04.011

Rapporto annuale 2002/2003 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali

del 23 gennaio 2004

«Le sénat, dont l’approbation tenait lieu de récompense, savait louer et blâmer quand il fallait.» Jacques Bénigne Bossuet, Discours sur l’histoire universelle (1681), parte III, capi- tolo 6

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Vi sottoponiamo per conoscenza il rapporto d’attività delle Commissioni della gestione per il periodo dal maggio 2002 al dicembre 2003. Il presente rapporto informa sulle ispezioni e i controlli effettuati in questi due anni nonché sui principali risultati e insegnamenti che se ne possono trarre. Descrive inoltre il seguito dato alle raccomandazioni delle Commissioni, cercando di valutar- ne gli effetti.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

23 gennaio 2004 In nome delle Commissioni della gestione delle Camere federali: I presidenti,: Hugo Fasel, consigliere nazionale Hans Hofmann, consigliere agli Stati

2004-0248 1435

Indice

Elenco delle abbreviazioni 1439 I Introduzione 1443 II Mandato e organizzazione 1446

1 Mandato, strumenti e vigilanza 1446

2 Organizzazione 1446

3 Diritti d’informazione delle Commissioni della gestione, segreto

d’ufficio 1452

4 Alcune indicazioni sull’attività generale delle Commissioni 1453

5 Coordinamento con altre commissioni parlamentari e dibattiti nei

Consigli 1456 III Temi scelti 1460

6 Economia e finanze 1460

6.1 Indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro 1460

6.2 Esportazione di materiale bellico, conversione dell’industria degli

armamenti 1461

6.3 Ruolo della Svizzera nelle istituzioni di Bretton Woods 1462

6.4 Attuazione della legge sul riciclaggio di denaro 1463

6.5 Commissione federale delle banche 1465

7 Giustizia 1466

7.1 Alta vigilanza sulla giustizia 1466

7.2 Ispezione della Corte di cassazione del Tribunale federale 1468

7.3 Istituzione dei nuovi Tribunali federali di prima istanza 1471

7.4 Allestimento del progetto ’efficacia’ 1472

7.5 Prassi del Tribunale federale per la regolamentazione transitoria

del nuovo termine di ricorso per cassazione 1474

8 Stato e amministrazione 1475

8.1 Alta vigilanza sul terzo e quarto cerchio 1475

8.2 Responsabilità patrimoniale dello Stato 1476

8.3 Valutazione e sviluppo futuro del progetto GEMAP 1477

8.4 Vigilanza sulle fondazioni: l’esempio delle fondazioni del dottor Rau 1479

8.5 Attuazione della legge sul personale federale (art. 5 cpv. 1 LPers) 1481

8.6 Attività accessorie degli agenti della Confederazione 1482

8.7 Politica del personale di carriera e organizzazione del servizio esterno

del DFAE 1484

8.8 Organizzazione della protezione dei dati nell’amministrazione federale 1486

8.9 Politica dell’informazione del DFAE 1488

8.10 Archiviazione di dispacci diplomatici 1489

1436

9 Sicurezza sociale e sanità 1490

9.1 Attuazione delle raccomandazioni relative al contenimento dei costi

nell’assicurazione malattie 1490

9.2 Giurisprudenza del Consiglio federale in materia di ricorsi contro le

decisioni tariffarie dei Cantoni 1492

9.3 Fondazione «Wohnheim Rabenfluh» 1493

9.4 Swissmedic 1494

9.5 Sicurezza alimentare 1496

10 Politica di sicurezza 1497

10.1 Protezione dello Stato e servizi d’informazione 1497

10.1.1 Contatti dei servizi d’informazione svizzeri con il Sudafrica nel

periodo dell’apartheid 1497

10.1.2 Sistema d’intercettazione delle comunicazioni via satellite del

DDPS («progetto Onyx») 1499

10.1.3 Altri temi esaminati dalla DCG 1501

10.1.3.1 Delimitazione delle inchieste della DCG rispetto alle

inchieste amministrative interne 1501

10.1.3.2 Misure di allontanamento nei confronti di stranieri che

costituiscono un pericolo per la sicurezza della Svizzera 1502

10.1.3.3 Identità fittizia per gli agenti del Servizio informazioni

strategico 1504

10.1.3.4 Temi nel settore della sicurezza interna 1505

10.1.3.5 Temi nel settore della sicurezza esterna 1506

11 Trasporti 1507

11.1 Inchiesta sulla crisi Swissair 1507

11.2 Sicurezza nell’aviazione civile 1509

11.3 Subordinazione amministrativa dell’Ufficio d’inchiesta sugli incidenti

aerei 1510

12 Asilo, stranieri e migrazione 1511

12.1 Prassi in materia di rimpatri nel settore dell’asilo 1511

12.2 Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo 1512

13 Politica culturale 1512

13.1 Museo nazionale svizzero 1512

14 Politica ambientale 1513

14.1 Protezione del paesaggio 1513

15 Politica sociale 1514

15.1 Coordinamento delle attività della Confederazione nel settore delle

«sette» 1514

1437

16 Altri punti importanti 1515

16.1 Rapporto di gestione 2002 del Consiglio federale 1515

16.2 Rapporti di gestione 2002 del Tribunale federale e del Tribunale

federale delle assicurazioni 1520

16.2.1 Rapporto di gestione 2002 del Tribunale federale 1520

16.2.2 Rapporto di gestione 2002 del Tribunale federale delle

assicurazioni 1521 IV Retrospettiva e prospettive future 1523

17 Bilancio della legislatura 1999-2003 1523

18 Prospettive future, orientamenti strategici per la nuova legislatura 1524

Allegato 1 Rapporto annuale 2002/2003 dell’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione 1527 Allegato 2 Principi d’azione delle Commissioni della gestione 1547 Allegato 3 Alcune cifre sull’attività generale delle commissioni 1551 Allegato 4 Tabella degli interventi parlamentari delle CdG 1553

1438

Elenco delle abbreviazioni

ADM Armi di distruzione di massa AFF amministrazione federale delle finanze art. articolo BEAA Ufficio d’inchiesta sugli incidenti aerei BNS Banca nazionale svizzera Boll. Uff. Bollettino ufficiale CaF Cancelleria federale CC Codice civile svizzero CDF Controllo federale delle finanze CdF Commissione delle finanze CdG Commissioni della gestione delle Camere federali CdG-N Commissione della gestione del Consiglio nazionale CdG-S Commissione della gestione del Consiglio degli Stati CDS Conferenza dei direttori cantonali della sanità CEDU Convenzione europea dei diritti dell’uomo CET-S Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati CFB Commissione federale delle banche CFNP Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio CGE Divisione della guerra elettronica CN Consiglio nazionale Cost. Costituzione federale CP Codice penale svizzero CPE Commissione della politica estera CPE-N Commissione della politica estera del Consiglio nazionale CPE-S Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati CPI Commissione parlamentare d’inchiesta CPS-N Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale CPV Conferenza delle presidenze delle commissioni e delegazioni di vigilanza cpv. capoverso CRA Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo CS Consiglio degli Stati CSEC-S Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio degli Stati CSG Conferenza dei segretari generali DATEC Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DCG Delegazione delle Commissioni della gestione

1439

DDPS Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport DelFin Delegazione delle finanze DFAE Dipartimento federale degli affari esteri DFE Dipartimento federale dell’economia DFF Dipartimento federale delle finanze DFGP Dipartimento federale di giustizia e polizia DFI Dipartimento federale dell’interno DSC Direzione dello sviluppo e della cooperazione DvN Delegazione di vigilanza della NFTA ecc. eccetera EICS Euro Info Centre Suisse es. esempio FF Foglio federale FFS Ferrovie federali svizzere FMI Fondo monetario internazionale FSA Federazione Svizzera degli Avvocati GEMAP Uffici gestiti con mandato di prestazione e budget globale HUMINT Human intelligence ICMPD Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie Idekowi Gruppo di lavoro interdipartimentale incaricato di elaborare opzioni concrete di attuazione dell’articolo 170 Cost. nell’ambito dell’amministrazione federale IFP Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d’importanza nazionale ILR Indennità per lavoro ridotto JT Journal des tribunaux LADI Legge sull’assicurazione contro la disoccupazione LAMal Legge federale sull’assicurazione malattie LAsi Legge sull’asilo LATer Legge sugli agenti terapeutici LCF Legge sul Controllo delle finanze LCit Legge sulla cittadinanza LDDS Legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri let. lettera LFC Legge federale sulle finanze della Confederazione LFIM Legge federale sull’inchiesta mascherata LM Legge militare LMB Legge federale sul materiale bellico LMSI Legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna

1440

LOGA Legge federale sull’organizzazione del Governo e dell’amministrazione LParl Legge sul Parlamento LPD Legge federale sulla protezione dei dati LPers Legge sul personale federale LPGA Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali LPN Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio LPP Legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità LPT Legge sulla pianificazione del territorio LRC Legge sui rapporti fra i Consigli LRD Legge sul riciclaggio di denaro MNS Museo nazionale svizzero NFTA Nuova ferrovia transalpina NGP Nuova gestione pubblica NLR Istituto olandese dell’aviazione e dello spazio NPP Nuova politica del personale federale NSS Nuovo sistema salariale NZZ Neue Zürcher Zeitung OAI Ordinanza sull’assicurazione per l’invalidità OCGE Ordinanza concernente la condotta della guerra elettronica OCPre Ordinanza sul calcolo dei costi e la registrazione delle prestazioni da parte degli ospedali e delle case di cura nell’assicurazione malattie OCSP Ordinanza sui controlli di sicurezza relativi alle persone OEnS Ordinanza concernente l’entrata e la notificazione degli stranieri OG Organizzazione giudiziaria OMSI Ordinanza sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna ONU Organizzazione delle Nazioni Unite OOrg-DFI Ordinanza sull’organizzazione del Dipartimento federale dell’interno Oparl Ordinanza sull’amministrazione parlamentare OPCA Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione OPers Ordinanza sul personale federale OSEC Business Network Switzerland OSINT Open source intelligence p. pagina PF Politecnici federali PMI Piccole e medie imprese ProgEff Progetti di efficacia PRS Presenza Svizzera RIPOL Sistema di ricerca informatizzato di persone e oggetti

1441

RS Raccolta sistematica RSJ Rivista svizzera di giurisprudenza RSJB Rivista dell’associazione dei giuristi bernesi SAP Servizio di analisi e di prevenzione SARS Sindrome respiratoria acuta grave Seco Segretariato di Stato dell’economia seg. seguente SG Segreteria generale SIGINT Signals intelligence SIS Servizio informazioni strategico SOFI Swiss Organisation for Facilitating Investments Swissmedic Istituto svizzero per gli agenti terapeutici TarMed Tariffario medico unificato TFA Tribunale federale delle assicurazioni UDC Unione democratica di centro UE Unione europea UFAC Ufficio federale dell’aviazione civile UFAFP Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio UFAS Ufficio federale delle assicurazioni sociali UFCOM Ufficio federale delle comunicazioni UFG Ufficio federale di giustizia UFP Ufficio federale di polizia UFR Ufficio federale dei rifugiati UFS Ufficio federale di statistica UFSP Ufficio federale della sanità pubblica UICM Ufficio intercantonale di controllo dei medicamenti UNITA Unione nazionale per l’indipendenza totale dell’Angola UP AT Unità principale agenti terapeutici

1442

Rapporto

I Introduzione

Conformemente all’articolo 55 della legge sul Parlamento (LParl; RS 171.10), le Commissioni della gestione (CdG) e la Delegazione delle Commissioni della gestio- ne (DCG) trasmettono ogni anno al Parlamento un rapporto pubblico nel quale espongono a grandi linee le loro attività e i risultati ottenuti. Questo rapporto offre una panoramica rappresentativa dei temi che meritano di essere conosciuti dal Parlamento e dall’opinione pubblica, sia per rilevare eventuali insufficienze o situazione preoccupanti, sia per trarre insegnamento dalle critiche formulate, sia infine per valutare la condotta di alcune politiche pubbliche. La varietà dei temi affrontati nel presente rapporto rivela l’ampiezza e la diversità dei settori sottoposti all’alta vigilanza parlamentare. Nel corso del periodo in rassegna, le CdG hanno effettuato diverse ispezioni dedica- te in particolare alla compagnia aerea Swissair (Commissione della gestione del Consiglio degli Stati, CdG-S), al ruolo della Svizzera nelle istituzioni di Bretton Woods (CdG-S), alla sicurezza alimentare (CdG-N), all’organizzazione della prote- zione dei dati nell’ambito dell’amministrazione federale (CdG-N), al Museo nazio- nale svizzero (CdG-N), ai servizi diplomatici e consolari (CdG-N), alla protezione dei paesaggi (CdG-N), alle relazioni della Svizzera con il Sudafrica durante l’apartheid (DCG) e al sistema di utilizzazione delle telecomunicazioni via satellite (DCG). Tutte queste attività sono state condensate in rapporti o in pubblicazioni particolari: una breve sintesi sarà inserita nel presente rapporto. Altri lavori sono in corso e saranno conclusi nel 2004. Essi riguardano la politica dell’informazione del Dipartimento federale degli affari esteri (CdG-N), il commer- cio elettronico (CdG-N), la vigilanza federale sulle fondazioni (CdG-S), l’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici – Swissmedic (CdG-S) e il tasso d’interesse mini- mo in materia di previdenza professionale (CdG-N). Le CdG hanno pure assicurato il controllo delle fasi successive dei diversi lavori. Si tratta di verificare, qualche anno dopo un’ispezione, se e come il Consiglio federale ha dato seguito alle raccomandazioni delle CdG, e di valutare i progressi compiuti dall’amministrazione nella condotta della politica in esame. Le CdG hanno effettua- to una verifica delle ispezioni legate ai temi seguenti: le indennità in caso di riduzio- ne dell’orario di lavoro (CdG-N), l’implementazione della legge sul riciclaggio di denaro (CdG-N), la politica della Confederazione verso le «sette» e altri movimenti indottrinanti (CdG-N), le attività accessorie degli impiegati della Confederazione (CdG-N) e le misure destinate a ridurre i costi nel campo dell’assicurazione malattie (CdG-S). Infine, le CdG hanno proceduto a diverse visite di uffici federali ed esaminato i rapporti di gestione del Consiglio federale e di altre istituzioni (Commissione federa- le delle banche, Consiglio dei politecnici federali, RUAG ecc.). A titolo indicativo, è opportuno ricordare che, durante il periodo in rassegna, le CdG si sono riunite 28 volte in seduta plenaria e 110 volte in sedute di sottocommissione e la DCG, a sua volta, ha tenuto 32 sedute: un totale di 170 sedute.

1443

Il controllo del Parlamento non si limita tuttavia all’attività del Consiglio federale e dell’amministrazione federale. L’articolo 169 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) va oltre. Esso istituisce segnatamente una vigilanza parlamentare sui Tribunali federali. In un rapporto pubblicato nel 2002, la CdG-S ha presentato diverse considerazioni e conclusioni circa le modalità del controllo parlamentare sulla giustizia. L’indipendenza dei giudici esige in effetti che questa vigilanza avvenga entro limiti più stretti di quelli validi per l’esecutivo. L’alta vigilanza sui tribunali è limitata essenzialmente al controllo dell’attività non giurisdizionale dei tribunali e al rispetto delle garanzie fondamentali di procedura. È però difficile, in alcuni casi, separare nettamente le attività giurisdizionali da quelle non giurisdizionali. Gli avvenimenti verificatisi nel 2003 alla Corte di cassa- zione del Tribunale federale lo hanno dimostrato. Per la prima volta nella loro storia, le CdG sono state incaricate di effettuare un’ispezione presso il Tribunale federale. Data la mancanza di basi legali chiare e dettagliate, le CdG hanno dovuto definire innanzitutto numerose questioni di procedura in collaborazione con il Tribunale e le diverse persone interessate. Ciò ha complicato il lavoro delle CdG. La condotta di questa ispezione ha inoltre richiesto dai membri e dal segretariato un impegno e una disponibilità talvolta difficilmente conciliabili con il carattere di milizia del Parla- mento. Questo esempio, come altri, dimostrano che, di fronte alla complessità crescente dei compiti statali, gli strumenti dell’alta vigilanza parlamentare sono evoluti in misura relativamente ridotta e che essi rivelano i loro limiti. Di conseguenza, è urgente chiarire quali sono i mezzi finanziari e umani che il Parlamento è disposto a impe- gnare per lo svolgimento della sua funzione di controllo, e meditare su un’eventuale professionalizzazione in questo campo. Nel corso del periodo in esame, le CdG hanno anche riflettuto a fondo sui loro metodi di lavoro e sugli obiettivi da realizzare nella prossima legislatura. Le Commissioni hanno approvato alcune direttive che guideranno la loro attività in futuro (vedi allegato 2). Queste direttive si prefiggono di: – «consolidare la responsabilità democratica del Consiglio federale e dell’amministrazione federale, dei Tribunali federali e degli altri organi ai quali sono affidati i compiti della Confederazione; – valutare costantemente e in maniera approfondita l’attività di questi organi e, in tal modo, rilevare in tempo utile, nei settori sottoposti a vigilanza, i punti suscettibili di intervento politico; – contribuire a correggere le insufficienze e le disfunzioni rilevate e concorre- re a una gestione migliore degli affari identificando i margini di manovra esistenti; – instaurare un dialogo tra gli organi preposti all’esecuzione di compiti fede- rali e indurre, in tal modo, un processo di apprendimento suscettibile di migliorare la capacità delle autorità nella soluzione dei problemi; – promuovere una maggiore trasparenza e accrescere così la fiducia della popolazione in queste istituzioni;

1444

– trarre insegnamenti ai fini di un’applicazione coerente delle leggi vigenti e a vantaggio della legislazione futura». Nel contempo, le CdG hanno deciso di migliorare l’informazione del Parlamento e dell’opinione pubblica circa il contenuto dei loro lavori, i meccanismi che regolano il loro funzionamento e le misure adottate in seguito ai loro rapporti. Quale misura concreta, le CdG hanno deciso di modificare la periodicità dei loro rapporti d’attività in modo tale da farli coincidere con l’anno civile. È previsto pure che il rapporto annuale, come d’altronde gli altri rapporti delle CdG, siano d’ora in poi iscritti all’ordine del giorno dei Consigli legislativi per un dibattito in seduta pubblica. Questa innovazione è destinata a valorizzare vieppiù i risultati delle inchieste. Si tratta anche, per le CdG, di esporre la loro attività e di rispondere delle loro azioni davanti al Parlamento in base al principio che non vi sono controllori migliori di quelli che sono a loro volta controllati1. Infine, questa misura deve migliorare la trasparenza e l’informazione dei cittadini sul funzionamento della macchina statale e favorire un dibattito più democratico. Lo scopo del presente rapporto è quello di rilevare i diversi problemi e le disfunzioni nella condotta dell’amministrazione ma anche di esporne i successi e i progressi. Malgrado i giudizi siano sovente critici, è incontestabile che il Consiglio federale, il Tribunale federale e le loro amministrazioni prestano nell’insieme un lavoro di altissima qualità. Un grazie a tutti coloro che contribuiscono al buon funzionamento della Confederazione; un ringraziamento anche ai collaboratori del segretariato delle CdG per il loro sostegno e la loro consulenza. Il 23 gennaio 2004, le CdG hanno approvato in seduta plenaria il testo del presente rapporto e ne hanno deciso la pubblicazione.

1 Rimandiamo in tale contesto a Giovenale il quale si chiede «Sed quis custodiet ipsos custodes?» «Ma chi controlla i controllori?» (Giovenale, Satire, VI, 347).

1445

II Mandato e organizzazione

1 Mandato, strumenti e vigilanza

L’alta vigilanza parlamentare sulla gestione del Consiglio federale e dei Tribunali federali sancita dall’articolo 169 della Costituzione federale (Cost.; RS 101) viene esercitata dalle Commissioni della gestione del Consiglio nazionale, del Consiglio degli Stati e, nel campo specifico della sicurezza dello Stato e dei servizi d’infor- mazione, dalla loro Delegazione. Fino a tutto novembre del 2003, i loro diritti e obblighi erano precisati negli artico- li 47ter e seguenti della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC; RS 171.11). A partire dal 1° dicembre 2003, gli articoli 26, 52–55, 150 LParl e più in particolare 153–158 LParl costituiscono le basi legali corrispondenti. Le Commissioni adempiono i loro compiti: – procedendo a ispezioni, ovvero a esami approfonditi che effettuano perso- nalmente con l’aiuto del segretariato; – affidando valutazioni e perizie, in particolare all’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA); – esaminando il rapporto annuale del Consiglio federale, il rapporto d’attività del Tribunale federale e del Tribunale federale delle assicurazioni e i rappor- ti di gestione di altri organi ai quali sono affidati compiti della Confedera- zione (Regìa federale degli alcool, Commissione federale delle banche, set- tore dei Politecnici federali ecc.); – effettuando visite ai servizi dell’amministrazione; – trattando le richieste di vigilanza inoltrate da terzi; – garantendo l’attuazione delle raccomandazioni e degli altri interventi parla- mentari che rivolgono al Consiglio federale. Agli inizi del 2003, uno dei compiti delle Commissioni, vale a dire la visita ai servizi dell’amministrazione federale, è stato sottoposto a un esame critico da parte dei presidenti delle sottocommissioni della CdG-N. Si è constatato che queste visite servono in primo luogo all’informazione delle CdG, e che esse sono poco appropria- te per il controllo dell’amministrazione. Occorre tuttavia sottolineare che esse sono l’occasione, per l’amministrazione, di far conoscere i propri problemi alle commis- sioni di controllo. Le sottocommissioni che effettuano visite presso i servizi dell’amministrazione ne devono predisporre accuratamente le modalità al fine di sfruttarne meglio i risultati. La visita ai servizi dell’amministrazione federale, asso- ciata ad altri strumenti di alta vigilanza, è uno degli elementi utili per esercitare il controllo parlamentare.

2 Organizzazione

Le Commissioni della gestione (CdG) sono composte di 25 consiglieri nazionali, al Consiglio nazionale, e di 13 deputati, al Consiglio degli Stati. Si suddividono ognu- na in quattro sottocommissioni alle quali sono attribuiti i sette Dipartimenti federali,

1446

la Cancelleria federale e i Tribunali federali. Ogni commissione sceglie inoltre al proprio interno tre membri che andranno a costituire la DCG. Quest’ultima si occupa in modo specifico delle attività legate alla sicurezza dello Stato e alle informazioni civili e militari. La Delegazione dispone di diritti all’informazione particolarmente estesi, che sono fissati negli articoli 154 e 155 LParl. Nel periodo in rassegna, l’organizzazione delle CdG è stata modificata a due riprese (cfr. figura 1). Da un lato, in occasione della seduta del 17 gennaio 2003, le CdG hanno deciso di istituire a titolo provvisorio una sottocommissione «Tribunali» incaricata specificamente di esercitare l’alta vigilanza sui Tribunali federali. Questa evoluzione esprime la volontà delle CdG di consolidare e definire il loro controllo sui tribunali, segnatamente nel quadro dell’istituzione dei Tribunali federali d’istanza subordinata. Essa fa anche seguito al dibattito in seno al Consiglio degli Stati concernente l’attribuzione della competenza di alta vigilanza sui Tribunali federali (Boll. Uff. 2002 S 1062). Nel corso del 2003, l’inchiesta delle CdG sugli avvenimenti particolari verificatisi in seno al Tribunale federale ha dimostrato sia la capacità delle CdG di effettuare una vigilanza chiara ed effettiva sui Tribunali fede- rali, sia la necessità di istituire definitivamente la sottocommissione «Tribunali» dall’inizio della legislatura 2003–2007, vale a dire dal 1° dicembre 2003. Questa decisione è stata presa rispettivamente il 14 ottobre 2003 dalla CdG-S e il 17 ottobre

2003 dalla CdG-N.

