo di creare le ne- cessarie condizioni per la pace, la sicurezza, la stabilità e il benessere nell’Europa sudorientale, attraverso una collaborazione regionale più intensa e la promozione dello sviluppo e dell’integrazione in campo politico ed economico. Il patto offre una piattaforma o una rete per il dialogo regionale ed internazionale, per l’armonizza- zione delle riforme e la coordinazione dell’aiuto internazionale. Esso è riuscito a stimolare il dialogo a livello regionale, a dare nuovi impulsi al ritmo delle riforme in questi Paesi e, non da ultimo, ad adattare meglio l’aiuto internazionale alle reali ne- cessità di questi Paesi. Pietra angolare per il successo di questi sforzi è la prospettiva di un avvicinamento e, in definitiva, di un’adesione all’Unione europea. La Svizzera ha sostenuto l’iniziativa per il patto di stabilità sin dall’inizio e ne è diventata mem- bro nel giugno 2000. Per il nostro Collegio, la partecipazione al patto di stabilità rappresenta la realizzazione coerente degli obiettivi di politica estera nell’Europa sudorientale.

Il cambiamento nella Repubblica Federale di Jugoslavia Il cambiamento nella Repubblica Federale di Jugoslavia (RFJ), la via politica adot- tata dal nuovo governo e le riforme politiche ed economiche, volute anche dal Paese stesso, sono incoraggianti per lo sviluppo del Paese e di tutta la regione. Dopo le elezioni nella RFJ del dicembre 2000 le sanzioni internazionali sono state in gran parte abolite ed è stata aperta la strada ad una reintegrazione nella comunità interna- zionale. Ma il cambiamento non è ancora assicurato, il bisogno di riforme e di rico- struzione è enorme e le aspettative della popolazione nei confronti del governo non sembrano poter essere soddisfatte interamente. La comunità internazionale sostiene generosamente il processo di ricostruzione e di riforme. La Svizzera partecipa a que- sto sforzo internazionale con un importante programma di sostegno. Essa si è d’altra parte impegnata per far entrare la RFJ nel gruppo di voto da lei diretto presso le Istituzioni di Bretton Woods e della BERS. Ciò ha rafforzato la posizione della Svizzera in queste istituzioni. Per la Svizzera il ruolo guida del gruppo di voto com- porta anche obblighi. In questa prima fase essa ha perciò assistito la RFJ nel proces- so di reintegrazione nelle istituzioni finanziarie internazionali e ha accettato di so- stenere a lungo termine il processo di riforma.

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2.1.3 Comunità degli Stati indipendenti (CSI)

Asia centrale Le riforme in Asia centrale (Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, Turkmenistan, Uzbekistan) avanzano più lentamente del previsto. Questi nuovi Stati devono creare strutture politiche ed economiche del tutto nuove e, vista la loro difficile situazione finanziaria e istituzionale, dipendono dall’aiuto internazionale. In seguito al crollo dell’Unione sovietica i Paesi dell’Asia centrale hanno subito il contraccolpo più forte dal punto di vista economico, anche perché nella struttura economica centrali- stica essi erano ridotti al ruolo di fornitori di materie prime e di pochi prodotti indu- striali di massa. Inoltre sono state tracciate frontiere relativamente arbitrarie che non tenevano conto delle infrastrutture regionali (trasporti, approvvigionamento di acqua e energia), delle relazioni economiche o dell’appartenenza a gruppi etnici. Per questi motivi il potenziale di sviluppo è distribuito in modo molto differente e in molte re- gioni covano focolai di conflitti. Le strutture di clan, sopravvissute al socialismo e all’economia pianificata di matrice sovietica, costituiscono un importante ostacolo per la democratizzazione. Esse im- pediscono il pluralismo politico, frenano riforme economiche di tipo strutturale, fa- voriscono il nepotismo e in parte sono anche causa di sempre nuovi conflitti interni armati. Inoltre la crescente povertà di larghe fasce della popolazione costituisce uno dei problemi più gravi. La povertà in uno Stato debole, in particolare l’insufficienza di assistenza sociale e la mancanza di prospettive economiche soprattutto per la gio- ventù, costituisce un terreno fertile per criminalità e attività illegali e aumenta anche la tendenza all’emigrazione. Inoltre, attraverso questi Paesi passa la via della droga dall’oriente all’occidente, il che contribuisce a favorire l’illegalità e la corruzione nell’economia e nella società. Nel corso degli ultimi anni è apparso chiaramente che questa regione non può rea- lizzare la transizione verso la democrazia e l’economia di mercato con le proprie forze e che dipenderà ancora per molti anni dall’aiuto costruttivo e critico della co- munità internazionale dei donatori. Si è d’altra parte sempre più coscienti del ruolo strategico dell’Asia centrale come ponte tra oriente e occidente e quindi del suo po- tenziale migratorio; un ruolo che giustifica un impegno maggiore dell’occidente nell’aiuto a questi Paesi. La Svizzera, in particolare nel suo ruolo guida all’interno del gruppo di voto presso le istituzioni di Bretton Woods, ha sostenuto sin dall’inizio questi Paesi nelle loro riforme. Essa vi ha svolto un ruolo significativo in quanto donatore importante.

Caucaso del Sud La regione del Caucaso del Sud è caratterizzata dalla sua grande dipendenza da fonti finanziarie estere, in particolar modo dall’aiuto pubblico allo sviluppo. I conflitti persistenti in Georgia (Abhasia e Ossezia) e tra l’Azerbaigian e l’Armenia (Nagorny Karabakh) hanno provocato flussi di profughi. Le riforme economiche e in partico- lar modo la privatizzazione procedono molto a rilento. La regione è un corridoio di transito importante per oleodotti e gasdotti e l’Azerbaigian può beneficiare addirittu- ra di introiti provenienti da pozzi petroliferi propri. Ma le debolezze di governo, lo stato insoddisfacente della democratizzazione e il basso livello economico di parten- za impediscono a questi Paesi di trarre profitto economico da questa situazione. Il clima sociale ed economico è quindi caratterizzato da povertà e disoccupazione cre-

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scente. Sempre più spesso l’emigrazione è vista dalla gioventù e dalle persone con una buona formazione come l’unica possibilità di sfuggire alla difficile realtà di tutti i giorni. L’incoraggiamento di riforme politiche ed economiche (in parte dolorose) e, allo stesso tempo, la lotta contro la povertà, l’economia sotterranea e la corruzione costituiscono perciò le più grandi sfide. In base alla sua importanza geostrategica questa regione è considerata piuttosto come fornitrice di energia che come punto di contatto fra Islam e Cristianesimo. Attualmente la Svizzera sta elaborando un pro- gramma regionale di sostegno.

Russia e Ucraina Nel 1998 la Russia ha subìto una grave crisi finanziaria che ha peggiorato ulterior- mente la già precaria situazione economica. La crisi non ha però indebolito soltanto il Paese stesso, ma ha avuto conseguenze negative sulle economie nazionali di tutta la regione. Il gigante ha molte difficoltà con la trasformazione politica ed economi- ca. Lotte tra le oligarchie per il potere politico ed economico, la legge del più forte e un’immensa burocrazia caratterizzano l’evoluzione politica ed economica. La tra- sformazione delle vecchie strutture politiche ed economiche verso la democrazia e l’economia di mercato durerà molto più a lungo del previsto. La stessa cosa vale per l’Ucraina, il secondo Paese della CSI, confrontata alle pretese egemoniche della Russia e che ha difficoltà a gestire un’evoluzione politica indipendente. In base alla sua situazione geopolitica, l’Ucraina svolge un ruolo importante come punto di contatto tra la Russia, l’Asia centrale e l’Europa sudorientale.

3 Utilizzazione dei mezzi supplementari

Come indicato nel capitolo 2, l’entità dei diversi sviluppi nei Paesi partner, impre- vedibile al momento della redazione del messaggio per il credito quadro III, hanno richiesto un impegno maggiore da parte della Svizzera. In generale gli obiettivi fissati nel messaggio del 1998 mantengono la loro validità anche per l’impegno supplementare nel quadro della collaborazione con l’Europa sudorientale. Essi sono: – promozione di uno sviluppo economico e sociale sostenibile, conforme ai principi dell’economia di mercato; – rafforzamento dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti dell’uomo, così come promozione e consolidamento del sistema democratico; – protezione dell’ambiente e sfruttamento razionale delle risorse naturali; – modernizzazione dell’infrastruttura. Come in passato, la collaborazione si basa sul principio secondo il quale i mezzi vanno impiegati là dove sono necessari e dove ci si può attendere la più grande effi- cacia nel sostegno e nella facilitazione del processo di trasformazione. Le forze che appoggiano le riforme vanno sostenute nei loro sforzi di creare le strutture democra- tiche di uno Stato di diritto e di promuovere riforme economiche. Negli Stati partner attendiamo una chiara volontà di riforme da parte dei governi, il sostegno del pro- cesso da parte della popolazione e la credibilità politica da parte dei detentori del potere politico.

