Rapporto della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati sulle opzioni della politica d'integrazione della Svizzera

02.033

Rapporto della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati sulle opzioni della politica d’integrazione della Svizzera

del 18 marzo 2002

Onorevoli presidente e consiglieri,

La Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati vi presenta il suo rapporto sulle opzioni della politica d’integrazione della Svizzera. Vi propone di prendere atto del presente rapporto e di adottare le sue raccomandazioni.

18 marzo 2002 In nome della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati: Il presidente, Maximilian Reimann

2002-1905 5639

Rapporto

1 Introduzione

Nel corso del 2001, la Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati ha proceduto a una serie di audizioni sulla politica europea della Svizzera. Intendeva in tal modo avere una visione generale sulle opzioni della Svizzera in vista delle pros- sime tappe della sua integrazione e mettere in evidenza le loro ripercussioni nei diversi settori politici. La Commissione intendeva inoltre dare una base fattiva a un dibattito svolto in parte a livello emozionale. Voleva infine passare in rassegna le diverse varianti di riforma interna da attuare nei diversi settori politici al fine di avvicinarci ulteriormente all’Unione europea. La Commissione ha dedicato quattro sedute ad audizioni sui sei temi seguenti: “Economia” (11 e 12 gennaio), “Federalismo”, “Diritti popolari e democrazia diretta” (17 e 18 maggio), “Politica estera e politica di sicurezza”, “Sicurezza inter- na” (20 e 21 agosto), “Politica sociale”, “Direzione dello Stato” (18 e 19 ottobre). Gli esperti invitati a esprimersi operano nel settore scientifico, economico e nell’Amministrazione federale. La Commissione ha inoltre sentito esperti svizzeri ed esteri su questioni specifiche di portata generale.1 Ogni tema è stato affrontato prendendo in considerazione tre opzioni: la via bilate- rale, l’adesione allo Spazio economico europeo e l’adesione all’Unione europea. Una quarta opzione sarebbe la formula dell’associazione. Questa variante è stata integrata nelle riflessioni della Commissione solo nel corso dei lavori, su domanda dei fautori di questo modello. Il presente rapporto descrive dapprima le opzioni previste (n. 2) e procede quindi a una valutazione globale delle opportunità e dei rischi che ogni opzione comporta, tenendo conto dei dibatti che si sono svolti all’interno della Commissione (n. 3). Il rapporto propone in seguito una presentazione sintetica dei diversi settori politici in base alle analisi sentite durante le audizioni (n. 4). Infine, la Commissione presenta le sue conclusioni e raccomandazioni sull’ulteriore procedura da seguire (n. 5). L’opzione della via solitaria (Alleingang) non è stata affrontata dalla Commissione. Vi sono tuttavia argomenti a suo favore. La Svizzera è membro di numerose orga- nizzazioni internazionali che offrono ai piccoli Stati una grande certezza del diritto. L’esistenza di queste strutture statali di portata mondiale – come ad esempio l’Ufficio internazionale del lavoro, l’Organizzazione mondiale del commercio, le agenzie di sviluppo dell’ONU, le organizzazioni specializzate come l’Unione inter- nazionale delle telecomunicazioni o le norme tecniche e i trattati internazionali – consente anche ai piccoli Paesi di realizzare scambi adeguati e concreti con altri Stati in settori specifici, senza dover aderire a un grande gruppo continentale. In compenso, il Paese che segue la via solitaria ha lo svantaggio di non avere voce in capitolo di fronte ai gruppi di Stati forti; inoltre questo atteggiamento è mal visto e può rappresentare una debolezza nella politica estera.

1 Un elenco completo degli esperti e delle loro relazioni si trova nell’allegato 1.

La Commissione ringrazia i servizi interessati dell’amministrazione, in particolare l’Ufficio dell’integrazione del DFAE e del DFE, per il sostegno fornito nei suoi la- vori. I riassunti sinottici dei diversi temi che le sono stati messi a disposizione sono stati particolarmente utili.

2 Descrizione delle opzioni considerate

2.1 La via bilaterale

La via bilaterale corrisponde alla politica svolta attualmente dal Consiglio federale. La Svizzera cerca di avvicinarsi all’Unione europea (UE) mediante una serie di ac- cordi settoriali. Sette di questi accordi entreranno in vigore prossimamente nei se- guenti settori: ricerca, libera circolazione delle persone, appalti pubblici, ostacoli tecnici al commercio, agricoltura, trasporti aerei e trasporti terrestri. Gli accordi set- toriali concedono un’apertura reciproca dei mercati nei settori interessati, ma non istituiscono condizioni analoghe a quelle del mercato unico, come nello Spazio eco- nomico europeo (SEE). Ad eccezione dell’accordo sui trasporti aerei, si tratta di cosiddetti accordi statici, vale a dire che non prevedono meccanismi che impongono di integrare le evoluzioni della legislazione europea nelle relazioni tra la Svizzera e l’UE. Gli accordi bilaterali hanno ripercussioni sui Cantoni nella misura in cui riguardano settori di loro competenza. È ad esempio il caso dell’accordo sugli appalti pubblici, che riguarda anche i Comuni. L’accordo sulla libera circolazione delle persone riguarda competenze sia dell’UE sia dei suoi Stati membri. Doveva quindi essere ratificato dai 15 Stati membri dell’UE. I sette accordi settoriali sono vincolati sul piano giuridico. Per tale motivo bisogna attendere che il processo di ratifica dell’accordo sulla libera circolazione delle persone sia definitivamente concluso prima che possano entrare in vigore gli altri sei accordi. Questo avverrà probabilmente nel corso del primo semestre del 2002. Altri negoziati o colloqui sono stati avviati nei settori seguenti: prodotti agricoli tra- sformati, statistica, ambiente, servizi, formazione e giovani, media, trattamento fiscale delle pensioni dei funzionari dell’UE in Svizzera, frode doganale, imposizio- ne degli interessi, sicurezza interna (Schengen e Dublino). Non c’è alcun nesso giu- ridico tra questi dossier. I negoziati nei settori “Prodotti agricoli trasformati”, “Statistica”, “Ambiente”, “Ser- vizi”, “Formazione e giovani”, “Media” e “Pensioni dei funzionari dell’UE in Sviz- zera” erano già stati decisi al momento della chiusura dei precedenti negoziati e so- no stati oggetto di una dichiarazione comune. I settori “Frode doganale” e “Imposi- zione degli interessi” sono stati proposti dall’Unione europea, mentre la Svizzera ha chiesto che fosse affrontata la questione della partecipazione della Svizzera all’Accordo di Schengen e alla Convenzione di Dublino. Tra questi nuovi accordi settoriali, la partecipazione all’area di Schengen e l’accordo sui servizi avrebbero un carattere d’integrazione, vale a dire che presupporrebbero l’adozione sistematica delle evoluzioni della legislazione europea in materia.

2.2 L’adesione allo SEE

Lo SEE, entrato in vigore nel 1994, doveva consentire agli Stati che non erano anco- ra pronti ad assumersi l’impegno politico di una piena adesione alle Comunità euro- pee di partecipare al mercato unico europeo. È stato negoziato tra gli Stati membri dell’AELS (Svezia, Norvegia, Finlandia, Islanda, Austria, Liechtenstein e Svizzera) da un lato e i 12 Stati membri che contava allora la CE, dall’altro. La Svizzera ha rifiutato di aderire allo SEE il 6 dicembre 1992. La caratteristica dello SEE è che i Paesi membri adottano le nuove regolamentazioni dell’UE non appena entrano in vigore. Non essendo membri dell’UE, gli Stati dello SEE non partecipano a prendere le decisioni, ma hanno il diritto di esercitare un’influenza sulle decisioni allo stadio della loro preparazione (decision shaping), operando nell’ambito di gruppi di lavoro e di comitati di funzionari e di esperti. Lo SEE offre quindi ai suoi membri che non fanno parte dell’UE condizioni analoghe a quelle del mercato unico europeo. Lo SEE si compone di un pilastro AELS e di un pilastro UE. L’AELS si è dotata di un’autorità di sorveglianza e di una Corte di giustizia per rispecchiare le istituzioni corrispondenti dell’UE. Nel 1995, tre membri dello SEE sono entrati nell’UE (Sve- zia, Finlandia e Austria) e questo ha modificato l’equilibrio tra i due pilastri. Il pila- stro AELS conta ora solo tre Paesi, ovvero Norvegia, Islanda e Liechtenstein, di fronte ai 15 membri dell’UE. Il prossimo allargamento dell’UE accentuerà ulterior- mente questo squilibrio. Dopo la negoziazione dell’Accordo SEE, il Trattato CE ha subito diverse revisioni. Copre ora settori che non erano stati previsti nell’Accordo SEE, come alcuni aspetti di politica sociale, politica dell’ambiente o della cooperazione nel settore della sicu- rezza interna. La cooperazione tra gli Stati membri dell’UE si attua peraltro sempre più mediante sistemi di regolamentazione flessibili e informali (soft law), che si ba- sano su obiettivi e sul coordinamento. Non esistono tuttavia né una base legale né l’obbligo giuridico per la partecipazione dei Paesi del pilastro AELS dello SEE a queste forme di cooperazione. Lo SEE continua a funzionare bene, ma è caratterizzato dall’asimmetria della sua struttura, che riduce l’influenza relativa del suo pilastro AELS. Ciò nonostante, Norvegia, Islanda e Liechtenstein sono globalmente soddisfatti. L’Accordo SEE concede espressamente alla Svizzera il diritto di presentare una do- manda di adesione, anche se dopo il rifiuto di questa adesione da parte del popolo e dei Cantoni nel 1992, il tema non è più stato affrontato né dalla Svizzera né dall’UE. Ciò nonostante, se l’adesione allo SEE tornasse di nuovo in considerazione, biso- gnerebbe procedere a negoziati, in particolare nei settori in cui il diritto delle due parti ha avuto uno sviluppo diverso. I negoziati dovrebbero inoltre riguardare i con- tributi finanziari della Svizzera allo SEE.

2.3 L’adesione all’UE

Nella sua forma attuale, l’UE è il prodotto di un’evoluzione complessa durata diver- si decenni. I sei Stati membri originari sono diventati 15 e l’organizzazione si è do- tata di nuovi settori di compiti e di nuove strutture, mediante diverse modifiche dei suoi trattati fondatori.

L’UE si basa su tre pilastri. Il primo raggruppa le tre Comunità europee: l’ex Comu- nità economica europea (CEE), diventata poi Comunità europea (mercato unico, Unione economica e monetaria), la Comunità europea dell’acciaio e del carbone (CECA) e la Comunità europea dell’energia atomica (Euratom). Queste tre comunità sovranazionali sono dotate di personalità giuridica. I due altri pilastri dell’UE sono invece semplici sistemi di cooperazione intergovernativa tra gli Stati membri. Il se- condo pilastro riguarda la politica estera e di sicurezza, mentre il terzo concerne la giustizia e gli affari interni. Alcuni aspetti della cooperazione nel settore della giu- stizia e degli affari interni sono stati trasferiti nel primo pilastro in occasione della revisione del Trattato di Amsterdam, in vigore dal 1999, e sono quindi ora di com- petenza comunitaria.

Mercato unico: Politica estera e di Cooperazione politica e CE/UEM sicurezza comune giudiziaria in materia penale CECA Euratom

Politiche comuni Strategie comuni Lotta contro la Agricoltura Azioni comuni criminalità Concorrenza Pareri comuni Europol Commercio estero SIS Moneta Assistenza giudiziaria in Asilo materia penale Migrazione Cooperazione giudiziaria in materia civile ecc.