D’altro lato, le CdG hanno deciso di abolire le sottocommissioni «Affari generali». Queste sottocommissioni trattavano argomenti interdipartimentali quali le questioni del personale e le questioni infrastrutturali, il trattamento dell’informazione, i lavori pubblici e l’introduzione della nuova gestione pubblica nell’amministrazione (uffici gestiti con mandato di prestazioni e budget globale, GEMAP). Orbene, in occasione della loro seduta del 17 gennaio 2003, le CdG hanno deciso di cedere la competenza per il controllo sugli uffici GEMAP alle sottocommissioni responsabili dei rispettivi Dipartimenti. Così, ad esempio, il mandato di prestazioni 2004–2005 dell’Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM) non è più stato trattato nel 2003 dalle sotto- commissioni «Affari generali», ma dalle sottocommissioni DFI/DATEC. Questo provvedimento ha sottratto alle sottocommissioni «Affari generali» la maggior parte dei loro oggetti. Per questo motivo, e per motivi economici, le CdG hanno deciso di sopprimere definitivamente le sottocommissioni «Affari generali» sin dall’inizio della legislatura 2003–2007, ossia dal 1° dicembre 2003. Questa decisione è stata presa rispettivamente il 14 ottobre dalla CdG-S e il 17 ottobre 2003 dalla CdG-N. La Cancelleria federale, che rientrava nell’area di controllo delle sottocommissioni «Affari generali», sarà trasferita alle sottocommissioni responsabili del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), in precedenza incaricate anche dell’alta vigilanza sui tribunali. Questa riorganizzazione ha il vantaggio di non comportare risorse supplementari e di permettere una ripartizione equilibrata degli affari tra le diverse sottocommissioni. La composizione nominale delle CdG, delle sottocommissioni e della Delegazione nel periodo 17 maggio 2002 - fine della legislatura 1999–2003, ossia fino al 30 novembre 2003, è riportata nella figura 2; la loro composizione dall’inizio della legislatura 2003–2007, ossia dal 1° dicembre 2003, nella figura 3.

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Figura 1

Struttura delle CdG

CdG-N CdG-S

DCG Sottocommissione Sottocommissione DFAE / DDPS DFAE / DDPS

Sottocommissione Sottocommissione DFE / DFF DFE / DFF

Sottocommissione Sottocommissione DFI / DATEC DFI / DATEC

Sottocommissione Sottocommissione DFGP / CaF dal DFGP / CaF 1.12.2003 Sottocommissione Sottocommissione Tribunali Tribunali

Sottocommissione Sottocommissione DFGP DFGP 17.1.2003 Sottocommissione – Sottocommissione Tribunali 30.11.2003 Tribunali

Sottocommissione Sottocommissione Affari generali Affari generali

Sottocommissione Sottocommissione DFGP / Tribunali 17.5.2002 DFGP / Tribunali – Sottocommissione 17.1.2003 Sottocommissione Affari generali Affari generali

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Figura 2

Composizione delle CdG, delle sottocommissioni e della Delegazione dal 17 maggio 2002 al 30 novembre 2003

CdG-N CdG-S Gadient Brigitta M. (presidente), Béguelin Michel (presidente), Jossen Peter (vicepresidente), Hofmann Hans (vicepresidente), Bieri Baumann Stephanie, Beck Serge, Peter, Briner Peter, Hess Hans, Binder Max, Bosshard Walter, Langenberger Christiane (sostituita il Brunner Toni, Chevrier Maurice, 19.3.2003 da Dettling Toni), Lauri Decurtins Walter, Fasel Hugo, Freund Hans (sostituito il 4.10.2002 da Jakob, Glasson Jean-Paul, Imhof Germann Hannes), Leumann-Würsch Rudolf, Janiak Claude, Laubacher Helen, Lombardi Filippo, Saudan Fra- Otto, Lauper Hubert, Schmid Odilo, nçoise, Stadler Hansruedi, Studer Jean, Schmied Walter, Schwaab Jean Wicki Franz Jacques, Tillmanns Pierre, Tschäppät Alexander, Vaudroz René, Waber Christian, Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli Delegazione delle CdG (DCG) Tschäppät Alexander (presidente), Leumann-Würsch Helen (vicepresidente), Fasel Hugo, Hofmann Hans, Vaudroz René, Wicki Franz Sottocommissione DFAE/DDPS Tschäppät Alexander (presidente fino Langenberger Christiane (presidente al 22.8.2002, sostituito da Glasson fino al 19.3.2003, sostituita da Dettling Jean Paul), Freund Jakob, Glasson Toni), Briner Peter, Hofmann Hans, Jean-Paul, Janiak Claude, Laubacher Leumann-Würsch Helen (presidente Otto, Lauper Hubert, Schmid Odilo, dal 19.3.2003), Lombardi Filippo, Schmied Walter, Schwaab Jean Studer Jean Jacques, Tillmanns Pierre, Vaudroz René, Waber Christian Sottocommissione DFF/DFE Imhof Rudolf (presidente), Baumann Briner Peter (presidente), Béguelin Stephanie, Beck Serge, Bosshard Michel, Hess Hans, Lauri Hans (sosti- Walter, Chevrier Maurice, Decurtins tuito il 4.10.2002 da Germann Walter, Fasel Hugo, Gadient Brigitta Hannes), Saudan Françoise M., Jossen Peter, Laubacher Otto, Vaudroz René Sottocommissione DFI/DETEC Wittenwiler Milli (presidente), Binder Stadler Hansruedi (presidente), Max, Brunner Toni, Chevrier Maurice, Béguelin Michel, Hofmann Hans, Fasel Hugo, Freund Jakob, Schmid Langenberger Christiane (sostituita il Odilo, Tillmanns Pierre, Waber 19.3.2003 da Dettling Toni), Lombardi Christian Filippo, Saudan Françoise

1449

Dal 17 gennaio 2003 al 30 novembre 2003 Sottocommissione DFGP Lauper Hubert (presidente), Bosshard Hess Hans (presidente), Germann Walter, Chevrier Maurice, Gadient Hannes, Leumann-Würsch Helen, Brigitta M., Glasson Jean-Paul, Janiak Studer Jean, Wicki Franz Claude, Schwaab Jean Jacques, Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli Sottocommissione Tribunali Janiak Claude (presidente), Bosshard Hess Hans (presidente), Germann Walter, Chevrier Maurice, Gadient Hannes, Leumann-Würsch Helen, Brigitta M., Glasson Jean-Paul, Lauper Studer Jean, Wicki Franz Hubert, Schwaab Jean Jacques, Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli Sottocommissione «Affari generali» Baumann Stephanie (presidente), Beck Bieri Peter (presidente), Béguelin Serge, Binder Max, Brunner Toni, Michel, Briner Peter, Germann Decurtins Walter, Imhof Rudolf, Hannes, Langenberger Christiane Jossen Peter, Schmied Walter, (sostituita il 19.3.2003 da Dettling Tillmanns Pierre Toni), Stadler Hansruedi Dal 17 maggio 2002 al 17 gennaio 2003 Sottocommissione DFGP / Tribunali Lauper Hubert (presidente), Bosshard Hess Hans (presidente), Lauri Hans Walter, Chevrier Maurice, Gadient (sostituito il 4.10.2002 da Germann Brigitta M., Glasson Jean-Paul, Janiak Hannes), Leumann-Würsch Helen, Claude, Schwaab Jean Jacques, Studer Jean, Wicki Franz Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli Sottocommissione «Affari generali» Baumann Stephanie (presidente), Beck Lauri Hans (presidente fino al Serge, Binder Max, Brunner Toni, 4.10.2002, sostituito da Germann Decurtins Walter, Imhof Rudolf, Hannes), Béguelin Michel, Bieri Peter Jossen Peter, Schmied Walter, (presidente dal 4.10.2002), Briner Tillmanns Pierre Peter, Langenberger Christiane, Stadler Hansruedi

1450

Figura 3

Composizione delle CdG, delle sottocommissioni e della Delegazione dall’inizio della legislatura 2003-2007, ossia dal 1° dicembre 2003

CdG-N CdG-S Fasel Hugo (presidente), Wasserfallen Hofmann Hans (presidente), Stadler Kurt (vicepresidente), Beck Serge, Hansruedi (vicepresidente), Amgwerd Binder Max, Brunner Toni, Cina Madeleine, Béguelin Michel, Berset Jean-Michel, Daguet André, de Buman Alain, Briner Peter, Escher Rolf, Dominique, Gadient Brigitta M., Hess Hans, Kuprecht Alex, Galladé Chantal, Glasson Jean-Paul, Leumann-Würsch Helen, Ory Gisèle, Glur Walter, Gutzwiller Felix, Saudan Françoise, Wicki Franz Gyr-Steiner Josy , Heim Beatrice, Janiak Claude, Kunz Josef, Meier-Schatz Lucrezia, Müller Geri, Oehrli Fritz Abraham, Pedrina Fabio, Riklin Kathy, Rossini Stéphane, Veillon Pierre-François, Waber Christian Delegazione delle CdG (DCG) Leumann-Würst Helen (presidente), Hofmann Hans (vicepresidente), Janiak Claude, Glasson Jean-Paul, Fasel Hugo, Wicki Franz Sottocommissione DFAE/DDPS Glasson Jean-Paul (presidente), Beck Béguelin Michel (presidente), Serge, Daguet André, Gyr-Steiner Amgwerd Madeleine, Briner Peter, Josy, Kunz Josef, Meier-Schatz Escher Rolf, Kuprecht Alex, Ory Lucrezia, Müller Geri, Oehrli Fritz Gisèle Abraham, Rossini Stéphane, Veillon Pierre-François, Waber Christian Sottocommissione DFGP/CaF Meier-Schatz Lucrezia (presidente), Hess Hans (presidente), Amgwerd Binder Max, Brunner Toni, Daguet Madeleine, Berset Alain, Escher Rolf, André, De Buman Dominique, Leumann-Würst Helen, Ory Gisèle Glasson Jean-Paul, Glur Walter, Gyr-Steiner Josy, Janiak Claude, Müller Geri, Wasserfallen Kurt Sottocommissione DFF/DFE Gadient Brigitta M. (presidente), Fasel Briner Peter (presidente), Amgwerd Hugo, Galladé Chantal, Glur Walter, Madeleine, Béguelin Michel, Berset Gutzwiller Felix, Heim Beatrice, Alain, Kuprecht Alex, Saudan Oehrli Fritz Abraham, Pedrina Fabio, Françoise Riklin Kathy Waber Christian, Wasserfallen Kurt

1451

Sottocommissione DFI/DATEC Binder Max (presidente), Beck Serge, Stadler Hansruedi (presidente), De Buman Dominique, Fasel Hugo, Béguelin Michel, Escher Rolf, Galladé Chantal, Gutzwiller Felix, Hofmann Hans, Kuprecht Alex, Heim Beatrice, Kunz Josef, Riklin Saudan Françoise Kathy, Rossini Stéphane, Veillon Pierre-François, Waber Christian Sottocommissione Tribunali Janiak Claude (presidente), Beck Wicki Franz (presidente), Berset Serge, Brunner Toni, Cina Jean- Alain, Briner Peter, Hess Hans, Ory Michel, Daguet André, Gadient Gisèle, Stadler Hansruedi, Wicki Brigitta M., Glasson Jean-Paul, Franz Gyr-Steiner Josy, Kunz Josef, Müller Geri

3 Diritti d’informazione delle Commissioni

della gestione, segreto d’ufficio Per esercitare l’alta vigilanza, le Commissioni della gestione dispongono di diritti d’informazione estesi i quali giustificano l’obbligo, per le istanze sottoposte alla vigilanza, di fornire informazioni complete. Nonostante questa situazione giuridica, le CdG constatano regolarmente che, in occasioni di audizioni, gli impiegati dell’amministrazione federale e altre persone che svolgono compiti per la Confede- razione si sentono vincolati dal segreto d’ufficio o almeno ignorano in quale misura sono autorizzati a fornire informazioni alle CdG. In alcuni casi, le CdG sono venute a sapere che a causa di un’audizione, le persone interpellate avevano subito pressioni da parte dei superiori. È questa la ragione per cui le CdG hanno auspicato che il Consiglio federale tenga presente, in qualità di organo supremo dell’ammini- strazione federale, i diritti d’informazione di cui le CdG dispongono e l’obbligo da parte dell’amministrazione di fornire alle Commissioni le informazioni richieste. La situazione giuridica in materia è brevemente esposta qui appresso. I diritti d’informazione delle CdG e la loro ampiezza derivano dalla funzione di alta vigilanza delle Commissioni. Dall’entrata in vigore della legge sul Parlamento (RS 171.10) il 1° dicembre 2003, la loro base legale è sancita nell’articolo 150 LParl, valido per tutte le commissioni parlamentari, ma soprattutto negli articoli 153 e seguenti LParl relativi alle sole CdG. Per svolgere i loro compiti, le CdG possono invitare i consiglieri federali a partecipare a una seduta affinché forniscano informa- zioni e chiedere al Consiglio federale di fornire un rapporto, oppure anche interroga- re direttamente ogni servizio, autorità o persona che svolga compiti per conto della Confederazione. Le CdG hanno il diritto di ottenere da questi servizi e persone tutti i documenti di cui hanno bisogno (art. 153 cpv. 1 LParl). Esse informano il Consiglio federale dell’intenzione di interrogare una persona ad esso subordinata. Da parte sua, il Consiglio federale può chiedere di potersi esprimere davanti alle CdG prima di questa audizione (art. 153 cpv. 3 LParl). Tutti i servizi e le persone che svolgono compiti per la Confederazione sono tenuti ad informare le CdG in maniera completa e veritiera, nonché a fornire tutti i riferi-

1452

menti ai documenti utili (art. 156 cpv. 1 LParl). Il diritto di rifiutare di testimoniare (art. 156 cpv. 2 LParl) può essere fatto valere soltanto nei confronti della DCG nel quadro di un’audizione di testimoni, mentre le persone interessate non possono rifiutare nessuna informazione alle CdG se non nel caso in cui il Consiglio federale si sia direttamente fondato su queste informazioni per prendere una decisione, o se queste informazioni devono rimanere segrete per ragioni legate alla protezione dello Stato o al servizio informazioni (art. 150 cpv. 2 LParl). Il segreto d’ufficio non si applica, per la sua stessa natura, nei rapporti tra le autorità dell’alta vigilanza e le persone sottoposte a questa vigilanza. Per svolgere il loro compito, le CdG devono imperativamente accedere a tutte le informazioni di cui hanno bisogno. In generale, la relazione tra le CdG e il Consiglio federale non è contraddittoria ma complemen- tare, ed essa è subordinata agli interessi superiori della Confederazione. Infine, le CdG perseguono lo stesso obiettivo dei servizi incaricati dell’esecuzione, vale a dire garantire l’applicazione ottimale delle disposizioni legali. Di conseguenza, le CdG devono trattare le informazioni che ricevono con estrema riservatezza. Esse devono ottemperare al segreto d’ufficio (art. 8 LParl) e ogni violazione è perseguita penal- mente (art. 320 CP; RS 311.0). A seconda della situazione, l’informazione ricevuta, se venisse conosciuta attraverso canali diversi dalle CdG, potrebbe mettere in imbarazzo la persona che l’ha fornita rispetto al superiore gerarchico, ai colleghi di lavoro o ad altri servizi. Ecco perché le deposizioni fatte davanti alle CdG sono trattate con riservatezza. Il capo del dipartimento interessato riceve semplicemente una copia dell’invito alle sedute alle quali i suoi collaboratori sono stati convocati e, in tal modo, prende solo atto dei nomi delle persone interpellate e dell’ordine del giorno della seduta. Né il capo del dipartimento né nessun altro servizio del dipartimento al quale è subordinata la persona interpellata ricevono il verbale della seduta. Alle persone interpellate è consegnato l’estratto del verbale relativo alla loro audizione. Solo i membri e il segretariato delle CdG hanno a disposizione il verbale nella sua interezza. Gli estratti e l’intero verbale sono trattati con riservatezza e non possono essere trasmessi a terzi. I superiori gerarchici della persona interpellata, in particolare, non hanno il diritto di esigere da essa gli estratti del verbale. Alla persona al servizio della Confederazione che ha fornito un’informazione veri- tiera alle CdG non può derivare alcun pregiudizio (art. 156 cpv. 3 LParl). Questa disposizione è rivolta in primo luogo ai superiori gerarchici della persona, ma anche alla gerarchia del dipartimento che è responsabile dell’applicazione concreta della disposizione e deve difenderne fermamente il principio. In merito, i mezzi di cui dispongono le CdG sono molto limitati. L’informazione preliminare del capo del Dipartimento riguardante i nomi delle persone interpellate e il suo diritto ad essere preventivamente interpellato vanno pure intesi in tal senso.

4 Alcune indicazioni sull’attività generale

delle Commissioni Le CdG definiscono ogni anno nell’ambito del loro programma i temi principali sui quali intendono investigare in maniera approfondita. Secondo i principi che le CdG hanno adottato nel 2003 (cfr. allegato 2), esse mirano, a medio termine, a una ripar- tizione equa delle loro attività di controllo fra tutti i settori politici importanti del- l’attività della Confederazione.

1453

Per la realizzazione di questo obiettivo, le CdG hanno redatto una statistica delle loro attività nel corso della legislatura 1999–2003, sia sul piano tematico (settori politici affrontati, dipartimenti interessati) che metodologico (strumenti utilizzati, sostegno dell’OPCA). Questa statistica sarà aggiornata ogni anno. Sebbene essa appaia un po’ rudimentale, potrà essere comunque utilizzata a titolo indicativo in occasione dell’elaborazione del programma annuo delle Commissioni. Le figure 4 e 5 riproducono due riassunti tematici che possono essere indotti da quella statistica. Tutti gli oggetti trattati dalle CdG vi sono inclusi; solo le ispezioni sono state ponderate, per cui una visita di servizio, l’esame di un rapporto d’attività, un’istanza, un controllo supplementare ecc., è un oggetto. Per contro, un’ispezione «vale» due oggetti, in modo da evidenziare l’importanza delle risorse investite. La figura 4 mostra che il settore politico affrontato principalmente dalle CdG in questa legislatura è lo Stato e la sua amministrazione. In questa categoria sono incluse, fra altre, le questioni relative alla politica del personale della Confederazione, alle strutture dell’amministrazione (ad es., le tematiche legate al modello detto dei quat- tro cerchi), alla strategia della comunicazione e dell’informazione dell’ammini- strazione, alla funzione di stato maggiore di certe unità e ad avvenimenti particolari verificatisi in organi sottoposti all’alta vigilanza delle CdG. Le questioni legate alla politica di sicurezza e alla protezione dello Stato sono pure, in base al mandato della DCG, al centro delle attività delle CdG. Gli altri settori importanti per le CdG in questa legislatura sono stati la sicurezza sociale e la sanità (in particolare le assicura- zioni sociali e private), la giustizia (gli avvenimenti particolari verificatisi nell’ambito del Tribunale federale, le questioni legate alla portata dell’alta vigilanza sui tribunali ecc.) e la politica economica (la protezione dei consumatori, la promo- zione delle esportazioni, la legge sul mercato interno, il diritto dei cartelli ecc.).

Figura 4

Oggetti trattati dalle CdG, suddivisi per settore politico, durante la legislatura 1999–2003

Stato e amministrazione Sicurezza e protezione dello Stato Economia Sicurezza sociale e sanità Giustizia Affari esteri Trasporti Finanze Asilo, stranieri, migrazione Agricoltura Cultura Ambiente ad energia Scienze e Formazione Società Comunicazioni e telecomunicazioni Pianificazione del territorio Sport Diversi

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1454

Figura 5

Oggetti trattati dalle CdG suddivisi fra le diverse autorità durante la legislatura 1999-2003

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0 DFE DDPS DATEC DFI DFGP DFF DFAE Tribunali CaF Diversi

Dal punto di vista dei Dipartimenti (fig. 5), le attività delle CdG hanno interessato in particolare il Dipartimento federale dell’economia (DFE) (Expo.01, pagamenti diretti a favore dell’agricoltura ecc.), il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) (Progetto Onyx, contatti fra i servizi d’informazione e il Sudafrica ecc.), il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC) (crisi Swissair, sicurezza aerea, Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali ecc.), il Diparti- mento federale dell’interno (DFI) (controllo dei costi nel settore della LAMal, Museo nazionale svizzero, Swissmedic ecc.) e il DFGP (tasso minimo LPP, prassi in materia di richiedenti l’asilo ecc.). È normale che alcuni settori e dipartimenti siano stati più coinvolti di altri nelle attività delle CdG nel corso di questa legislatura. Le CdG devono ripartire le loro attività a medio termine in modo equo; viste le risorse a disposizione, quattro anni non bastano per un controllo omogeneo dell’amministrazione. Inoltre, la distribuzio- ne equa delle loro attività non è l’unico criterio seguito dalle CdG nella scelta dei temi che, in una certa misura, è dettata anche dai problemi esistenti in seno all’amministrazione, dal livello di rischio delle attività dello Stato, dall’attualità politica o da avvenimenti imprevisti.