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Il processo di riforme si presenta in modo differente in ogni Paese e bisogna in ogni caso accertare con cura, se le riforme vanno effettivamente verso la democrazia e l’economia di mercato e quale contributo effettivo vi può dare la Svizzera. Il raffor- zamento dell’impegno porta con sé anche nuovi rischi che devono essere valutati con cura confrontandoli con le aspettative di progresso. Il contesto dinamico, carat- terizzato da imprevedibilità ed incertezza, richiede uno strumentario flessibile per la collaborazione, ma anche obiettivi chiari e un attento monitoraggio dei nostri pro- getti.

3.1 Strumenti

In linea generale lo strumentario della DSC (cooperazione tecnica) e del Seco (co- operazione economica e finanziaria) presentato nel messaggio del 1998 ha dato buoni risultati. Perciò il presente messaggio non ridescrive in modo dettagliato que- sti strumenti, ma mette piuttosto in evidenza le nuove conoscenze acquisite attraver- so l’esperienza e i nuovi orientamenti. L’impiego complementare degli strumenti a disposizione ha permesso negli ultimi anni di aumentare le sinergie. Programmi nazionali comuni costituiscono per la DSC e per il Seco la base per la pianificazione e la realizzazione. Il programma nazionale contiene i presupposti vincolanti per la scelta e l’attuazione di un progetto. Questi presupposti rispecchiano i bisogni prioritari dei Paesi partner negli ambiti in cui la Svizzera può dare il suo aiuto. Anche se la collaborazione pone l’accento sul rafforzamento delle istituzioni pubbli- che, in primo piano come partner rimangono sempre gli esseri umani. Le loro visioni di un miglioramento costante delle loro condizioni di vita possono soltanto realiz- zarsi se l’accesso alla formazione, al lavoro, alle prestazioni sociali e alle necessarie infrastrutture può essere di nuovo garantito. Per permetterlo è necessario un contesto economico, sociale e culturale stabile.

3.1.1 Cooperazione tecnica

La cooperazione tecnica sostiene il processo di trasformazione politica, economica e sociale secondo l’orientamento strategico dei cinque campi d’azione prioritari e in- terrelati, fissati nella strategia 2010 della DSC: – prevenzione e soluzione delle crisi; – buon governo; – incremento dei redditi e dell’occupazione; – aumento della giustizia sociale; – sfruttamento sostenibile delle risorse naturali. La cooperazione tecnica è basata sulla trasmissione di conoscenze e competenze così come sulla fornitura dell’attrezzatura necessaria. Essa parte dal potenziale e dalle capacità dei partner, incoraggiati attraverso perizie, transfer tecnologico e rafforza- mento e collegamento delle istituzioni. Prestazioni di consulenza e il favorire l’ac- cesso ai crediti rendono possibile la realizzazione di iniziative proprie.

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Di fronte alle esigenze complesse della fase di transizione, per la scelta dei pro- grammi e dei progetti la DSC accorda grande importanza a una pianificazione accu- rata e, nel caso di conflitti e divergenze, punta in particolare anche su capacità nel campo della mediazione e della comunicazione. Le molteplici misure sono accuratamente adattate all’ambiente e alle esigenze locali. La concentrazione geografica e tematica delle azioni su ambiti selezionati rafforza gli effetti del sostegno svizzero. Un desiderio particolare è quello di favorire la col- laborazione transfrontaliera. Le esigenze specifiche nell’ottica della complessità e della dinamica della coopera- zione con Paesi in fase di trasformazione richiedono un procedimento orientato su questi processi sia per quanto riguarda la pianificazione che per l’attuazione e la valutazione delle misure adottate. Le azioni profittano sia ad organi governativi che a gruppi della società civile e sostengono in particolar modo anche le donne. L’allegato 4 illustra la ripartizione tematica dei mezzi sinora impiegati dalla DSC.

Prevenzione e soluzione delle crisi Conflitti armati e il pericolo di un continuo aumento delle tensioni politiche ed etni- che costringono molte persone a fuggire e ad emigrare. Sommandosi alla già elevata disoccupazione, ciò comporta la perdita di fonti di reddito e quindi favorisce l’emi- grazione per motivi economici. Nel quadro della cooperazione con l’Europa orien- tale vengono progressivamente intraprese attività per la prevenzione di crisi e per la soluzione civile di conflitti. Queste attività sono impostate a lungo termine e pre- sentano un carattere di prevenzione generale e di creazione di strutture. Esse contri- buiscono a superare le cause strutturali delle crisi e a incoraggiare la pace e la sicu- rezza della popolazione. Queste misure si applicano a due livelli: da una parte concernono il dialogo politico con gli organi governativi nel quadro di alleanze con altri partner (patto di stabilità, diverse organizzazioni delle Nazioni Unite); dall’altra è estremamente importante incoraggiare le rispettive capacità individuali nello sviluppo di rapporti pacifici con opinioni e interessi divergenti. L’obiettivo è quello di introdurre meccanismi o isti- tuzioni affidabili per individuare in tempo tensioni, assicurare la convivenza di co- munità differenti e superare i traumi della guerra. Nell’ambito del trattamento di conflitti è di grande importanza il passaggio armonio- so da un aiuto urgente in situazione di crisi a un sostegno a lungo termine per la ri- costruzione. In tal modo la cooperazione con l’Europa orientale contribuisce a mi- gliorare durevolmente le condizioni di vita della popolazione, aspetto particolar- mente importante per i programmi di aiuto al rimpatrio.

Buon governo Attraverso la globalizzazione e il desiderio dei Paesi dell’Est di integrarsi nelle strutture occidentali (UE) aumenta la pressione sullo Stato ad amministrare in modo trasparente ed efficiente le sue istituzioni a livello locale e centrale. Un’ammi- nistrazione responsabile è la premessa per la cooperazione dello Stato con la società civile e con l’economia così come per la lotta alla corruzione e alla criminalità. Il buon governo viene incoraggiato localmente attraverso il sostegno della decentra- lizzazione e la consulenza per l’attuazione del processo decisionale democratico

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(parlamenti locali, sviluppo di associazioni). Sul piano nazionale il sostegno si con- centra sulle riforme della giustizia e della polizia. Un’importanza particolare viene accordata all’uguaglianza fra uomo e donna, essen- do questa una condizione necessaria per la comprensione costruttiva dei ruoli all’in- terno di una società. Inoltre vengono anche rafforzati i media, il cosiddetto «quarto potere», affinché possano assicurare un’informazione indipendente e oggettiva.

Incremento dei redditi e dell’occupazione L’accesso al lavoro e al reddito è indispensabile per il miglioramento durevole delle condizioni di vita. La comunità internazionale dei donatori deve contribuire a inter- rompere la tendenza di diminuzione netta di posti di lavoro in molti Paesi dell’Europa orientale e della CSI. Prospettive economiche insicure e una burocrazia non trasparente scoraggiano gli investitori. Gli Stati devono impegnarsi per offrire condizioni quadro favorevoli allo sviluppo economico. Nel quadro di reti ed alleanze con istituzioni internazionali specializzate, la Svizzera sostiene il miglioramento del processo legislativo, lo sviluppo di un sistema di cre- dito funzionante e la lotta contro la corruzione. Gli imprenditori devono far fronte a molteplici esigenze e spesso sono mal preparati per svolgere un’attività imprenditoriale in un sistema di mercato libero. La compren- sione del nuovo ruolo e dei nuovi compiti richiede tempo. Quando tutto è in fase di trasformazione, per la pianificazione dell’attività, l’acquisizione, la lavorazione e la commercializzazione dei beni sono necessari strumenti adatti al contesto specifico di transizione. Questo processo offre possibilità considerevoli a persone scaltre e fles- sibili. Per persone anziane e meno flessibili, per quelle che appartengono a minoran- ze emarginate e per coloro che non hanno una buona formazione, l’accesso all’occupazione e al reddito è tuttavia particolarmente difficile. Il campo d’azione della collaborazione tecnica svizzera comprende l’integrazione di lavoratori e impiegati della cosiddetta economia sotterranea in rapporti di lavoro le- gali, la consulenza per lo sviluppo organizzativo di PMI, l’accesso a crediti e la promozione di associazioni e dei loro servizi. Un sostegno ulteriore alle PMI viene fornito nel quadro della promozione degli investimenti e del commercio (vedi n. 3.1.2).