4 libertà

Circolazione delle merci, delle persone, dei capitali, dei servizi

Dal 1998, l’UE svolge negoziati con l’Ungheria, la Polonia, la Repubblica Ceca, la Slovenia, l’Estonia e Cipro in vista della loro adesione. Questi negoziati sono stati

estesi, nel febbraio 2002, a Lettonia, Lituania, Slovacchia, Bulgaria, Romania e Malta. Nuovi Stati potrebbero entrare nell’UE a partire dal 2004. L’Unione uscirà trasformata da questo futuro ampliamento. Di fronte all’aumento del numero dei suoi membri e alle differenze che li separano, l’UE offre agli Stati membri la possibilità di realizzare cooperazioni più strette in settori specifici. Ciò nonostante, smettendo di dedicarsi esclusivamente all’Europa occidentale, si mette nella posizione di rivendicare la rappresentanza degli interessi di tutta l’Europa. È quindi chiamata a svolgere un ruolo nuovo sullo scacchiere politico mondiale. Dopo la conferenza intergovernativa tenutasi a Nizza nel dicembre 2000, l’UE si occupa anche di questioni importanti concernenti la riforma delle sue istituzioni e della sua sostanza. Tra le questioni affrontate a Nizza figurano l’adozione del prin- cipio di sussidiarietà per delimitare le competenze dell’UE e quelle degli Stati mem- bri, lo statuto giuridico della Carta dei diritti fondamentali, la semplificazione dei trattati ai fini di una maggiore chiarezza e trasparenza e il ruolo del parlamento eu- ropeo e dei parlamenti nazionali. I lavori su queste questioni sono proseguiti in oc- casione dei vertici dei capi di Stato di Göteborg (giugno 2001) e di Laeken (dicem- bre 2001). In considerazione dei suoi progetti di ampliamento e dei suoi sforzi di riforma, sa- rebbe sbagliato descrivere l’UE come una costruzione istituzionale fissa. Bisogna al contrario vederla come un processo d’integrazione permanente. Secondo il Consiglio federale, nel caso della Svizzera i negoziati di adesione sareb- bero relativamente brevi perché un importante avvicinamento è già stato compiuto con l’Accordo di libero scambio (ALS) del 1972 ma anche – e soprattutto – con gli accordi settoriali che entreranno in vigore prossimamente. Ciò nonostante, la Sviz- zera dovrebbe procedere a una serie di riforme interne. Adotterebbe la legislazione europea in vigore e questo implicherebbe, tra l’altro, la partecipazione all’Unione monetaria, l’entrata nel mercato unico e nell’unione doganale, la cooperazione in materia di sicurezza e di diritto nell’area europea e la partecipazione alla politica estera e di sicurezza comune. Se dovesse aderire all’Unione europea, la Svizzera si integrerebbe totalmente in una comunità di Stati con i quali è legata da lingue, culture e valori comuni. Potrebbe partecipare a pieno diritto all’evoluzione dell’UE e, in compenso, condividerebbe una parte dei suoi poteri decisionali con la Comunità. L’adesione all’UE costituirebbe indubbiamente un profondo mutamento storico per il nostro Paese. La Svizzera dovrebbe rivedere la sua organizzazione in ampi settori, come il sistema fiscale o la direzione dello Stato. Dovrebbe ridefinire valori come la sovranità, l’indipendenza e la democrazia diretta, che uscirebbero trasformate da un’adesione a un’organizzazione sovranazionale.

2.4 L’associazione sulla base di un accordo quadro

Il termine di “associazione” è utilizzato per descrivere una soluzione istituzionale che riunisce in un accordo quadro tutti gli accordi bilaterali conclusi tra la Svizzera e l’UE. Questo accordo quadro consentirebbe di avviare una procedura progressiva che prenderebbe come punto di partenza gli accordi bilaterali esistenti e integrereb- be tutti i futuri negoziati nella sua linea negoziale. Un’adesione allo SEE potrebbe rientrare in questo quadro. Lo scopo è di fare in modo che le relazioni tra la Svizzera

e l’UE siano per quanto strette ed equilibrate e consentano alla Svizzera di fornire un contributo concreto e continuo alla costruzione europea. La Svizzera avrebbe in tal caso un diritto di partecipazione. Secondo i suoi fautori, questa procedura consentirebbe di non fissarsi su determinate opzioni, cosa che giudicano infruttuosa, e di progredire nel processo di avvicina- mento all’UE senza tuttavia dover prendere una decisione definitiva nell’immediato. Occorre ancora chiarire se l’UE è interessata a un accordo di associazione con la Svizzera. Questa questione non è mai stata sollevata dalla Svizzera né discussa con l’UE. Secondo la legislazione europea, l’accordo di associazione si caratterizza per il fatto che le due parti si dotano di procedure e di istituzioni comuni. Il contenuto di questo accordo può essere limitato a settori specifici (per es. un’associazione come quella di Schengen). Può inoltre costituire un quadro per tutte le relazioni tra l’UE e un Paese terzo. In questo senso, sarebbe possibile integrare gli accordi attuali e futu- ri tra la Svizzera e l’UE in un accordo quadro di associazione.

3 Valutazione delle opportunità e dei rischi

3.1 Osservazione preliminare: riforme indispensabili

indipendentemente dall’opzione scelta Per valutare le opportunità e i rischi che le opzioni della politica europea sin qui esaminate comportano, occorre tener conto dei dibattiti in corso sulla riforma delle istituzioni svizzere. Occorre inoltre integrare le riforme imposte in settori specifici da pressioni esterne. Questi fattori caratterizzeranno l’evoluzione politica ed econo- mica dei prossimi anni, qualunque sarà la politica d’integrazione scelta alla fine dalla Svizzera. – È imperativo riformare la direzione dello Stato. Il crescente bisogno di coor- dinamento tra i dipartimenti, associato al fatto che le decisioni sono prese con sempre maggiore urgenza, creano una forte pressione. Essa non solo in- fluisce sulle istituzioni (Consiglio federale, Amministrazione e Parlamento), ma ha ripercussioni dirette sugli stessi responsabili delle decisioni e in parti- colare sui membri del Consiglio federale. Il bisogno di coordinamento au- menterà con la complessità della politica, non da ultimo perché la globaliz- zazione non consente sempre di separare chiaramente la politica interna dalla politica esterna. A questo proposito, il modo in cui la Svizzera orga- nizzerà le sue relazioni con l’Unione europea non assume un ruolo essen- ziale. – A causa del processo di mondializzazione, i temi di politica estera hanno un impatto crescente sulla politica interna, e inversamente. Questo fenomeno riguarda anche i Cantoni. Sino ad oggi, la partecipazione dei Cantoni alla politica estera non ha funzionato in modo soddisfacente. Bisogna perfezio- nare l’applicazione della legge sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione, facendo in particolare in modo che i Cantoni intervengano precocemente, se si vuole che siano in grado di assumere ade- guatamente i loro diritti di partecipazione nella politica estera in generale e nella politica d’integrazione in particolare.

– Le pressioni esterne contro il segreto bancario aumentano per svariati moti- vi: oltre al desiderio di comprendere il passato, vi sono soprattutto problemi di concorrenza tra le piazze finanziarie e considerazioni di ordine fiscale. La principale rivendicazione è l’abolizione del segreto bancario negli affari fiscali. Queste pressioni non si allenteranno, qualsiasi sarà la politica euro- pea della Svizzera. – La globalizzazione obbliga numerosi settori economici ad adeguarsi. Un esempio indicativo è quello dell’agricoltura svizzera, che ha compiuto pro- fonde trasformazioni negli scorsi anni. Rimane tuttavia la necessità di ade- guarsi. In questo settore svolgono un ruolo determinante soprattutto le regolamentazioni dell’OMC.

3.2 La via bilaterale

3.2.1 Le opportunità

Sul piano della politica interna, la via bilaterale è attualmente la sola opzione in gra- do di raggiungere una maggioranza. Il primo ciclo di negoziati ha portato a soluzioni su misura che tengono conto della situazione particolare della Svizzera. Il risultato è equilibrato nel senso che le due parti hanno fatto concessioni e ottenuto vantaggi su rivendicazioni importanti. Gli accordi bilaterali comportano un notevole avvicinamento all’UE in tutti i settori di negoziazione e presentano importanti vantaggi per la Svizzera. Gli elementi es- senziali dell’identità svizzera rimangono intatti: la democrazia diretta può continuare nella sua forma attuale, il nostro Paese conserva la sua moneta e può continuare a svolgere una politica monetaria ed economica indipendente, il sistema fiscale non cambia. L’autonomia formale del nostro Paese non è toccata. La Svizzera è in una buona posizione per il prossimo ciclo di negoziati: è assoluta- mente realistico sperare di raggiungere ancora una volta un risultato equilibrato per- ché i negoziati riguardano sia temi richiesti dall’UE sia questioni sollevate dalla Svizzera. È inoltre necessario che le due parti abbiano la volontà di ottenere un ri- sultato positivo e siano disposte a fare concessioni.

3.2.2 I rischi

Gli accordi ottenuti sinora dai negoziati bilaterali sono per lo più statici, vale a dire che non si adeguano automaticamente alle evoluzioni del diritto svizzero o europeo. La progressione rapida del processo d’integrazione nell’UE rende rapidamente ob- soleti gli accordi. Tra quelli derivati dal primo ciclo di negoziati, l’accordo sui tra- sporti aerei fa eccezione perché è previsto il suo adeguamento permanente al diritto europeo; altri accordi contengono disposizioni che consentono adeguamenti in alcu- ni settori. Inoltre, l’UE dovrà esigere dalla Svizzera che il campo di applicazione di tutti gli accordi bilaterali sia esteso ai nuovi Stati membri in seguito al suo ampliamento all’Est. In virtù del principio della parità di trattamento di tutti i suoi membri, l’UE dovrà chiedere alla Svizzera di sottoscrivere questa esigenza al più tardi alla scaden-

za di un termine transitorio. Da parte sua, la Svizzera non potrebbe sottrarsi a questo obbligo senza rinunciare a tutti e sette gli accordi. Il nesso giuridico che unisce i primi sette accordi non facilita la loro revisione. È quindi impossibile denunciare uno degli accordi senza mettere in discussione gli altri sei. La flessibilità delle due parti al negoziato è di conseguenza limitata. L’imminente allargamento dell’UE verso Est implica che la Svizzera dovrà estende- re ai nuovi Stati membri l’attuale accordo sulla libera circolazione delle persone, firmando accordi complementari. L’approvazione degli accordi complementari da parte del Parlamento sottostà al referendum facoltativo. Un rifiuto da parte degli elettori rimetterebbe in questione l’attuale accordo sulla libera circolazione, così come tutti gli accordi usciti dal primo ciclo di negoziati. In questo senso gli accordi “statici” del primo pacchetto contengono anche una componente “dinamica” a cui la Svizzera non può sottrarsi senza pesanti conseguenze. I temi previsti per il secondo ciclo di negoziati riguardano in parte settori nei quali è ancora difficile valutare l’orientamento che prenderà l’UE. È il caso, in particolare, dei settori coperti dall’Accordo di Schengen e dalla Convenzione di Dublino. Con- trariamente agli accordi bilaterali, che sono statici, questi accordi sono dinamici e quindi dovranno evolversi, tanto più che l’UE non ha ancora cominciato a sviluppa- re il suo diritto in questo settore. Bisognerebbe quindi garantire alla Svizzera un di- ritto di partecipazione adeguato nello sviluppo della legislazione dell’UE. Accordi bilaterali che prevedano l’adozione automatica del diritto comunitario sarebbero difficilmente accettati dalla maggioranza in Svizzera. Un altro rischio è dovuto al fatto che i precedenti successi della Svizzera potrebbero essere considerati rinnovabili a discrezione. Il fatto di essere riusciti sinora a preser- vare il fulcro dell’identità svizzera non garantisce in alcun modo la ripetizione di questi successi in futuro. In alcuni settori, come il segreto bancario, le pressioni esterne sono diventate molto più forti. La via bilaterale non pone la Svizzera al ripa- ro dalle grandi attese delle parti contraenti. Un negoziato bilaterale è un processo estremamente lungo e oneroso. Tra il 6 di- cembre 1992, data in cui ha preso avvio il processo bilaterale in seguito al rifiuto dello SEE, e l’entrata in vigore probabile degli accordi bilaterali verso la metà del 2002, è passato quasi un decennio. Le Comunità europee, con le quali hanno avuto luogo i primi colloqui, erano un’istituzione completamente diversa dall’UE, che è ora l’interlocutore della Svizzera. Anche se la Svizzera ha strette relazioni economiche con l’UE e numerose conver- genze politiche e culturali con i suoi Stati membri, la sua influenza sul processo decisionale dell’UE è trascurabile, mentre le decisioni prese dall’UE hanno spesso forti ripercussioni sugli eventi politici ed economici del nostro Paese. Anche se l’autonomia della Svizzera persiste sul piano formale, è fortemente limitata sul piano materiale. L’intensificazione delle relazioni bilaterali nell’ambito degli accordi esi- stenti e a seguito dei nuovi negoziati non modificherà questo squilibrio.