1455

5 Coordinamento con altre commissioni parlamentari

e dibattiti nei Consigli Come negli anni precedenti, le CdG e la DCG hanno portato avanti la collaborazione con le altre commissioni parlamentari. Per motivi evidenti, i contatti sono stati molto regolari con le commissioni e le delegazioni di controllo, in particolare le Commissioni delle finanze (CdF), la Delegazione delle finanze (Del Fin) e la Delegazione di vigilanza della NFTA (DVN). Il coordinamento è avvenuto, da un lato, a livello di segretariati e, dall’altro, fra i rispettivi presidenti. I segretariati delle CdG e delle CdF hanno anche elaborato, a partire dal 1° dicembre 2003, un programma informatico specifico che permette di coordinare i programmi di controllo delle commissioni. I primi risultati sono inco- raggianti. Fra gli argomenti sui quali le commissioni di controllo hanno collaborato strettamen- te si distinguono l’inchiesta sulla Swissair, l’esposizione nazionale (EXPO.01/.02) e il progetto «efficacia» (ProgEff: maggior efficacia nel perseguimento penale su scala federale). Questi argomenti saranno oggetto di trattazione separata nel presente rapporto. Inoltre, diversi dossier sono stati trattati da sottocommissioni delle CdG e delle CdF in sedute congiunte: segnatamente, i rapporti di gestione e i conti della RUAG, del Consiglio dei politecnici, della Posta, delle FFS e di Swisscom. Il rapporto annuo dell’Ufficio federale del personale sull’applicazione della legge sul personale federa- le (cfr. art. 5 cpv. 1 della legge sul personale federale, LPers; RS 172.220.1) è stato pure trattato in comune dalle CdG e CdF. Per quanto attiene alla DVN, il coordinamento con le CdG è assicurato dai resoconti dei membri della DVN in occasione di ogni seduta plenaria delle CdG. Le CdG si occupano pure del rapporto annuo della DVN. A partire dal 1° dicembre 2003, le commissioni di controllo dispongono di una piattaforma di coordinamento istituita formalmente dall’articolo 54 LParl: la Confe- renza delle presidenze delle commissioni e delegazioni di vigilanza (CPV). Questa conferenza associa le presidenze delle CdG, delle CdF, della DCG, della Del Fin e della DVN, si riunisce almeno due volte l’anno e quando la situazione lo esige. Essa assicura il coordinamento materiale dei programmi e delle visite delle commissioni di controllo e delibera in casi di conflitti di competenze. La CPV svolge pure una funzione in materia di verifica delle misure adottate dalla Confederazione (art. 170 Cost.). In particolare, essa può conferire mandati di verifica all’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA), al Controllo federale delle finanze (CDF) o a terzi. La CPV garantisce inoltre, in collaborazione con il Consiglio federale, la coerenza delle verifiche effettuate su mandato del Parlamento. Le CdG hanno stabilito contatti anche con altre commissioni parlamentari in merito agli oggetti seguenti: Crisi Swissair: l’aspetto eminentemente politico della crisi della Swissair ha spinto la CdG-S a intensificare il coordinamento della sua inchiesta (cfr. n. 11.1) con le attività di altri organi parlamentari. Essa ha delimitato le sue inchieste rispetto a quelle della Delegazione delle finanze nel campo dei piani sociali e ha provveduto affinché il Consiglio nazionale prenda a sua volta atto delle informazioni relative alla sua inchiesta. Inizialmente, il Consiglio nazionale intendeva istituire, per quanto riguarda la crisi Swissair, una commissione parlamentare d’inchiesta (CPI). Il 14

1456

marzo 2002, esso ha dato seguito a un’iniziativa parlamentare in tal senso del grup- po democristiano. Tuttavia, nel corso della sessione estiva 2002, ha rifiutato, in occasione della seconda fase, l’entrata in materia sull’iniziativa respingendo in tal modo anche l’istituzione di una CPI. La decisione è stata dettata in gran parte dalle inchieste già molto avanzate della CdG-S, la quale aveva annunciato che nel settem- bre del 2002 avrebbe comunicato i risultati delle sue inchieste. Grazie alla notevole mole di lavoro impegnata, la CdG-S è riuscita a rispettare il termine fissato e a concludere questa complicata inchiesta in meno di un anno. Tasso minimo LPP: La problematica del tasso d’interesse minimo nel campo della previdenza professionale è stata dibattuta in diverse commissioni parlamentari e nei Consigli. La CdG-N si era già occupata dell’adeguamento del tasso minimo nel 1995, in occasione di un’ispezione relativa alla previdenza professionale. Essa aveva allora invitato il Consiglio federale, mediante una raccomandazione, a esporre, in occasione dell’imminente revisione della LPP, come intendesse esercitare in futuro la propria competenza per garantire che il tasso d’interesse minimo per l’avere di vecchiaia venisse sottoposto a un esame periodico. La situazione nel 2002 dimostra che il Consiglio federale era stato anticipato dall’evoluzione sfavorevole del tasso d’interesse. Nel gennaio del 2003, le Commissioni della gestione hanno deciso di effettuare un’inchiesta sul problema collegandola con la situazione inerente al tasso d’interesse minimo. Esse hanno preso in considerazione due interventi parlamentari2 attraverso i quali il Consiglio nazionale aveva loro chiesto, durante la sessione invernale 2002, di indagare in tal senso. Nella sua inchiesta, la CdG-N ha sollevato in particolare la questione della ripartizione degli utili nel quadro della LPP. Miran- do a un coordinamento con la revisione della legge sulla sorveglianza degli assicura- tori, la CdG-N ha trasmesso, nel novembre del 2003, alla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale i primi risultati intermedi della sua inchiesta. Museo nazionale svizzero: Nell’ambito di un sondaggio e di una visita effettuata presso i servizi interessati, la CdG-N ha proceduto ad alcune inchieste sul Museo nazionale svizzero (MNS). Queste ultime vertevano soprattutto sul contesto dell’at- tuale processo di cambiamento in seno al MNS e su problemi e sfide relativi (cfr. n. 13.1). Nell’ottobre del 2003, la CdG-N ha notificato alla Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio degli Stati (CSEC-S) le sue constatazioni e conclusioni. Queste informazioni sono servite alla CSEC-S nel quadro dell’esame preliminare della nuova legge sul Museo nazionale attraverso la quale il Consiglio federale auspica di trasformare il MNS in una fondazione di diritto pubblico. EXPO.01/.02 e richieste di istituzione di una CPI: Alla fine del 2002/inizio 2003, l’Ufficio del Consiglio nazionale è stato incaricato di esaminare due iniziative par- lamentari depositate dal gruppo dei Verdi e dal gruppo dell’UDC (02.451/02.455) che chiedevano l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta (CPI) al fine di chiarire i motivi per i quali i crediti accordati dalla Confederazione erano stati superati. La CdG ha collaborato alla redazione del rapporto dell’Ufficio del Consi- glio nazionale evidenziando le possibilità e i limiti dell’alta vigilanza parlamentare esercitata dalle commissioni di vigilanza o da una CPI. Inoltre, la CdG ha posto

2 La mozione 02.3456 della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Con- siglio nazionale e la mozione 02.3417 del gruppo socialista sono state trasmesse sotto for- ma di postulati.

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l’accento sui lavori concreti realizzati dalla CdG-S su Expo.01, tradottisi per Expo.02 in diverse esigenze. Le iniziative parlamentari sono state respinte il 23 settembre 2003. Nel corso del secondo semestre del 2003, la CdG-S si è occupa- ta, nel quadro della verifica della sua ispezione del 2001, dei provvedimenti presi dal Consiglio federale. Euro Info Centers: Su mandato della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S), la CdG-S ha esaminato l’Euro Info Centers Svizzera (EICS), finanziato in larga misura dalla Confederazione. La CdG-S ha presentato alla CET-S, nella primavera del 2003, un rapporto che ha permesso a quest’ultima di pronunciarsi sul rinnovo del credito. La CdG-S ha constatato che l’Usec, che utilizza l’EICS, ha riorganizzato quest’ultimo ai fini di renderlo maggiormente professiona- le. Inoltre, la richiesta di informazioni riguardanti l’Unione europea ha registrato un aumento durante il periodo in rassegna (1999–2001). La commissione si è anche informata sulla collaborazione con le camere di commercio cantonali. Nel campo della collaborazione con le associazioni, un potenziale miglioramento sembra sussi- stere da ambo le parti. L’Usec ha saputo sfruttare le sinergie esistenti tra il suo mandato EICS e gli altri mandati affidatigli. Di conseguenza, la CdG-S ha avuto qualche difficoltà nel valuta- re in quale misura le lacune d’efficacia constatate nel 1999 in seno all’EICS siano state colmate. Usec e Seco hanno tuttavia creato le condizioni necessarie per rag- giungere l’efficacia voluta. Le informazioni disponibili confermano che l’EICS è sulla buona strada. La CdG-S è peraltro convinta che la Svizzera ha bisogno di un EICS al fine di consentire alle imprese, in particolare alle PMI, un accesso privile- giato alle informazioni concernenti l’UE. Il decreto dell’Assemblea federale del 25 settembre 2003 garantisce il finanziamento dell’EICS fino al 2005. Controllo parlamentare sui servizi d’informazione: Il 4 marzo 2002, la consigliera nazionale Lalive d’Epinay ha depositato un’iniziativa parlamentare (02.403) che chiede segnatamente l’istituzione di un organo parlamentare specifico incaricato dell’alta vigilanza sui servizi d’informazione. La Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale (CPS-N), incaricata dell’esame preliminare dell’iniziativa, ha richiesto in particolare il parere della DCG sulla questione, dato che la Delegazione è preposta al controllo dei servizi d’informazione. Il presidente della DCG ha esposto alla CPS-N e al Consiglio nazionale (Boll. Uff.

2003 N 1449) i problemi che l’esercizio dell’alta vigilanza sui servizi d’infor-

mazione pone concretamente. Secondo il presidente della DCG, il controllo sulle attività dei servizi segreti non è tanto una questione di strutture o di leggi ma piutto- sto una questione di tempo e di risorse. Se si vuole migliorare la vigilanza sui servizi d’informazione, occorre in primo luogo accrescere le risorse umane e finanziarie a tale scopo. Il 23 settembre 2003, il Consiglio nazionale ha deciso di dar seguito all’iniziativa. L’Ufficio del Consiglio nazionale ha incaricato la CPS-N di elaborare, entro l’au- tunno 2005, un testo di legge relativo. La DCG parteciperà all’elaborazione dei dettagli. Organizzazione del servizio diplomatico e della rete esterna: Il 22 agosto 2002, la CdG-N ha pubblicato un importante rapporto sull’organizzazione del servizio di- plomatico e della rete esterna (cfr. n. 8.7). Questa pubblicazione ha suscitato un forte interesse da parte delle Commissioni della politica estera del Consiglio nazionale (CPE-N) e del Consiglio degli Stati (CPE-S). Diversi membri delle CdG hanno

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esposto alle CPE i risultati dei loro lavori. I pareri espressi in generale dai membri delle CPE sono stati nell’insieme positivi. Le CPE hanno condiviso su molti punti l’analisi della CdG-N. Il rapporto della CdG-N è stato dibattuto anche in Consiglio degli Stati (Boll. Uff.

2002 S 1160) e in Consiglio nazionale (Boll. Uff. 2002 N 2162) nel contesto

dell’esame di due interpellanze intitolate «Il corpo diplomatico - La carta da visita della Svizzera all’estero» (02.3447 e 02.3516). Difficoltà di coordinamento: Per quanto utile e necessario, il coordinamento fra le commissioni parlamentari, eccetto quello fra le commissioni di controllo, è ancora piuttosto empirico. Non di rado diverse commissioni esaminano questioni identiche. È capitato più volte che alcuni consiglieri federali e altri rappresentanti dell’amministrazione venissero convocati da diverse commissioni per rispondere alle stesse domande senza sapere esattamente chi ne fosse competente. A più riprese, si è dovuto constatare che alcune commissioni incaricate di lavori legislativi affrontavano argomenti che dipendevano dalle CdG. Simili doppioni compromettono la credibilità, la serietà e l’efficacia del lavoro parlamentare e creano confusione in seno all’amministrazione. Questa situazione suscita l’impressione che il Parlamento non sia univoco e generi inoltre lavoro supplementare, sia per l’amministrazione sia per il Parlamento. Il 17 aprile 2003, la CdG-N è intervenuta presso l’Ufficio del Consiglio nazionale. In una lettera, datata 3 giugno 2003, l’Ufficio ha invitato la presidenza e la vicepre- sidenza delle commissioni legislative del Consiglio nazionale a rispettare scrupolo- samente le competenze della loro commissione e a migliorare le sinergie con le altre commissioni.

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III Temi scelti

6 Economia e finanze

6.1 Indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro

Nel 2002, la CdG-N ha effettuato una verifica dell’ispezione «Efficacia dell’in- dennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro» compiuta nel 1998. Essa ha chie- sto al Consiglio federale e al Segretariato di Stato dell’economia (Seco) di essere informata sullo stato di attuazione delle sue cinque raccomandazioni. La cattiva congiuntura economica del 2002/2003 e l’aumento del lavoro a tempo parziale hanno conferito maggior interesse a questa verifica. Nel quadro della sua verifica, la CdG-N ha potuto constatare importanti progressi nei Cantoni in materia di armonizzazione delle procedure di autorizzazione realizzati grazie alla migliore informazione, in particolare sotto forma di una rete Intranet accessibile a tutti i servizi incaricati dell’esecuzione. La Commissione si compiace inoltre per l’introduzione di due nuovi strumenti destinati ad aumentare l’efficacia dell’indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro: il primo, rappresentato dal modello IROL-Flex che tiene conto della flessibilità crescente dell’orario di lavoro aziendale e del suo corollario, il passaggio dall’orario di lavoro settimanale classico all’orario di lavoro annuale. Il secondo, una novità che riguarda la considerazione della perdita di lavoro congiunturale nei periodi caratterizzati da fluttuazioni stagio- nali del mercato dell’occupazione. L’efficacia di questi due nuovi strumenti non è ancora stata valutata dato che l’aumento delle domande di indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro è un fenomeno ripropostosi recentemente. La CdG ha tuttavia assicurato che il Seco prevede di valutare queste novità. I risultati di questa valutazione dovrebbero essere disponibili nel 2004; essi saranno allora analizzati anche dalla CdG-N. È questa la ragione per cui quest’ultima ha deciso di non con- cludere ancora la verifica della sua ispezione e di seguire attentamente l’evoluzione in questo campo. Il Parlamento ha approvato, nel quadro della 3a revisione della legge sull’assicu- razione contro la disoccupazione (LADI), due nuove misure contro gli abusi riguar- danti l’indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro (art. 88 cpv. 2, 2bis, 2ter e art. 105 LADI), pur essendo al corrente che queste misure sono entrate in vigore soltanto il 1° luglio 2003. Dopo l’ispezione, l’organico dell’Ispettorato del Seco è stato leggermente aumentato. Secondo la Commissione, gli abusi sono limitati. Date le difficoltà economiche del momento, la CdG-N ritiene molto importante che il DFE tenga massimamente presente lo strumento dell’indennità in caso di riduzio- ne dell’orario di lavoro e che provveda affinché esso serva ottimamente allo scopo previsto dalla legge. La Commissione è inoltre del parere che occorra prestare parti- colare attenzione alle discriminazioni di fatto subite dalle piccole imprese, le quali, a causa delle risorse limitate di cui dispongono, non sono ben informate sulle condi- zioni di riscossione delle indennità in caso di riduzione dell’orario di lavoro e paven- tano le formalità amministrative che esse comportano. In merito, il DFE e i servizi cantonali interessati devono svolgere un ruolo importante in materia d’informazione.

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6.2 Esportazione di materiale bellico, conversione

dell’industria degli armamenti Conformemente all’articolo 32 della legge federale del 13 dicembre 1996 sul mate- riale bellico (LMB, RS 514.5), le CdG esaminano ogni anno il rapporto del Consi- glio federale sulle esportazioni dettagliate di materiale bellico dell’anno precedente. Per la prima volta, l’esame del rapporto 2002, effettuato nella primavera del 2003, è stato completato, su richiesta delle CdG, con un rapporto del DDPS relativo al potenziale delle tecnologie per il disarmo. Le Commissioni hanno constatato che, da anni, le esportazioni di materiale bellico rappresentano una quota molto debole delle esportazioni svizzere e che non si intra- vede per ora alcuna inversione di tendenza. La globalizzazione fa sì che i Paesi esteri non acquistino più sistemi d’armamento ma piuttosto pezzi isolati e know-how. La trasformazione in Svizzera di determinati pezzi staccati di materiale bellico è co- munque molto apprezzata, anche se sottoposta ad autorizzazione. In generale, si constata che il numero di autorizzazioni rilasciate supera largamente quello delle esportazioni effettive. Le CdG hanno potuto assicurare che i servizi competenti dell’amministrazione federale accordano la necessaria importanza al controllo delle esportazioni di mate- riale bellico, che dimostrano prudenza in materia di autorizzazioni e che il coordi- namento fra il Seco, il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) e il DFGP funziona bene. Le Commissioni non hanno critiche da formulare per quanto concer- ne l’esercizio 2002. Tuttavia, alcune parti del rapporto possono essere ancora mi- gliorate. Ci si chiede anche se l’informazione dell’opinione pubblica per quanto riguarda le autorizzazioni potrebbe essere più ampia in modo da accrescere, nell’opinione pubblica, la credibilità della politica svizzera in materia di esportazioni di materiale bellico. Nel contesto della guerra in Iraq, l’amministrazione federale ha fornito spiegazioni concernenti le esportazioni svizzere di materiale bellico nel 2003 alle parti bellige- ranti. Le CdG si sono informate circa la decisione del Consiglio federale del 20 marzo 2003 e le diverse prassi d’esportazione, in essa formulate, in funzione della categoria del fornitore nonché sul nuovo meccanismo di controllo adottato. L’obiettivo era di non esportare materiale bellico che potesse essere utilizzato nel quadro della guerra in Iraq. Questa prassi non bloccava interamente ogni esportazio- ne di materiale bellico verso le parti belligeranti in quanto, ad esempio, pezzi stacca- ti d’aerei, che sicuramente non potevano più essere utilizzati in questo conflitto, erano forniti agli Stati Uniti. La contraddizione che ne è risultata fra la politica di neutralità, gli interessi economici e una capacità industriale adeguata ai bisogni della difesa della Svizzera è stata discussa con i rappresentanti dell’amministrazione federale. Le Commissioni hanno deciso di approfondire tale questione, che è pure d’ordine politico, con i rappresentanti del Consiglio federale competenti, in occasio- ne del loro esame del rapporto di gestione del Consiglio federale (cfr. n. 16.1). Le due Commissioni si erano già chieste in passato a più riprese se il know-how della Svizzera in materia di tecnologie d’armamento non dovesse essere maggior- mente utilizzato nell’ambito del disarmo salvaguardando anche posti di lavoro. Secondo il rapporto redatto dal DDPS in merito, non esiste in Svizzera un know- how esauriente per il disarmo. Tuttavia, la Svizzera si distingue già in questo settore a livello di nicchie tecnologiche (ad es., lo sminamento). Il know-how esistente va preservato, e le sue applicazioni in questo campo estese.

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6.3 Ruolo della Svizzera nelle istituzioni

di Bretton Woods In occasione del decimo anniversario dell’adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods, la CdG-S ha deciso di studiare in quale modo le diverse autorità federali lavoravano e si coordinavano al fine di una politica svizzera coerente che lo statuto di Paese membro comporta. La Commissione si è pure occupata dei vantaggi che la partecipazione alle istituzioni di Bretton Woods procura al nostro Paese, e si è basata, a tal fine, sullo studio realizzato, su sua richiesta, dall’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA) (cfr. allegato 1) e sul rapporto degli esperti esterni. Le constatazioni che ne ha detratte sono contenute nel suo rapporto pubblicato il 14 ottobre 2003. La CdG-S ha constatato che la partecipazione della Svizzera è fondata su obiettivi relativamente generici in materia d’adesione, dai quali traspare senza dubbio uno sforzo di coerenza, ma che non possono impedire concretamente alcuni conflitti in tale ambito. I principali servizi responsabili dell’esecuzione – l’Amministrazione federale delle finanze e la Banca nazionale svizzera per il Fondo monetario interna- zionale (FMI), il Seco e la DSC per il Gruppo della Banca mondiale – dispongono, per l’attuazione di questi obiettivi, di un margine di manovra non trascurabile. In tali condizioni, le regole in materia di competenze e di procedure rivestono importanza capitale per garantire l’attuazione della politica della Svizzera nelle istituzioni di Bretton Woods. Nell’ambito del FMI, una convenzione conclusa fra l’AFF e la BNS ha permesso sin dall’inizio di ripartire nettamente i compiti e le competenze, e ciò si è rivelato profi- cuo. La CdG-S ha constatato, per quanto concerne la Banca mondiale, una riparti- zione dei compiti e delle competenze relativamente complessa, in particolare fra il Seco e la DSC. Questa ripartizione è stata man mano rielaborata senza peraltro riuscire del tutto soddisfacente. Esistono ancora certe zone d’ombra che i diversi meccanismi di coordinamento non riescono a dissipare. La CdG-S ritiene poco trasparenti le strutture complesse in materia di competenze e vede la necessità, comunicata al Consiglio federale, di una loro ottimizzazione. Dato l’intersecarsi sempre più ricorrente delle attività del FMI e della Banca mon- diale, la CdG-S ha invitato il Consiglio federale ad adottare misure di natura orga- nizzativa e a definire obiettivi strategici affinché la Svizzera possa elaborare posi- zioni equilibrate. Nel settore del FMI, occorre una maggiore considerazione dei principi della Svizzera in materia di cooperazione allo sviluppo. L’ispezione della CdG-S ha permesso di constatare che è soprattutto il fatto di essere alla testa di un gruppo di voto e, pertanto, di occupare un seggio in seno ai consigli d’amministrazione delle istituzioni di Bretton Woods che consente alla Svizzera di esercitare una certa influenza sulle attività delle due istituzioni. I fattori di successo identificati sono i seguenti: la difesa di una posizione chiara e credibile, l’esperienza di lunga data nel campo specifico trattato, l’attitudine a concludere alleanze e il timing scelto. La CdG-S ritiene che occorra continuare ad accordare un’importanza particolare al fatto che la Svizzera rimanga alla testa di un gruppo di voto e a questi fattori di successo. La Commissione è anche del parere che le possibilità d’influenza debbano ancora essere ottimizzate. La CdG-S ha considerato insufficienti i dati messi a disposizione relativi ai versa- menti della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods. Manca in particolare un

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riassunto, da un’angolazione istituzionale, di tutti i pagamenti effettuati. Occorre- rebbe, in merito, che tutti i servizi interessati, in particolare nel settore della Banca mondiale, possano rilevare e presentare questi dati in permanenza. La CdG-S lamen- ta pure l’assenza di una dimensione istituzionale nel campo dell’informazione e del reporting relativo alle attività della Svizzera in generale e a quelle dei diversi servizi in particolare. Sarebbe opportuno adottare misure volte ad accrescere la trasparenza di queste attività affinché il Parlamento e l’opinione pubblica interessata possano informarsi facilmente e rapidamente sulle attività, sui servizi interessati e sui versa- menti quale Paese membro delle istituzioni di Bretton Woods. Concludendo, possiamo affermare che l’esecuzione funziona bene in questo settore, auspicando comunque ulteriori miglioramenti. Le aspettative del Consiglio federale riguardanti l’adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods si sono in gran parte avverate. I vantaggi che la Svizzera trae dal suo statuto di membro sono palesi anche se non esattamente quantificabili. La CdG-S ritiene positivo il bilancio di dieci anni d’adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods.