Sviluppo sociale Il processo di trasformazione ha ripercussioni negative più lunghe del previsto sul benessere e sulla qualità di vita di molte persone. Esso è caratterizzato dalla perdita di posti di lavoro e dalla riduzione delle prestazioni dello Stato nell’ambito della sa- nità e della formazione. Le pensioni non sono sufficienti, non vengono pagate, o soltanto con ritardo, e subiscono gli effetti dell’inflazione. Poste in condizioni diffi- cili, le persone devono far capo alle loro sole risorse; ne risultano rassegnazione, ra- dicalizzazione politica e la perdita della coesione sociale. La cooperazione si trova confrontata al fenomeno della «nuova povertà», e in alcuni Paesi vi è il rischio che i mezzi finanziari previsti per miglioramenti del sistema vengano impiegati a lungo termine per l’aiuto sociale, ciò che non corrisponderebbe più al mandato della cooperazione con l’Europa orientale. Per lottare contro questa tendenza la cooperazione accorda grande importanza al miglioramento delle presta- zioni in singoli settori (mercato del lavoro, sanità, formazione) e pone l’accento in

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particolare sull’assistenza ai gruppi della popolazione in pericolo dal punto di vista sociale come bambini di strada, persone anziane, rifugiati e profughi. Sono necessa- rie impostazioni innovative per l’integrazione e lo sviluppo sociale, come ad esem- pio l’elaborazione comune e democratica, con la partecipazione di tutte le parti co- involte, di un modello di integrazione per coloro che rientrano nel proprio Paese.

Sfruttamento sostenibile delle risorse naturali Lo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali costituisce anche per il futuro una delle sfide più importanti nell’Europa orientale e nella CSI sulla strada di uno svi- luppo ecologico. Con l’aiuto della comunità internazionale dei donatori, tra cui la Svizzera, in alcuni Paesi è già stata elaborata e anche messa in vigore una legislazione globale sull’am- biente; la sua applicazione e il suo rispetto sono tuttavia ancora ai primi passi. I mo- tivi vanno ricercati nella mancanza di mezzi, nell’insufficienza di conoscenze speci- fiche e di specialisti. Le misure di sostegno mirano prima di tutto alla promozione di uno sfruttamento multifunzionale delle risorse naturali coinvolgendo tutti i respon- sabili e alla sensibilizzazione e applicazione del concetto di sostenibilità nell’am- biente urbano e rurale. Le organizzazioni ambientali e gli istituti di istruzione sono partner importanti per il necessario dialogo sul ruolo e l’utilità dell’ambiente. Il concetto dello sfruttamento sostenibile delle risorse richiede che le istanze locali e nazionali si assumano le proprie responsabilità per il «loro» ambiente. Come in pas- sato, ancora oggi l’inquinamento e il rischio potenziale di catastrofi naturali sono molto alti. Nel quadro del patto di stabilità per l’Europa sudorientale, la Svizzera so- stiene anche progetti sovraregionali nel campo della protezione dell’ambiente, il che favorisce una nuova dimensione del dialogo e lo sfruttamento di sinergie.

3.1.2 Cooperazione economica e finanziaria

La cooperazione economica e finanziaria del Seco sostiene la creazione di strutture di un’economia di mercato, promuove lo sviluppo di un settore privato prosperoso e contribuisce all’integrazione dei Paesi in fase di transizione nell’economia mondia- le. In tal modo fornisce un contributo allo sviluppo di una crescita economica persi- stente, alla creazione di posti di lavoro e perciò alla lotta contro la povertà. Il soste- gno si orienta su quattro assi principali: – Miglioramento delle condizioni macroeconomiche Ne fanno parte soprattutto la garanzia della stabilità economica, l’attuazione di riforme strutturali necessarie (soprattutto la separazione tra Stato e eco- nomia; buon governo e gestione aziendale [Good Governance e Corporate Governance] ; una politica fiscale coerente e trasparente, la ristrutturazione e il risanamento del settore finanziario, ecc.) e la regolazione delle relazioni finanziarie con l’estero (indebitamento e accesso ai mercati finanziari, poli- tica commerciale e degli investimenti). – Realizzazione delle infrastrutture di base Si tratta di assicurare il fabbisogno infrastrutturale di base. In primo piano vi sono la distribuzione dell’energia e dell’acqua e i trasporti e le telecomuni- cazioni, che rivestono un’importanza fondamentale per lo sviluppo econo-

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mico. Un’importanza sempre maggiore in questo ambito va attribuita al co- involgimento del settore privato. Il sostegno alla modernizzazione dell’infra- struttura deve dare allo stesso tempo un contributo alla riduzione dei danni all’ambiente causati dagli impianti attuali. – Promozione di investimenti privati Questo aspetto riguarda sia investitori del Paese stesso, con la creazione di un mercato interno, che quelli esteri. In primo piano vi sono l’incoraggia- mento alla costituzione di nuove imprese (soprattutto piccole e medie) così come il sostegno della diversificazione delle strutture economiche, del rin- novamento dell’apparato produttivo e dell’impiego di una tecnologia che protegga l’ambiente e le risorse naturali. – Promozione del commercio Si tratta di rafforzare le capacità di formulare una politica commerciale, svi- luppare le competenze per condurre negoziati e per la messa in atto di rego- lamentazioni internazionali (OMC), facilitare il commercio regionale, favo- rire l’accesso ai mercati internazionali di fornitura e di vendita e creare po- tenziale e capacità di esportazione. In tutti questi ambiti si tratta di sostenere con programmi d’aiuto concreti le necessa- rie riforme economiche e politiche. I programmi e i progetti si iscrivono così in un processo di riforme economiche e strutturali specifiche per ogni settore. Tutte le attività mirano a mobilizzare le conoscenze e le risorse del settore privato, sia nei Paesi stessi che in Svizzera, a favore di uno sviluppo economico durevole. Inoltre viene perseguita una stretta collaborazione con le istituzioni finanziarie in- ternazionali attive in questo ambito. In seguito vengono descritte le innovazioni e i cambiamenti più importanti nello strumentario. L’allegato 5 offre una panoramica della distribuzione dei mezzi impegnati dal Seco per i vari strumenti.

Promozione del commercio e degli investimenti Negli ultimi anni si è assistito a un forte incremento delle misure tendenti ad inco- raggiare il commercio e gli investimenti, sia dal punto di vista geografico che da quello settoriale. Se prima esse si concentravano soprattutto sull’Europa centrale, ora vengono estese progressivamente ai Paesi dell’Europa sudorientale. Nel quadro dell’estensione della cooperazione con i Paesi dell’Asia centrale queste misure de- vono essere applicate progressivamente anche in queste regioni. Dal punto di vista settoriale la prospettiva è stata estesa dal sostegno di progetti economici individuali ad un aiuto maggiore nel campo delle politiche commerciali e degli investimenti, al sostegno dell’integrazione economica (a livello regionale e internazionale) e al raf- forzamento delle strutture (formazione di associazioni professionali, rafforzamento del settore finanziario). Nell’ambito dell’incoraggiamento di investimenti privati si intende dare un sostegno in tutte le fasi di un progetto. In Svizzera è la Swiss Organisation for Facilitating In- vestments (SOFI) ad offrire consulenza nella fase di preparazione di un progetto (e durante il cosiddetto «Match-making»), mentre, dall’inizio del 1999, la Swiss De- velopment Finance Corporation (SDFC) è a disposizione per il finanziamento di progetti concreti. Nei Paesi stessi la Svizzera partecipa a organi specializzati che of- frono la loro consulenza alle imprese locali (soprattutto PMI) nella fase di prepara- zione di progetti. Per rendere possibile il finanziamento di progetti vengono istituiti

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fondi di capitale di rischio oppure speciali linee di credito presso gli intermediari fi- nanziari esistenti. Con questa offerta si creano sinergie efficaci. La partecipazione a fondi di capitale di rischio specializzati si è mostrato uno stru- mento importante per l’incoraggiamento del settore privato. A causa della situazione desolata del settore finanziario questi fondi rappresentano spesso l’unica possibilità di finanziamento per imprese nuove, e in particolare per quelle piccole e medie. Per tenere conto del fabbisogno finanziario e per poter eventualmente assumere una partecipazione significativa (di minoranza) ai fondi di capitale di rischio l’importo massimo per un singolo progetto deve essere aumentato da 5 a 10 milioni. Sono pe- rò permesse solo partecipazioni di minoranza. L’utilizzazione di questo strumento sarà inoltre attentamente ponderato tenendo conto dei rischi specifici nei diversi Paesi. In questo caso la Svizzera collabora strettamente con altri donatori bilaterali e multilaterali specializzati in questo ambito (in particolare la BERS e la Società Fi- nanziaria internazionale [SFI]).