3.3 L’adesione allo SEE

3.3.1 Le opportunità

L’adesione allo SEE consentirebbe alla Svizzera di partecipare a pieno titolo al mer- cato unico europeo. Essa assumerebbe gli obblighi economici, ma non tutti gli ob- blighi politici di un’adesione all’UE. Il fatto di beneficiare delle quattro libertà del mercato unico comporterebbe una crescita economica quantificabile. L’Accordo SEE è dinamico. La nuova legislazione concernente lo SEE sarebbe in- tegrata in permanenza nel diritto svizzero. La Svizzera avrebbe il diritto di influire sulla sua elaborazione allo stadio preparatorio (decision shaping), partecipando ai lavori degli esperti. In generale, il sistema d’influenza sulle decisioni funziona bene: i rappresentanti degli Stati dell’AELS membri dello SEE sono unanimi nell’affermare che non sono mai stati costretti ad adottare una disposizione per essi totalmente inaccettabile. Le riforme da realizzare in Svizzera per aderire allo SEE sarebbero minime. I diritti politici sarebbero mantenuti, per quanto non interessino direttamente il settore di applicazione dello SEE. Istituzioni come il sistema fiscale potrebbero essere conser- vate. La Svizzera potrebbe proseguire la sua “politica di nicchia” e sfruttare i van- taggi di una politica economica indipendente. Le ingerenze nelle competenze dei Cantoni sarebbero meno importanti che in caso di adesione all’UE. L’adesione della Svizzera rafforzerebbe il pilastro AELS dello SEE. I tre Stati che costituiscono attualmente questo pilastro contano complessivamente meno di cinque milioni di abitanti. Con la Svizzera, questo numero raggiungerebbe i dodici milioni. Inoltre, l’aumento da tre a quattro del numero di Paesi membri faciliterebbe le pro- cedure interne e la ripartizione del lavoro all’interno del pilastro AELS dello SEE. L’Accordo SEE contiene, nell’articolo 128, una disposizione che conferisce espres- samente alla Svizzera il diritto di presentare la sua candidatura di adesione allo SEE. Non si dovrebbero quindi svolgere negoziati sul principio.

3.3.2 I rischi

In primo luogo lo SEE è asimmetrico: il pilastro AELS riunisce meno di cinque mi- lioni di abitanti (dodici milioni con la Svizzera), di fronte ai 370 milioni di abitanti rappresentati dal pilastro UE. Il futuro ampliamento all’Est accentuerà questa asim- metria, dal momento che l’UE potrebbe vedere la sua popolazione aumentare di altri 100 milioni di abitanti. In secondo luogo, il diritto di influire sulle decisioni allo stadio preparatorio (decision shaping) potrebbe compensare solo parzialmente la mancanza del diritto di voto; consentirebbe però indubbiamente di difendere me- glio gli interessi della Svizzera rispetto alla prassi attuale che consiste nell’applicare la regolamentazione in modo autonomo a posteriori. Dopo che i Paesi hanno fatto uso del loro diritto di partecipazione, bisogna conside- rare imperativa l’attuazione nelle legislazioni nazionali dei Paesi membri delle nuo- ve disposizioni dell’UE applicabili allo SEE, a meno che uno di essi utilizzi il suo diritto di veto. Il veto è uno strumento più potente del diritto di partecipazione, ma il suo utilizzo avrebbe l’effetto di eliminare dallo SEE il settore interessato dalla diret- tiva rifiutata. Come contromisura, l’UE potrebbe denunciare tutto l’accordo o parte

di esso. La minaccia del veto dovrebbe tuttavia spingere l’UE a far valere una solu- zione pragmatica. Finora non è mai accaduto che una direttiva dell’UE non sia stata ripresa dagli Stati membri del pilastro AELS dello SEE. A causa delle loro deboli risorse di personale – rispetto ai Paesi dell’UE – i Paesi membri del pilastro AELS dello SEE hanno difficoltà a partecipare costantemente al processo d’influenza delle decisioni. Questo processo è inoltre molto complicato e manca a volte di trasparenza per quanto concerne lo svolgimento delle sedute di la- voro. Di conseguenza, gli Stati membri del pilastro AELS dello SEE non possono sempre fare totalmente uso del loro diritto di partecipazione, situazione che giudica- no insoddisfacente. I Paesi del pilastro AELS dello SEE sono tenuti a parlare con una sola voce di fronte all’UE. Nonostante numerose convergenze di vedute, i Paesi membri del pilastro AELS hanno ancora pareri divergenti sulle priorità della politica economica e questo può pregiudicare alcuni negoziati. Lo SEE copre unicamente il mercato unico europeo. Le regolamentazioni speciali definite in accordi bilaterali (trasporti terrestri, circolazione delle persone) dovrebbe- ro essere rinegoziate sulla base dell’acquis comunitario. Altri settori nei quali la Svizzera o l’UE auspicano una maggiore cooperazione, come la giustizia e gli affari interni, la frode doganale o l’imposizione degli interessi, non vi rientrano. Bisogne- rebbe quindi continuare a discuterne nell’ambito di faticosi negoziati bilaterali. Dopo l’adozione dell’Accordo SEE all’inizio degli anni Novanta, l’UE ha avuto un’espansione molto forte e si è attribuita numerosi nuovi settori di cooperazione. Questi ultimi sono spesso trattati in strutture più informali che non offrono la base legale per la partecipazione dei Paesi membri del pilastro AELS dello SEE, anche se i settori sono rilevanti per il mercato unico. La possibilità di rivedere l’Accordo SEE è attualmente in fase di studio.

3.4 L’adesione all’UE

3.4.1 Le opportunità

Situata nel cuore dell’Europa, la Svizzera è strettamente legata all’UE da valori con- cordanti, da culture e lingue comuni, da un’interdipendenza economica. Aderendo all’UE, la Svizzera raggiungerebbe ufficialmente una comunità economica e giuridi- ca che incarna valori a cui è già molto vicina. In qualità di membro dell’UE, la Svizzera potrebbe partecipare a pieno diritto all’elaborazione della politica comunitaria. Potrebbe costituire coalizioni variabili con altri membri a seconda dei settori interessati. Già attualmente, la politica dell’UE ha un influsso significativo sulla Svizzera senza che essa possa partecipare alle decisioni. Lo dimostra chiaramente il dibattito sul segreto bancario. Se fosse stata membro dell’UE, la Svizzera avrebbe potuto partecipare all’elaborazione della decisione di Santa Maria da Feira oppure, in virtù del principio dell’unanimità, farla fallire. In questo senso l’adesione all’UE potrebbe essere definita come un guadagno di sovranità materiale. I vantaggi economici a lungo termine attesi dall’adesione potrebbero compensare gli inconvenienti subiti nel corso dei primi anni.

L’adesione all’UE non metterebbe in discussione la neutralità nel senso del diritto internazionale pubblico. Le disposizioni dell’UE che disciplinano i processi deci- sionali nei settori del diritto della neutralità prevedono il principio dell’unanimità, il che significa che ogni Stato membro ha un diritto di veto. L’UE si è posta l’obiettivo di avvicinarsi ai cittadini, di essere più “conviviale” e di rafforzare la sua base democratica. La Svizzera potrebbe far valere i propri interessi in occasione di questi lavori e, grazie alla sua esperienza in materia di federalismo e di democrazia diretta, fornire un contributo sostanziale a questa evoluzione.

3.4.2 I rischi

Dopo il netto rifiuto dell’iniziativa “Sì all’Europa!”, l’apertura dei negoziati in vista dell’adesione all’UE non avrebbe attualmente legittimità democratica. È difficile valutare quando questo tema potrà essere nuovamente affrontato e come si presente- rà a quel punto l’UE. L’adesione all’UE comporterebbe una perdita di sovranità formale, dal momento che la Svizzera condividerebbe con gli altri Stati membri le sue competenze mate- riali nei settori comunitari. Questa perdita di sovranità potrebbe essere compensata solo in parte con il diritto di partecipazione dei delegati svizzeri negli organi dell’UE. Inoltre, non si esclude che il rafforzamento della politica di sicurezza e di difesa dell’UE obblighi a lungo termine a ridefinire la neutralità. L’adesione della Svizzera all’UE renderebbe necessaria una “ristrutturazione” del sistema svizzero in settori politici importanti come la democrazia diretta, il federali- smo, la direzione dello Stato e la politica economica esterna. La democrazia diretta potrebbe essere applicata solo in misura limitata nei settori sottoposti alla competenza comunitaria. La Svizzera avrebbe ancora una certa libertà d’azione, senza tuttavia poter emanare leggi contrarie alla legislazione comunitaria. Bisognerebbe rivedere la ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni. La ripartizione delle competenze con l’UE avrebbe l’effetto di ridurre le competenze dei Cantoni nelle stesse proporzioni. L’adesione all’UE non sgravereb- be però i Cantoni perché essi dovrebbero assumere compiti di esecuzione supple- mentari. L’adesione all’UE obbligherebbe a portare l’IVA al 15 per cento. L’onere supple- mentare risultante potrebbe essere compensato solo mediante una ristrutturazione totale del sistema fiscale. All’interno dell’UE, la Svizzera rientrerebbe nei contribuenti netti, vale a dire nei Paesi che versano all’Unione maggiori contributi di quanti aiuti ricevano. Allo stato attuale, la Svizzera verserebbe circa quattro miliardi di franchi all’UE. La Svizzera perderebbe i vantaggi competitivi di cui gode attualmente grazie all’indipendenza della sua politica economica. Sarebbe possibile negoziare bilateralmente accordi speciali tenendo conto dei biso- gni specifici della Svizzera solo nell’ambito di regolamentazioni transitorie di durata limitata. In effetti, in applicazione del principio della parità di trattamento dei suoi membri, l’UE sarebbe costretta ad abolire i vantaggi negoziati bilateralmente dalla Svizzera. Ne sarebbero interessati, ad esempio, le disposizioni più favorevoli all’am-

biente rispetto alla legislazione comunitaria contenute nell’accordo sui trasporti ter- restri e diversi vantaggi ottenuti dalla Svizzera nel settore della libera circolazione delle persone. L’adesione all’UE comporterebbe anche l’adesione all’Unione monetaria. L’adozio- ne dell’euro può essere giudicata come uno svantaggio in sé, ma il rischio risiede- rebbe nel fatto che la Svizzera non potrebbe più svolgere una politica monetaria ed economica indipendente. Anche i tassi d’interesse dovrebbero essere allineati. Il bo- nus attuale dei tassi d’interesse andrebbe ampiamente perso.

3.5 L’associazione

L’associazione è una variante della via bilaterale mediante la quale gli accordi esi- stenti sono iscritti in un quadro istituzionale globale dove possono integrarsi anche i negoziati in corso. Se un progetto di adesione allo SEE dovesse entrare in questo quadro globale, l’associazione sarebbe una variante dell’opzione di adesione allo SEE. Le opportunità e i rischi dell’associazione sono di principio gli stessi di quelli della via bilaterale o dell’adesione allo SEE. In ogni caso, questa istituzionalizzazione avrebbe il vantaggio di obbligare le due parti a impegnarsi in permanenza a favore dell’avvicinamento. È tuttavia difficile valutare se questo provvedimento avrebbe unicamente un valore simbolico o se consentirebbe alla Svizzera di rafforzare la sua partecipazione. La possibilità di un’associazione non è mai stata discussa con l’UE.