6.4 Attuazione della legge sul riciclaggio di denaro

Nel giugno del 2001, dopo profonde analisi, la CdG-N ha potuto concludere con un rapporto la sua ispezione sui problemi di esecuzione della legge sul riciclaggio di denaro (FF 2001 5631). Le constatazioni della Commissione si riassumono in undici raccomandazioni al Consiglio federale che riguardano in particolare i problemi importanti nei quali era incorsa l’allora Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio (Autorità di controllo). Nel 2003, la Commissione ha proceduto alla consueta verifica dello stato d’attuazione delle raccomandazioni da essa formulate. A tal fine, ha effettuato una visita presso l’Autorità di controllo e ha interpellato il segretario generale del Dipartimento federale delle finanze (DFF) nonché alcuni rappresentanti del forum degli organismi di autodisciplina. La CdG-N ha comunica- to le sue constatazioni al capo del DFF. La CdG-N ha verificato che, dalla fine dell’ispezione in poi, vi è stato un impegno importante da parte dell’amministrazione federale sfociato nella realizzazione di diversi punti. L’esecuzione della legge sul riciclaggio di denaro (LRD) è notevol- mente progredita con effetti di lunga portata, anche nella prassi. I problemi impor- tanti che l’Autorità di controllo aveva dovuto fronteggiare in passato sono ormai superati. L’Autorità di controllo è divenuta un organo d’esecuzione ben funzionante. Tuttavia, le inchieste della CdG-N hanno rivelato la necessità di qualche intervento in alcuni settori. Le constatazioni fatte in sede di verifica sono brevemente illustrate qui appresso. – Fluttuazione del personale e know-how dell’Autorità di controllo: nel corso dell’ispezione del 2001, la CdG-N aveva constatato che l’acquisizione e la salvaguardia di un know-how in materia di esecuzione della LRD rivestiva- no importanza capitale in seno all’Autorità di controllo (raccomandazione n° 1 dell’ispezione del 2001). In seguito, l’Autorità di controllo è stata pro- mossa al rango di divisione, il suo organico è aumentato ed è stato arricchito di un livello di quadri medi. Grazie alla creazione di questi posti di lavoro, oltre due anni fa, l’Autorità di controllo ha acquisito un know-how prezioso. Orbene, nel corso della verifica, la Commissione ha constatato con inquietu- dine che l’Autorità di controllo registra un tasso elevato di fluttuazione del

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personale che, col tempo, comporta una perdita di know-how e influisce ne- gativamente sulle relazioni con gli altri attori incaricati dell’attuazione della LRD. Ecco perché la CdG-N ha chiesto al DFF di ricercare l’origine di que- sto tasso elevato di fluttuazione e di adottare misure adeguate per la sua ri- duzione. – Scambio d’informazioni: sia l’Autorità di controllo per la lotta contro il rici- claggio di denaro, sia gli organismi di autodisciplina forniscono, nel rispetti- vo campo di competenze, importanti contributi all’attuazione della legge sul riciclaggio di denaro. La Commissione è del parere che il successo delle loro attività dipenda in larga misura dal buon funzionamento dello scambio d’informazioni fra l’Autorità di controllo e gli organismi di autodisciplina. È opportuno, a tal fine, sfruttare tutte le sinergie possibili salvaguardando l’autonomia dell’Autorità di controllo. A causa dell’attuale situazione giuri- dica, le informazioni possono essere scambiate solo in misura limitata. Alla vigilia della revisione della legge sul riciclaggio di denaro, i Dipartimenti competenti dovranno prestare particolare attenzione a questo aspetto. – Sorveglianza dei mercati imperniata sui rischi / settore di assoggettamento: la CdG-N considera essenziale il fatto che, in occasione della ripartizione delle risorse dell’Autorità di controllo, sia accordata un’importanza suffi- ciente all’attività di controllo imperniata sui rischi. Nel contesto di una lotta contro il riciclaggio di denaro fondata sui rischi, la Commissione si è pure chiesta se il campo d’applicazione della LRD sia sufficientemente ampio. Di conseguenza, essa ha chiesto al Dipartimento di esaminare, nel quadro della revisione della legge sul riciclaggio di denaro, l’assoggettamento alla LRD dei commercianti di materie prime, del mercato dell’arte ed eventualmente di altri settori a rischio. – Sanzioni dell’Autorità di controllo: in occasione della visita effettuata presso l’Autorità di controllo, la CdG-N ha rilevato che le sanzioni che possono es- sere inflitte attualmente dall’Autorità di controllo non sono molto differen- ziate e ciò potrebbe rivelarsi insufficiente a lungo termine. Questa lacuna dovrà essere discussa anche nel quadro della revisione della legge sul rici- claggio di denaro. – Duplice funzione dell’Autorità di controllo: nel corso della verifica, la Com- missione si è pure occupata della duplice funzione dell’Autorità di controllo: quest’ultima rappresenta un organismo di autodisciplina rispetto agli inter- mediari finanziari che le sono direttamente assoggettati ed essa è nel con- tempo l’autorità di vigilanza degli organismi di autodisciplina. La CdG-N ritiene che questa duplice funzione possa creare situazioni difficili, in parti- colare quando gli organismi di autodisciplina o gli intermediari finanziari esercitano l’autorità di controllo. È questo il motivo per cui la Commissione pensa che il Dipartimento dovrebbe occuparsi di questo doppio ruolo. Oc- corre pure che gli intermediari finanziari subordinati all’Autorità di controllo e gli intermediari finanziari sottoposti agli organismi di autodisciplina siano trattati sullo stesso piano. – Istanza di ricorso indipendente: La Commissione ha potuto constatare che la situazione concernente i ricorsi contro decisioni dell’Autorità di controllo si è normalizzata dopo l’ispezione. Così è stato anche per le relazioni tra il ser- vizio giuridico del DFF/AFF e l’Autorità di controllo. Tenuto conto di que-

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sto miglioramento, e del prossimo insediamento del Tribunale amministrati- vo federale, la Commissione non considera più imperativa l’istituzione di un’istanza di ricorso indipendente e attende che il Tribunale inizi la sua atti- vità entro la data fissata. La CdG-N continuerà a seguire con attenzione, nell’ambito della sua attività regola- re di alta vigilanza, l’attuazione della LRD e comunicherà eventualmente, in occa- sione della revisione della LRD, le sue osservazioni alla commissione legislativa competente.

6.5 Commissione federale delle banche

Oltre all’esame annuale del rapporto di gestione della Commissione federale delle banche (CFB), effettuato dalle due Commissioni della gestione, la CdG-N, nel novembre del 2002, a causa di diversi avvenimenti sopraggiunti in campo bancario e borsistico (calo delle quotazioni in borsa, situazione difficile per alcune banche in questo periodo), ha voluto essere informata da rappresentanti della CFB e dal suo segretariato sul monitoring effettuato dalla CFB, sui problemi e rischi che essa ha rilevato e sulla sua gestione dei rischi. La CdG-N si è occupata più da vicino del sistema di controllo e di responsabilità del settore bancario che comporta quattro livelli (revisione interna, revisione esterna, consiglio d’amministrazione, CFB). Alcuni casi esemplari, come quello della Banca cantonale vodese, hanno permesso di evincere possibili problemi di questo sistema di controllo e di dimostrare concre- tamente come banche che si trovino in una situazione difficile possano essere segui- te e strettamente sorvegliate dalla CFB. Ancora una volta, la revisione esterna si è rivelata essere in una posizione chiave nell’ambito di questo sistema. Tuttavia, il numero delle società specializzate nella revisione bancaria è molto ridotto sul merca- to svizzero e, pertanto, la concorrenza è limitata. A causa degli avvenimenti negativi occorsi, la CFB ha deciso di istituire, all’interno del suo segretariato, un’unità inca- ricata di controllare sistematicamente l’attività di revisione esterna. Essa adotta in merito una raccomandazione del Fondo monetario internazionale. La CFB ha inoltre annunciato l’intenzione di rafforzare le regole in materia di revisione e di introdurre un sistema di doppie revisioni effettuate periodicamente. Occorre nondimeno sotto- lineare che i rapporti di revisione costituiscono soltanto una parte del sistema di controllo della CFB, che comprende pure diversi altri strumenti quali l’obbligo di comunicazione delle banche in certi casi, come pure i colloqui con il consiglio d’amministrazione e la direzione delle banche. Parte importante di questa seduta è stata dedicata ai flussi d’informazione in genera- le e a quelli che riguardano avvenimenti rilevanti. Il presidente della CFB informa regolarmente il capo del DFF che, eventualmente, informa il Consiglio federale. Importante è, a sua volta, lo scambio d’informazioni con la Banca nazionale sviz- zera.

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7 Giustizia

7.1 Alta vigilanza sulla giustizia

Nel gennaio del 2001, in vista della revisione totale dell’organizzazione giudiziaria e con le diverse riorganizzazioni concernenti le autorità giudiziarie in Svizzera e all’estero, le CdG hanno deciso di occuparsi di alcune questioni fondamentali relati- ve all’alta vigilanza parlamentare sulla giustizia. In base alle inchieste dell’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione, ad audizioni di esperti e a colloqui con rappresentanti dei Tribunali federali, le CdG hanno esaminato la loro attività di vigilanza al fine di rilevare eventuali lacune, possibili miglioramenti e la verifica del fabbisogno in questo settore. I risultati di questo esame sono contenuti nel rapporto del 28 giugno 2002 della CdG-S (FF 2002 6793). Nel corso degli anni, la prassi delle CdG in materia di vigilanza sulla giustizia si è sviluppata e ben consolidata. La portata dell’alta vigilanza ha occasionalmente dato adito a diverse interpretazioni da parte del Tribunale federale e delle CdG. Attual- mente, la prassi delle CdG coincide con la concezione ampliata dell’alta vigilanza descritta nella letteratura specializzata. Sottolineiamo tuttavia che, in tutti questi anni, le CdG hanno avuto occasione di constatare che la portata dell’alta vigilanza non può essere definita in modo generalizzato, ma va determinata caso per caso. Nell’ambito dei loro rapporti annuali pubblicati sul Foglio federale, le CdG presen- tano le loro attività di controllo per quanto concerne i Tribunali federali. Le CdG esaminato i rapporti di gestione dei tribunali una volta l’anno; in tali occa- sioni vengono esaminate anche altre questioni relative al tribunale interessato. Ana- lizzando i verbali delle sedute degli ultimi dodici anni, le CdG hanno potuto rilevare che numerose questioni sono state affrontate nel corso di questi incontri. Ciò ha offerto sovente lo spunto alle CdG per raccomandazioni e richieste. Le questioni relative al rapporto di gestione riguardano in generale la statistica di liquidazione degli affari, le deliberazioni in seduta pubblica, la durata dei procedimenti e gli affari in sospeso. All’inizio degli anni Ottanta e a metà degli anni Novanta, le CdG hanno richiesto a più riprese uno sviluppo del rapporto di gestione e la redazione di alcune statistiche (numero di cause liquidate per ogni giudice, evoluzione della prestazione media dei collaboratori giuridici, numero di cause liquidate da giudici supplenti ecc.). L’organizzazione del tribunale, la sua efficacia, le prestazioni insufficienti dei giudici supplenti, l’informatica e l’accelerazione nella pubblicazione delle sentenze sono argomenti discussi anche in occasione dell’esame dei rapporti di gestione. Inoltre, le decisioni delle CdG hanno interessato ambiti molto diversificati della gestione amministrativa dei tribunali. Nel 1991, le CdG hanno fra l’altro richiesto l’elaborazione di una direttiva sulla prassi in materia di tasse e la presentazione di un rapporto sull’informatica di gestione; nel 1992, la redazione di un rapporto comple- mentare sulle esperienze con i collaboratori personali e l’elaborazione di direttive interne in materia di tasse all’indirizzo delle Camere. Le CdG discutono con i tribu- nali anche problemi di giurisprudenza (ad es., una sentenza del 1999 relativa a un indennizzo di 100 000 franchi) nonché l’eventuale necessità di intervenire a livello legislativo in seguito a talune sentenze (ad es., nel 1999, in occasione di un caso di rigore in materia di revoca della licenza di condurre e in merito al completamento della legge sulla cittadinanza con una norma penale). A causa della separazione dei poteri, le CdG non commentano le singole decisioni dei Tribunali federali. Esse seguono tuttavia l’evoluzione delle tendenze giurisprudenziali e, occasionalmente, ne discutono con il Tribunale federale al fine di determinare eventuali disfunzioni o

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lacune nella legislazione. La constatazione di insufficienze nell’esecuzione della legge porta talvolta le CdG a procedere a esami approfonditi. Le CdG tentano sempre di farsi un’immagine il più possibile completa del lavoro svolto dai tribunali. In tal modo esse cercano indizi che consentano di capire i pro- blemi più diversi: ad esempio, l’archiviazione, la pubblicazione delle decisioni sul Web, l’accreditamento dei giornalisti, l’età di pensionamento dei giudici federali, la collaborazione fra il Tribunale federale di Losanna e il Tribunale federale delle assicurazioni di Lucerna. Occorre inoltre ricordare che le CdG trattano regolarmente denunce all’autorità di vigilanza dirette contro i tribunali della Confederazione per diniego di giustizia formale, ritardo ingiustificato o violazione dei principi fonda- mentali di procedura. Esse ottengono in tal modo informazioni supplementari sul lavoro dei tribunali, in particolare per quanto concerne i punti criticati del diritto procedurale. L’analisi della prassi seguita in materia di alta vigilanza sul Tribunale federale e sul Tribunale federale delle assicurazioni ha mostrato che le CdG esercitano una vigi- lanza estesa e che esse ricorrono a tutti i loro poteri nell’esame dei rapporti di ge- stione dei Tribunali federali rispettando scrupolosamente l’indipendenza giudiziaria sancita dalla Costituzione federale. Fondandosi sulle loro analisi, le CdG hanno riscontrato che l’alta vigilanza sui tribunali è suscettibile di ulteriori sviluppi, sottolineando comunque che l’approccio attuale ha dato ampiamente buona prova di sé. La prassi attuale in materia di alta vigilanza permette di accertare i problemi che ostacolano il buon funzionamento della giustizia e, all’occorrenza, di adottare i provvedimenti necessari. Le Commis- sioni sono tuttavia consce del fatto che la vigilanza può essere incrementata. In futuro, occorrerà effettuare controllo approfonditi in diversi settori (organizzazione, personale, informatica, orientamento verso la clientela ecc.). Ecco perché le CdG intendono, nell’ambito dei loro programmi annuali, prestare maggiore attenzione ai molteplici aspetti della giustizia. Inoltre, le Commissioni si sono sempre impegnate per una maggiore trasparenza sul lavoro effettuato dai tribunali, in particolare chie- dendo a questi ultimi di aggiungere dati supplementari nei loro rapporti di gestione. Esse danno molta importanza alla gestione moderna dei tribunali, a una buona organizzazione della vigilanza e a una grande trasparenza nell’andamento degli affari, perché questi aspetti sono una condizione indispensabile per un’alta vigilanza efficace. L’esperienza pluriennale e i risultati della sua analisi hanno fatto sì che la CdG-S si opponesse, in occasione della sessione invernale 2002 del Consiglio degli Stati, all’istituzione di un nuovo organo preposto all’alta vigilanza del Tribunali federali di prima istanza. Una proposta della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) che intendeva affidare l’esercizio dell’alta vigilanza alla Com- missione giudiziaria, incaricata di predisporre l’elezione dei giudici, non ha ottenuto la maggioranza al Consiglio degli Stati. Per la CdG-S, questa decisione è coerente, perché solo nell’ambito della preparazione dell’elezione dei giudici s’impongono nuove strutture. L’istituzione del nuovo Tribunale penale federale e del nuovo Tribunale amministrativo federale non comporta, per contro, modifiche dell’attuale modello di alta vigilanza che detiene alcuni punti di forza tra cui la riunificazione in un solo organo delle attività di controllo sul Consiglio federale, l’amministrazione federale e i Tribunali federali. Tale riunificazione permette di garantire l’indipen- denza, l’unità e la coerenza del controllo parlamentare e di realizzare sinergie. È

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ovvio che questi punti di forza del modello attuale saranno estesi anche all’alta vigilanza sui Tribunali federali di prima istanza.

7.2 Ispezione della Corte di cassazione

del Tribunale federale L’11 febbraio 2003, il Tribunale federale di Losanna è stato teatro di un incidente che nei giorni successivi ha destato profonda impressione. Secondo i resoconti dei media, il giudice federale Martin Schubarth ha sputato in direzione di Markus Fel- ber, corrispondente della Neue Zürcher Zeitung (NZZ), colpendo anche un cancel- liere del tribunale con il quale Felber stava discutendo nella hall del Tribunale di Mon-Repos. Nei giorni seguenti, si sarebbero registrate anche irregolarità di proce- dura e manipolazioni di sentenze alla Corte di cassazione penale – una sezione del Tribunale federale – sotto la presidenza di Martin Schubarth. Il 19 febbraio 2003, il Tribunale federale confermava «l’incidente dello sputo» e condannava fermamente il gesto del giudice federale Martin Schubarth in un comu- nicato stampa. Il Tribunale federale decideva inoltre di privare definitivamente il giudice Schubarth del diritto di esercitare le sue funzioni giurisprudenziali con effetto immediato e lo invitava a dimettersi. Il giudice federale Martin Schubarth non ha tuttavia tenuto conto di questo invito. Secondo lui, l’avvenimento sarebbe legato non solo al suo stato di salute momentaneo e agli effetti di un farmaco pre- scrittogli, ma altresì agli intrighi nei suoi confronti prima della sua rielezione nel dicembre del 2002. Il 5 marzo 2003, le CdG decidevano di far luce sull’incidente dello sputo, sulle presunte irregolarità e sul clima di lavoro esistente in seno alla Corte di cassazione penale costituendo un gruppo di lavoro comune (gruppo di lavoro «Tribunale fede- rale») incaricato di svolgere l’indagine relativa. Sabato, 4 ottobre 2003, dopo aver preso atto del progetto di rapporto del gruppo di lavoro «Tribunale federale», e due giorni prima dell’approvazione di quest’ultimo da parte delle CdG, il giudice federale Martin Schubarth presentava le sue dimissioni per il 30 giugno 2004, pubblicava parti del progetto di rapporto, confidenziale, e accusava il gruppo di lavoro «Tribunale federale» di non averlo interpellato corret- tamente, di averlo sottoposto a pressioni politiche e di aver svolto una procedura indegna di uno Stato di diritto. Le CdG hanno respinto le accuse ritenute infondate. Dato che le autorità e i titolari di cariche subordinati all’alta vigilanza devono ot- temperare al segreto d’ufficio, le CdG hanno dovuto constatare che il giudice Martin Schubarth, comportandosi in quel modo, non solo aveva violato il segreto d’ufficio, ma che egli, inoltre, non aveva rispettato la competenza del Parlamento, potere supremo della Confederazione e autorità di alta vigilanza. I risultati dell’indagine del gruppo di lavoro hanno indotto le Commissioni della gestione a formulare, nel loro rapporto del 6 ottobre 2003, le constatazioni e conclu- sioni seguenti: L’inchiesta sull’incidente dello sputo ha permesso di stabilire che, il mattino dell’11 febbraio 2003, il giudice federale Martin Schubarth ha perso il controllo di sé all’entrata del Tribunale federale, ha sputato verso un giornalista che detestava colpendo inavvertitamente un cancelliere del tribunale e si è allontanato senza profe- rire verbo. Le critiche della stampa e gli incidenti che hanno preceduto la sua riele-

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zione hanno profondamente scosso il giudice federale Martin Schubarth. Tutto ciò non giustifica in alcun caso l’atto commesso. Il mattino dell’incidente, il giudice federale Martin Schubarth accusava problemi di salute che possono aver contribuito alla reazione sproporzionata; è tuttavia da escludere, a sua discarica, una diminuzio- ne della sua capacità di discernimento. Le CdG sono giunte alla conclusione che, con l’incidente dello sputo, Martin Schu- barth si è reso colpevole di una grave trasgressione alle regole della buona educazio- ne, incompatibile con la carica di giudice federale. In tal modo, egli ha turbato la fiducia di chi chiede giustizia. E questo rimane tale, anche mostrando una certa comprensione per la situazione di crisi personale nella quale il giudice Martin Schu- barth si trovava al momento del fatto. Permettere al giudice Schubarth di riprendere le sue funzioni giurisprudenziali esporrebbe il Tribunale federale a una forte pres- sione perché la credibilità dell’istituzione ne uscirebbe ridimensionata e ne soffri- rebbero le relazioni giuridiche. Lo Stato di diritto non può correre questo rischio. Le CdG hanno di conseguenza ritenuto che il giudice federale Martin Schubarth doveva dimettersi. Date le circostanze, le CdG hanno considerato inaccettabile che il giudice federale Martin Schubarth non volesse lasciare la sua carica prima del 30 giugno 2004 e sono state risolute nel sostenere che, nell’interesse della giustizia e della sua reputazione, il giudice federale Martin Schubarth doveva dimettersi immediatamente quale con- clusione, da lungo attesa, dell’incidente dello sputo verificatosi l’11 febbraio 2003. Nel caso in cui il giudice federale Martin Schubarth non avesse ancora dato le di- missioni alla fine del 2003, le Commissioni della gestione suggeriscono alla Com- missione giudiziaria delle Camere federali di esaminare in quale misura sarebbe giuridicamente possibile che il successore del giudice Schubarth, eletto durante la sessione invernale, assuma la carica prima che Schubarth se ne sia andato. Quale ultima ratio, si potrebbe considerare la revoca di Martin Schubarth sotto forma di decreto federale sottoposto a referendum. In occasione dell’esame delle presunte irregolarità alla Corte di cassazione penale, le CdG hanno constatato che, in un caso, il giudice federale Martin Schubarth ha ignorato in tutta evidenza, quale presidente della Corte di cassazione penale, il parere di uno dei suoi colleghi dichiarando, sul foglio di accompagnamento del dossier, che la sentenza era stata approvata all’unanimità invece che a maggioranza, trasgredendo in tal modo alle disposizioni relative alla procedura per circolazione degli atti e alla deliberazione pubblica. Tuttavia, anche uno svolgimento corretto della procedura non avrebbe modificato il risultato. Le CdG ritengono che in tal modo il giudice federale Martin Schubarth ha violato il suo dovere d’ufficio. Essen- do un magistrato, Schubarth non è comunque sottoposto ad alcuna autorità discipli- nare. In tal senso, le constatazioni delle CdG non hanno alcun seguito per il giudice federale Martin Schubarth. Il Ministero pubblico della Confederazione ha la compe- tenza di decidere se la violazione del dovere d’ufficio rilevata dalle CdG è di perti- nenza del diritto penale. In altri casi, le CdG hanno constatato che il giudice federale Schubarth, quando era presidente di sezione, ha talvolta agito in maniera autoritaria e senza rispettare il principio di collegialità. Egli ha utilizzato il margine di manovra di cui disponeva quale presidente di corte in maniera molto ampia, giungendo talvolta a superare i limiti imposti dalla procedura, soprattutto allo scopo di far prevalere la propria opinione. Questi tratti del carattere di Martin Schubarth hanno provocato gravi

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tensioni in seno al collegio dei giudici della Corte di cassazione penale. Non vi è però motivo di credere che, di conseguenza, sentenze del Tribunale federale siano discutibili o insostenibili. Le CdG non hanno rilevato alcuna manipolazione di sentenze nel senso che nessuna decisione (dispositivo) diversa da quella presa dal collegio giudicante è stata comu- nicata alle parti. Dopo aver effettuato l’analisi dei procedimenti della Corte di cassa- zione penale, le Commissioni della gestione sono giunte alla conclusione che, in pratica, non sarebbe stato affatto possibile manipolare una sentenza, vale a dire falsarne il dispositivo. I giudici, presidente della corte escluso, non hanno alcuna possibilità di effettuare una manipolazione. Quanto al presidente, egli può esercitare senza dubbio una maggiore influenza sul procedimento. Decidendo però di manipo- lare una sentenza, egli correrebbe un rischio considerevole di essere scoperto. Le CdG sono giunte alla conclusione che, in generale, non vi è motivo per mettere in questione né la qualità della giurisprudenza, né la credibilità o la conformità delle sentenze della Corte di cassazione penale durante la presidenza del giudice federale Martin Schubarth. L’inchiesta ha rivelato che, sotto la presidenza del giudice federale Martin Schu- barth, il clima di lavoro ha, da un lato, sofferto sotto la sua gestione autoritaria e, dall’altro, è stato impregnato della sua personalità. Martin Schubarth è stato descritto come una persona intelligente, molto colta, ma con tratti di carattere autoritario, elitario ed egocentrico. Il clima di lavoro della Corte di cassazione penale ha inoltre sofferto soprattutto a causa del disaccordo fra il giudice federale Martin Schubarth e uno dei suoi colleghi della Corte di cassazione penale. I problemi sorti nell’ambito della Corte di cassazione penale sono stati complessi e hanno influenzato il clima di lavoro per molti anni. Col passare del tempo, la situa- zione è divenuta inestricabile al punto che gli stessi giudici della Corte di cassazione penale non sono più riusciti a controllarne i conflitti. A distanza di tempo, occorre constatare che il presidente del Tribunale federale è intervenuto troppo tardi. Ma occorre altresì rilevare che le parti non hanno richiesto il suo intervento. Quando la disputa è stata posta nelle sue mani, il margine di manovra era troppo esiguo. La so- luzione infine adottata non ha calmato le acque se non in superficie; non ha assolu- tamente permesso di risolvere il conflitto che opponeva il giudice federale Martin Schubarth a uno dei suoi colleghi, conflitto che è stato vieppiù aggravato dal fatto che il collega aveva contattato un parlamentare socialista prima della rielezione dei giudici nel dicembre del 2002. La risoluzione dei conflitti alla Corte di cassazione penale si è rivelata molto pro- blematica. Questa situazione era dovuta in parte al carattere difficile del giudice federale Martin Schubarth. D’altro lato, le strutture istituzionali del Tribunale fede- rale composto di 30 giudici, che godono per principio degli stessi diritti, possono a loro volta contribuire all’insorgenza di conflitti siffatti tra giudici. Occorre perciò esaminare l’eventuale opportunità di consolidare le strutture gerarchiche, di istituire determinati meccanismi di vigilanza e di adottare meccanismi destinati alla risolu- zione interna dei conflitti. Nel corso della sua inchiesta, il gruppo di lavoro «Tribunale federale» ha fatto numerosi accertamenti relativi alla procedura per circolazione degli atti, alla prassi delle deliberazioni orali, alla designazione dei relatori e alla composizione dei colle- gi giudicanti, accertamenti che hanno motivato le CdG a certe constatazioni e a rivolgere alcune raccomandazioni al Tribunale federale.