Garanzie di credito Come abbiamo annunciato nell’ultimo messaggio, l’applicazione dello strumento delle garanzie di credito è stata nel frattempo riconsiderata. Si sono tra l’altro armo- nizzate le modalità di applicazione nei Paesi in fase di transizione e in quelli in via di sviluppo. All’inizio del 2001 abbiamo approvato una nuova politica e i relativi crediti da impegnare per la concessione delle garanzie di credito. Nel quadro di que- sta politica abbiamo chiarito gli obiettivi e i principi, stabilito una lista di criteri per la scelta dei Paesi e semplificato le modalità (copertura dei rischi, forniture suscetti- bili di essere coperte e plafond) di applicazione di questi strumenti e le procedure per la loro utilizzazione. In questo contesto abbiamo anche stabilito che si dovrebbe ricorrere, ove possibile, a intermediari finanziari locali in qualità di controgaranti. Le garanzie di credito possono essere applicate in tutti quei casi in cui la Garanzia contro i rischi dell’esportazione (GRE) non è ancora permessa a causa del rischio troppo alto. Le garanzie devono permettere ai Paesi in fase di transizione di accedere ai beni di investimento e ai servizi necessari per lo sviluppo economico, e alle im- prese svizzere di coprire i rischi dell’esportazione di questi beni in Paesi considerati ad alto rischio.

Aiuti alla bilancia dei pagamenti e misure di sdebitamento Nell’Europa orientale la concessione di aiuti alla bilancia dei pagamenti e aiuti fi- nanziari è stata messa in atto negli ultimi anni soprattutto come misura per ovviare a situazioni di emergenza (emergency) in seguito alla crisi finanziaria russa e alla crisi del Kosovo. In futuro questo dovrebbe cambiare. Gli adattamenti strutturali nell’ambito del processo di transizione espongono la bilancia dei pagamenti e il budget a forti pressioni. Questi problemi possono ostacolare e rallentare la realiz- zazione di riforme. Perciò i Paesi devono poter contare sull’aiuto di istituzioni fi- nanziarie estere e di donatori bilaterali. Con l’aiuto alla bilancia dei pagamenti e aiuti finanziari, ma anche attraverso misure di sdebitamento, la realizzazione di de- terminate riforme può essere facilitata. La concessione di questi aiuti è legata a uno stretto dialogo politico con i Paesi interessati ed è accompagnata da un aiuto tecnico mirato (in particolare nell’ambito della gestione del budget, della politica fiscale, della gestione dei debiti e del settore finanziario). Essa è inoltre avvenuta in stretta collaborazione con le istituzioni finanziarie internazionali.

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Sussidi finanziari I sussidi di finanziamento sono, dal punto di vista dell’ammontare, lo strumento più importante della collaborazione con l’Europa orientale. Con i sussidi di finanzia- mento vengono sostenuti progetti infrastrutturali concreti che costituiscono la base per lo sviluppo economico. In primo piano vi saranno ancora i settori dell’energia, dell’approvvigionamento idrico (amministrazione comunale), dei trasporti, delle comunicazioni e del catasto. L’esperienza ha però mostrato che questo strumento va reso più flessibile sotto due punti di vista. A causa della globalizzazione e della conseguente evoluzione strutturale in Svizzera, la disposizione secondo cui l’aiuto finanziario è vincolato alla fornitura di materiale svizzero ha progressivamente limitato la possibilità di progetti. L’esigenza che la creazione di valore aggiunto sia in gran parte svizzera è difficilmente realizzabile nella maggior parte dei casi e, di conseguenza, il numero degli offerenti (e quindi la concorrenza) si riduce. Ne sono principalmente colpiti settori centrali dell’aiuto fi- nanziario, come l’elettricità, l’energia e i trasporti, di massima importanza per lo sviluppo economico di questi Paesi. Perciò, in futuro, il vincolo dell’aiuto finanzia- rio alla creazione di valore aggiunto prevalentemente in Svizzera dovrà essere inter- pretato in modo più flessibile. Ma la direzione svizzera del progetto e, in generale, il carattere svizzero dei progetti devono essere conservati. È inoltre risultato chiaramente che l’esigenza secondo cui i Paesi interessati debbano assumere i costi locali ha i suoi limiti, soprattutto nei Paesi più poveri. In particolare nei Paesi dell’Asia centrale, ma anche nei Paesi più poveri dell’Europa sudorientale, questa condizione può rallentare o addirittura impedire la realizzazione dei progetti. Perciò in futuro, nell’ambito della realizzazione di progetti di aiuto finanziario, do- vranno poter essere assunti anche i costi locali. Rimane comunque importante che il Paese partner dimostri di assumersi la responsabilità e appropriarsi il progetto («Ownership») mettendo a disposizione i propri mezzi.

3.1.3 Aiuti multilaterali e cooperazione internazionale

Gli attori principali in ambito multilaterale che sostengono il processo di trasforma- zione sono il FMI, il gruppo della Banca mondiale e la BERS. Nell’Asia centrale anche la Banca per lo sviluppo asiatico svolge un ruolo sempre più importante per il finanziamento dei progetti. Queste istituzioni finanziarie multilaterali mobilizzano una parte importante dei flussi di capitale nei Paesi in transizione. Svolgono anche un ruolo essenziale per quanto riguarda il dialogo politico, la concezione dei pro- grammi di riforma e le strategie di lotta contro la povertà. In questo ruolo esse sono in gran parte responsabili per la coordinazione della cooperazione con l’Europa orientale. La Svizzera è membro di queste istituzioni finanziarie e partecipa quindi alle loro decisioni politiche e contribuisce al loro orientamento generale. Fornisce un impor- tante contributo alle loro finestre concessionali e ai fondi creati da queste istituzioni per il miglioramento della sicurezza nucleare. Alimentando conti fiduciari speciali presso queste istituzioni, la Svizzera le sostiene inoltre nella definizione dei pro- grammi e nell’identificazione dei progetti. Essa coordina i propri programmi di aiuto con quelli delle suddette istituzioni e svolge in parte i propri progetti direttamente con le banche di sviluppo in forma di cofinanziamenti.

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3.2 Orientamento geografico

Uno sviluppo sostenibile presuppone un impegno a lungo termine applicato in modo coerente e coordinato con le misure degli altri attori dello sviluppo. Vista l’esten- sione geografica dello spazio economico dell’Europa orientale e della CSI, la Sviz- zera si sforza di ottenere effetti il più possibile significativi, concentrando il suo im- pegno in determinati Paesi, regioni e settori. Le regioni scelte, che verranno soste- nute maggiormente attraverso i mezzi supplementari, sono l’Europa sudorientale e i Paesi dell’Asia centrale appartenenti al gruppo di voto. Vi si aggiungono lo sviluppo di un programma regionale nel Caucaso del Sud (con un sostegno particolare per l’Azerbaigian in quanto membro del gruppo di voto) e la continuazione della colla- borazione con la Russia e l’Ucraina.

3.2.1 Priorità Europa sudorientale

I Paesi dell’Europa sudorientale saranno anche in avvenire il punto cardinale della collaborazione con l’Europa orientale. Con il rafforzamento del proprio impegno la Svizzera vuole contribuire, conformemente agli obiettivi di politica estera e di poli- tica economica estera menzionati sopra, allo sviluppo sociale ed economico di questi Paesi e alla loro integrazione nelle strutture europee. Il patto di stabilità per l’Europa sudorientale concretizza un nuovo approccio alla collaborazione di tutti i Paesi donatori con questa regione. L’aiuto verrà coordinato maggiormente e i Paesi partner si impegnano a effettuare riforme più profonde. L’obiettivo è quello di uno sviluppo sostenibile, che assicuri la pace. La Svizzera è membro del patto di stabilità e intende fornire un contributo importante al processo di trasformazione nella vicina regione dell’Europa sudorientale. La Repubblica Federale di Jugoslavia diventa il nuovo Paese prioritario della co- operazione svizzera con l’Europa sudorientale. Questo impegno esige mezzi ulterio- ri che non sono a disposizione nel credito quadro III. La DSC sostiene lo sviluppo dell’amministrazione pubblica sia a livello centrale che a quello comunale, la crea- zione di posti di lavoro attraverso le piccole e medie imprese e il miglioramento del livello di formazione. L’integrazione e la protezione di minoranze, rifugiati e gruppi emarginati della popolazione nella società costituiscono un’altra priorità. Il Seco pone al centro della cooperazione la ricostruzione e la modernizzazione dell’infra- struttura nel settore dell’elettricità così come la creazione di posti di lavoro attraver- so il sostegno diretto di piccole e medie imprese, lo sfruttamento di potenziale com- merciale e la promozione di investimenti. Con il forte impegno per questo Paese la Svizzera si assume anche le sue responsabilità come leader del gruppo di voto pres- so il FMI, la Banca mondiale e la BERS nei confronti del nuovo membro che è la Repubblica Federale di Jugoslavia. Per quanto riguarda la ricostruzione del Kosovo sono in primo piano il sostegno dell’amministrazione e della società civile, il miglioramento dell’infrastruttura eco- nomica e sociale, soprattutto nel settore dell’elettricità e del rifornimento idrico, e la creazione di posti di lavoro in settori che richiedono molta manodopera. Uno spazio sufficiente va accordato anche al trattamento e al superamento dei traumi di guerra. In Albania le condizioni per la cooperazione sono migliorate. La Svizzera tiene conto di questo miglioramento e estenderà il suo programma di collaborazione. Le