3.6 Sintesi e valutazione

La via bilaterale preserva al meglio la sovranità e la libertà delle decisioni formali della Svizzera. Questo vale perlomeno fintanto che gli accordi bilaterali sono statici, ovvero non si adeguano automaticamente alle evoluzioni della legislazione europea. Ciò nonostante, la dinamica del diritto e della politica comunitari provoca sovente vincoli materiali che la Svizzera adotta a posteriori, senza aver potuto partecipare alla loro elaborazione. Inoltre, la via bilaterale ha un prezzo: alcuni accordi bilaterali hanno potuto essere raggiunti solo mediante controprestazioni che non sarebbe ne- cessario fornire se la Svizzera fosse membro dello SEE o dell’UE. Gli eventi verificatisi in vista del secondo ciclo di negoziati mettono in evidenza i limiti di questa opzione: mentre i primi accordi bilaterali riguardavano settori giu- ridici statici, già ampiamente stabiliti all’interno dell’UE, il secondo ciclo riguarda settori politici (imposizione degli interessi, segreto bancario, Accordo di Schengen e Convenzione di Dublino) che sono in piena evoluzione. Anche se è politicamente possibile concludere accordi bilaterali in questi settori, bisognerà o attendere la con- clusione della loro evoluzione all’interno dell’UE prima di stipulare un futuro ac- cordo o fare in modo che la Svizzera ottenga la garanzia di avere un diritto di code- cisione o almeno un diritto di partecipazione al processo decisionale. I primi accordi bilaterali presentano inoltre l’inconveniente di essere stati vincolati tra di essi per rispondere alle esigenze dell’UE. La denuncia di uno solo di questi accordi com- porta automaticamente l’abrogazione degli altri sei. Per tale motivo è difficile ade- guare gli accordi singolarmente.

Due vantaggi importanti vanno messi a fronte di questi inconvenienti. In primo luo- go, la via bilaterale, contrariamente all’adesione all’UE, non obbliga la Svizzera a ridefinire i suo diritti politici e le sue istituzioni, né a seguire le evoluzioni del diritto comunitario: questo aspetto riguarda in particolare il sistema di governo, i diritti po- litici e la democrazia diretta, così come il sistema fiscale. In secondo luogo, la Sviz- zera può continuare a svolgere la sua politica (“politica di nicchia”) in diversi setto- ri, ciò che gli osservatori considerano difficile in caso di adesione all’UE nelle cir- costanze attuali; questo aspetto riguarda la politica economica e monetaria, la politica agricola e la politica dei trasporti. Se si impegnasse in una specie di associazione con l’UE, la Svizzera potrebbe eventualmente beneficiare del vantaggio importante, rispetto alla via bilaterale, di un diritto di codecisione o d’influenza sulle decisioni in determinati settori. Non è tut- tavia ancora chiaro come questa associazione potrebbe presentarsi e se l’UE sarebbe favorevole a questa soluzione. Rispetto alla via bilaterale, lo SEE presenta il vantaggio che la Svizzera potrebbe partecipare al futuro sviluppo del diritto comunitario e influenzare le decisioni allo stadio della loro preparazione. L’Accordo SEE copre le quattro libertà del mercato unico. Preserva inoltre i due grandi vantaggi della via bilaterale nella misura in cui la Svizzera non avrebbe l’obbligo di ridefinire le sue strutture politiche e potrebbe continuare a praticare la sua “politica di nicchia” senza restrizioni. In compenso, non bisogna perdere di vista che il rapporto tra il pilastro AELS e il pilastro comu- nitario in seno allo SEE rimarrebbe molto asimmetrico anche con la partecipazione della Svizzera (ca. 12 mio di abitanti per il primo contro 370 mio di abitanti per il secondo) e che gli Stati dell’AELS devono parlare con una sola voce. Dopo l’adesione all’UE della Svezia, della Finlandia e dell’Austria, lo SEE, che era stato concepito nel contesto della guerra fredda, ha perso la sua importanza economica e politica per l’UE. L’adesione della Svizzera all’UE le conferirebbe diritti di partecipazione e di code- cisione illimitati che possono andare sino a un diritto di veto parziale. Presuppone tuttavia la condivisione della sua sovranità con gli Stati dell’UE. La Svizzera parte- ciperebbe a pieno titolo allo sviluppo dell’UE, delle sue istituzioni, delle sue politi- che e del suo diritto. L’adesione elimina gli altri svantaggi legati alle opzioni della via bilaterale e dell’adesione allo SEE, vale a dire l’obbligo di fornire le contropre- stazioni richieste per la conclusione di accordi specifici, l’asimmetria AELS/UE, l’obbligo di parlare con una sola voce. In compenso, l’adesione all’UE obblighereb- be la Svizzera, come illustrato in precedenza, a ridefinire il suo sistema e le impedi- rebbe di perseguire la sua “politica di nicchia” in molti settori. Attualmente, la via bilaterale costituisce l’unica tra le opzioni considerate che sia stata oggetto di veri negoziati tra la Svizzera e l’Unione europea. Ciò nonostante, questo non significa che l’UE rifiuti le altre opzioni possibili: le audizioni effettuate su questo argomento, e in particolare i colloqui che hanno avuto luogo con un rap- presentante della Commissione europea, hanno in effetti dimostrato che i rappre- sentanti dell’UE non sono contrari a priori ad altre forme di cooperazione e che sono perfettamente disposti a esaminare con pragmatismo qualsiasi proposta che la Sviz- zera intende sottoporre loro.

4 Audizioni: presentazione sintetica di singoli temi

4.1 Introduzione

Il presente capitolo propone un riassunto dell’analisi dei principali settori politici presentati nel corso delle audizioni. La Commissione ha passato in rassegna le prin- cipali questioni ancora in sospeso che caratterizzeranno il dibattito sulla politica eu- ropea della Svizzera nel corso dei prossimi anni.

4.2 Economia

4.2.1 Ripercussioni economiche

Adesione all’UE Il costo dell’adeguamento è elevato, soprattutto a causa del contributo netto che la Svizzera dovrebbe versare. A breve termine la crescita economica rallenta; a lungo termine si accelera sotto l’effetto di altri vantaggi. SEE Lo SEE consente di accedere al mercato unico senza limitazioni e ha un impatto positivo. Accordi bilaterali Il primo pacchetto di accordi risponde alle principali richieste dell’economia; una volta entrato in vigore avrà effetti positivi. Nel prossimo ciclo di negoziati, la Svizzera cercherà di ottenere ulteriori miglioramenti.

Tra le conseguenze economiche di un’adesione della Svizzera all’UE, occorre men- zionare il contributo netto di circa quattro miliardi di franchi che la Svizzera do- vrebbe versare, l’aumento dell’IVA al 15 per cento, l’abbandono di una politica monetaria indipendente e l’adozione della politica estera, agricola e sociale comu- nitaria. A breve termine, questi elementi sfavorirebbero la piazza economica svizze- ra e rallenterebbero la crescita economica. Questi svantaggi sarebbero compensati tra l’altro dai vantaggi dovuti alla ripresa della legislazione comunitaria sulla fiscalità delle imprese, in particolare della diret- tiva sulle società madri e le affiliate, alla riduzione dell’imposta sul reddito e all’aumento dei redditi di capitali, all’aumento del volume di attività, al migliora- mento della competitività sotto la pressione della concorrenza e, nel settore degli scambi di merci, alla soppressione di tutti i controlli e formalità alle frontiere. È tut- tavia impossibile dire con certezza quando queste conseguenze positive compense- ranno il costo negativo iniziale né quale sarà la loro ampiezza alla fine, dal momento che le cifre variano secondo i calcoli. In caso di adesione all’UE, la piazza finanziaria svizzera, che costituisce una parte importante dell’economia del nostro Paese, dovrebbe subire svantaggi. Indipenden- temente dalla variante scelta, il settore finanziario è però tuttavia già ora sottoposto alle pressioni dell’UE e di altri partner economici per quanto concerne il segreto bancario. È quindi impossibile fare pronostici a lungo termine. Per le imprese di esportazione, le tre opzioni sono pressoché equivalenti, nella misu- ra in cui queste imprese hanno in ogni caso bisogno di un potenziale di crescita all’estero. Ciò nonostante, accoglierebbero positivamente una conclusione rapida del secondo ciclo di negoziati bilaterali.

4.2.2 Imposta sul valore aggiunto

Adesione all’UE In caso di adesione all’UE, bisogna aumentare l’aliquota dell’IVA al 15 per cento. Le aliquote ridotte non possono essere inferiori al 5 per cento. SEE Il sistema fiscale non è interessato dallo SEE. Accordi bilaterali Gli accordi bilaterali con l’UE non hanno ripercussioni sull’IVA. Al momento attuale sembra che un ulteriore avvicinamento all’UE non avrà ripercussioni in questo settore.

Attualmente, l’aliquota dell’IVA è del 7,6 per cento con aliquote ridotte al 2,3 per cento (beni d’uso corrente) e al 3,5 per cento (alloggio). L’aumento dell’IVA obbli- gherebbe a ristrutturare il sistema fiscale svizzero. Già oggi si delinea la possibilità di un aumento dell’IVA per garantire il finanzia- mento delle istituzioni sociali. Anche il contributo della Svizzera al budget comuni- tario potrebbe essere finanziato con l’IVA. Ciò nonostante, l’aumento dell’aliquota dell’IVA porterebbe alla Confederazione importanti introiti supplementari, che bi- sognerebbe compensare in un modo o nell’altro. Si potrebbero abbassare le imposte dirette, sia a livello federale sia a livello cantonale. Bisognerebbe quindi rivedere completamente la ripartizione degli introiti fiscali. Il trasferimento dell’onere fiscale delle imposte dirette alle imposte indirette avrebbe conseguenze sociali dal momento che l’IVA, che è un’imposta sul consumo, è indi- pendente dal reddito mentre la fiscalità diretta, che segue un sistema di progressione, è più pesante per gli alti redditi che non per i bassi.

4.2.3 Politica monetaria

Adesione all’UE La Svizzera aderisce all’Unione monetaria europea e adotta l’euro come moneta. Il franco svizzero viene abbandonato. SEE Il franco rimane. Lo SEE è interessato dalla partecipazione al mercato unico nella misura in cui l’euro ne è la principale moneta. Accordi bilaterali Il franco rimane. A causa degli stretti legami economici tra la Svizzera e l’UE, l’euro assumerà un’importanza crescente in quanto moneta ufficiale secondaria o parallela.

L’adozione dell’euro avrebbe il vantaggio di porre termine alle variazioni di prezzo dovute alle fluttuazioni dei tassi di cambio. Inoltre, l’Unione monetaria comporte- rebbe uno sviluppo delle relazioni commerciali che avrebbe un impatto positivo sull’economia. Questo impatto non può essere quantificato con precisione. Secondo stime della Banca nazionale, potrebbe rappresentare circa lo 0,25 per cento del pro- dotto interno lordo. Aderendo all’Unione monetaria europea, la Svizzera abbandonerebbe la sua politica monetaria indipendente. Non potrebbe più utilizzare i tassi di cambio come stru- mento di stabilizzazione.

Il tasso di cambio tra il franco e l’euro è generalmente stabile, senza che il franco sia legato all’euro. Il franco continua ad approfittare della sua posizione di moneta indi- pendente. Di conseguenza, rispetto ad altri Paesi il settore finanziario svizzero con- tribuisce fortemente al valore aggiunto. In questi ultimi anni, il franco svizzero è stato globalmente più stabile delle monete della zona euro. Con l’allargamento a Est, nei prossimi anni l’UE accoglierà Paesi economicamente più deboli, che beneficeranno tuttavia di termini di transizione a volte molto lunghi prima di aderire all’Unione monetaria. Questa situazione dovreb- be rafforzare il franco in quanto moneta indipendente. Se il franco dovesse diventare un valore rifugio, la pressione al rialzo che subirebbe potrebbe diventare problema- tica e avere conseguenze negative per le imprese di esportazione. Non tutti gli Stati membri dell’UE hanno adottato l’euro. La Svizzera potrebbe ade- rire all’UE senza aderire all’Unione monetaria? Gli esperti interrogati hanno rispo- sto negativamente, perché sembra che l’UE non sia disposta a concedere eccezioni ai nuovi membri.

4.2.4 Segreto bancario

Adesione all’UE Il segreto bancario deve essere adeguato alle disposizioni comunitarie e di conseguenza viene indebolito. In particolare deve essere ampliato il campo di applicazione dell’assistenza amministrativa e giudiziaria. SEE Lo SEE non contempla regolamentazioni concernenti il segreto bancario. La Svizzera è tuttavia oggetto di pressioni fiscali, visti gli sforzi dell’UE per lottare contro la frode fiscale. Accordi bilaterali Le pressioni dell’UE sulla Svizzera sono molto forti. Il se- greto bancario non era compreso nel primo pacchetto di ac- cordi e non è di principio negoziabile. Alcuni adeguamenti nel settore della cooperazione giudiziaria saranno tuttavia inevita- bili.