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Dopo la pubblicazione del rapporto delle CdG e alcuni colloqui con il presidente della Commissione giudiziaria delle Camere federali, il giudice federale Martin Schubarth si è finalmente dichiarato pronto a presentare le sue dimissioni entro la fine di gennaio 2004 al più tardi, nell’interesse della giustizia. Il Tribunale federale prenderà posizione sulle raccomandazioni delle CdG entro la fine di febbraio del 2004.

7.3 Istituzione dei nuovi Tribunali federali

di prima istanza La revisione totale della legge federale sull’organizzazione giudiziaria, attualmente in corso, prevede l’istituzione di due nuovi Tribunali federali, il Tribunale penale federale e il Tribunale amministrativo federale. Nel suo messaggio concernente le sedi dei due Tribunali, il Consiglio federale proponeva di fissare quella del Tribuna- le penale federale a Friburgo e quella del Tribunale amministrativo federale ad Aarau. Il 21 giugno 2002, il Parlamento ha deciso che il Tribunale penale federale avrà sede a Bellinzona e il Tribunale amministrativo federale a San Gallo. Nella stessa occasione, il Parlamento ha abilitato il Consiglio federale a concludere con i Cantoni del Ticino e di San Gallo una convenzione relativa alla loro partecipazione finanziaria alle spese per l’insediamento dei due tribunali. In occasione dei colloqui con il capo del DFGP, nel maggio del 2003, sul rapporto di gestione del Consiglio federale (cfr. più sotto n. 16.2.1), le Commissioni della gestione hanno constatato alcune divergenze d’opinione fra la Confederazione e i due Cantoni, relative alla partecipazione finanziaria di questi ultimi. Nell’ambito dei negoziati, i due Cantoni hanno posto l’accento sul fatto che la Confederazione non era abilitata a esigere da loro un contributo per la costruzione degli edifici che accoglieranno i nuovi tribu- nali. Quando il Consiglio nazionale ha esaminato nel giugno del 2003 il rapporto di gestione del Consiglio federale, la presidente della CdG, la consigliera nazionale Brigitta M. Gadient, ha sottolineato che occorreva esigere dai Cantoni del Ticino e di San Gallo, scelti dal Parlamento, il rispetto degli stessi obblighi che il Consiglio federale aveva definito con i Cantoni di Friburgo e di Argovia. La presidente della CdG-N ha precisato che, invero, nessuna convenzione scritta era stata conclusa con i due nuovi Cantoni, ma che, nel corso dei dibattiti parlamentari, il capo del DFGP, la consigliera federale Ruth Metzler, aveva reiteratamente segnalato che il Consiglio federale partiva dal principio che queste partecipazioni finanziarie erano garantite. Parole che non erano state invalidate né in seno al Consiglio né da parte dei governi interessati. Di conseguenza, in occasione della scelta delle sedi, il Parlamento si è sempre fondato sulle regole della buona fede, secondo le quali la partecipazione alle spese sarebbe stata assicurata a prescindere dalle località. Non sussiste ora alcun motivo che giustifichi l’abbandono di queste regole. La CdG-N seguirà pertanto questo affare con attenzione e, se del caso, si rivolgerà nuovamente al Consiglio. L’esame del rapporto di gestione del Consiglio federale è stato seguito da una corri- spondenza tra il capo del DFGP, la CdG, il Dipartimento di giustizia e polizia del Cantone di San Gallo e la Commissione giudiziaria dei due Consigli. Quest’ultima ha, a sua volta, insistito affinché venisse trovato il più presto possibile un accordo con i Cantoni concernente la loro partecipazione finanziaria, in modo tale che la faccenda fosse chiarita a sufficienza quando nel corso della sessione autunnale 2003

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l’Assemblea federale avrebbe eletto i membri del Tribunale penale federale. In una lettera del 9 settembre 2003, la consigliera di Stato Karin Keller-Sutter, responsabile del Dipartimento di giustizia e polizia del Cantone di San Gallo, ha assicurato che il suo Cantone era disposto a partecipare in misura equa alle spese di edificazione del Tribunale amministrativo federale. Precisava, inoltre, che, se finora non era stata conclusa alcuna convenzione, ciò era dovuto unicamente al fatto che prima della scelta definitiva del terreno e della presentazione di un progetto da parte del Cantone di San Gallo, non era possibile prevedere una quota di partecipazione finanziaria in quanto una semplice indicazione in percentuale non avrebbe permesso di valutare le conseguenze finanziarie per il Cantone. Infine, la consigliera di Stato ha assicurato che San Gallo sarà un partner leale nei negoziati con la Confederazione. I negoziati tra la Confederazione e i Cantoni interessati si sono svolti alla fine dell’autunno 2003 senza sfociare in una convenzione definitiva malgrado un riavvi- cinamento delle posizioni. L’ubicazione delle due sedi è nota: il quartiere Chrüza- cker a San Gallo e Viale Stefano Franscini a Bellinzona. Nella città ticinese, due edifici esistenti saranno riattati, mentre si prevede la costruzione di un nuovo edifi- cio a San Gallo. Il 23 giugno 2003, la Confederazione ha firmato una convenzione con il Cantone del Ticino concernente la ripartizione dei costi relativi all’inse- diamento provvisorio del Tribunale penale federale che inizierà la sua attività il 1° aprile 2004. Il Tribunale amministrativo federale entrerà probabilmente in fun- zione soltanto nel 2007.

7.4 Allestimento del progetto «efficacia»

La CdG-N segue, in collaborazione con la Del Fin, i lavori di allestimento del pro- getto «efficacia» (ProgEff) ed esamina in particolare i rapporti semestrali del DFGP sullo stato d’avanzamento del progetto. Il progetto efficacia è stato approvato dalle Camere federali il 22 dicembre 1999 (FF 2000 70). Attraverso una modifica del Codice penale svizzero (CP), il Parla- mento ha affidato alle autorità federali la direzione della procedura per gli affari complessi di carattere intercantonale e internazionale indotti dal crimine organiz- zato, dal riciclaggio di denaro e dalla corruzione (art. 340bis cpv. 1 CP). A partire dal 1° gennaio 2002, in materia di macrocriminalità è competente la Confederazione (non più i Cantoni). Per quanto riguarda la macrocriminalità economica, alla Confe- derazione è stata conferita una competenza sussidiaria in materia d’indagini (art. 340bis cpv. 2 CP). Nell’ambito della sua alta vigilanza, la CdG-N ritiene molto importante che il pro- getto efficacia sia allestito rapidamente ma anche in maniera controllata ed equili- brata. La Commissione ha potuto verificare, in questi ultimi anni, che il progetto procede bene. Alcuni risultati di un controllo di follow up sono menzionati nei rapporti d’attività degli anni scorsi (cfr. FF 2001 5042, FF 2002 5345). In occasione di un colloquio del gennaio 2003 con i responsabili del progetto, la CdG-N ha tuttavia constatato che a causa di problemi finanziari, il progetto non può più essere proseguito come previsto. L’introduzione del freno all’indebitamento e le direttive di bilancio per il 2003 (riduzione del fabbisogno finanziario da 31 a 18 milioni di franchi) come pure le riduzioni supplementari previste nel piano finanzia- rio 2004–2006 mettono in pericolo un’attuazione del progetto efficacia conforme

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alla legge. Dato che le risorse di personale sono esigue, il trattamento dei casi ha subito ritardi a partire dal 2003, e questo è preoccupante nel contesto di uno Stato di diritto. Se, a causa di problemi finanziari e di personale, la Confederazione dovesse far cadere in prescrizione procedimenti penali a medio e a lungo termine, sarebbe inaccettabile dal punto di vista dello Stato di diritto. L’assenza di dati precisi sull’evoluzione del budget rende difficile la direzione e la pianificazione del progetto. Queste incertezze potrebbero generare rapidamente, a loro volta, problemi inerenti al personale. In effetti, i servizi federali non sarebbero considerati affidabili rispetto a quelli cantonali e ciò potrebbe complicare vieppiù il reclutamento del personale. La CdG-N, che vuole un’applicazione del progetto conforme alla legge, si è rivolta al Consiglio federale, con uno scritto del marzo 2003, facendo presente che le ridu- zioni di risorse già realizzate e quelle previste nel piano finanziario non riguardano un progetto della Confederazione qualsiasi, ma l’attuazione del mandato conferito dal Parlamento alla Confederazione in base al quale essa deve assumere un ruolo attivo in materia di azioni penali per affari che attengono alla grande criminalità; sottolineando, inoltre, che una riduzione delle attività della Confederazione in questo settore, o addirittura una ri-delega ai Cantoni, costituirebbe un segnale negativo che non sarebbe capito né in Svizzera né all’estero. La CdG-N ritiene urgente e necessa- rio accrescere l’efficacia del perseguimento penale in materia di grande criminalità. Le riduzioni budgetarie massicce non colpiscono soltanto l’attuazione del progetto efficacia in una fase sensibile. Un altro progetto della Confederazione, ossia l’inse- diamento del Tribunale penale federale a Bellinzona, nel quale undici giudici saran- no operanti a partire dall’aprile del 2004, dipende dalla realizzazione del progetto efficacia. Se gli organi della Confederazione competenti in materia di azione penale non possono svolgere rapidamente la loro attività, il lavoro del Tribunale penale federale subirà ritardi e, ancor peggio, sarà di debole portata proprio nell’importante fase di avviamento. Fondandosi su queste constatazioni, la CdG-N ha chiesto al Consiglio federale di adottare le misure necessarie all’attuazione del ProgEff conformemente al piano. La CdG-N, conscia dei problemi importanti legati al budget della Confederazione, ha ricordato che il Consiglio federale e il Parlamento sono investiti di una responsabili- tà importante in materia di perseguimento penale, responsabilità che la Confedera- zione deve assumere nei confronti dei Cantoni e dell’estero. Di conseguenza, è opportuno definire le priorità dando prova di lungimiranza. Nella sua presa di posizione del 14 marzo 2003, il Consiglio federale si è impegnato ad affrontare seriamente il mandato che il Parlamento gli ha conferito nel quadro del progetto efficacia e a portarlo a termine. Esso sottolinea inoltre di non aver ridotto il budget relativo al ProgEff ma, al contrario, di aver chiesto a più riprese al Parlamen- to di accordargli mezzi supplementari. Secondo il Consiglio federale, l’aumento del fabbisogno finanziario è la conseguenza di un numero di casi più elevato del previ- sto e di procedimenti più lunghi. L’esecutivo precisa che, convinto dell’importanza del progetto, ha rinunciato a sottoporre al Parlamento la possibilità di un ritorno alla doppia disposizione potestativa quale possibile misura di sgravio (ciò avrebbe come effetto una «ri-delega» accresciuta di casi ai Cantoni). Esso non intende nemmeno instaurare una situazione nella quale i procedimenti si trascinino troppo a lungo e i reati non possano essere definiti. Pertanto, il Consiglio federale provvederà affinché,

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nei limiti fissati dalla politica finanziaria, l’attuazione del progetto avvenga confor- memente al piano. In contrapposizione alle affermazioni del Consiglio federale, il rapporto della dire- zione generale di progetto sullo stato d’avanzamento del ProgEff, del 30 giugno 2003, delinea un futuro oscuro. Secondo i decreti finanziari di quest’anno, si prevede di contenere il limite massimo di spesa dei preventivi 2005 e 2006 al livello del

2004. L’aumento del personale sarà verosimilmente quello previsto nel 2003, ma

solo meno della metà delle assunzioni previste dal progetto 2000 potranno essere effettuate nel 2004. Nel contempo, la supposizione formulata nell’ultimo rapporto sullo stato dell’avanzamento, secondo la quale le previsioni sul numero di procedi- menti devono essere corrette verso l’alto, si è rafforzata. La direzione generale di progetto sottolinea che il fossato fra le risorse e i compiti da assolvere genererà un numero crescente di casi sospesi che, se gli obiettivi non saranno radicalmente modificati, impediranno ogni azione penale in materia di grande criminalità nel senso del progetto efficacia. La CdG-N ha preso atto di questo rapporto del 30 giugno 2003 esprimendo le sue preoccupazioni e ha deciso di seguire attentamente l’attuazione del progetto effica- cia durante il 2004.

7.5 Prassi del Tribunale federale per la

regolamentazione transitoria del nuovo termine di ricorso per cassazione L’entrata in vigore, il 1° gennaio 2001, della revisione parziale del 23 giugno 2000 della legge federale del 16 dicembre 1943 sull’organizzazione giudiziaria (OG; RS 173.110), promossa dalle CdG al fine di sgravare il Tribunale federale, ha creato una situazione problematica in materia di disciplinamento transitorio relativo al nuovo termine di ricorso per cassazione nelle cause penali (art. 272 della legge federale sulla procedura penale). Si trattava di sapere se il nuovo termine di 30 giorni (in precedenza 20) dopo l’invio della motivazione della sentenza doveva applicarsi anche nel caso di una sentenza emessa prima dell’entrata in vigore del nuovo disciplinamento, ma motivata per scritto solo dopo la sua entrata in vigore. Un avvocato ha depositato presso le CdG un’istanza contro il Tribunale federale. Egli riteneva, in sostanza, che la Corte di cassazione del Tribunale federale, nella sua prassi relativa al diritto transitorio, non ha rispettato la decisione presa dal Par- lamento di estendere il termine di ricorso per cassazione a 30 giorni infrangendo in tal modo il principio della separazione dei poteri. Il Tribunale federale aveva respin- to il ricorso per cassazione dell’avvocato perché il vecchio termine di 20 giorni non era stato rispettato. L’avvocato era invece del parere che l’invio della motivazione della sentenza costituiva l’elemento determinante in materia di definizione del termine. Dato che questo invio era stato effettuato dopo l’entrata in vigore della revisione della legge, egli aveva ritenuto che, conformemente al nuovo diritto, il termine fosse di 30 giorni. Le inchieste condotte dalle sottocommissioni competenti delle due CdG presso il Tribunale federale avevano portato alla versione seguente: subito dopo la pubblica- zione del nuovo disciplinamento, il 4 luglio 2000, il Tribunale federale si era occu- pato, al suo interno, dell’attuazione di questa disposizione ed era giunto alla conclu-

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sione che un disciplinamento transitorio mancava. La Corte di cassazione aveva allora deciso di colmare questa lacuna mediante l’applicazione, per analogia, del numero 3 capoverso 1 delle disposizioni finali della modificazione del 4 ottobre 1991 della legge federale sull’organizzazione giudiziaria (RS 173.110). Perciò, la nuova legge non si applica alle procedure di ricorso se non nel caso in cui la deci- sione contestata sia stata emessa dopo l’entrata in vigore di detta legge. Il 22 no- vembre 2000, il Consiglio federale aveva fissato l’entrata in vigore della modifica della legge, oggetto del dibattito, al 1° gennaio 2001. In un comunicato preventiva- mente redatto in tre lingue, la Corte di cassazione poneva l’accento sulle conseguen- ze di questa modifica di legge a livello di diritto transitorio e indicava i rimedi giuridici. Questo comunicato era stato inviato il 5 dicembre 2000 ai tribunali canto- nali e ai tribunali di appello dei Cantoni, alla Federazione svizzera degli avvocati (FSA), ai giornalisti accreditati e alle principali riviste specializzate. La FSA aveva pubblicato sulla sua rivista (Revue 1/2001 46) il comunicato del Tribunale federale, riportato anche in tre altre riviste specializzate (RSJ 2001 20, JT 2000 IV 96 e RSJB 2001 160). Per parte sua, la Corte di cassazione aveva voluto dar prova di grande apertura rispondendo favorevolmente a eventuali domande di restituzione secondo l’articolo 35 OG. Complessivamente, il termine non è stato rispettato finora in quattro casi; in un solo caso la domanda di restituzione è stata richiesta e accordata. Le CdG sono pervenute alla conclusione che, in questa causa, la Corte di cassazione ha preso in tempo utile una decisione che interpreta la situazione transitoria legata al nuovo termine nel quadro della modifica della legge. Essa ha pubblicato la sua decisione tempestivamente, in modo tale che il foro ne prendesse atto. Le CdG hanno perciò ritenuto che nel modo di procedere del Tribunale federale non vi sia nulla da eccepire.

8 Stato e amministrazione

8.1 Alta vigilanza sul terzo e quarto cerchio

L’amministrazione federale adotta, da diversi anni, un modello che suddivide in quattro cerchi differenti gli organi ai quali sono affidati i compiti della Confederazi- one in funzione del loro grado d’autonomia. Se il controllo parlamentare sull’amministrazione federale (primo e secondo cerchio) non presenta problemi particolari, l’alta vigilanza sulle unità del terzo cerchio (PF, Skyguide, Swissmedic, ad es.) o sulle imprese rese autonome (La Posta, FFS SA, Swisscom, RUAG) si deve confrontare con questioni ed esigenze specifiche. Da un lato, l’allineamento delle attività delle strutture agli obiettivi strategici del Consiglio federale implica una collaborazione stretta fra le Commissioni della gestione e le Commissioni delle finanze. Dall’altro, occorre tenere conto in particolare delle interrelazioni fra l’attività delle commissioni di controllo e quella delle commissioni legislative (nell’approvazione e controllo dell’esecuzione del mandato di prestazioni, ad es.). Ecco perché le commissioni di vigilanza hanno definito, da alcuni anni, per i PF, la Posta, le FFS SA e Swisscom, i principi che regolano le competenze dell’alta vigilanza e i rapporti che il Consiglio federale deve trasmettere al Parlamento. Questi principi tengono conto dell’autonomia di queste imprese, auspicata dal Par- lamento, e sottolineano soprattutto la responsabilità politica del Consiglio federale.

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I principi allora elaborati sono stati migliorati nella prassi. Per quanto attiene alla realizzazione degli obiettivi strategici per la Posta, le FFS e Swisscom, il Consiglio federale deve presentare ogni anno un rapporto scritto al Parlamento. Inoltre, negli ultimi due anni, le commissioni di controllo hanno ripreso la consuetudine di collo- qui diretti con i responsabili delle imprese. Questi colloqui si sono rivelati necessari al fine di ottenere risposte sostanziali ad alcune domande delle commissioni di vigilanza, importanti sul piano politico. Dato che informazioni di questa natura difettavano, il Parlamento aveva approvato il rapporto di gestione 2001 del Con- siglio federale con alcune riserve (queste ultime riguardavano la gestione del Con- siglio federale relativa alle FFS e la Posta; cfr. FF 2002 3980). Grazie a un resoconto ottimizzato a livello di tempi e di contenuto, il rapporto di gestione 2002 del Con- siglio federale ha potuto essere approvato senza riserve (cfr. FF 2003 4179). L’esperienza ci insegna l’inopportunità per l’alta vigilanza di definire strutture rigide in questo settore. Di conseguenza, le soluzioni per una nuova ottimizzazione del- l’alta vigilanza sul terzo e quarto cerchio devono essere ricercate nell’ambito delle strutture esistenti delle CdG e delle CdF. Oltre a eventuali misure di ordine ammi- nistrativo, le commissioni di controllo definiranno ulteriori priorità e sottoporranno in maniera mirata a un esame approfondito alcuni campi e questioni che rientrano nel terzo e quarto cerchio (cfr. in merito anche il rapporto d’attività 2002 della Delegazione delle finanze, FF 2003 6034).