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priorità della DSC si situano nel settore della sanità, della formazione professionale, della produzione agricola, del rafforzamento dell’amministrazione locale e della professionalizzazione di coloro che lavorano nei mass-media. Le priorità del Seco sono il miglioramento della distribuzione di elettricità e del rifornimento idrico per la popolazione così come la promozione dello sviluppo di piccole e medie imprese. In Bosnia Erzegovina la collaborazione della Svizzera si basa su un programma na- zionale a medio termine le cui priorità sono l’integrazione delle famiglie rimpatriate e il sostegno del Paese nella ricostruzione. Un’economia che funzioni è il presuppo- sto per un’integrazione durevole. La Svizzera promuove lo sviluppo di PMI ma an- che un migliore accesso ai crediti. Sostiene lo sviluppo di imprese per l’approvvigionamento idrico che siano forti dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo, e contribuisce al miglioramento della distribuzione di elettricità. Un’ulteriore priorità è costituita dalla promozione dello Stato di diritto. In Macedonia i punti centrali della collaborazione sono i seguenti: contributo al consolidamento della coesione sociale nella società attraverso programmi per il mi- glioramento delle relazioni interetniche, rafforzamento dei mass-media indipendenti e del dialogo fra le parti sociali. Il rendimento economico e la creazione di posti di lavoro vengono promossi attraverso il sostegno dello sviluppo del settore privato, la promozione del commercio e degli investimenti e il sostegno nello sviluppo dell’infrastruttura, soprattutto nel settore del rifornimento idrico. La collaborazione con la Macedonia, che verrà estesa nei prossimi anni, dipende comunque dall’evo- luzione politica nel Paese. La Bulgaria e la Romania rimangono Paesi prioritari anche se sono candidati al- l’adesione all’Unione europea. Entrambi i Paesi dovranno ancora fare grandi sforzi per diventare «eurocompatibili». In Bulgaria le priorità settoriali del programma na- zionale riguardano il mantenimento delle basi naturali della vita (biodiversità, prote- zione delle risorse idriche, diminuzione dell’emissione di sostanze nocive), il soste- gno delle riforme nel campo della sanità, l’integrazione di giovani emarginati nella società e la creazione di posti di lavoro soprattutto nell’ambito rurale. L’aiuto eco- nomico mira al miglioramento dell’integrazione economica, al sostegno del poten- ziale di esportazione e alla creazione di nuovi posti di lavoro. Occorre inoltre con- tribuire al miglioramento dell’approvvigionamento idrico e alla diminuzione dell’in- quinamento causato dalle imprese statali. Anche con la collaborazione in Romania la Svizzera intende contribuire allo svilup- po di un settore privato prosperoso e aumentare in particolare le capacità di esporta- zione delle PMI. Prioritario è anche il miglioramento delle prestazioni sanitarie (medicina d’urgenza, neonatologia, sviluppo di servizi sanitari esterni). Vi è inoltre grande necessità di investimenti per il rinnovamento dell’infrastruttura di base. Con sussidi per il finanziamento la Svizzera offre la sua parte di contributo alla moder- nizzazione dei trasporti pubblici, della distribuzione di elettricità e del riscaldamento a distanza. Vengono finanziate anche le cosiddette «Activities Implemented Jointly», con le quali possono venire collaudati i meccanismi flessibili della riduzione delle emissioni di CO2 previsti nel protocollo di Kyoto. I progetti nell’ambito della rifor- ma giudiziaria e della polizia dovrebbero rafforzare le condizioni quadro. Nei Paesi dell’Europa sudorientale la pace non è ancora assicurata. Lo statuto irri- solto del Kosovo, le tendenze autonomistiche del Montenegro, la condizione della minoranza albanese in Macedonia e la persistente divisione di fatto della Bosnia- Erzegovina non sono che alcuni degli aspetti che sottolineano la precarietà della si-

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tuazione nella regione. Il rafforzamento dell’aiuto a questa regione deve contribuire ad un processo di stabilizzazione; per ora i rischi rimangono tuttavia alquanto ele- vati.

3.2.2 Estensione della cooperazione nell’Asia centrale

Questa regione comprende il Kirghizistan, il Tagikistan, il Turkmenistan, l’Uzbe- kistan e il Kasakistan. A parte l’ultimo, tutti questi Paesi sono membri del gruppo di voto diretto dalla Svizzera. La Svizzera ha un interesse strategico (soprattutto in materia di politica di sicurezza) a uno sviluppo positivo di questi Paesi. Inoltre, in quanto leader del gruppo di voto, essa è investita di una responsabilità particolare. Grazie alla sua ricchezza di petrolio e di minerali e al suo potenziale economico, an- che il Kazakistan è di interesse per l’economia privata svizzera. L’Asia centrale è la regione più colpita dal crollo dell’Unione sovietica. Perciò è ne- cessario agire in numerosi ambiti. La Svizzera si concentrerà su quelle forme di aiuto nelle quali essa presenta dei vantaggi nei confronti di altri Paesi. In Asia cen- trale essa persegue un approccio di tipo regionale tenendo però allo stesso tempo conto delle diverse e in parte difficili condizioni di partenza dei singoli Paesi. Il programma di aiuto regionale a medio termine per l’Asia centrale ha le seguenti priorità: stabilizzazione macroeconomica, sviluppo del settore privato, risorse natu- rali e infrastruttura, buon governo e pace e sanità. Il Kirghizistan è tradizionalmente un Paese prioritario dell’aiuto svizzero. Le rifor- me politiche ed economiche permettono di realizzare, nonostante qualche rallenta- mento, un programma esteso in praticamente tutti i settori della vita politica ed eco- nomica. Anche in Tagikistan, dopo la firma dell’accordo di pace, la situazione si è progressivamente stabilizzata, anche se bisogna tener conto di eventuali regressi. È chiaro che i settori d’intervento vanno selezionati con estrema cura. Lo stesso vale per l’Uzbekistan, che, soprattutto nel campo dell’economia, continua ad applicare le proprie metodologie. In Turkmenistan, infine, si registrano pochissimi progressi e quindi le misure di sostegno, se applicate, devono limitarsi a pochi settori ed ambiti scelti con particolare cura. A causa della difficile situazione in questi Paesi è neces- sario collaborare in modo particolarmente stretto con le banche internazionali per lo sviluppo (Banca mondiale, BERS e Banca asiatica per lo sviluppo). Istituzioni che funzionano sono un requisito fondamentale per uno sviluppo sosteni- bile. Esse possono essere realizzate in questi Paesi soltanto mediante un’assistenza tecnica a lungo termine. Questo processo esige anche un dialogo politico a lungo termine per la promozione di un buon governo. La decentralizzazione, la risoluzione di conflitti e il mantenimento della pace sono ulteriori settori importanti della colla- borazione.

3.2.3 Programma regionale del Caucaso del Sud

Anche nel Caucaso del Sud la Svizzera persegue un approccio regionale. In primo piano vi sono la stabilizzazione e il mantenimento della pace. Di fronte al progressi- vo peggioramento della qualità di vita di ampie fasce della popolazione e alle molte persone in fuga da conflitti violenti o per motivi economici, la lotta contro la povertà

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da una parte e uno sviluppo sociale dall’altra costituiscono le priorità della collabo- razione svizzera. La promozione del dialogo regionale deve incoraggiare i Paesi a perseguire interessi comuni e difenderli meglio in occasione di negoziati internazio- nali. In ambito economico la corruzione impedisce uno sviluppo persistente e sco- raggia investitori stranieri. È urgente inoltre una gestione sostenibile e produttiva delle risorse naturali per motivi economici e per salvaguardare la biodiversità. Nel Caucaso del Sud la Svizzera collabora dalla fine degli anni Novanta con l’Armenia, la Georgia e L’Azerbaigian. Il progetto di programma regionale per il Caucaso 2002-2006 persegue le priorità seguenti: buon governo, gestione sosteni- bile e produttiva delle risorse naturali, prevenzione e gestione di catastrofi. La colla- borazione regionale viene diretta dall’ufficio di coordinazione svizzero di Tbilisi, dove nella primavera del 2001 è stata anche aperta un’ambasciata svizzera. Con ciò abbiamo voluto sottolineare la presenza e l’aumentato impegno svizzero nel Cauca- so del Sud per motivi strategici (interessi di sicurezza, pressione migratoria), politici (l’Azerbaigian è membro del gruppo di voto diretto dalla Svizzera) e economici (grandi risorse di materia prima, commercio).