Con le decisioni prese durante il vertice di Santa Maria da Feira nel giugno 2000, l’UE ha espresso la volontà politica di abolire il segreto bancario nei confronti delle autorità fiscali allo scadere di un termine di transizione di otto anni e di allestire un sistema generale di scambio di informazioni. L’Unione intende in tal modo evitare che il risparmio sfugga all’imposizione nel suo Paese di origine grazie a colloca- menti all’estero. Questo sistema includerà le piazze finanziarie esterne all’UE. La Svizzera è quindi direttamente interessata. Rimane da sapere se l’UE si dichiarerà soddisfatta delle misure “equivalenti” propo- ste dalla Svizzera (riscossione di un’imposta alla fonte e restituzione degli importi corrispondenti agli Stati membri) o se continuerà a voler includere la Svizzera nel suo sistema di scambio di informazioni. Circa la metà dell’attività di gestione patrimoniale effettuata dagli istituti finanziari svizzeri riguarda averi di investitori esteri. L’attrattiva della piazza finanziaria sviz- zera è dovuta alla stabilità del franco svizzero, alla performance e al servizio degli intermediari finanziari così come al segreto bancario. È impossibile valutare con

precisione la parte che il segreto bancario rappresenta in questi vantaggi, ma è pro- babilmente importante. Di conseguenza, se la differenza tra la Svizzera e l’estero nella protezione della discrezione dovesse diminuire, la piazza finanziaria svizzera diventerebbe meno interessante per alcune categorie di investitori. In tal caso vi sa- rebbero conseguenze per tutta l’economia che è impossibile quantificare. Non si sa ancora se l’UE avrà già allestito il suo sistema di scambio di informazioni al momento di un’eventuale adesione della Svizzera. In caso negativo, la Svizzera, se fosse membro dell’UE, potrebbe far fallire questo progetto in virtù del principio dell’unanimità. Nel secondo ciclo di negoziati bilaterali il segreto bancario sarà interessato dai dos- sier riguardanti l’imposizione degli interessi, l’Accordo di Schengen e i servizi. Da- rebbe inoltre luogo a pressioni in caso di eventuali negoziati di adesione allo SEE. Le diverse opzioni hanno quindi ripercussioni meno differenziate di quanto si pote- va supporre prima delle decisioni di Santa Maria da Feira.

4.2.5 Tassi d’interessi

Adesione all’UE I tassi d’interesse aumentano per raggiungere il livello dell’UE. SEE Il bonus attuale dei tassi d’interesse di circa 1,5 per cento dovrebbe rimanere invariato. Accordi bilaterali Il bonus attuale dei tassi d’interesse di circa 1,5 per cento dovrebbe rimanere invariato.

La convergenza dei tassi d’interesse all’interno dell’UE è una conseguenza dell’Unione monetaria. Se la Svizzera dovesse aderire all’Unione monetaria, le pro- spettive di rivalutazione del franco, che hanno contribuito a far diminuire i tassi d’interesse, cesserebbero di esistere. Le audizioni non hanno consentito di determi- nare in modo conclusivo se il bonus dei tassi d’interesse rimarrebbe invariato o me- no. Una parte degli esperti ha tuttavia sostenuto che in caso di adesione all’UE do- vrebbe sussistere uno scarto dello 0,25 per cento circa, dal momento che in Svizzera c’è una grande stabilità sociale e politica e il rischio d’inflazione è debole. Anche il segreto bancario incide a questo proposito.

4.2.6 Controlli doganali

Adesione all’UE L’integrazione nell’unione doganale comporta la soppressione dei dazi doganali e dei controlli nei confronti degli Stati membri dell’UE. SEE Lo SEE non è un’unione doganale: i dazi e i controlli doga- nali sono mantenuti al loro livello attuale. Accordi bilaterali I controlli delle merci rimangono al loro livello attuale.

L’adesione all’UE comporterebbe la soppressione dei dazi doganali all’importazione nell’UE, ciò che sarebbe positivo per le imprese svizzere che esportano. Inversa- mente, vi sarebbe una diminuzione del ricavo dei dazi doganali sulle importazioni

provenienti dall’UE. I soli dazi doganali che esistono ancora tra la Svizzera e l’UE riguardano quasi esclusivamente il settore agricolo. La soppressione delle formalità doganali consentirebbe di risparmiare. La tariffa doganale comunitaria è poco più elevata di quella della Svizzera. La sua adozione avrebbe quindi poche ripercussioni sugli scambi con i Paesi terzi. La Sviz- zera beneficerebbe degli accordi di libero scambio che l’UE ha concluso e conclude- rà con numerosi Paesi, tranne nel caso in cui avesse già concluso accordi di questo tipo con i Paesi interessati.

4.2.7 Politica agricola

Adesione all’UE La politica agricola comunitaria è adottata integralmente. SEE Le disposizioni in materia sono adeguate in permanenza nell’ambito del mercato unico. Accordi bilaterali Il primo pacchetto comprende un accordo sull’agricoltura. I prodotti agricoli trasformati fanno parte del prossimo ciclo di negoziati.

In caso di adesione all’UE, i prezzi dei prodotti agricoli diminuiranno fortemente; questo ribasso riguarderebbe sia i redditi dei produttori sia i prezzi al consumo. Bi- sognerebbe ridurre i sussidi o sostituirli con altri strumenti della politica agricola comune. I pagamenti diretti associati a condizioni ecologiche rimarrebbero possibili, ma non potrebbero più compensare totalmente le perdite di guadagno. Sarebbe pen- sabile e possibile trovare soluzioni particolari per le regioni di montagna e le regioni periferiche (cfr. Austria e Scandinavia). L’apertura totale dei mercati offrirebbe sbocchi all’agricoltura e all’industria agroa- limentare svizzere per i loro prodotti di alta gamma (“prodotti di nicchia”). Gli osta- coli non doganali agli scambi, come i controlli alle frontiere, i controlli veterinari eccetera sarebbero soppressi. La protezione delle denominazioni di origine è una priorità sia per l’UE sia per la Svizzera. Il settore dell’agricoltura è retto sempre più dalle regole dell’OMC, che si applicano alla Svizzera indipendentemente dalla sua politica europea. Di conseguenza, la pres- sione sul settore agricolo continuerà ad aumentare, tanto più che l’accordo bilaterale sull’agricoltura contiene una clausola evolutiva.

4.3 Federalismo

Interrogata sulle possibili conseguenze di un’adesione all’UE per i Cantoni, la Conferenza dei governi cantonali (CdC) ha presentato un rapporto completo dal ti- tolo: “I Cantoni di fronte alla sfida dell’adesione all’Unione europea. Rapporto del gruppo di lavoro Europa – Riforme dei Cantoni”. Per ragioni metodologiche, il presente capitolo esamina dapprima la struttura fede- ralistica della Svizzera in quanto tale prima di affrontare la ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni.

4.3.1 Struttura federalistica

Adesione all’UE Non vi sono ripercussioni dirette. Il Trattato di Nizza riconosce espressamente le unità che compongono gli Stati federali. SEE Non vi sono ripercussioni dirette. Accordi bilaterali Non vi sono ripercussioni dirette.

Nessuna delle tre opzioni studiate mette in discussione la struttura federalistica della Svizzera sul piano formale. Ciò nonostante, qualunque sia la procedura d’integrazione scelta, occorre tener conto del fatto che l’UE diventa un quarto li- vello decisionale che si aggiunge ai tre livelli esistenti (Confederazione, Cantoni e Comuni). Bisogna garantire che i Cantoni possano continuare a partecipare alla po- litica estera. In ogni caso, i Cantoni devono in parte accorciare e semplificare i loro processi decisionali. Nel corso delle audizioni è stato suggerito di esaminare la possibilità di creare altre istituzioni, oltre alla Conferenza dei governi cantonali (CdC). Il Consiglio degli Stati rappresenta l’elemento federativo del Parlamento, ma non i Cantoni. Questo punto potrebbe eventualmente essere perfezionato mediante gli strumenti offerti dalla leg- ge sulla partecipazione dei Cantoni. In passato, il rapporto tra i pareri delle confe- renze dei capi di dipartimento cantonali e quelli della CdC non è sempre stato chia- ro, tanto più che i pareri erano spesso divergenti. Nel dicembre 2001, l’assemblea plenaria della CdC ha adottato un regolamento quadro concernente il metodo di la- voro dei Cantoni e delle conferenze dei capi di dipartimento cantonali nell’ambito della collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni. I piccoli Cantoni non hanno in genere le risorse di personale necessarie per seguire da vicino le questioni concernenti la politica d’integrazione. Un altro problema ri- guarda l’estrema brevità dei termini disponibili per consultare i Cantoni in alcuni casi. Durante un’audizione è stato proposto di esaminare le possibilità di rafforzare la cooperazione regionale tra Cantoni per facilitare la soluzione di questo problema pratico.

4.3.2 Ripartizione dei compiti tra la Confederazione

e i Cantoni Adesione all’UE Nei settori sottoposti al diritto comunitario i Cantoni perdono competenze. Devono applicare la legislazione europea sotto il controllo della Confederazione. SEE La ripartizione dei compiti è parzialmente colpita, ad esempio nei settori dei servizi e della circolazione delle persone. Accordi bilaterali Il primo pacchetto di accordi vincola in parte anche i Cantoni. Il secondo ciclo di negoziati riguarda anche temi che sono di competenza cantonale. In caso di adesione, i Cantoni perderebbero competenze nei settori di competenza dell’UE. I settori interessati sono in particolare la lotta contro la criminalità, il pro- movimento economico, la pianificazione del territorio, la prevenzione sanitaria, la

sicurezza sociale, la cultura, l’educazione e la formazione. Al contrario, i Cantoni avrebbero nuovi compiti, soprattutto nell’ambito dell’applicazione della legislazione comunitaria. La Confederazione dovrebbe rafforzare il suo controllo sui Cantoni. I Cantoni conserverebbero una certa libertà d’azione. Basterebbe per compensare le competenze perse o i nuovi compiti contribuirebbero ad appesantire gli oneri canto- nali? I pareri sentiti in materia nel corso delle audizioni sono divisi. L’introduzione dell’aliquota di IVA in vigore nell’UE obbligherebbe a rivedere la ripartizione delle entrate fiscali. Ne deriverebbero ripercussioni sulla perequazione finanziaria. Il federalismo potrebbe essere colpito al cuore. È inoltre prevedibile che l’adesione avrebbe un impatto variabile a seconda dei Cantoni, a dipendenza dei loro legami economici con l’UE. Nel corso del primo ciclo di negoziati bilaterali, è apparso chiaramente che i Cantoni avevano bisogno di maggiori possibilità di partecipare alla politica estera perché erano anch’essi interessati ai temi negoziati. La legge federale elaborata in seguito a questa constatazione è già applicata al secondo ciclo di negoziati, ma non funziona in misura soddisfacente nella prassi. I nuovi negoziati riguardano direttamente com- petenze cantonali, in particolare per quanto concerne la partecipazione della Svizze- ra all’Accordo di Schengen e alla Convenzione di Dublino. Lo stesso vale per i dos- sier “Servizi” e “Formazione e gioventù”. Le tre opzioni considerate hanno quindi tutte un impatto sulla ripartizione dei com- piti tra la Confederazione e i Cantoni; l’unica differenza risiede nell’importanza di questo impatto.

4.4 Democrazia diretta

La coscienza democratica in Svizzera è caratterizzata dal diritto d’iniziativa e di re- ferendum, che dà ai cittadini una sovranità ancora più forte del diritto di voto. I di- ritti democratici sono percepiti non solo come strumenti di partecipazione a una ri- flessione e a un’azione, ma anche come una responsabilità congiunta verso le istitu- zioni create. Questo aspetto della questione è stato ricordato continuamente nel cor- so delle audizioni. Il fatto di abbandonare anche solo una parte di questi diritti rap- presenterebbe un profondo sconvolgimento perché sarebbe sentito come una perdita di sovranità. Altri partecipanti al dibattito hanno sostenuto che l’influenza dell’UE sugli avvenimenti economici e politici nel nostro Paese è già talmente importante che la Svizzera è obbligata, per ragioni pratiche, ad adottare numerose disposizioni comunitarie, ciò che costituisce comunque una perdita di sovranità.