8.2 Responsabilità patrimoniale dello Stato

La problematica del ruolo svolto dalla Confederazione per quanto riguarda il terzo e quarto cerchio si è manifestata nuovamente con l’entrata di impiegati federali in consigli d’amministrazione di aziende private (della Swiss, ad es.). Per la CdG-N, si trattava in particolare di sapere quali responsabilità la Confederazione assumeva nell’ambito delle sue imprese. Questa preoccupazione, condivisa anche dal DFF, ha spinto quest’ultimo a effettuare alcuni lavori volti a stabilire un’analisi completa dei rischi corsi dalla Confederazio- ne e a delimitare la responsabilità patrimoniale dello Stato verso terzi. I risultati di questa analisi sono stati presentati alla CdG-N a metà del 2003. I servizi incaricati di questo studio hanno redatto un inventario dei rischi ai quali era esposta la Confederazione e classificato e valutato in seguito, metodicamente, ognu- no di questi rischi in base alla probabilità e all’importanza dei danni che avrebbe potuto generare. I rischi maggiori corsi dalla Confederazione sono stati così identifi- cati. L’analisi si era innanzitutto dedicata ai rischi inerenti al patrimonio dello Stato e a quelli legati alla responsabilità civile. Per questi ultimi, i responsabili incaricati dell’analisi avevano optato a giusto titolo per un metodo che permettesse di identifi- care anche i rischi finanziari per i quali la Confederazione non era vincolata sul piano meramente giuridico, ma che avrebbe potuto eventualmente assumersi in base a un obbligo politico. Questo metodo collima con le constatazioni fatte dalle CdG nel quadro di diverse ispezioni. Per i rischi legati alla responsabilità civile, confor- memente all’articolo 19 della legge federale del 14 marzo 1958 sulla responsabilità (RS 170.32), è stata redatta, nell’ambito dell’analisi, una lista delle organizzazioni alle quali questa disposizione potrebbe applicarsi. Finora, solo una parte di queste organizzazioni era nota.

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I lavori conclusi finora hanno permesso di stabilire una base per la definizione di una gestione completa dei rischi ai quali la Confederazione è esposta. Mandati corrispondenti sono stati conferiti dal Consiglio federale. In un secondo tempo, si dovrà chiarire se un rischio deve essere coperto dalla Confederazione o da un assicu- razione esterna, o anche se deve essere coperto tout court (quando si tratti di un rischio minimo). Ora esiste una base che permetterà pure di ridurre diversi rischi. La definizione dei servizi responsabili dei diversi rischi (risk owners) svolgerà a sua volta un ruolo importante. La CdG-N ha constatato che il Consiglio federale ha pienamente recepito la posta in gioco di questa problematica e che esso accorda al progetto l’importanza dovuta. La Commissione continuerà a seguire i lavori in corso e si occuperà al momento oppor- tuno delle conclusioni di questi lavori.

8.3 Valutazione e sviluppo futuro del progetto GEMAP

Nel 1996, il Consiglio federale ha incaricato il DFF di introdurre la gestione con mandato di prestazioni e budget globale (GEMAP) in alcuni settori dell’ammini- strazione federale. Il progetto GEMAP si ispira ai principi della nuova gestione pubblica (NGP). Durante i quattro anni della fase pilota della GEMAP, dal 1998 alla fine del 2001, il Consiglio federale ha progressivamente trasferito undici servizi dell’amministrazione tradizionale alla GEMAP; ciò rappresenta il 7 per cento circa dei servizi e il 5 per cento delle spese di funzione dell’amministrazione federale. Le commissioni di controllo delle due Camere hanno seguito da vicino il progetto GEMAP e si sono occupate soprattutto degli strumenti di gestione del progetto. Secondo le direttive degli Uffici del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati del 28 agosto e del 3 settembre 1998, le CdG e la CdF hanno formato alcune sotto- commissioni incaricate dell’esame annuale del budget, dei conti e del rapporto di gestione degli uffici GEMAP. Nell’ambito di questa attività, le sottocommissioni GEMAP hanno controllato in permanenza il livello di realizzazione degli obiettivi e, grazie al dialogo con l’amministrazione, contribuito allo sviluppo e al miglioramento degli indicatori necessari per l’esecuzione di questo compito. Nel suo rapporto del 19 dicembre 2001 sulla gestione mediante mandati di presta- zione e preventivo globale – Valutazione e procedura ulteriore (Rapporto di valuta- zione GEMAP, FF 2002 3193), all’attenzione del Parlamento, il Consiglio federale ha proceduto a una valutazione dettagliata del progetto pilota GEMAP, concludendo che il progetto e gli strumenti della GEMAP sono in linea di massima sufficiente- mente evoluti, che il funzionamento del modello è assicurato e che la sua attuazione sistematica genera a tutti i livelli cambiamenti positivi in linea con gli obiettivi fissati. In base a queste conclusioni, esso ha deciso di estendere la GEMAP, attra- verso piccole tappe, con l’intento di raddoppiarne o persino triplicarne la portata (vale a dire, il numero di uffici GEMAP). L’estensione avverrebbe su base volonta- ria, nell’ambito dei Dipartimenti. Inoltre, andrebbero ridotti a tutti i livelli gli oneri determinati dal passaggio alla GEMAP e semplificati gli strumenti utilizzati. Il Consiglio federale intende procedere a questi cambiamenti senza adeguare le basi legali esistenti. Ritiene infine che il suo rapporto di valutazione chiuda la fase pilota della GEMAP e propone di trasformare il progetto in un programma permanente.

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Le Commissioni hanno esaminato il rapporto di valutazione GEMAP del Consiglio federale e hanno preso posizione, in un rapporto rivolto alla rispettiva Camera, sullo stato d’avanzamento del progetto GEMAP e sul suo ulteriore sviluppo3. Le commis- sioni di controllo sono in generale favorevoli al principio della gestione mediante mandati di prestazione e budget globale. In effetti, il modello GEMAP presenta più vantaggi a livello di gestione e induce un cambiamento culturale nell’amministra- zione, grazie alla sua centralità sulle prestazioni e alla trasparenza in materia di costi. Le commissioni di controllo approvano pertanto in linea di principio l’intenzione del Consiglio federale di estendere progressivamente la GEMAP ad altri uffici. In merito, esse giudicano tuttavia necessario che il Parlamento esamini in maniera approfondita la ripartizione delle competenze fra esecutivo e legislativo nel settore GEMAP, l’esercizio dell’alta vigilanza e l’inserimento del modello nella legislazio- ne finanziaria. Durante la sessione autunnale 2002, le due Camere hanno preso formalmente atto del rapporto di valutazione GEMAP del Consiglio federale, approvando una mozio- ne della CdG-S sull’evoluzione della GEMAP (Mo 02.3381). Con questa mozione, il Consiglio federale è incaricato di modificare le disposizioni relative alla gestione con mandato di prestazioni e budget globale (GEMAP), ossia l’articolo 38a della legge sulle finanze della Confederazione (LFC, RS 611.0) e l’articolo 44 capoverso

1 della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA,

RS 172.010), affinché il Parlamento possa svolgere pienamente le sue funzioni di gestione e di controllo anche nell’ambito della GEMAP. A tal fine, il Consiglio federale deve proporre un modello che permetta la gestione per gruppi di prodotti. Deve, inoltre, definire le possibilità di una migliore integrazione della pianificazione delle finanze e dei compiti nei settori GEMAP. Il Consiglio federale deve inoltre fornire indicazioni sul calendario e l’ampiezza dell’evoluzione futura della GEMAP nonché sul suo contenuto. Occorre in particolare esaminare se sia opportuno imporre l’applicazione del principio GEMAP ai servizi dell’amministrazione federale che adempiono determinati criteri oggettivi. In vista della trasformazione del progetto GEMAP in un programma permanente, le commissioni di controllo hanno inoltre deciso di seguire gli uffici interessati nel- l’ambito delle strutture ordinarie di vigilanza. Le CdG hanno anche sottoposto agli Uffici dei Consigli una proposta di modifica delle direttive emanate da questi ultimi il 28 agosto e il 3 settembre 1998 sul trattazione parlamentare dei mandati di presta- zione e dei budget globali. Le direttive rivedute sono state approvate dagli Uffici il 2 giugno e il 27 agosto 2003. Conformemente a queste direttive, le sottocommissioni GEMAP esistenti, formate da membri delle CdG e delle CdF, sono state ufficial- mente sciolte. Le competenze sono state stabilite come segue: le CdF esaminano il preventivo o i preventivi globali degli uffici GEMAP, il piano finanziario e i conti; le CdG si occupano invece del rapporto di gestione del Consiglio federale, che include un rapporto sugli uffici GEMAP. Le commissioni di controllo possono esigere in qualsiasi momento rapporti complementari o avviare inchieste nel settore GEMAP. Ai sensi dell’articolo 49 capoverso 3 della legge sul Parlamento, le CdG e

3 Rapporto del Consiglio federale sulla gestione mediante mandati di prestazione e preven- tivo globale – Rapporto della Commissione della gestione e della Commissione delle fi- nanze del Consiglio degli Stati del 28 giugno 2002 e del 29 agosto 2002, FF 2002 5871; Rapporto del Consiglio federale sulla gestione mediante mandati di prestazione e preven- tivo globale – Rapporto della Commissione della gestione e della Commissione delle fi- nanze del Consiglio nazionale del 21 e 22 agosto 2002, FF 2002 6961.

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le CdF possono procedere insieme all’esame preventivo del rapporto di gestione e dei conti, il che può rivelarsi utile per gli uffici GEMAP. Le commissioni di control- lo possono coordinare da sé la loro attività in questi campi. Per quanto concerne la procedura di consultazione preventiva prevista dall’articolo 44 capoverso 2 LOGA, essa avviene sempre in seno alle commissioni legislative interessate. Inoltre, le CdG e le CdF possono esprimere pareri circa le conseguenze finanziarie o i problemi di gestione che questi mandati potrebbero generare. Le commissioni di controllo seguiranno con attenzione gli sviluppi futuri della GEMAP. Esse hanno incaricato il Consiglio federale di presentare loro fra quattro anni un resoconto sugli obiettivi raggiunti e le sue riflessioni circa l’evoluzione futura della nuova gestione pubblica. Queste riflessioni devono contenere anche un’analisi della nuova gestione pubblica nel contesto internazionale ed esporre la sua evoluzione concreta nei Cantoni e nei Comuni.

8.4 Vigilanza sulle fondazioni: l’esempio delle fondazioni

del dottor Rau Nel 2001, la CdG-N si era occupata delle diverse lettere e richieste riguardanti il ruolo svolto dalla Confederazione in relazione alla collezione d’arte del dottor Gustav Rau4. La Commissione aveva preso spunto da questo caso per esaminare il funzionamento della vigilanza federale sulle fondazioni. Trattandosi della collezione del dottor Rau, la Commissione aveva interpellato alcuni membri del Consiglio federale e diversi alti funzionari dell’amministrazione concludendo che la Confede- razione aveva svolto correttamente il suo ruolo nell’ambito della vigilanza sulle fondazioni e che questa vicenda era di pertinenza dei tribunali. La CdG-N ha tuttavia continuato a seguire l’evoluzione di questo dossier. Alla fine del 2002, le CdG sono state nuovamente interpellate. In uno scritto indiriz- zato ai presidenti delle CdG, il consigliere nazionale J. Alexander Baumann ha espresso le sue preoccupazioni per questo caso. Altri membri delle CdG sono stati contattati individualmente. Dopo aver esaminato attentamente la lettera del consi- gliere nazionale Baumann, la CdG-N ha deciso di non riaprire il caso, ritenendo come in precedenza che esso sia di pertinenza della giustizia. La CdG-S, per contro, ha deciso di incaricare la sottocommissione DFI/DATEC della vigilanza federale sulle fondazioni in quanto la vicenda legata alle fondazioni svizzere del dottor Rau deve essere esaminata solo nella misura in cui essa riguarda un problema più generale. In un primo tempo, la sottocommissione ha dato al consigliere nazionale Baumann la possibilità di chiarire meglio le critiche al DFI, o più precisamente alla vigilanza federale sulle fondazioni, espresse nello scritto summenzionato. La sottocommissio- ne ha nondimeno fatto capire che non spettava ad essa né chiarire i rapporti di pro- prietà circa la collezione d’arte del dottor Rau, né valutare la capacità di discerni- mento di Gustav Rau, compiti che attenevano esclusivamente alla competenza dei tribunali interessati. Inoltre, indipendentemente dalle conclusioni che si trarranno, è

4 Cfr. il rapporto annuale 2001/2002 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali del 17 maggio 2002, FF 2002 5316 seg.

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evidente che la CdG-S non ha la competenza di annullare o modificare una decisione (art. 47quater cpv. 4 LRC, RS 171.1 rispettivamente art. 26 cpv. 4 LParl). La sottocommissione ha sentito in seguito il capo del servizio «Diritto e vigilanza sulle fondazioni» presso la segreteria generale del DFI (SG DFI) e il suo supplente. Da un lato, la sottocommissione si è informata sulla struttura e le competenze della vigilanza federale sulle fondazioni (attività, risorse, funzionamento, basi legali ecc.), come pure sui problemi che essa incontra e le sue possibilità d’intervento. Dall’altro, la sottocommissione si è interessata della vigilanza esercitata dal DFI sulle fonda- zioni svizzere del dottor Rau. La vigilanza federale sulle fondazioni è svolta dalla SG DFI conformemente all’arti- colo 3 capoverso 2 lettera a dell’ordinanza del 28 giugno 2000 sull’organizzazione del DFI (OOrg-DFI; RS 172.212.1). Essa sorveglia oltre 2’200 fondazioni su circa 10’000 esistenti attualmente in Svizzera5. Si tratta per lo più di fondazioni che dispongono di capitali ridotti. Secondo una stima commissionata dal DFI, il capitale totale delle dieci fondazioni maggiori rappresenta l’ 80 per cento del capitale totale delle fondazioni vigilate a livello federale; circa 40 fondazioni dispongono di un capitale superiore a 50 milioni di franchi. Nella maggior parte dei casi, il DFI eserci- ta soltanto un controllo puntuale sulla base del rapporto dell’organo di revisione della fondazione. La vigilanza è più stretta nei casi di fondazioni finanziariamente più importanti. Rari sono i dossier problematici che richiedono un intervento rapido e/o presentano aspetti complessi. Nel giorno dell’audizione, la vigilanza federale sulle fondazioni considerava dieci casi siffatti. La vigilanza federale sulle fondazioni si basa sugli articoli 80 seg. del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). Le attività di vigilanza sono basate soprattutto sulla giurisprudenza del Tribunale federale concernente l’articolo 84 capoverso 2 CC, secondo il quale l’autorità di vigilanza controlla se i beni delle fondazioni sono impiegati conformemente ai loro scopi. I problemi riscontrati fre- quentemente dalla vigilanza sulle fondazioni riguardano la verifica dei conti, la composizione dei consigli di fondazione e le indennità versate ai membri dei consi- gli, i casi di fondi distorti dallo scopo previsto e la vigilanza sulle fondazioni le cui attività si svolgono all’estero o fondazioni con problemi finanziari. Nel campo del diritto delle fondazioni, va rilevato che la Commissione dell’eco- nomia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET) ha elaborato, il 24 ottobre 2003, un progetto di legge (00.461) che prevede modifiche delle disposizioni del diritto delle fondazioni e del diritto fiscale in modo da rendere più attrattive le fondazioni per le persone che intendono devolvere parte del loro patrimonio a enti di utilità pubblica. Nel caso della collezione d’arte del dottor Rau, la sottocommissione si è interessata in particolare della legalità e dell’opportunità dell’intervento del DFI nelle seguenti occasioni: – l’autorizzazione da parte del DFI, il 24 settembre 1999, del prestito di una parte importante della collezione d’arte del dottor Rau per un’esposizione i- tinerante in Giappone;

5 Le fondazioni rimanenti sono sottoposte alla vigilanza dei Cantoni o dei Comuni, nella misura in cui non si tratti di fondazioni di previdenza professsionale o di fondazioni religiose, che sono sottoposte ad altri sistemi di controllo.

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– il riconoscimento da parte del DFI della capacità di discernimento del dottor Rau in seguito a una decisione del Tribunale di Baden-Baden del 20 settem- bre 2000; – la revoca, in seguito a questo riconoscimento, della curatela sulla Fondazio- ne d’arte del dottor Rau (mediante ordinanza del 22 dicembre 2000), sulla Fondazione medica del dottor Rau e sulla Fondazione Rau per il Terzo Mondo (mediante ordinanza del 26 febbraio 2001), e la modifica, nelle stes- se ordinanze, della composizione dei consigli di queste fondazioni; – l’accordo della fine di agosto del 2001 a seguito della richiesta del dottor Rau relativa alla restituzione delle opere della collezione d’arte ancora depo- sitate in Svizzera e il conseguente trasferimento di queste opere in Germa- nia; – gli avvenimenti legati alla successione del dottor Rau, deceduto nel gennaio del 2002. La CdG-S non ha potuto concludere questa ispezione entro la fine della legislatura 1999–2003. Spetta quindi ai membri della nuova CdG-S decidere il disbrigo futuro di questo dossier.

8.5 Attuazione della legge sul personale federale

(art. 5 cpv. 1 LPers) Nel quadro della LPers, entrata in vigore all’inizio del 2002, il Parlamento ha attri- buito al Consiglio federale importanti competenze in materia di diritto del personale federale, esigendo, quale contropartita, che esso informi periodicamente l’Assem- blea federale circa l’attuazione della politica del personale e la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla legge (art. 5 LPers). Conformemente al mandato legale, i presidenti delle quattro commissioni parlamentari di controllo hanno concordato, nel 2002, con il Consiglio federale, la forma e il contenuto del primo rapporto. Nel corso del 2003, le CdG e le CdF hanno esaminato il rapporto del Consiglio federale sull’applicazione della LPers in seno all’amministrazione federale, inclusi i Servizi del Parlamento, i Tribunali federali, le FFS e la Posta. Nell’insieme, le commissioni di controllo hanno constatato che si tratta di un rappor- to dettagliato che tiene conto delle loro esigenze e ottempera all’obbligo di traspa- renza concernente i principali indicatori della nuova politica del personale federale (NPP) e del nuovo sistema salariale (NSS). Grazie alle informazioni fornite, il Parlamento può farsi un’idea in materia di politica del personale. Le commissioni di controllo hanno tuttavia rilevato in alcune parti del rapporto qualche insufficienza che occorre rettificare. Le commissioni hanno constatato che, nella sua forma attuale, il rapporto favorisce invero la trasparenza, ma non rappresenta comunque uno strumento di gestione. Anche se le commissioni parlamentari di controllo non hanno il compito di gestire la politica del personale federale, esse devono però essere in grado di valutare il modo in cui il Consiglio federale attua questa politica. È questa la ragione per cui le CdG e le CdF hanno chiesto al Consiglio federale di esporre più compiutamente, nei suoi futuri rapporti, la maniera in cui gestisce la politica del personale e la sua strategia a lungo termine.

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Per quanto riguarda la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla LPers e le dispo- sizioni d’esecuzione, le commissioni hanno constatato che esse hanno accentuato, dal punto di vista degli impiegati federali interpellati, l’importanza accordata ai risultati e all’efficacia e indotto un dialogo più intenso fra il personale e i quadri dirigenti. Ciò nondimeno, il rapporto non si pronuncia sul grado di realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 4 LPers. Occorrerebbe migliorare la presentazione del rapporto a questo livello, ma ciò sarà possibile soltanto disponendo di dati plu- riennali. Le indicazioni contenute nel rapporto del Consiglio federale sui prepensionamenti corrispondono in larga misura alla raccomandazione n. 2 della CdG-N (cfr. il rap- porto «Prassi della Confederazione in materia di prepensionamento per ragioni organizzative e per cause di malattia» del 18 novembre 1999; FF 2000 1075). In futuro, un complemento d’informazioni sarà necessario per quanto concerne alcuni criteri e i risparmi conseguiti. La legge sul personale federale offre un ampio campo d’applicazione (art. 2 LPers), non limitato all’amministrazione federale centrale. Orbene, le commissioni parla- mentari di controllo non hanno ricevuto nel 2002 alcuna informazione concernente determinate istituzioni (ad es., il settore dei PF). In futuro, il rapporto dovrà trattare tutto il campo d’applicazione della legge. I dati contenuti nel rapporto 2002 permettono di redigere un bilancio positivo sull’introduzione della nuova politica del personale (NPP). Occorre tuttavia consoli- dare i successi ottenuti a livello d’introduzione ed estenderli a campi suscettibili d’intervento. Secondo le informazioni fornite dal primo rapporto, anche l’intro- duzione del nuovo sistema salariale (NSS) ha dato buoni frutti. Le CdG e le CdF sono del parere che occorra prestare anche in futuro un’attenzione particolare all’attuazione della LPers. Per definizione, il rapporto sul primo anno d’applicazione della nuova legge sul personale federale rispecchia in gran parte la situazione in un dato momento. L’introduzione della NPP, trattandosi di un processo dinamico a lungo termine, sarà valutabile in maniera approfondita soltanto mediante il confronto fra gli indicatori 2002 della politica del personale e quelli degli anni futuri. Di conseguenza, sia le CdG che le CdF preferiscono attendere ancora un anno prima di concludere un accordo definitivo con il Consiglio federale sulla forma del rapporto in materia di personale che dovrà essere loro presentato, in modo da potersi fondare su almeno due anni d’esercizio.