3.2.4 Collaborazione con la Russia e l’Ucraina

Come esposto dettagliatamente nel messaggio riguardante il credito quadro III, il so- stegno del processo di riforma in Russia e in Ucraina, Paesi centrali dal punto di vi- sta della politica di sicurezza, è di primaria importanza; è anche nell’interesse politi- co ed economico della Svizzera intensificare i rapporti con questi Paesi. Inoltre le esigenze e i ritardi accumulati sono considerevoli e la solidarietà della Svizzera con le vittime del processo di trasformazione, ossia con coloro che dopo il crollo del- l’Unione Sovietica hanno perso non soltanto lavoro e reddito, ma anche la sicurezza sociale in generale, costituisce un obbligo morale. In Russia la Svizzera si concentra sul buon governo e sui diritti civili (interazione tra società civile e Stato), sullo sviluppo sociale, sulla promozione del settore privato e sullo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali. Un programma di collaborazione a medio termine elaborato in comune dalla DSC e dal Seco è stato approvato. I punti centrali della collaborazione con l’Ucraina sono il buon governo, lo sfruttamento so- stenibile delle risorse naturali e la modernizzazione dell’infrastruttura sociale. Vi si aggiungono il miglioramento del sistema sanitario in Ucraina e la promozione dello sviluppo di piccole e medie imprese in Russia.

3.3 Condizionalità politica

Il principio della condizionalità politica, come definito ultimamente nel rapporto di politica estera, vale anche per la collaborazione con l’Europa orientale. Esso stabi- lisce che la collaborazione in politica estera deve essere riesaminata e può essere ri- dotta o addirittura interrotta nel caso di gravi violazioni della pace e della sicurezza o di violazione di principi fondamentali. Per l’applicazione del principio non vi è però nessun automatismo. La condiziona- lità deve essere esaminata in base a una situazione concreta e alla luce del program- ma di cooperazione e della sua finalità. I criteri della condizionalità possono non es-

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sere applicati se interessi di politica estera, di politica economica estera o di politica di sicurezza prevalgono sulle esigenze della condizionalità e militano a favore del sostegno di un determinato Paese o gruppo di Paesi.

4 Evoluzioni nell’amministrazione

4.1 Commissione consultiva

La Commissione consultive per la cooperazione internazionale allo sviluppo è stata allargata con una Sottocommissione per la cooperazione con gli Stati dell’Europa orientale. Questa è composta da rappresentanti del Parlamento, della scienza e delle ONG che si occupano di questioni di politica dello sviluppo.

4.2 Riforma dell’amministrazione

Nel quadro della riforma dell’amministrazione sono state compiute riforme impor- tanti dal punto di vista dei contenuti e dell’organizzazione all’interno della DSC e del Seco; è stata inoltre rafforzata e chiarita la collaborazione tra le due istituzioni federali responsabili per l’attuazione dei progetti previsti nell’ambito del credito quadro. È stata così costituita una solida base per l’estensione dell’impegno svizzero nel quadro della collaborazione con l’Europa orientale.

Sul piano strategico Un comitato strategico comune DSC/Seco fissa l’orientamento strategico della co- operazione con l’Europa dell’Est e assicura lo scambio regolare di informazioni sulla pianificazione e la realizzazione dei programmi. Il comitato è composto dai di- rettori della DSC e del Seco. Il comitato per la politica d’impegno nella collaborazione con l’Europa orientale coordina a livello della direzione della DSC e del Seco l’impiego dei mezzi e decide la creazione o la chiusura di uffici di coordinamento. In base alle conoscenze acquisite in una valutazione comune, la ripartizione del la- voro fra DSC e Seco è stata oggetto di una nuova regolamentazione nel quadro della riforma dell’amministrazione, il che ha permesso di chiarire meglio i ruoli e le re- sponsabilità.

Sul piano operazionale Dal 1999 i programmi nazionali e quelli regionali vengono elaborati in comune dalla DSC e dal Seco. I seguenti programmi nazionali comuni sono già in vigore: Bosnia Erzegovina, Macedonia, Bulgaria, Romania, Russia, Ucraina e Kirghizistan. La DSC e il Seco dispongono di un ufficio di coordinamento comune, responsabile per la realizzazione operazionale dei programmi, nei Paesi e nelle regioni seguenti: – Europa sudorientale: Albania (Tirana), Bosnia Erzegovina (Sarajevo), Bul- garia (Sofia), Macedonia (Skopje), Romania (Bucarest), Repubblica federale jugoslava (Belgrado), Kosovo (Pristina);

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– CSI: Russia (Mosca), Ucraina (Kiev), Caucaso del Sud (Tbilisi), Tagikistan (Duscianbe), Kirghizistan (Bichkek) e un ufficio locale in Uzbekistan (Tas- kent). La divisione per l’aiuto umanitario gestisce un ufficio di coordinamento in Moldavia e in Bielorussia.

4.3 Innovazioni nella DSC

In base all’articolo 2 dell’ordinanza del 6 maggio 1992 sulla cooperazione con gli Stati dell’Europa orientale (RS 974.11), la DSC è competente per il coordinamento generale della cooperazione con l’Europa orientale e, insieme al Seco, deve assicu- rare la coerenza delle misure adottate dalla Confederazione nell’Europa orientale e nella CSI. Negli ultimi due anni la DSC ha portato a termine alcune discussioni im- portanti sui contenuti ed ha varato i seguenti documenti di riferimento per la coope- razione: Il documento di riferimento per l’orientamento strategico della DSC è la Strategia 2010, adottato nel 2000. Esso stabilisce che la cooperazione deve svolgersi tra part- ner, promuovere il senso di responsabilità ed adattarsi alle esigenze dei singoli part- ner. L’obiettivo è raggiungere uno sviluppo sostenibile dal punto di vista economi- co, ecologico e sociale. I temi trasversali sono le pari opportunità tra uomo e donna e lo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali. Compiti prioritari della coopera- zione sono la lotta contro la povertà e l’aiuto alle popolazioni e alle regioni più svantaggiate. Con il Programma 2000-2005 della Divisione per la cooperazione con l’Europa orientale e la CSI la strategia 2010 della DSC viene estesa anche all’Europa orien- tale e alla CSI. Questo programma riprende i temi prioritari della DSC e definisce l’orientamento geografico e le priorità della cooperazione con l’Europa orientale e la CSI per il periodo 2000 - 2005. I temi prioritari della cooperazione sono la preven- zione e la soluzione di crisi, il buon governo, l’incremento dei redditi e dell’oc- cupazione, l’attenuazione delle ripercussioni e allo stesso tempo lo sviluppo della trasformazione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali. Criteri importanti per la cooperazione sono la sussidiarietà, l’approccio sistemico e globale, lo stabilire delle priorità per tema e per Paese/regione, la formazione e lo sviluppo istituzionale di organizzazioni partner.

4.4 Innovazioni al Seco

Nel quadro della riforma dell’amministrazione, l’Ufficio federale dell’economia esterna (UFEE) e l’Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro (UFSEL) sono stati riuniti nel nuovo Segretariato di Stato dell’economia (Seco). Questa inno- vazione è entrata in vigore il 1° luglio 1999. Ma già prima, la divisione per la coope- razione con l’Europa orientale e la CSI e il servizio per lo sviluppo erano stati riuniti all’interno dell’UFEE, il che aveva creato importanti sinergie tra la cooperazione con i Paesi in transizione e la cooperazione per lo sviluppo. All’interno del Seco il settore di prestazioni Sviluppo e Transizione è responsabile per la concezione e la realizzazione delle misure economiche e finanziarie della co-

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operazione con l’Europa orientale. Il suo compito è di promuovere nei Paesi partner una crescita economica sostenibile e di aiutarli nella loro integrazione nell’economia mondiale, contribuendo così alla creazione di posti di lavoro e, di conseguenza, alla lotta contro la povertà. Il settore Sviluppo e Transizione coordina inoltre anche la politica svizzera nei confronti delle banche internazionali per lo sviluppo. Le direttrici dell’attività del Seco sono tracciate nella Strategia 2002-2006, adottata nell’ottobre 2001. Questa prevede quattro assi principali per gli interventi del Seco: – miglioramento delle condizioni quadro macroeconomiche; – aiuto per la realizzazione di infrastrutture; – promozione degli investimenti privati; – promozione del commercio. Questa strategia prevede inoltre una focalizzazione rafforzata delle attività del Seco su un piccolo gruppo di Paesi prioritari. A questi Paesi deve essere assicurato un so- stegno permanente cercando di sfruttare ancora meglio le sinergie tra gli strumenti utilizzati. Nel 1999 il settore di prestazioni Sviluppo e Transizione ha iniziato ad elaborare un sistema di gestione della qualità, che nell’estate 2000 ha ottenuto il certificato di conformità alla norma ISO DIS 9001:2000. Nel quadro di questi lavori, nel 1999 è stato inoltre sviluppato un nuovo programma di valutazione.

5 Ripercussioni

5.1 Ripercussioni finanziarie

In base alle ragioni esposte in questo messaggio complementare, vi chiediamo un aumento del credito quadro III di 900 milioni di franchi di ulteriori 500 milioni di franchi e una sua proroga almeno sino alla fine del 2004. Conformemente all’articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost. il decreto sottostà al fre- no alle spese e deve pertanto essere approvato dalla maggioranza dei membri di cia- scuna Camera.