4.4.1 Competenze comunitarie

Adesione all’UE Il diritto comunitario è prioritario ed è direttamente applicabile. L’iniziativa e il referendum sono possibili sul piano formale, ma con restrizioni materiali. SEE L’iniziativa e il referendum sono possibili secondo le modalità attualmente in vigore.

Accordi bilaterali L’iniziativa e il referendum sono possibili secondo le modalità attualmente in vigore.

La politica doganale e commerciale, la politica agricola e la politica in materia di concorrenza sono competenze esclusivamente comunitarie; in caso di adesione all’UE sarebbero quindi esercitate congiuntamente. Le possibilità di modulazione al momento dell’attuazione sono limitate. Gli strumenti della democrazia diretta pos- sono rimanere in uso, ma solo a condizione di non portare a risultati non conformi al diritto comunitario e solo per sfruttare i margini di manovra lasciati dal diritto co- munitario. Si può supporre che l’UE cercherà di estendere ulteriormente le sue com- petenze nel corso dei prossimi anni, con nuove ripercussioni sulla democrazia diretta in Svizzera. Nei settori coperti dallo SEE e dagli accordi bilaterali, l’iniziativa e il referendum rimangono applicabili come prima. Già oggi sono limitati nei loro effetti se contrav- vengono a impegni internazionali della Svizzera. Se la Svizzera fosse membro dello SEE, sarebbe impossibile emanare testi di legge contrari all’Accordo SEE, così co- me non è possibile adottare leggi contrarie agli accordi bilaterali in vigore.

4.4.2 Altri settori

Adesione all’UE Gli Stati membri hanno margini di manovra variabili per applicare le direttive nel diritto nazionale. L’iniziativa e il referendum sono possibili, senza però poter escludere qualche restrizione materiale. SEE L’iniziativa e il referendum sono possibili secondo le modalità in vigore attualmente, per quanto non riguardino settori coperti dal diritto SEE. Accordi bilaterali L’iniziativa e il referendum sono possibili secondo le modalità attualmente in vigore.

In molti settori politici (tra cui la libera circolazione delle persone, la libera circola- zione dei servizi e dei capitali, l’asilo, l’immigrazione, la politica sociale, l’ambiente), le competenze comunitarie affiancano le competenze degli Stati mem- bri. Gli Stati membri hanno quindi una grande libertà d’azione per quanto riguarda l’attuazione del diritto comunitario. Ciò nonostante, questa attuazione non deve es- sere contraria al diritto comunitario. L’iniziativa e il referendum rimarrebbero possi- bili e continuerebbero a presentare un interesse. Le questioni inerenti all’educazione, alla formazione professionale, alla sanità pub- blica e alla cultura rimangono di competenza degli Stati membri. Le politiche sono coordinate o eventualmente organizzate nell’ambito della cooperazione intergover- nativa. L’iniziativa e il referendum sarebbero possibili secondo le modalità attual- mente in vigore e continuerebbero a presentare un interesse. Nel corso delle audizioni è stato ricordato che gli Stati membri sono coscienti del deficit di democrazia di cui soffre l’UE. Il Trattato di Nizza cerca di tenerne conto, presentando la prospettiva di una maggiore integrazione dei cittadini e della società civile nel processo decisionale. Rimane da sapere se i provvedimenti che saranno presi in questo senso riusciranno ad attenuare l’attuale malessere.

4.4.3 Diritto di voto

Adesione all’UE In tutti gli Stati membri i cittadini dell’UE hanno il diritto elettorale e il diritto di presentarsi alle elezioni comunali così come all’elezione al Parlamento europeo. SEE Il diritto di voto non è interessato. Accordi bilaterali Il diritto di voto non è interessato.

In caso di adesione all’UE, i cittadini dell’UE domiciliati in Svizzera avrebbero il diritto elettorale e il diritto di presentare la loro candidatura alle elezioni comunali, ma non quello di voto. Il diritto di presentarsi alle elezioni comunali può essere limitato in determinate circostanze. Lo stesso varrebbe per i cittadini svizzeri domi- ciliati nei Paesi dell’UE. Inoltre, tutti i cittadini dell’UE domiciliati in un Paese dell’UE hanno il diritto elettorale e il diritto di presentarsi all’elezione al Parlamento europeo.

4.5 Giustizia e affari interni

4.5.1 Diritti fondamentali

Adesione all’UE La Svizzera può fornire il suo contributo allo sviluppo della Carta dei diritti fondamentali e dei rapporti tra la Carta e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). Partecipa a pieno diritto alla politica comunitaria nel settore dei diritti dell’uomo. SEE Eventuali ripercussioni indirette sulla politica svolta nei confronti di Stati terzi nel settore dei diritti dell’uomo. Accordi bilaterali Nessuna ripercussione.

Il rafforzamento della cooperazione in materia di polizia e dell’assistenza giudiziaria impone di migliorare la protezione dei diritti fondamentali nell’UE, creando una situazione di concorrenza con il Consiglio d’Europa. Se fosse membro dell’UE, la Svizzera potrebbe partecipare direttamente a questa evoluzione. Allo stato attuale delle relazioni, l’UE attende dai suoi partner dello SEE che condi- vidano la sua politica in materia di diritti dell’uomo. Se fosse membro dell’UE, la Svizzera potrebbe esercitare un’influenza su questa politica e, inversamente, sarebbe vincolata al coordinamento dell’UE.

4.5.2 Politica in materia di visti

Adesione all’UE Soppressione dei controlli alla frontiera, integrazione nell’area di Schengen. La Svizzera partecipa alla politica dell’UE in materia di visti ed entra nella rete di cooperazione dei conso- lati dell’UE. SEE Nessuna ripercussione.

Accordi bilaterali Nessuna ripercussione a seguito del primo ciclo di negoziati. In caso di associazione all’area di Schengen, adozione della politica comunitaria in materia di visti e riconoscimento reci- proco dei visti. L’entrata della Svizzera nell’area di Schengen sarebbe interessante per il settore svizzero del turismo e per i viaggiatori d’affari. Attualmente, le persone che vengo- no da altri continenti hanno generalmente bisogno di un visto per l’area di Schengen e di un visto separato per la Svizzera. Ne consegue che un numero non trascurabile di turisti e di viaggiatori d’affari sono spinti a evitare la Svizzera quando viaggiano in Europa. La Svizzera concede la facilitazione di riconoscere il visto di Schengen per i cittadini di alcuni Stati, ciò che costituisce una perdita di sovranità. La partecipazione alla politica comunitaria in materia di visti sarebbe interessante per ragioni di politica di sicurezza. I consolati dei Paesi dell’UE lavorano in stretta collaborazione in ogni Paese e scambiano informazioni sui documenti falsificati, i passatori eccetera. In caso di adesione all’UE, la Svizzera non potrebbe più praticare una politica indi- pendente in materia di visti; nella prassi, la sua politica è molto simile a quella dell’UE. Inoltre, la Svizzera potrebbe contribuire direttamente alla politica dell’UE in materia di visti e alle misure prese in questo settore. Anche in caso di soluzione bilaterale, vale a dire di associazione all’area di Schen- gen, bisognerebbe riprendere totalmente la politica comunitaria in materia di visti (compreso il visto unico), dal momento che il controllo delle persone alle frontiere sarebbe abolito. Il controllo delle merci alle frontiere sarebbe mantenuto. Inoltre, la Svizzera non avrebbe le stesse possibilità di partecipazione di cui disporrebbe se fosse membro dell’UE (decision shaping invece di decision making).

4.5.3 Politica in materia di migrazione

Adesione all’UE Partecipazione all’elaborazione di una politica di migrazione comune. SEE Nessuna partecipazione formale all’elaborazione di una politica di migrazione comune. Accordi bilaterali Nessuna partecipazione formale all’elaborazione di una politica di migrazione comune.

Se fosse membro dell’UE, la Svizzera potrebbe partecipare pienamente all’elaborazione e allo sviluppo della politica europea in materia di migrazione, che è ancora allo stadio embrionale. Dal momento che la politica in materia di migrazio- ne supera l’acquis di Schengen, è improbabile che la Svizzera possa parteciparvi per via bilaterale. Anche se questo settore è di competenza comunitaria dopo il Trattato di Amsterdam, tutte le decisioni in materia di migrazione, di visti e di asilo rimangono sottoposti al principio dell’unanimità. Questo lungo termine di transizione è stato scelto a causa della delicatezza della materia. La decisione di integrare questo settore nel primo pilastro sarà riveduta nel 2004. Anche la nuova decisione sarà sottoposta al princi-

pio dell’unanimità. In caso negativo, la regolamentazione transitoria rimarrà in vigore.

4.5.4 Politica in materia di asilo

Adesione all’UE Partecipazione all’elaborazione di un sistema di asilo europeo. SEE Nessuna ripercussione. Accordi bilaterali Nessuna ripercussione a seguito del primo ciclo. Secondo ciclo: negoziati per ottenere una partecipazione parziale all’elaborazione delle regole di competenza concernenti le domande di asilo presentate (Convenzione di Dublino) così come ai relativi scambi di dati (EURODAC).

Per i richiedenti l’asilo, che possono depositare una sola domanda d’asilo in tutta l’UE, la Svizzera è attualmente la sola possibilità alternativa per entrare nell’Europa occidentale. Se aderisse all’UE, la Svizzera potrebbe integrarsi totalmente nel siste- ma di asilo europeo e partecipare all’elaborazione della politica comunitaria in mate- ria. La politica comunitaria che si estende ai settori connessi all’asilo comprende in par- ticolare la concessione della protezione temporanea: essa consente di accordare un diritto di soggiorno temporaneo ai rifugiati sfollati in massa a seguito di eventi belli- ci. Prevede inoltre la ripartizione tra tutti gli Stati membri degli oneri sostenuti dagli Stati che accolgono i rifugiati. Il Fondo europeo per i rifugiati è il primo strumento istituito per garantire la perequazione di questi oneri. I provvedimenti autonomi consentiranno alla Svizzera di compensare solo in misura molto limitata gli svantag- gi che dovrà subire in questo settore a causa della sua non appartenenza all’UE. È possibile ottenere un’associazione alla Convenzione di Dublino (Paese di primo asilo) per via bilaterale. Il Consiglio federale ha dato un mandato di negoziazione in questo senso. Tale soluzione consentirebbe perlomeno alla Svizzera di non rimanere isolata, senza tuttavia essere integrata nella politica europea in materia di asilo (defi- nizione dello status di rifugiato, armonizzazione delle procedure di asilo, Fondo eu- ropeo per i rifugiati ecc.).

4.5.5 Cooperazione in materia di polizia

Adesione all’UE Partecipazione alla cooperazione in materia di sicurezza interna (Schengen) e a Europol: accesso diretto alle informazioni, funzionari svizzeri nell’ambito di Europol, partecipazione ai gruppi di analisi, partecipazione alla futura accademia di polizia europea e alla task force dei responsabili dei servizi di polizia europei. SEE Nessuna ripercussione. Accordi bilaterali Nessuna ripercussione a seguito del primo ciclo. Secondo ciclo: negoziazione di un’associazione a Schengen e a Euro- pol, rafforzamento della cooperazione in materia di polizia.

La partecipazione al sistema europeo di sicurezza interna contribuisce all’efficacia della protezione contro la criminalità organizzata e il terrorismo internazionale, oggi più che mai. Se fosse membro dell’UE, la Svizzera sarebbe totalmente integrata nella rete d’informazione che lega gli Stati membri. Un’associazione all’area di Schengen consentirebbe alla Svizzera di partecipare alla cooperazione operativa in materia di polizia e agli scambi di informazioni (in parti- colare al sistema SIS). Esiste già un accordo di cooperazione con Europol. L’adesione all’UE porterebbe vantaggi supplementari, come l’accesso alla coopera- zione strategica (task force dei responsabili dei servizi di polizia europei) e, nell’ambito di Europol, la partecipazione ai gruppi di analisi e la possibilità di avere funzionari all’intero di Europol (e non semplici agenti di collegamento, senza acces- so diretto alle informazioni). La cooperazione bilaterale in materia di polizia do- vrebbe essere rafforzata a causa della soppressione delle frontiere interne. Gli esperti interrogati pensano che ne deriverebbe un netto miglioramento della sicurezza.