8.6 Attività accessorie degli agenti

della Confederazione Nel 1999, la CdG-N aveva pubblicato un rapporto dedicato alle occupazioni acces- sorie dei funzionari e alle attività professionali di ex-funzionari (FF 1999 8618). La Commissione constatava, a suo tempo, che le disposizioni legali che disciplinano le attività accessorie erano applicate correttamente in seno all’amministrazione federa- le, ma che la loro applicazione differiva molto da un Dipartimento all’altro e che i rischi di abusi erano presi raramente in considerazione. Per quanto attiene agli ex- funzionari passati al settore privato, la Commissione aveva notato, in alcuni casi,

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l’insorgenza di conflitti d’interessi quando ex-funzionari andavano a lavorare in imprese con le quali avevano intrattenuto rapporti ufficiali. Nel suo rapporto, la Commissione aveva formulato diverse raccomandazioni all’at- tenzione del Consiglio federale. Riassumendone il contenuto, esse chiedevano: – l’introduzione di un sistema di notifica obbligatorio di tutte le attività acces- sorie lucrative; – il controllo stretto sulle attività didattiche che gli impiegati della Confedera- zione esercitano durante le ore di lavoro; – l’emanazione di regole giuridiche ed etiche che permettano di limitare l’utilizzazione, da parte di ex-impiegati, di informazioni privilegiate o lo sfruttamento dell’influenza acquisita nell’amministrazione; – lo sviluppo in seno all’amministrazione federale di una cultura d’impresa che favorisca l’adozione di comportamenti etici. Nell’ambito della verifica di questa ispezione, la CdG-N ha invitato il DFF, alla fine del 2002, a comunicare le misure concrete adottate sulla base del rapporto citato. Nella sua presa di posizione del 31 gennaio 2003, il DFF descrive le innovazioni introdotte dal nuovo diritto del personale, entrato in vigore il 1° gennaio 2002. Secondo l’articolo 91 dell’ordinanza del 3 luglio sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3), un impiegato delle Confederazione che intenda svolgere un’attività accessoria, o ricoprire una carica pubblica o un’altra attività al di fuori del rapporto di lavoro, deve sottoporre tale attività ad autorizzazione se l’attività, o la carica, è retribuita, è di natura tale da compromettere le prestazioni dell’impiegato o può entrare in conflitto con gli interessi di servizio. L’articolo 91 OPers prescrive inoltre che gli impiegati devono informare i loro superiori sui fatti che possono far sorgere l’obbligo di un’autorizzazione. Trattandosi di attività didattiche, il Consiglio federale ha abrogato l’ordinanza del 2 dicembre 1974 sull’attività insegnativa degli agenti dell’amministrazione generale della Confederazione. Questa abrogazione è stata sancita nell’ordinanza del 3 luglio

2001 concernente l’entrata in vigore della LPers per l’Amministrazione federale

(RS 172.220.111.2). Di conseguenza, dal 1° gennaio 2002, le attività didattiche non sono più sottoposte a un regime particolare ma alle stesse prescrizioni delle altre occupazioni accessorie. Nel suo rapporto, il DFF descrive pure le diverse misure adottate dalla Confedera- zione per stimolare gli impiegati ad assumere un comportamento etico nell’esercizio dei loro compiti. Il codice comportamentale dell’amministrazione generale della Confederazione, approvato dal Consiglio federale il 19 aprile 2000, è stato diffuso, nell’aprile del 2001, fra tutti i collaboratori dell’amministrazione federale. Esso è disponibile anche sul sito Intranet dell’amministrazione federale, a partire dall’au- tunno del 2002, e viene consegnato a ogni nuovo collaboratore. Il codice di comportamento illustra obiettivi e regole di condotta nell’ambito dell’etica professionale che il personale della Confederazione deve rispettare. I numeri 3–5 si riferiscono direttamente alla problematica sollevata dalla CdG-N: «3. Nelle azioni e relazioni professionali e personali gli agenti badano alla propria credibilità e integrità. Non esercitano nessuna attività, né a titolo oneroso né gratui- tamente, che sia in contrasto con i loro compiti in seno all’amministrazione genera-

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le della Confederazione. In nessun caso sfruttano la loro posizione professionale a fini privati.(…) 5. Gli agenti informano i loro superiori su ogni conflitto personale di interessi in relazione con l’adempimento dei loro compiti.(…)» Sulla base delle informazioni fornite dal DFF, la CdG-N ha ritenuto che la maggior parte delle raccomandazioni avevano dato frutti e che il Consiglio federale aveva tenuto in gran conto quasi tutte le critiche della Commissione nella sua elaborazione del nuovo diritto del personale. La CdG-N ha tuttavia invitato il Consiglio federale a prestare attenzione alle attività accessorie dopo i problemi sorti in seno all’amministrazione federale nel 2002. Si ricorderà, a proposito, che l’ex-ambasciatore di Svizzera in Lussemburgo era stato sollevato dalle sue funzioni nell’agosto del 2002 in seguito ad attività accessorie giudicate incompatibili con la funzione di capomissione (cfr. su questa questione anche la mozione 02.3388 «Attività lucrativa accessoria dei membri del corpo diplomatico», depositata dalla Commissione della politica estera del Consiglio nazionale il 27 agosto 2002). La CdG-N ha pure esortato il Consiglio federale a sottoporre a regime di autorizza- zione restrittivo le attività didattiche alle quali si prestano alcuni agenti durante il tempo di lavoro. Per la CdG-N, è pressoché impossibile per un impiegato a tempo pieno conciliare l’esercizio della sua funzione con la carica di insegnante senza che il suo servizio ne soffra. La Commissione ritiene perciò che le attività didattiche durante le ore di lavoro debbano essere l’eccezione. Occorre rilevare, a mo’ di conclusione, che il Consiglio federale ha pubblicato nel giugno del 2003 un rapporto sulla prevenzione della corruzione nelle amministra- zioni pubbliche (FF 2003 4454). In questo rapporto, il Consiglio federale descrive in dettaglio le diverse misure adottate al fine di sensibilizzare gli impiegati sulla pro- blematica dei conflitti d’interesse e prevenire la corruzione.

8.7 Politica del personale di carriera e organizzazione

del servizio esterno del DFAE Nel periodo in rassegna, la CdG-N ha effettuato un’ispezione dedicata alla diploma- zia svizzera. La Commissione ha suddiviso i suoi lavori in due assi tematici. Si trattava, da un lato, di valutare il reclutamento, l’impegno e la gestione del personale diplomatico e consolare; dall’altro, di verificare la coerenza della rete delle rappresentanze con la politica di presenza e d’influenza della Svizzera nel mondo e, infine, di esaminare l’organizzazione delle rappresentanze. Il DFAE conta circa 2500 collaboratori, la metà circa dei quali fa parte del personale che può essere assegnato alle diverse rappresentanze svizzere all’estero (personale trasferibile). Questi impiegati rientrano nel cosiddetto sistema «di carriera». Essi sono assunti dopo un concorso e fanno parte di un corpo gerarchizzato (corpo di- plomatico, corpo consolare) nel quale esercitano diverse funzioni in Svizzera e all’estero. Nel suo rapporto del 22 agosto 2002 (FF 2003 2600), la CdG-N ha ritenuto che i principi del concorso e della carriera hanno dato buona prova di sé. Questo sistema

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ha il vantaggio di garantire il funzionamento permanente e duraturo delle rappresen- tanze. La Commissione ha nondimeno reputato che l’organizzazione della carriere dovrebbe essere più flessibile e le possibilità di promozione più diversificate. Essa ha pure considerato che, per determinate funzioni, il DFAE dovrebbe attingere più frequentemente ad ambienti esterni al Dipartimento. La Commissione ritiene positi- vo il fatto che persone che non svolgono la professione di diplomatico possano occupare talune cariche per un mandato limitato nel tempo. Ciò permetterebbe di diversificare le esperienze, di tenere conto delle trasformazioni del mercato del lavoro e di dotare i servizi del DFAE di competenze particolari. La CdG-N è anche dell’avviso che occorrerebbe ridiscutere la dicotomia attuale fra corpo diplomatico e corpo consolare e considerare un’eventuale fusione delle due carriere. Per la Commissione, i compiti diplomatici e consolari s’intrecciano sempre più e una delimitazione netta delle due attività non è più possibile come in passato. La Commissione ha inoltre rilevato che la gerarchizzazione dei posti all’interno del DFAE appare un po’ obsoleta e dovrebbe essere modificata in base all’importanza reale delle funzioni e non in base ai titoli a cui esse danno diritto. La Commissione ha pure proposto di sopprimere tutti i titoli diplomatici e consolari per i collaboratori non impegnati all’estero. I membri del corpo diplomatico e consolare devono, nel corso della carriera profes- sionale, cambiare regolarmente destinazione. Questi trasferimenti comportano molti vincoli, e l’interesse di lavorare all’estero si scontra con numerosi disagi quali le condizioni di vita difficili, il clima, l’inquinamento ecc.. A ciò si aggiungono i problemi di scolarizzazione per i figli e la quasi impossibilità, per coniugi e partner di rappresentanti diplomatici e consolari, di esercitare un’attività professionale all’estero. La CdG-N ha chiesto al Consiglio federale di sostenere gli sforzi del DFAE volti a risolvere i problemi dei coniugi e dei partner in occasione dei trasferimenti. La Commissione ha pure proposto al DFAE di attuare una sola ondata di trasferimenti nel corso dell’anno e di migliorare la loro prevedibilità stabilendo regole chiare. Essa ha inoltre ritenuto che è importante garantire un’alternanza più ponderata fra i posti giudicati difficili (60% dei posti) e gli altri. Con 151 rappresentanze, la Svizzera dispone di una rete diplomatica e consolare estesa che, di dimensioni analoghe a quella dei Paesi Bassi, si colloca dopo la Fran- cia, la Gran Bretagna, la Germania e l’Italia, ma prima del Belgio, dei Paesi scandi- navi e dell’Irlanda. Essa è stata notevolmente modificata nel corso degli ultimi dodici anni, soprattutto a causa dello scioglimento del Blocco dell’Est e la conse- guente creazione di nuovi Stati. La CdG-N reputa che, con budget invariati, la rete delle rappresentanze ha raggiunto attualmente la sua massima estensione. È interessante rilevare che i mezzi finanziari e il personale della rete sono rimasti stabili negli ultimi dodici anni malgrado le missioni più complesse e i cambiamenti geopolitici considerevoli. Grazie a misure amministrative e tecniche, il DFAE è riuscito finora a compensare questa evoluzio- ne. Un esame della rete rivela tuttavia che la maggior parte delle rappresentanze svizzere sono di dimensioni ridotte: circa il 90 per cento di esse conta meno di tre diplomatici. Per la Commissione è evidente che alcune rappresentanze non hanno le dimensioni critiche necessarie e sono al limite della funzionalità, per cui sarebbe preferibile concentrare le risorse su rappresentanze più grandi e chiudere le più piccole.

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A livello consolare, l’ispezione della CdG-N ha mostrato che la Svizzera offre prestazioni considerevoli rispetto ad altri Paesi. Alcuni servizi, come l’immatrico- lazione obbligatoria, non sono più giustificabili attualmente, soprattutto per gli Svizzeri che risiedono in Paesi dell’Unione europea (UE). La Commissione invita il Consiglio federale a proporre un piano di riduzione delle prestazioni offerte agli Svizzeri all’estero e chiede di procedere a una maggiore concentrazione dei mezzi consolari nei Paesi europei. La Commissione ha inoltre constatato che la collaborazione e le sinergie con gli altri Dipartimenti attivi all’estero possono essere migliorate. Il moltiplicarsi, in alcuni Paesi, di servizi esterni ai Dipartimenti federali genera talvolta doppioni a scapito dell’unità e coerenza della politica estera svizzera. Infine, l’ispezione della CdG-N ha permesso di stabilire che esistono diversi pro- blemi di coordinamento fra le rappresentanze diplomatiche e consolari, da un lato, e i servizi della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC), dall’altro, benché dipendano dallo stesso Dipartimento. La Commissione ha chiesto che in materia di sedi all’estero, il DFAE sfrutti maggiormente le sinergie fra le rappresen- tanze diplomatiche e consolari e le strutture della DSC. Per la CdG-N, occorre anche integrare meglio il lavoro della DSC nelle attività delle rappresentanze. Nel suo parere del 9 dicembre 2002 (FF 2003 2705), il Consiglio federale ha accolto molto positivamente le proposte della Commissione. Per parte sua, il DFAE ha comunicato, nel suo parere del 26 novembre 2003, di aver già avviato la moderniz- zazione della sua politica del personale, in particolare per quanto attiene allo svol- gimento delle carriere e dei trasferimenti, il sistema di rimunerazione e il sostegno alle persone di accompagnamento. In occasione di un colloquio con la responsabile del DFAE, la CdG-N ha appurato che diverse misure sono state adottate, soprattutto per una maggiore apertura del sistema delle carriere diplomatiche e la riorganizza- zione della rete consolare. Altri provvedimenti sono in corso di attuazione o in esame. La Commissione esaminerà nel corso del 2004, il livello d’attuazione delle sue raccomandazioni nella loro singolarità.

8.8 Organizzazione della protezione dei dati

nell’amministrazione federale Poco più di dieci anni dall’entrata in vigore della legge sulla protezione dei dati (LPD; RS 235.1), la CdG-N ha deciso di occuparsi di alcune questioni legate alla protezione dei dati, più specificamente dell’organizzazione della protezione dei dati nell’amministrazione federale, in particolare nell’ambito di grandi progetti dell’amministrazione che implicano il trattamento di dati personali. Lo scopo è di sottolineare, senza pretese di completezza, taluni sviluppi in questo settore e di contribuire in tal modo al rilevamento precoce dei problemi. La Commissione si è dapprima interessata del ruolo dell’Incaricato federale della protezione dei dati, preposto alla vigilanza in materia di protezione dei dati e al controllo sia degli organi federali sia di quelli privati. Egli svolge nel contempo una funzione di consulenza che rappresenta di gran lunga la sua attività principale. Su questa base, egli viene sollecitato a partecipare a progetti dell’amministrazione che comportino trattamenti di dati personali. Ci si attende sovente da lui un contributo

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attivo al progetto, dalla sua elaborazione alla sua realizzazione. Il ruolo del- l’Incaricato della protezione dei dati consiste soprattutto nel formulare raccomanda- zioni; il servizio interessato dovrà in seguito dotarsi della competenza tecnica neces- saria per la loro attuazione. Da parecchi anni, l’Incaricato della protezione dei dati insiste sull’insufficienza delle risorse a sua disposizione, in particolare delle risorse di personale, che non gli per- mette di adempiere tutti i compiti legali in maniera adeguata. Le CdG hanno solleva- to a più riprese questo problema. Soprattutto le attività di vigilanza dell’Incaricato della protezione dei dati non sono state sufficientemente sviluppate; nel giugno del 2003 egli ha espresso l’intenzione di accrescere queste attività a scapito delle attivi- tà di consulenza. Anche la CdG-N ha rilevato che l’Incaricato della protezione dei dati non dispone di risorse sufficienti e ha sostenuto l’aumento dei crediti per il personale richiesto dallo stesso Incaricato nell’ambito del preventivo 2004. Per quanto concerne gli organi federali, il riorientamento delle attività dell’Inca- ricato della protezione dei dati significa, per un verso, che egli non parteciperà attivamente ai progetti dell’amministrazione se non nel caso in cui essi necessitasse- ro di conoscenze particolari o rivestissero una sensibilità specifica. Per altro verso, che l’Incaricato risponderà solo alle richieste dell’amministrazione provenienti dai consulenti della protezione dei dati. Con questi due provvedimenti, la funzione dei consulenti acquista importanza. I compiti di consulenza e di accompagnamento dei progetti sono in gran parte delegati ai consulenti. I consulenti sono indipendenti dall’Incaricato. Ogni Dipartimento e la CaF devono designare almeno un consulente, collegato alla segreteria generale (consulenti dei Dipartimenti). Gran parte degli uffici federali nominano a loro volta almeno un consulente, anche se ciò non è imperativo. Concretamente, il ruolo dei consulenti differisce di molto a seconda delle risorse, dei compiti specifici, del servizio al quale sono collegati, della loro formazione e inquadramento. La funzione di consulente può assorbire dal 5 al 100 per cento del tempo di lavoro, ma si tratta, nella stragran- de maggioranza dei casi, di un’attività accessoria (meno del 50%), o persino margi- nale (10% o meno). In generale, i consulenti non sono specialisti della protezione dei dati nel momento in cui entrano in servizio; essi si formano “sul posto”, confrontan- dosi con casi concreti. I Dipartimenti e la CaF hanno un’organizzazione decentraliz- zata; ogni consulente esercita le funzioni di consulenza, di formazione e d’informazione al livello in cui opera, mentre i consulenti dei Dipartimenti sono incaricati del coordinamento interno ed esterno. Ad eccezione del DFGP, il coordi- namento interno nei Dipartimenti non è istituzionalizzato. Il coordinamento interdi- partimentale è compito del Gruppo di lavoro interdipartimentale "Protezione dei dati" (nel quale l’Incaricato è pure rappresentato). Questo gruppo di lavoro può emanare raccomandazioni non vincolanti, ma non direttive, ed è privo di investitura ufficiale. Nel quadro del riorientamento delle attività dell’Incaricato della protezione dei dati, la CdG-N è del parere che il ruolo del consulente dovrebbe essere consolidato e ha emanato una serie di raccomandazioni in tal senso. In effetti, conscia del fatto che per i Dipartimenti e la CaF sia essenziale fruire di un ampio margine di manovra per organizzarsi a seconda delle rispettive particolarità, la Commissione ha nondimeno ritenuto che ciò non debba compromettere l’introduzione uniforme di uno standard elevato di protezione dei dati in seno all’amministrazione federale nel suo insieme. Le competenze e i compiti dei consulenti devono essere ulteriormente dettagliati e resi univoci a livello federale. Deve essere garantita la loro subordinazione gerarchi-

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ca diretta alla direzione del Dipartimento, rispettivamente alla direzione dell’unità amministrativa. Si tratta altresì di riesaminare le risorse dei consulenti caso per caso. Va elaborata un’offerta di formazione, possibilmente da parte dell’Incaricato. Infine, il coordinamento inter- e intradipartimentale deve essere migliorato e rafforzato. La CdG-N ha esaminato la questione relativa alla protezione dei dati nei progetti dell’amministrazione federale sull’esempio di tre progetti attuali: l’identificatore federale delle persone, la carta della salute e la nuova struttura del tariffario medico (TarMed). Per quanto attiene ai due primi progetti, la Commissione constata che in essi la protezione dei dati riveste una funzione centrale. Tuttavia, restano aperte numerose questioni importanti. La CdG-N ha pertanto invitato il Consiglio federale a fornire tempestivamente informazioni complete sul prosieguo dei lavori. È, per contro, più difficile valutare le soluzioni delle questioni inerenti alla protezione dei dati nel contesto dell’introduzione del sistema tariffario TarMed. Questioni che attengono in particolare alla comunicazione di codici diagnostici sulle fatture dei fornitori di prestazioni. Data la delicatezza dei dati in gioco, la CdG-N ha invitato l’UFAS e l’Incaricato a sfruttare tutta l’influenza di cui dispongono al fine di garan- tire il rispetto dei diritti della personalità degli assicurati. La CdG-N ha approfittato di questa inchiesta per esaminare l’attribuzione delle competenze in materia di gestione dei progetti legislativi legati alla protezione dei dati. Attualmente, la legislazione specifica relativa alla protezione dei dati è gestita dall’UFG. L’Incaricato si è invece pronunciato a favore di un trasferimento di queste competenze dall’UFG all’unità specializzata nella protezione dei dati, vale a dire a sé stesso. Dopo aver ascoltato gli argomenti delle due parti, la CdG-N ha optato per il non trasferimento delle competenze. La situazione attuale ottempera a principi istituzionali sensati. La collaborazione molto soddisfacente fra l’UFG e l’Incaricato fa sì che la perizia di quest’ultimo sia tenuta presente. Per contro, al fine di migliora- re l’accesso dell’Incaricato ai responsabili delle decisioni politiche, la CdG-N ha invitato gli organi federali a informare, all’occorrenza, le commissioni parlamentari dell’interesse che la consultazione dell’Incaricato potrebbe rivestire per loro. La Commissione ha inoltre raccomandato al Consiglio federale di esporre in modo chiaro le posizioni dell’Incaricato nei testi dei suoi messaggi all’Assemblea federale.

8.9 Politica dell’informazione del DFAE

Nel corso dell’estate 2002, la CdG-N è stata invitata dall’Unione democratica di centro (UDC) ad aprire un’inchiesta concernente gli avvenimenti che hanno portato al richiamo e in seguito alle dimissioni dell’ambasciatore di Svizzera a Berlino a causa della pubblicazione su un giornale scandalistico di una presunta relazione extraconiugale dell’ambasciatore. La Commissione ha deciso di non entrare in materia circa la richiesta dell’UDC per questioni di opportunità. La CdG-N ha constatato in effetti che la CPE-N aveva già avuto occasione di occuparsi della questione e aveva dichiarato pubblicamente che il richiamo dell’ambasciatore era giustificato. In tali circostanze, la CdG-N non aveva ritenuto utile, né necessario, ritornare sulla vicenda. La CdG-N, al di là del caso summenzionato, ha reputato che eventi simili, dal punto di vista della politica d’informazione e delle relazioni delle autorità con la stampa cosiddetta «scandalistica», potevano rivestire un certo interesse. Di conseguenza,

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essa ha incaricato una sottocommissione di esaminare il modo in cui il DFAE aveva gestito questi avvenimenti nell’ottica dell’informazione. La sottocommissione competente ha già interpellato diversi esperti e giornalisti nonché alcuni responsabili del DFAE, fra cui l’ex-capo del Dipartimento al momen- to dei fatti. I colloqui hanno riguardato in particolare i temi seguenti: – attività d’informazione del DFAE in situazioni di crisi e valutazione del- l’impatto sull’immagine della Svizzera all’estero; – struttura e funzionamento del servizio d’informazione del DFAE in generale, ripartizione dei ruoli in materia d’informazione fra il capo del DFAE, il se- gretario di Stato, il capo dei servizi d’informazione e le rappresentanze della Svizzera all’estero; – misure per il rilevamento precoce dei temi che possono suscitare polemiche. La sottocommissione esporrà le sue considerazioni e conclusioni alla CdG-N nel corso del 2004.

8.10 Archiviazione di dispacci diplomatici

Nel corso del 2002, un ex-ambasciatore di Svizzera a Washington D.C. ha pubblica- to un libro nel quale riportava le sue esperienze di capomissione negli Stati Uniti fra il 1995 e il 1997. Nell’opera, l’autore citava in particolare il fatto che a partire dal mese di agosto del 1995 egli aveva regolarmente avvertito il DFAE circa le critiche rivolte alla Svizzera dai media americani in relazione agli averi ebraici depositati nelle banche svizzere durante la seconda guerra mondiale. Le critiche sarebbero sfociate, qualche mese dopo, nella crisi detta degli «averi non rivendicati». Nella sua opera, l’ex-ambasciatore rileva che alcuni dispacci in merito da lui inviati a Berna, fra il mese di agosto del 1995 e il mese di ottobre del 1996, non figuravano più, nel 1998, nei dossier della task force «Svizzera - Seconda guerra mondiale». Questo passaggio del libro ha fatto concludere a diversi giornalisti che i documenti in questione fossero scomparsi dagli archivi del DFAE o andati distrutti. Tre inter- venti parlamentari sono stati depositati su questo tema6. Venutane a conoscenza, la CdG-S si è impadronita del dossier, ha effettuato diverse ricerche presso il DFAE e ha interpellato l’ex-ambasciatore. Le ricerche hanno permesso di appurare che i sospetti nei confronti del DFAE erano infondati e che i dispacci si trovano negli archivi del Dipartimento. La Commissione ha inoltre rice- vuto tutti i documenti relativi. Per la CdG-S, questa controversia avrebbe potuto essere evitata se, prima della pubblicazione del libro, il Dipartimento e l’autore avessero collaborato più stretta- mente.

6 02.3593 - Interpellanza. Sparizione di dispacci al DFAE, del 3 ottobre 2002; Interpellanza - 02.3596 Come trattare i dispacci scabrosi nel DFAE?, del 4 ottobre 2002; 02.1127 - Interro- gazione ordinaria. I rapporti scomparsi dell’ex-ambasciatore Jagmetti, del 4 ottobre 2002.