5.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale

La collaborazione con l’Europa orientale si è fatta più complessa e ampia e l’attua- zione, il coordinamento, l’informazione del pubblico e la valutazione pongono nuo- ve e maggiori sfide. Il volume maggiore e il previsto aumento delle attività sia nell’Europa orientale che negli Stati della CSI possono essere svolti in modo soddi- sfacente dal punto di vista qualitativo soltanto se gli uffici competenti dispongono di personale sufficiente. La prevista estensione ulteriore del programma porterà quindi a un aumento limitato degli effettivi del personale. Come anche in passato, le spese supplementari saranno a carico del credito quadro.

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5.3 Ripercussioni a livello cantonale e comunale

L’applicazione del presente decreto federale compete esclusivamente alla Confede- razione e non impegna Cantoni e Comuni.

5.4 Ripercussioni sull’economia

Le ripercussioni sul piano economico della cooperazione con l’Europa orientale so- no notevoli, ma difficilmente quantificabili. Si possono distinguere due effetti: da una parte le ripercussioni dirette della cooperazione bilaterale, precisando che all’aiuto bilaterale occorre aggiungere la mobilitazione di (co-)finanziamenti da parte di Cantoni e Comuni, delle ONG e del settore privato; dall’altra gli effetti che hanno l’appartenenza della Svizzera alle banche mondiali per lo sviluppo così come l’accesso di offerenti svizzeri ai bandi di queste ultime. A queste ripercussioni di- rette andrebbero aggiunte anche quelle indirette sugli investimenti e sul commercio risultanti dall’integrazione economica di questi Paesi. In un recente studio5 delle università di Ginevra e Neuchâtel su queste ricadute, è stato calcolato per l’anno 1998 che ogni franco speso per la cooperazione allo sviluppo ha indotto un aumento del prodotto interno lordo di 1.40-1.60 franchi. Per quanto riguarda la cooperazione con l’Europa orientale i risultati dovrebbero essere simili.

6 Programma di legislatura

Il presente progetto non è stato annunciato nel programma di legislatura 1999-2003. Con il procedimento scelto (aumento e proroga del credito quadro III) il «credito quadro IV per il proseguimento della cooperazione rafforzata con l’Europa orientale e la CSI 2003-2007», annunciato nel programma di legislatura 1999-2003 (FF 2000 2276, allegato 2, n. 1.1, crediti d’impegno e quadro di pagamento), sarà differito di circa due anni.

7 Relazioni con il diritto europeo

Poiché non ci sono state modificazioni importanti, le considerazioni del messaggio del 19 agosto 19986 sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l’Europa orientale e la CSI rimangono valide.

8 Basi legali

Poiché non ci sono state modificazioni importanti, le considerazioni del messaggio del 19 agosto 19987 sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l’Europa orientale e la CSI rimangono valide.

5 Les effets de l’aide publique au développement sur l’économie suisse. DSC - Document de travail 4/2000. 6 FF 1998 3941 7 FF 1998 3941

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Allegato 1

Statistiche sull’utilizzazione del credito quadro III (situazione fine settembre 2001)

1. Impegni e versamenti a fine settembre 2001, per strumenti

(Credito quadro III)

Impegni Versamenti (a fine settembre 2001) mio di fr. mio di fr.

Strumenti Cooperazione tecnica 314 185 Cooperazione finanziaria1 Sussidi di finanziamento 163 82 Garanzie di credito2 102 0 Aiuti alla bilancia dei pagamenti/ Misure di sdebitamento 10 10 Promozione del commercio e degli investimenti 72 38

Totale 661 315

1 Senza i costi di esecuzione e di amministrazione.

2 Le garanzie di credito hanno effetti sulle spese soltanto nel caso di sinistri.

2. Suddivisione settoriale degli impegni (fine settembre 2001)

mio di fr. %

Cooperazione tecnica Sviluppo politico e dello Stato 87 28 Economia/formazione 35 11 Sanità/sociale 43 14 Agricoltura 20 6 Energia/ambiente 46 15 Scienza/cultura 83 26

Totale 314 100

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mio di fr. %

Cooperazione economica e finanziaria1 Finanziamento dei progetti di infrastruttura 128 52 di cui: energia 46 19 Acqua 48 20 Ambiente 18 7 Altre infrastrutture (catasto, meteorologia, ecc.) 16 7 Sostegno nell’ambito del commercio 80 33 e degli investimenti Aiuto macroeconomico 38 16

Totale 245 100

1 Senza i costi di esecuzione e di amministrazione.

3. Impegni per Paese a fine settembre 2001

Cooperazione Cooperazione Garanzie tecnica finanziaria1 di credito mio di fr. % mio di fr. % mio di fr. %

Europa centrale 8,6 3 21,1 8,7 Estonia 0,7 0 Lettonia 0,6 0 Lituania 0,1 0 3,0 1,3 Polonia 0,6 0 Repubblica ceca 0,6 0 0,3 0,1 Slovacchia 0,6 0 Slovenia 0,6 0 Ungheria 0,6 0 Regionale 4,5 1 17,7 7,2

Europa sudorientale 174,6 55,6 168,9 68,8 Albania 20,2 6,4 13,5 5,5 Bosnia-Erzegovina 36,4 11,6 26,8 10,9 Bulgaria 34,7 11,1 2,4 1,0 Croazia 6,7 2,1 Macedonia 26,9 8,6 16,8 6,8 RF di Jugoslavia 12,9 4,1 75,7 30,9 Romania 27,5 8,7 Regionale 9,3 9,3 33,7 13,7

CSI 130,8 41,6 55,3 22,5 Azerbaigian 1,7 0,5 9,9 4,0 Bielorussia 3,4 1,1 Georgia 6,6 2,1 Kazakistan 1,1 0,4 Kirghistan 39,2 12,5 2,7 1,1

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Cooperazione Cooperazione Garanzie tecnica finanziaria1 di credito mio di fr. % mio di fr. % mio di fr. %

Moldavia 1,1 0,4 0,1 0,1 Russia 27,5 8,7 4,9 1,9 2,0 11,8 Tagikistan 17,9 5,7 5,0 2,0 Ucraina 16,8 5,5 7,0 2,9 Uzbekistan 5,6 1,8 15,0 88,2 Regionale 9,9 3,14 25,7 10,5

Totale 314,0 100 245,3 100 17,0 100 1 Senza le garanzie di credito e senza i costi di esecuzione e di amministrazione.

4. Garanzie di credito: ripartizione per settore degli impegni

a fine settembre 2001 mio di fr. %

Cifra riservata per le garanzie di credito: 200,0 Impegni globali per garanzie di credito, situazione gennaio 2001: 100,0 Richieste accolte al 30.9.20011: Industria meccanica Energia 15,0 88,2 Industria tessile Lavorazione di prodotti agricoli Telecomunicazioni Settori diversi 2,0 11,8

Totale 17,0 100 1 Fino all’adozione della nuova politica per le garanzie di credito nel gennaio 2001, le ga- ranzie di credito sono state impegnate nel quadro del vecchio credito quadro II. La cifra di 17 milioni si riferisce quindi soltanto alle garanzie di credito concesse dal febbraio 2001.

5. Descrizione degli strumenti

1. Cooperazione tecnica

La cooperazione tecnica intende mobilitare l’iniziativa privata e le capacità dei Paesi in fase di riforma. Nel quadro di progetti precisamente definiti dal punto di vista del contenuto e da quello finanziario e temporale, vengono messi a disposizione del Paese destinatario esperti che trasmettono sapere economico, organizzativo, scienti- fico, tecnico o culturale e che collaborano alla pianificazione e realizzazione di de- terminati lavori. La cooperazione tecnica include perciò la consulenza, la formazio- ne e le relative prestazioni tecniche come pure altri costi di progetto. I progetti non rimborsabili vengono realizzati in comune con i Paesi beneficiari, nell’ottica di una cooperazione fra partner.