4.5.6 Assistenza giudiziaria

Adesione all’UE Partecipazione alla politica comunitaria in materia di assistenza giudiziaria. Partecipazione a Eurojust. SEE Nessuna ripercussione. Accordi bilaterali Nessuna ripercussione a seguito del primo ciclo. Secondo ciclo: adozione delle disposizioni di Schengen concernenti l’assistenza giudiziaria, compresa l’estradizione, eventuale partecipazione a Eurojust (non compresa in Schengen).

Gli Stati membri hanno rafforzato il loro sistema di assistenza giudiziaria partendo dagli strumenti sviluppati in questo settore dal Consiglio d’Europa. Una parte delle regole pertinenti è considerata come un’evoluzione dell’acquis di Schengen e, a questo proposito, dovrebbe essere ripresa in caso di associazione. Rimane da sape- re come si presenterebbe l’assistenza giudiziaria nel settore fiscale. In qualità di membro dell’UE, la Svizzera potrebbe partecipare direttamente alla po- litica comunitaria in materia di assistenza giudiziaria. Questo settore è sottoposto alla regola dell’unanimità. Sarebbe peraltro più facile concludere alleanze con Stati che hanno una convergenza di vedute all’interno dell’UE. La via bilaterale avrebbe principalmente lo svantaggio che le modalità di partecipazione sarebbero diverse, in particolare per la definizione del futuro acquis comunitario.

4.5.7 Lotta contro la droga

Adesione all’UE Cooperazione nella lotta contro la criminalità legata alla droga, partecipazione all’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze. SEE Nessuna ripercussione. Accordi bilaterali Nessuna ripercussione a seguito del primo ciclo. Secondo ciclo: cooperazione nella lotta contro la criminalità legata alla droga, tra l’altro via Europol.

In qualità di membro dell’UE, la Svizzera potrebbe influire sulla strategia europea di lotta contro la droga. Con la via bilaterale, la cooperazione si limiterebbe probabil- mente a Europol. Una partecipazione all’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze non è all’ordine del giorno delle discussioni.

4.6 Politica estera e di sicurezza

4.6.1 Politica estera comune

Adesione all’UE Partecipazione alla PESC secondo le disposizioni del Trattato UE. La Svizzera trae vantaggio dalla maggiore influenza dell’UE nelle relazioni internazionali, sia sul piano politico sia su quello commerciale. SEE L’Accordo SEE non copre il settore della politica estera. Ciò nonostante, prevede un dialogo politico istituzionalizzato UE-SEE (la cui portata pratica è estremamente limitata). Accordi bilaterali La Svizzera intrattiene, su una base ad hoc, un dialogo politi- co informale con la presidenza dell’UE. Partecipa inoltre alla Conferenza europea in qualità di “membro designato”.

Anche se l’Accordo SEE non copre il settore della politica estera, l’UE offre agli Stati del pilastro AELS dello SEE la possibilità di sostenere le sue dichiarazioni in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC) e si attende a questo propo- sito anche un certo sostengo. L’adesione all’UE non dovrebbe porre problemi particolari, dal momento che gli obiettivi della politica estera svizzera e quelli della PESC coincidono già ora in molti punti.

4.6.2 Politica di sicurezza comune

Adesione all’UE Partecipazione alla PESD secondo le disposizioni del Trattato UE. Possibilità di partecipare su una base ugualitaria agli aspetti civili e militari delle future missioni di gestione delle crisi dell’UE. SEE L’Accordo SEE non copre il settore della politica di sicurezza. Accordi bilaterali Dal momento che l’UE è aperto alla cooperazione con Stati terzi in materia di PESD, la Svizzera può proporre un contributo agli aspetti civili e/o militari delle future missioni di gestione delle crisi.

Tutti gli Stati membri dell’UE, che facciano parte o meno di un’alleanza militare, partecipano alle decisioni in materia di politica di sicurezza e di difesa (PESD) su base ugualitaria (eccetto la Danimarca: uno degli opting-out di cui questo Stato be- neficia dopo il suo voto negativo sul Trattato di Maastricht concerne la politica di sicurezza e di difesa).

4.6.3 Questioni relative alla neutralità

Adesione all’UE Attualmente, uno Stato neutrale può aderire all’UE così come si presenta oggi senza rinunciare alla sua neutralità. SEE Lo SEE non concerne le questioni inerenti alla neutralità. Nel caso in cui l’UE adotti sanzioni economiche nei confronti di uno Stato terzo, può tuttavia essere spinta a esercitare una certa pressione sugli Stati del pilastro AELS dello SEE affinché vi si associno. Accordi bilaterali La pressione che l’UE potrebbe essere spinta a esercitare in caso di adozione di sanzioni nei confronti di uno Stato terzo è probabilmente meno forte che nel caso dell’adesione allo SEE.

Nei due casi in cui l’UE ha imposto sanzioni non militari nei confronti di uno Stato terzo senza una corrispondente risoluzione dell’ONU (ex Jugoslavia nel 1998 [senza embargo aereo e embargo sul petrolio] e Myanmar nel 2000), la Svizzera le ha ripre- se autonomamente. Il diritto della neutralità non impone di principio obblighi nel settore economico. In materia di politica estera e di sicurezza dell’UE, le decisioni sono prese general- mente all’unanimità. A seconda dei casi, la possibilità di opporre un veto – che giu- ridicamente esiste sempre in caso di decisione all’unanimità – potrebbe tuttavia es- sere limitata nei fatti dal principio di reciproca solidarietà che sta alla base delle atti- vità degli Stati membri dell’UE. Lo sviluppo della PESD riguarda per il momento solo la gestione delle crisi e non la difesa territoriale. Se l’UE deciderà di lanciare un’operazione di gestione delle crisi, ogni Stato membro sarà libero di partecipare o meno a questa operazione. Anche se attualmente non è in discussione il tema di una difesa comune, un simile sviluppo non può essere totalmente escluso a lungo termine. Se del caso, questa de- cisione dovrebbe essere presa all’unanimità dal Consiglio europeo e approvata da tutti gli Stati membri in base alle loro esigenze costituzionali. La Svizzera dovrebbe in tal caso confrontare i vantaggi offerti dalla politica di neutralità con quelli offerti dal nuovo dispositivo di sicurezza europea e definire la sua posizione di conseguen- za. La neutralità non costituisce uno scopo in sé, ma un mezzo per garantire la sicu- rezza e l’indipendenza del Paese.

4.7 Politica sociale

4.7.1 Diritto sociale

Adesione all’UE La Svizzera riprende tutte le disposizioni dell’UE. SEE La Svizzera riprende tutte le disposizioni dell’UE. Accordi bilaterali Finora, i negoziati bilaterali non hanno ripercussioni in questo settore.

Nel sistema del mercato unico europeo, il diritto sociale fa parte delle cosiddette po- litiche di accompagnamento, che sostengono la realizzazione delle quattro libertà

(libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali). Il diritto sociale comunitario comprende i seguenti settori legislativi: sanità e sicurezza sul posto di lavoro, diritto al lavoro in senso stretto, parità tra donna e uomo. Le dispo- sizioni comunitarie in materia sono state totalmente integrate nello SEE, mentre sono rimaste totalmente escluse dagli accordi bilaterali tra la Svizzera e l’UE. Sul piano materiale, il diritto sociale comunitario non presenta differenze fonda- mentali con il diritto svizzero. In questi ultimi anni, la legislazione svizzera si è evoluta per avvicinarsi alle disposizioni comunitarie in numerosi settori (legge sulla parità dei sessi; Swisslex, con modifiche del CO e adozione della legge sulla parte- cipazione; ordinanze concernenti l’applicazione delle leggi sul lavoro e sull’assicu- razione contro gli infortuni). Le principali eccezioni a questa convergenza sono le disposizioni in vigore nell’UE concernenti il congedo maternità e il congedo parentale, così come il tempo di lavo- ro. Il congedo maternità accordato dalla legislazione svizzera (8 settimane) è netta- mente più breve di quello previsto dalla legislazione europea (14 settimane); inoltre, la legislazione svizzera non garantisce il pagamento del salario. Non esiste in Sviz- zera il diritto al congedo parentale. La legge sul lavoro, in fase di revisione, prevede ancora una durata settimanale del lavoro massima che varia da 45 a 50 ore, a cui si aggiungono le ore supplementari, mentre la legislazione europea parte da una media di 48 ore, comprese le ore supplementari. Vi sono inoltre differenze nella regola- mentazione del lavoro notturno. Dal profilo strutturale, vi sono importanti differenze che, in caso di adesione all’UE o allo SEE, obbligherebbero a procedere ad adeguamenti. I settori della sicurezza sul posto di lavoro e della protezione della salute sul posto di lavoro sono ad esempio considerati globalmente e regolati dalle stesse direttive nell’UE, mentre in Svizzera sono ripartiti tra la legge sul lavoro e la legge sull’assicurazione contro gli infortuni. Inoltre, le disposizioni comunitarie sono applicabili in tutti i settori di attività, mentre in Svizzera il campo d’applicazione delle disposizioni pertinenti, in partico- lare della legge sul lavoro, prevedono eccezioni, come ad esempio l’agricoltura. In generale, le regole comunitarie sono più dettagliate delle disposizioni in vigore in Svizzera, ciò che imporrebbe una serie di adeguamenti minori, generalmente di or- dine tecnico. Le disposizioni sulla parità tra donne e uomini sono ampiamente convergenti. Il di- vieto di discriminazione ha invece un significato più ampio nell’UE nella misura in cui comprende esplicitamente le discriminazioni fondate sulla razza, la religione, un handicap, l’età e l’orientamento sessuale.

4.7.2 Sicurezza sociale

Adesione all’UE La Svizzera riprende le disposizioni dell’UE. SEE La Svizzera riprende le disposizioni dell’UE. Accordi bilaterali L’accordo sulla libera circolazione delle persone integra am- piamente la Svizzera nel sistema in vigore nell’UE. L’accordo sui servizi che fa parte del secondo ciclo di negoziati farà avanzare l’integrazione.

La differenza tra le tre opzioni studiate è abbastanza trascurabile perché la Svizzera adotterà praticamente tutto il sistema europeo di sicurezza sociale non appena l’accordo sulla libera circolazione delle persone sarà entrato in vigore. Questo ac- cordo prevede la partecipazione della Svizzera allo sviluppo delle disposizioni in materia. Le assicurazioni sociali fanno parte dei settori politici coordinati, che lasciano quin- di agli Stati membri il loro margine di manovra. Di conseguenza, l’armonizzazione procede lentamente. La revisione in corso della legge sulla previdenza professionale (LPP) consentirà di eliminare le differenze che rimangono. Il caso dell’assicurazione maternità non è disciplinato.

4.8 Direzione dello Stato

4.8.1 Riforma del governo

Adesione all’UE Con i suoi sette membri, il governo non ha un effettivo sufficiente per rappresentare adeguatamente la Svizzera alle riunioni del Consiglio d’Europa. SEE All’interno dello SEE, la Svizzera esercita un’influenza allo stadio della preparazione delle decisioni da parte dei funzio- nari, e questo aumenta l’influenza dell’amministrazione. Accordi bilaterali Il contenuto del primo e del secondo pacchetto di accordi bilaterali richiede un intenso coordinamento.

È indispensabile procedere alla riforma del governo, qualunque sia la futura politica d’integrazione europea della Svizzera. Questa necessità deriva tra l’altro dal proces- so di globalizzazione, che impone di intensificare il coordinamento sia nelle relazio- ni interne sia in quelle esterne. Nell’UE, l’organizzazione del governo è compito degli Stati membri. Ciò nono- stante, la loro struttura deve consentire loro di assumere correttamente gli obblighi di membri dell’UE. In caso di adesione, la Svizzera dovrebbe aumentare il numero dei suoi ministri perché un governo composto di soli sette membri non sarebbe in grado di partecipare alle circa cento riunioni del Consiglio dei ministri nelle sue di- verse composizioni e continuare ad assumere i suoi obblighi all’interno del Paese. L’adesione all’UE rafforzerebbe la posizione politica del Consiglio federale, dal momento che le decisioni prese all’interno del Consiglio dei ministri hanno un valo- re vincolante sul piano politico e giuridico. Bisognerebbe inoltre rafforzare la posizione della presidente o del presidente della Confederazione. Le istituzioni comunitarie stabiliscono una chiara distinzione tra i ministri, da un lato, e i capi di Stato e di governo, dall’altro. Questo fatto potrebbe porre in una posizione ambigua un rappresentante svizzero che esercita le due fun- zioni. Inoltre, la persona interessata potrebbe assumere questo doppio compito solo con grandi difficoltà. Infine, la continuità della rappresentanza della Svizzera verso l’esterno potrebbe essere pregiudicata dal fatto che il capo di Stato cambia ogni anno.

In Svizzera, l’amministrazione svolge un ruolo molto importante. Nel corso delle audizioni è stato sostenuto che sono di fatto i dipartimenti ad assumere la direzione politica degli affari. Bisognerebbe rafforzare la posizione dirigente del Consiglio federale in qualità di istituzione. Le strutture attuali non sono adatte alla partecipa- zione a un’organizzazione sovranazionale come l’UE. Hanno già mostrato alcuni limiti nel corso dei negoziati bilaterali a causa dell’intenso coordinamento richiesto. Queste riflessioni sono valide anche nel caso di adesione allo SEE. Nello SEE, gli Stati non membri dell’UE influiscono sulle decisioni allo stadio della loro preparazione da parte degli esperti o dei funzionari (decision shaping). L’influenza dell’amministrazione aumenterebbe. La riforma del governo è iniziata. Il relativo messaggio è stato approvato dal Consi- glio federale nel dicembre del 2001.

4.8.2 Ruolo del Parlamento

Adesione all’UE Il Parlamento si dota di una commissione permanente incaricata degli affari europei. SEE Il Parlamento partecipa ai processi decisionali secondo le modalità di partecipazione attualmente in vigore. Accordi bilaterali Il Parlamento partecipa ai processi decisionali secondo le modalità di partecipazione attualmente in vigore.

In caso di adesione all’UE, bisognerebbe istituire una commissione permanente in- caricata degli affari europei. A prescindere da questo, gli strumenti esistenti per ga- rantire la partecipazione del Parlamento alla politica estera sono di principio suffi- cienti per le tre opzioni studiate e dovrebbero essere rafforzati dalla nuova legge sul Parlamento. L’Assemblea federale ha una posizione istituzionale forte: è competente della legi- slazione e delle finanze della Confederazione ed elegge il Governo. In Svizzera, la separazione dei poteri è praticata con grande rigore, ciò che rafforza la posizione del legislativo. L’avvicinamento all’UE andrebbe invece verso un rafforzamento dell’Esecutivo, perché è a questo livello che devono essere prese numerose decisio- ni. In compenso il Parlamento potrebbe fissare anticipatamente il margine di mano- vra del Consiglio federale. Per il Parlamento svizzero, che è un’organizzazione di milizia, la maggiore parteci- pazione alla politica estera rappresenta un aumento del lavoro che potrebbe diventa- re insostenibile. Questa situazione vale nelle tre opzioni studiate, dal momento che il Parlamento dovrà occuparsi sempre più di questioni relative alla politica europea.

5 Conclusioni e raccomandazioni sull’ulteriore

procedura da seguire Le audizioni hanno consentito alla Commissione di avere una visione d’insieme sulle questioni in sospeso che caratterizzeranno il dibattito europeo in Svizzera nel corso dei prossimi anni. Tenuto conto della diversità e della complessità dei temi,

era impossibile studiarli nei dettagli. La Commissione ritiene quindi che l’Assem- blea federale e il Consiglio federale dovranno approfondire e proseguire il lavoro. La Commissione ritiene che bisogna portare avanti l’avvicinamento all’Unione eu- ropea. Tenuto conto, tra l’altro, del risultato ottenuto dall’iniziativa “Sì all’Europa!” il 4 marzo 2001, la via bilaterale è attualmente l’opzione più facile da adottare e l’unica in grado di ottenere una maggioranza. La Commissione ritiene che è impos- sibile, senza pressioni economiche o politiche, trovare a breve scadenza una maggio- ranza favorevole all’adesione allo SEE o all’UE. I pareri dei membri della Commissione divergono sulla via da intraprendere a lunga scadenza, anche se sono d’accordo sul fatto che nessuna decisione s’impone a breve o media scadenza a favore dell’una o dell’altra opzione. Una parte dei membri della Commissione sostiene l’obiettivo del Consiglio federale di aderire all’UE in un’ottica a lungo termine. La maggioranza della Commissione ritiene che questa decisione deve aver luogo successivamente, quando le relazioni tra la Svizzera e l’UE e gli sviluppi in seno all’UE saranno noti. Ciò nonostante, alcuni ritengono che sia attualmente preferibile, in un’ottica a lungo termine, optare per l’adesione allo SEE o proseguire la via bilaterale. La Commissione ha quindi scelto di non racco- mandare la “via maestra” per la politica d’integrazione a lungo termine. L’evoluzione politica ed economica della Svizzera e dell’UE, così come le ripercus- sioni dell’allargamento a Est dell’UE svolgeranno un ruolo determinante nella for- mazione dell’opinione in Svizzera. È importante che il processo di formazione dell’opinione possa svolgersi in un clima di discussione fattiva. La Commissione propone quindi di rivolgere le seguenti raccomandazioni al Consi- glio federale: – Tenuto conto del contesto politico ed economico, il Consiglio federale è in- vitato a proseguire la via delle relazioni bilaterali con l’UE nel corso dei prossimi anni. Dovrà in particolare, nei dossier di negoziazione che preve- dono la ripresa automatica della legislazione comunitaria, precisare i motivi e i vantaggi di questo automatismo e le possibilità di partecipazione offerte alla Svizzera. – Il Consiglio federale è invitato a esporre quali sono le riforme che devono essere intraprese, indipendentemente dalla via scelta per l’integrazione euro- pea, per far fronte allo sviluppo delle relazioni tra la Svizzera e l’UE e a va- lutare queste riforme in funzione delle priorità materiali e cronologiche. – Il Consiglio federale è invitato ad approfondire e a far progredire, su basi fattive, il dibattito concernente le implicazioni e le ripercussioni delle diver- se opzioni d’integrazione, coinvolgendo il Parlamento e ampie cerchie della società civile.

Allegato

Elenco degli esperti Relatore Data Tema

Ager Hans 19.10.2001 Esperienze dell’Austria nell’UE Bundesrat, ÖVP, Tirolo Ambühl Michael 21.08.2001 Panoramica sullo stato dei colloqui Ambasciatore, Svizzera-UE Ufficio dell’integrazione DFAE/DFE Amstutz Max 12.01.2001 Aspetti logistici, trasporto di merci, Presidente del Consiglio questioni doganali di amministrazione, Société Générale de Surveillance Aubert Gabriel 18.10.2001 Questioni inerenti al diritto Professore, del lavoro Università di Ginevra Blankart Franz 11.01.2001 I limiti dell’integrazione europea ex Segretario di Stato Brombacher Steiner Maria 18.10.2001 Sicurezza sociale Verena Vicedirettrice, delegata per l’accordo sulla sicurezza sociale, UFAS Buntschu Marc 20.08.2001 Polizia / sicurezza ai confini Vicecapo del segretariato dell’Incaricato federale della protezione dei dati Buomberger Peter 12.01.2001 Moneta, Unione monetaria Capo “Economic Research”, UBS Ehrenzeller Bernhard 19.10.2001 Direzione dello Stato e riforma della Professore, direzione dello Stato Università di San Gallo Epiney Astrid 18.05.2001 Prospettive per l’iniziativa popolare Professore, e il referendum: necessità di riforma Università di Friburgo in caso di adesione all’UE Fischer Judith 20.08.2001 Polizia / sicurezza ai confini Capo progetto USIS, DFGP Freymond Jean 18.10.2001 L’opzione “associazione” Gruppo di lavoro Svizzera-Europa

Relatore Data Tema

Gerber Jean Daniel 20.08.2001 Migrazione e asilo Direttore UFR, DFGP Goetschel Laurent 21.08.2001 Politica estera e di sicurezza comune Responsabile della Fondazione e ripercussioni per la Svizzera svizzera per la pace Hauser Heinz 20.08.2001 L’opzione SEE Professore, Università di San Gallo, Gruppo di lavoro Svizzera-Europa Jametti Greiner Monique 20.08.2001 Cooperazione in materia di giustizia Vicedirettrice, UFG, DFGP Jeanrenaud Claude 17.05.2001 Implicazioni finanziarie per i Professore, Cantoni in caso di avvicinamento Università di Neuchâtel all’Europa Jost Alexander 12.01.2001 Alcuni aspetti sollevati Direttore generale Nestlé dall’integrazione europea per Svizzera l’industria alimentare svizzera Krayer Georg 12.01.2001 Settore bancario, gestione Presidente Associazione patrimoniale svizzera dei banchieri Languetin Pierrre 18.10.2001 L’opzione “associazione” Gruppo di lavoro Svizzera-Europa Mader Luzius 19.10.2001 Direzione dello Stato e riforma della Vicedirettore, UFG, DFGP direzione dello Stato Martinelli Dante 11.01.2001 Il parere della Missione svizzera a Ambasciatore, Missione Bruxelles svizzera presso le Comunità europee 11.01.2001 Le grandi sfide dell’Unione Michel Nicolas 21.08.2001 PESC, PESD: questioni concernenti Ambasciatore, Direttore DDIP, la neutralità DFAE Mohler Markus 20.08.2001 Polizia / Sicurezza ai confini ex Comandante di polizia, Basilea Murer Erwin 18.10.2001 Tendenze della politica sociale Professore, Università dell’UE e possibili ripercussioni di Friburgo sulla politica sociale della Svizzera Nigg Josef 17.05.2001 Lo studio EuRefKa nell’ottica dei Consigliere di Stato, Obvaldo Cantoni Pfisterer Thomas 17.05.2001 L’UE: una sfida per il federalismo Consigliere agli Stati

Relatore Data Tema

Ramsauer Rudolf 11.01.2001 L’opinione dell’economia svizzera Presidente di direzione economiesuisse Rhinow René 19.10.2001 Direzione dello Stato e riforma Professore, della direzione dello Stato Università di Basilea Scheidegger Hans-Ulrich, 18.10.2001 Questioni concernenti il diritto Vicedirettore, Settore del lavoro “Condizioni di lavoro”, Seco Schips Bernd 11.01.2001 Considerazioni economiche generali Professore, capo del servizio di ricerca congiunturale dei PF Schneider Johann Niklaus 20.08.2001 L’opzione SEE Consigliere nazionale, Gruppo di lavoro Svizzera-Europa Schönenberger Peter 17.05.2001 Questioni istituzionali, ruolo della Consigliere di Stato, San Gallo CdC Schweizer Rainer 17.05.2001 Avvicinamento all’Europa: Professore, conseguenze per i compiti dei Università di San Gallo Cantoni Schwok René 11.01.2001 Analisi del rapporto Professore, Istituto europeo, sull’integrazione Università di Ginevra Seiler Hansjörg 18.05.2001 Adesione all’UE e democrazia Libero docente, diretta: è possibile la coesistenza? Università di Berna Stucky Georg 20.08.2001 L’opzione SEE ex Consigliere nazionale, Gruppo di lavoro Svizzera-Europa Tanner Fred 21.08.2001 PESD, Politica europea vicedirettore, Geneva Center di sicurezza e di difesa e for Security Policy, Ginevra ripercussioni per la Svizzera Thürer Daniel 18.05.2001 Il diritto di cittadinanza europeo Professore, Università di Zurigo Walter Jean-Philippe 20.08.2001 Polizia / sicurezza ai confini Sostituto dell’Incaricato federale della protezione dei dati Weilharter Engelbert 19.10.2001 Esperienze dell’Austria nell’UE Bundesrat, FPÖ, Steiermark

Relatore Data Tema

Widmer Sigmund 18.10.2001 L’opzione “associazione” Gruppo di lavoro Svizzera-Europa Wild Claude 20.08.2001 Giustizia e interni nell’UE: Capo della sezione introduzione “Politica e istituzioni”, Ufficio dell’integrazione DFAE/DFE Zepter Bernhard 17.05.2001 Lo sviluppo dell’Unione europea in Sostituto del Segretario generale vista dell’allargamento della Commissione europea