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2. Cooperazione finanziaria

– Sussidi di finanziamento Con i sussidi di finanziamento sono sostenuti progetti prioritari che non so- no finanziabili commercialmente e per i quali la Svizzera può fornire un’offerta vantaggiosa dal punto di vista tecnico e dei costi. I sussidi finan- ziari non devono essere rimborsati. I progetti finora finanziati con il credito quadro III si concentrano sui settori dell’acqua, dell’energia, e dell’am- biente. L’aiuto avviene per mezzo di progetti bilaterali o di cofinanziamenti insieme ad istituzioni come la Banca mondiale o la Banca europea per la ri- costruzione e lo sviluppo (BERS). – Garanzie di credito Le garanzie di credito dei crediti quadro per l’Europa orientale sono appli- cate nei Paesi nei quali la garanzia svizzera contro i rischi dell’esportazione non è o è solo in parte disponibile. Le garanzie di credito permettono a que- sti Paesi d’importare beni d’investimento d’importanza centrale per il loro sviluppo economico. – Aiuti alla bilancia dei pagamenti/misure di sdebitamento Dal 1990 la Svizzera ha partecipato a più riprese ad aiuti alla bilancia dei pagamenti e ai budget e ad azioni di sdebitamento (p. es. in forma di Debt for Nature Swaps) internazionali coordinati per i Paesi dell’Europa centrale ed orientale. In quasi tutti i Paesi i costi della trasformazione del sistema hanno generato difficoltà budgetarie e carenza di divise, ritardando e com- promettendo il processo di trasformazione. – Promozione del commercio e degli investimenti La promozione del commercio mira a rafforzare l’economia d’esportazione degli Stati dell’Europa orientale e quindi a permettere loro una migliore par- tecipazione al commercio mondiale. Istituzioni specializzate come l’Ufficio svizzero per l’espansione commerciale (USEC) o il Centro del commercio internazionale (ITC) a Ginevra svolgono azioni concrete, per esempio per il miglioramento della qualità dei prodotti o del marketing dell’esportazione. Gli investimenti privati svolgono un ruolo centrale nel processo di riforma economico. Con diverse istituzioni nazionali ed internazionali la Svizzera promuove in maniera mirata gli investimenti privati diretti (per esempio con la mediazione di contatti o con studi preliminari sugli investimenti).

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Allegato 2

Indicatori economici nell’Europa orientale e nella CSI PIL - Prodotto interno lordo 2000 Rincaro Investimenti Tasso di disoc- (stima 2000) esteri cumulati cupazione 1989-2000 1999

(Cambiamento (Indice: (Cambiamento (in mio USD) (in %) in % rispetto 1989 = 100) in % rispetto all’anno prece- all’anno prece- dente) dente)

Europa centrale Estonia 6,4 82,0 4,0 1 926 12,3 Lettonia 6,6 64,0 2,8 2 430 14,4 Lituania 2,9 64,0 1,0 2 367 14,1 Polonia 4,1 127,0 10,1 29 052 13,0 Slovacchia 2,2 103,0 12,0 3 611 19,2 Slovenia 4,7 114,0 8,9 1 534 7,4 Repubblica Ceca 3,1 98,0 3,9 21 673 9,4 Ungheria 5,2 105,0 9,8 19 420 7,0

Europa sudorientale Albania 0,0 102,0 0,4 546 18,0 Bosnia-Erzegovina 10,0 n.a. n.a. 307 40,0 RF di Jugoslavia 10,7 48,0 60,4 118 n.a. Bulgaria 5,0 70,0 9,9 3 307 16,0 Croazia 3,6 80,0 6,2 4 085 13,6 Macedonia 5,1 77,0 9,2 437 32,4 Romania 1,6 77,0 45,7 6 768 11,5

CSI Armenia 6,0 63,0 –0,8 605 11,6 Azerbaigian 10,5 52,0 1,6 4 092 13,9 Bielorussia 5,8 85,0 168,9 776 2,1 Georgia 2,0 34,0 4,1 687 14,9 Kazakistan 9,6 68,0 13,2 8 499 14,1 Kirghistan 5,1 66,0 18,7 458 n.a. Moldavia 0,0 32,0 31,3 438 2,0 Russia 7,7 62,0 20,8 12 344 11,7 Tagikistan 8,3 47,0 27,6 144 1,8 Turkmenistan 17,6 75,0 8,3 882 n.a. Ucraina 6,0 39,0 28,2 3 345 4,3 Uzbekistan 1,5 96,0 50,0 697 0,6

Fonte: BERS - Transition report update 2001

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Allegato 3

Commercio estero della Svizzera con gli Stati dell’Europa orientale 1989-2000 (senza metalli preziosi) (in mio di fr.) 1989 1992 1997 2000

Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo

Albania 6,6 3,5 3,1 6,1 1,7 4,4 4,5 0,9 3,6 9,1 0,5 8,6 Bulgaria 249,4 24,0 225,4 98,4 18,5 79,9 95,2 21,3 73,9 142,4 46,4 96,0 (Totale Ex-Jugoslavia)1 (580,6) (176,5) (404,1) (289,5) (166,2) (123,3) (612,1) (159,7) (452,4) (609,5) (226,0) (383,5) Jugoslavia (sino alla divisione del 1992) 580,6 176,5 404,1 77,4 37,5 39,9 Bosnia-Erzegovina 3,8 5,5 –1,7 20,5 1,0 19,5 32,2 2,9 29,3 Croazia 46,3 33,9 12,4 175,5 32,9 142,6 169,6 36,0 133,6 Macedonia 37,7 4,5 33,2 95,6 4,4 91,2 38,9 12,9 26,0 RF di Jugoslavia 16,3 5,7 10,6 110,7 18,0 92,7 109,4 11,1 98,3 Slovenia 108,0 79,1 28,9 209,8 103,4 106,4 259,4 163,1 96,3 Polonia 334,1 118,3 215,8 416,2 99,3 316,9 837,7 185,8 651,9 1 131,6 370,1 761,5 Romania 31,7 40,8 –9,1 84,7 17,5 67,2 164,1 48,7 115,4 252,3 88,3 164,1 (Totale Cecoslovacchia)1 (355,5) (203,3) (152,2) (457,2) (187,4) (269,8) (828,7) (458,7) (370,0) (973,4) (928,5) (44,9) Cecoslovacchia 355,5 203,3 152,2 457,2 187,4 269,8 Repubblica Ceca 616,1 332,7 283,4 757,3 597,5 159,8 Slovacchia 212,6 126,0 86,6 216,1 331,0 –114,9 Ungheria 385,4 248,4 137,0 373,7 214,1 159,6 453,7 334,8 118,9 655,9 625,1 30,8 (Totale Unione Sovietica)1 (954,1) (400,8) (553,3) (397,5) (377,5) (20,0) (914,8) (1162,5) (–247,7) (941,1) (268,7) (672,4) Unione Sovietica 954,1 400,8 553,3 Estonia 2,9 1,0 1,9 21,2 13,3 7,9 23,3 22,5 0,8 Lettonia 2,5 1,8 0,7 25,3 3,4 21,9 65,2 11,6 53,6 Lituania 7,9 0,9 7,0 55,4 6,9 48,5 62,5 14,7 47,8 CSI: 384,2 373,8 10,4 812,9 1 138,9 –326,0 790,2 219,9 570,3 – Armenia 0,9 0,3 0,6 1,3 4,2 –2,9 4,6 0,4 4,1 – Azerbaigian 5,2 0,2 5,0 1,8 0,7 1,1 42,1 1,9 40,2 – Bielorussia 12,5 0,7 11,8 27,2 20,5 6,7 24,0 2,7 21,3 – Georgia 0,3 0,0 0,3 6,5 1,5 5,0 5,5 0,1 5,4 – Kazakistan 4,1 7,6 –3,5 26,5 4,7 21,8 24,4 15,8 8,6 – Kirghistan 0,1 8,2 –8,1 1,7 0,2 1,5 0,7 0,1 0,6 – Moldavia 2,4 0,1 2,3 17,1 0,7 16,4 6,7 7,5 –0,8

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1989 1992 1997 2000

Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo Esportazioni Importazioni Saldo

– Russia 267,1 337,0 –69,9 592,8 1 066,6 –473,8 539,7 173,2 366,6 – Tagikistan 0,1 0,6 –0,5 1,0 1,0 0,0 0,9 0,7 0,2 – Turkmenistan 0,0 0,3 –0,3 4,2 0,4 3,8 9,0 3,3 5,7 – Ucraina 86,3 10,5 75,8 109,4 32,7 76,7 110,6 10,8 99,9 – Uzbekistan 5,4 8,3 –2,9 23,4 5,7 17,7 22,1 3,5 18,6

1 Ai fini di un confronto, per questi gruppi di Paesi si sono indicati totali intermedi.

1690

Allegato 4

Verpflichtungen Impegni del terzo dritter Rahmenkredit credito quadro AZO aufgeteilt nach DCEE, Schwerpunktthemen per priorità (Stand September 2001) (stato settembre 2001)

7% 36%

18%

Promozione dei redditi Einkommensförderung Buon governo Gute Regierungsführung Prevenzione dei conflitti Konfliktprävention Giustizia sociale Soziale Gerechtigkeit Ambiente/risorse naturali Umwelt/Natürliche Ress. 14% nicht Diversizuteilbar 16% 9%

1691

Allegato 5

ImpegniImpegni terzo terzo credito quadro credito Seco, quadro Seco, per strumenti per strumenti (Stato settembre (Stato settembre 2001) 2001)

Aiuto alla bilancia dei pagamenti 4% Costi di esecuzione Promozione degli e di investimenti amministrazione 16% 7% Promozione del commercio 9%

Sussidi di finanziamento 64%

1692