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9 Sicurezza sociale e sanità

9.1 Attuazione delle raccomandazioni relative

al contenimento dei costi nell’assicurazione malattie Il precedente rapporto annuale delle CdG forniva informazioni dettagliate sul rap- porto della CdG-S del 5 aprile 2002 relativo al contenimento dei costi nel settore dell’assicurazione malattie (LAMal) (cfr. FF 2002 5322). Il Consiglio federale ha preso posizione sul rapporto il 2 settembre 2002 (cfr. FF 2003 354). La CdG-S ha esaminato il parere del Consiglio federale nel febbraio del 2003 nel quale si esprimeva un giudizio in linea di massima positivo sul lavoro svolto dalla CdG-S. La Commissione ha accolto con soddisfazione la risposta del Consiglio federale ai suoi tre postulati. Tuttavia, in diversi settori, il Consiglio federale non ha delineato alcuna soluzione soddisfacente ai problemi posti dalla CdG-S. In alcuni casi esso è giunto persino a relativizzare la propria responsabilità nell’attuazione della LAMal. In generale, esso non si è impegnato e ha dato veramente l’impres- sione alla CdG-S di non volersi assumere la responsabilità gestionale per questioni importanti legate alla legislazione e alla sua applicazione (ad es., statistica, valuta- zione, allestimento di basi di pianificazione e di esecuzione). La CdG-S è del parere che sia necessario intervenire in tre settori fondamentali, sia per il controllo, sia per l’elaborazione e l’esecuzione di strumenti legislativi: – La statistica sanitaria rivela un’evidente insufficienza in campo esecutivo. Mancano ancora dati di base necessari per l’attuazione della LAMal e per la valutazione dei suoi effetti. Di conseguenza, importanti progetti dell’Ufficio federale di statistica (UST) sono a un punto morto (occorre menzionare l’adattamento della statistica ospedaliera alla LAMal, l’estensione delle sta- tistica dei costi per caso o la redazione di statistiche per il settore ambulato- riale). Orbene, nella sua presa di posizione, il Consiglio federale non ha de- lineato alcuna soluzione a questo problema d’attuazione che deve essere, invece, seriamente considerato. La CdG-S sostiene, per parte sua, che di fronte all’evoluzione dei costi dell’assicurazione malattie, è urgente allestire le basi statistiche che mancano e consolidare quelle già realizzate. – Il Consiglio federale ha espresso alcune riserve circa la raccomandazione della CdG-S di ricorrere in misura maggiore a valutazioni prospettiche. La protezione dei dati rende impossibile, a suo dire, l’accesso a dati importanti per le valutazioni. La CdG-S, per parte sua, ritiene sia possibile, al fine di migliorare la legislazione in vigore, rendere anonimi i dati necessari che ser- virebbero in seguito per le valutazioni. In caso contrario, essa ha invitato il Consiglio federale a trasmettere al legislatore proposte di adeguamento del diritto della protezione dei dati per incidere sull’evoluzione dei costi del- l’assicurazione malattie. La CdG-S si è stupita quando il Consiglio federale ha menzionato la mancanza di esperti indipendenti in grado di effettuare queste valutazioni; infatti, l’analisi di grande respiro sugli effetti della LA- Mal, effettuata dall’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), ha provato il contrario. Inoltre, le valutazioni prospettiche non devono necessa- riamente essere affidate a esperti esterni ma fanno parte – in base allo studio d’impatto legislativo secondo l’articolo 43 capoverso 3 LRC (nuovo: art. 141 cpv. 2 LParl) – delle competenze di base degli uffici federali incari- cati di preparare i testi di legge.

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– Il Consiglio federale avrebbe avuto possibilità di intervenire – anche se limi- tate – ma non ne ha fatto uso. La CdG-S, nella sua inchiesta, ha rilevato la reticenza del Consiglio federale in materia di preparazione di basi di pianifi- cazione e d’esecuzione nel settore della LAMal. Diverse osservazioni nella presa di posizione del Consiglio federale indicano che quest’ultimo non sembra disposto a rafforzare in futuro il coordinamento e controllo sull’evo- luzione dei costi. Cosicché, pur approvando il trasferimento della sua fun- zione giurisprudenziale al futuro Tribunale amministrativo federale, esso dubita che questa misura gli permetta di esercitare una direzione politica più attiva. E, analogamente, l’affermazione del Consiglio federale secondo la quale l’introduzione di principi per una struttura e un adeguamento econo- mici delle tariffe (art. 43 cpv. 5 LAMal) «richiede tempo», non è adatta a consolidare la fiducia riposta nella ineludibile responsabilità gestionale del Consiglio federale in materia di costi. Dato il numero di attori coinvolti nell’esecuzione e l’eterogeneità degli interessi presenti, sarebbe auspicabile ricevere un segnale chiaro di come il Consiglio federale intende assumersi in futuro una maggiore responsabilità gestionale nel settore del contenimento dei costi. – La CdG-S sottolinea che la necessità di direttive e basi di pianificazione sus- siste anche nel settore della pianificazione ospedaliera. Alcuni Cantoni de- plorano costantemente la mancanza di obiettivi vincolanti e le contraddizioni nelle quali annaspa talvolta la pianificazione ospedaliera sul piano federale (ad es., per quanto riguarda l’ammissione agli ospedali privati). Per quanto concerne l’introduzione del nuovo tariffario medico unificato (TarMed), il Consiglio federale comunica, nella sua risposta, che direttive possibili in vista della fissazione delle tariffe in base alle regole di una sana gestione economica (art. 43 cpv. 6 LAMal) figurano già nella LAMal o nella giurisprudenza del Consiglio federale. La CdG-S, per parte sua, ritiene che anche dopo l’adozione del tariffario medico, la Confederazione dovrà ema- nare direttive sia giuridiche sia amministrative circa la fissazione e l’aggior- namento del valore del punto, e ciò per garantire il rispetto della neutralità dei costi. La CdG-S continua ad esigere che venga realizzata un’analisi d’insieme della piani- ficazione ospedaliera (in collaborazione con i Cantoni). Insoddisfatta della presa di posizione del Consiglio federale, la CdG-S ha richiesto un secondo parere, che ha esaminato nel giugno del 2003. Riassumendo, la Commis- sione ha constatato che il Consiglio federale, per il contenimento dei costi nell’am- bito della LAMal, pone in primo piano la responsabilità dei Cantoni e che esso relativizza, eccessivamente agli occhi della CdG-S, le proprie possibilità di gestire questo aspetto. Inoltre, la CdG-S ha preso atto del fatto che progressi concreti devo- no ancora essere compiuti nell’ambito della statistica sanitaria. Fra circa due anni, la CdG-S verificherà l’attuazione delle raccomandazioni formulate nel suo rapporto dell’aprile 2002.

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9.2 Giurisprudenza del Consiglio federale in materia

di ricorsi contro le decisioni tariffarie dei Cantoni Nelle loro richieste all’autorità di vigilanza rivolte all’Assemblea federale nel 2001, il Cantone di Sciaffusa e la Conferenza dei direttori cantonali della sanità (CDS) si sono lamentati della giurisprudenza del Consiglio federale in materia di ricorsi contro le decisioni tariffarie dei Governi cantonali nell’ambito dell’assicurazione malattie (LAMal). Il Cantone di Sciaffusa ha sostenuto che la ripartizione dei compi- ti tra Confederazione e Cantoni nel settore tariffario della LAMal genera un poten- ziale conflittuale elevato. Su oltre 200 ricorsi presentati dopo l’entrata in vigore della LAMal nel 1996, il Consiglio federale ha confermato solo in pochi casi le decisioni di istanza inferiore dei governi cantonali. Concretamente, l’istanza sciaffusana chiedeva una modifica della ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni nel senso di un più grande rispetto del federalismo. La CDS ha criticato il fatto che il Consiglio federale, nella sua giurisprudenza, segua automaticamente le raccomandazioni dell’Incaricato della sorveglianza dei prezzi e che gli argomenti esposti dai Cantoni non costituiscano oggetto di dibattito. Dopo l’audizione dei Cantoni, dell’Ufficio federale della giustizia (UFG), dell’Uf- ficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) e dell’Incaricato della sorveglianza dei prezzi, la CdG-S, nel suo rapporto del 5 aprile 2002, ha presentato al Consiglio federale otto raccomandazioni relative all’eliminazione dei conflitti tra la Confede- razione e i Cantoni, al ruolo multiplo del Consiglio federale in materia tariffaria nell’ambito della LAMal, al chiarimento di alcune questioni giuridiche, al ruolo della Sorveglianza dei prezzi e all’introduzione di TarMed (cfr. anche il rapporto annuale 2001/2002, FF 2002 5323). Il 30 settembre 2002, il Consiglio federale ha preso posizione sul rapporto della CdG-S (FF 2003 288). Per parte sua, la CdG-S, nel suo scritto del 10 febbraio 2003, ha comunicato al Consiglio federale che la sua risposta non la soddisfaceva e chie- deva un secondo parere. La Commissione ha deplorato che il Consiglio federale, nella sua risposta, non abbia preso in considerazione talune raccomandazioni della CdG-S e si sia mostrato poco incline ad affrontare i punti dolenti che la CdG-S menzionava nel suo rapporto. Essa ha avuto soprattutto l’impressione che il Consi- glio federale non avesse considerato seriamente la sua preoccupazione principale secondo la quale il Consiglio stesso dovrebbe essere più aperto al dialogo con i Cantoni nel settore delicato della sanità ed incoraggiare il rispetto e il riconoscimen- to reciproco delle competenze della Confederazione e dei Cantoni (raccomandazione n. 1 del rapporto). Un’altra critica della Commissione verteva sul fatto che il Consi- glio federale non aveva rispettato la sua raccomandazione n. 4, con la quale si chie- deva che il Consiglio federale considerasse, in maniera appropriata, il punto di vista dei Cantoni in occasione dell’elaborazione dell’ordinanza del 3 luglio 2002 sul calcolo dei costi e la registrazione delle prestazioni da parte degli ospedali e delle case di cura nell’assicurazione malattie (OCPre RS 832.104). In effetti, il Consiglio federale non ha preso in considerazione la richiesta dei Cantoni di non far applicare le definizioni di cura ospedaliera, semi- ospedaliera e ambulatoriale (art. 3–5 OCPre) senza un termine transitorio appropriato. La Commissione ha inoltre deplorato il fatto che il Consiglio federale si sia assunto l’iniziativa di far applicare queste defi- nizioni a partire dal 1° gennaio 2003 mentre esse erano ancora tema di dibattito in seno ai due Consigli, nel quadro della revisione della LAMal. Nel suo secondo parere del 9 aprile 2003, il Consiglio federale si è espresso più dettagliatamente sulle diverse raccomandazioni della CdG-S e e si è detto disposto, per alcune di esse, a

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tenere conto delle preoccupazioni della Commissione. Quest’ultima lo ha allora informato, nel suo scritto del 13 agosto 2003, che avrebbe valutato ulteriormente, nel quadro di una verifica, l’attuazione, da parte del Consiglio federale, delle sue racco- mandazioni.

9.3 Fondazione «Wohnheim Rabenfluh»

In un rapporto succinto relativo a una richiesta di vigilanza, la CdG-S, nel febbraio del 2001, aveva raccomandato al Consiglio federale di modificare l’ordinanza del 17 gennaio 1961 sull’assicurazione invalidità (OAI; RS 831.201), al fine di permet- tere che un’istituzione, abilitata a riscuotere sussidi concernenti l’assicurazione invalidità ma che deposita troppo tardi presso l’UFAS la sua domanda, non sia privata del diritto di ricevere sussidi, a scapito delle persone di cui si occupa, ma sia soltanto sanzionata per inosservanza del termine (cfr. il rapporto annuale 2000/2001, FF 2001 5050). Il Consiglio federale ha seguito questa raccomandazione approvan- do, il 24 aprile 2002, una modifica dell’ordinanza. Attualmente, secondo l’artico- lo 107 OAI, l’inosservanza del termine senza motivo plausibile comporta una ridu- zione del sussidio del 20 per cento per il ritardo di un mese, e di un ulteriore 20 per cento per ogni mese di ritardo successivo. In precedenza, l’articolo 107 OAI prevedeva la perdita del diritto al sussidio se il termine di presentazione di una domanda non veniva rispettato senza motivo plausi- bile. Questa norma aveva creato problemi nel 1996 alla fondazione «Wohnheim Rabenfluh», situata a Neuhausen (SH), dove si occupa di circa cinquanta ospiti con handicap gravi e molto gravi, avendo essa depositato in ritardo la sua domanda di sussidio per l’anno 1997. Il Tribunale federale delle assicurazioni ha respinto in ultima istanza il ricorso depositato dalla fondazione perché il termine previsto dall’articolo 107 capoverso 1 OAI è un termine di perenzione la cui inosservanza senza ragione plausibile comporta la perdita del diritto al sussidio. Il mancato sussi- dio si traduceva in un mancato profitto di circa 1,7 milioni di franchi nelle entrate della fondazione e la conseguente incertezza per il suo futuro. L’avvocato di uno dei membri del consiglio della fondazione ha deciso di sottoporre il dossier alla CdG-S sotto forma di istanza in quanto, ai suoi occhi, il risultato di questa vicenda, seppur inattaccabile sul piano legale, era ingiusto e, secondo l’avvo- cato, i responsabili politici dovevano rivederne l’esito. La CdG-S ha esaminato la questione nel senso di chiarire se il termine di perenzione previsto dall’articolo 107 capoverso 1 OAI e la perdita del diritto al sussidio che ne deriva in caso di inosservanza del termine rispettano il principio di proporzionalità. Essa ha concluso che è legittimo che l’amministrazione tratti con efficienza e secon- do le regole le domande di sussidio riguardanti l’assicurazione invalidità. Da questo punto di vista, il termine di perenzione previsto era sicuramente appropriato nella misura in cui stimolava le istituzioni a depositare le loro domande entro detto termi- ne. Per contro, i pareri e le decisioni del DFI e dell’UFAS non apportavano alcun argomento concreto atto a dimostrare che un termine di perenzione dalle conseguen- ze tanto gravi fosse assolutamente necessario, o almeno pertinente. Di conseguenza, la CdG-S ha dedotto che il termine di perenzione assoluto causava un effetto giuridi- co sproporzionato e ha ritenuto che, malgrado il diritto legittimo dell’ammini- strazione di voler garantire uno svolgimento rapido delle procedure di autorizzazio-

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ne, sia opportuno stabilire una norma con effetti meno gravosi della soppressione pura e semplice del sussidio.

9.4 Swissmedic

Swissmedic, Istituto svizzero degli agenti terapeutici, è stato fondato nel quadro della nuova legge federale del 15 dicembre 2000 sugli agenti terapeutici (LATer; RS 812.21). L’istituto ha iniziato l’attività il 1° gennaio 2002, assumendosi i compiti svolti in precedenza dall’Ufficio intercantonale di controllo dei medicamenti (UICM) e dall’Unità principale agenti terapeutici (UP AT) dell’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP). L’UICM è stato incaricato, dal 1971, del controllo e dell’ammissione della maggior parte dei farmaci. Si tratta di un ufficio privo di personalità giuridica e sottoposto all’alta vigilanza dell’Unione intercantonale di controllo dei medicamenti (UICM), corporazione di diritto pubblico fondata dalla Convenzione intercantonale del 3 giugno 1971 per il controllo dei medicamenti (RS 812.101), alla quale tutti i Cantoni e il Principato del Liechtenstein avevano aderito. A livello federale, l’UP AT era competente per «emanare la farmacopea (libro dei medicamenti) e per con- trollare i prodotti immunobiologici (per es., i vaccini o le diagnosi in vitro), il san- gue, i suoi derivati e gli espianti, nonché per controllare gli stupefacenti e sorveglia- re i dispositivi medici» (FF 1999 2968). La LATer, e con essa Swissmedic, mirava soprattutto alla compatibilità del diritto svizzero dei farmaci con quello europeo, il quale esige che la registrazione di un farmaco sia oggetto di una decisione statale. Una nuova convenzione intercantonale, elaborata nel 1988 doveva colmare questa lacuna. Dato che non tutti i Cantoni vi avevano aderito, il progetto venne abbandonato e l’Unione intercantonale di control- lo dei medicamenti (UICM) comunicò al Consiglio federale la sua intenzione di collaborare per l’elaborazione di una legge federale sugli agenti terapeutici. L’istituzione di Swissmedic è stata portata avanti sotto forma di progetto congiunto di Confederazione e Cantoni. L’organizzazione del progetto, incaricata dei lavori preliminari per la fondazione dell’istituto, risaliva al 1996, promossa dalla direttrice del DFI. Il principio della parità fra Cantoni e Confederazione permeava tutti i livelli di questa organizzazione. L’organo strategico del progetto, la «delegazione pariteti- ca», si componeva di rappresentanti dell’Unione intercantonale e del DFI. La realiz- zazione operativa di Swissmedic è stata affidata dapprima a un comitato di progetto paritetico, guidato da un esperto esterno, in seguito alla direzione di Swissmedic, designata nel 1999. Essendo l’istituto un organo federale, le decisioni spettavano in ultima istanza alla Confederazione. Nell’ottobre del 2002, il Controllo federale delle finanze (CDF), organo di revisione di Swissmedic nominato dal Consiglio federale secondo l’articolo 74 LATer e, nel contempo, organo di vigilanza finanziaria ai sensi della legge federale del 28 giugno 1967 sul Controllo delle finanze (LCF; RS 614.0), aveva redatto un rapporto preli- minare nel quale sottolineava le gravi difficoltà del nuovo istituto. Queste difficoltà riguardavano soprattutto i punti seguenti7: il trasferimento dei beni del vecchio

7 Cfr. il rapporto 2002 sull’attività del Controllo federale delle finanze per la Delegazione delle finanze delle Camere federali e il Consiglio federale, del 14 marzo 2003, FF 2003 6091.

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UICM, la stesura del bilancio d’apertura di Swissmedic, l’assenza di un’analisi affidabile dei compiti di Swissmedic e delle risorse necessarie per il loro adempi- mento, il deficit nello svolgimento di alcuni compiti legali – segnatamente nel setto- re della vigilanza dei prodotti farmaceutici –, l’assenza di un’analisi dei rischi, lo stato di avanzamento insufficiente dei progetti informatici, la dispersione del perso- nale in diversi locali e le difficoltà di sistemazione degli strumenti di controlling. Le conclusioni di questo rapporto sono pervenute alla stampa, in seguito a indiscre- zioni, all’inizio di dicembre del 2002 e, di nuovo, agli inizi di gennaio 2003. Queste pubblicazioni, così come le dichiarazioni pubbliche di alcune persone, hanno portato alle dimissioni del direttore di Swissmedic e alla nomina del direttore attuale, Klaus- Jörg Dogwiler. Il 17 gennaio 2003, la CdG-S ha incaricato la sottocommissione DFI/DATEC di effettuare un’ispezione relativa ai problemi di Swissmedic. Dopo una prima serie di audizioni dedicate al rapporto del CDF summenzionato, la CdG-S ha deciso di interessarsi più da vicino della fase di progettazione di Swissmedic. Si tratta di chiarire i problemi intervenuti prima dell’inizio dell’attività di Swissmedic e di trarne le conseguenze per progetti simili in futuro. Con i suoi lavori, la CdG-S intende anche rendere più trasparente questa vicenda e contribuire a ristabilire la fiducia nel sistema svizzero di controllo sui farmaci. La Commissione ha proceduto a diverse serie di audizioni e ha chiesto di vedere numerosi documenti; ha interpellato, in alcuni casi anche due volte, l’ex-direttore di Swissmedic, l’attuale direttore di Swissmedic, il presidente del consiglio dell’isti- tuto, diversi rappresentanti del DFI e dell’UFSP, il presidente della UICM e un rappresentante del CDF. Il consigliere federale Pascal Couchepin, capo del DFI, si è pure espresso in merito nel quadro dell’esame del rapporto di gestione 2002 del Consiglio federale. La CdG-S si è occupata in particolare degli elementi seguenti: la struttura e le com- petenze nell’ambito dell’organizzazione di progetto, l’interazione fra il progetto Swissmedic e il progetto di una nuova legge sugli agenti terapeutici, il ruolo del consiglio dell’istituto e le condizioni iniziali dell’attività di Swissmedic il 1° gennaio 2002. Sono stati esaminati anche i rapporti e la ripartizione delle competenze fra Swissmedic e il DFI. La CdG-S ha approfittato di questa ispezione per esaminare in maniera più approfondita le forme assunte dalle istituzioni appartenenti al terzo cerchio dell’amministrazione federale, in particolare l’organizzazione delle relazioni con i loro Dipartimenti di tutela. La Commissione ha potuto constatare che la situazione di Swissmedic è notevol- mente migliorata dopo la pubblicazione del rapporto del CDF nell’ottobre del 2002. I problemi sono stati riconosciuti, sono stati presi alcuni provvedimenti e si è proce- duto a un’analisi dei rischi. È stata predisposta una piattaforma di coordinamento al fine di risolvere alcune questioni con i Cantoni. Il bilancio d’apertura è stato steso. È stato acquistato un edificio e inizieranno prossimamente i lavori di sistemazione. I progetti informatici sono stati affidati a un capo progetto e si provvederà alla nomina di un responsabile informatico. Gli strumenti di controlling saranno introdot- ti man mano. La CdG-S non ha però potuto concludere quest’ispezione entro la fine della legisla- tura 1999–2003 e continuerà a seguire questo dossier nel corso delle legislatura 2003–2007.

1495

9.5 Sicurezza alimentare

Il 17 ottobre 2003, la CdG-N ha completato, con l’aiuto dell’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA; cfr. allegato 1) e di esperti esterni, la sua verifica dell’applicazione della legislazione nel settore della sicurezza alimentare. Per questo esame, la Commissione è partita dalla premessa che la sicurezza alimen- tare deve essere garantita in tutte le fasi della produzione, della distribuzione e della vendita dei prodotti alimentari. In generale, essa ha constatato che l’autocontrollo esercitato dalle imprese del settore alimentare è molto importante. Esso costituisce infatti un presupposto di prim’ordine per l’efficienza della legge sulle derrate ali- mentari. Ma questo sistema pone alcuni problemi, soprattutto alle piccole imprese come macellerie e ristoranti. Sovente, queste imprese sono poco consce dei rischi esistenti nel settore dell’alimentazione e non possiedono le conoscenze specialistiche necessarie. In questo campo, la Commissione rileva la necessità di un intervento e ha perciò invitato il Consiglio federale ad esaminare l’introduzione di esigenze minime in materia di autocontrollo per le aziende di questo tipo. La sicurezza alimentare è disciplinata dalla legge sulle derrate alimentari e dalle sue disposizioni d’esecuzione a cui si aggiungono i diversi disciplinamenti di politica agraria. A causa degli approcci e priorità differenti, l’applicazione di queste regole ha incontrato alcuni problemi. Era pertanto indispensabile per la Commissione che il Consiglio federale concretizzasse la sua concezione operativa ed elaborasse una procedura per la soluzione dei conflitti esistenti fra la tutela dei consumatori e la multifunzionalità dell’agricoltura. L’analisi ha confermato che la struttura organizza- tiva attuale dell’amministrazione federale – dove diversi servizi di diversi Diparti- menti svolgono compiti nel campo della sicurezza alimentare – genera problemi di coordinamento e porta all’utilizzazione poco efficiente delle risorse. Di conseguen- za, la CdG-N sostiene le misure adottate dal Consiglio federale volte a riesaminare le strutture organizzative esistenti. Inoltre, la CdG-N ha segnalato al Consiglio federale la necessità di accordare grande importanza alla coerenza dell’atteggia- mento adottato dalle autorità federali nei confronti delle autorità cantonali incaricate dell’applicazione. I Cantoni svolgono effettivamente un ruolo importante in materia di esecuzione nel campo della sicurezza alimentare. L’analisi ha talvolta mostrato che i controlli variano da un Cantone all’altro. Queste differenze relative all’intensità e alla qualità dei controlli non sono soddisfacenti agli occhi della Commissione. Essa ha perciò chiesto al Consiglio federale di esaminare l’opportunità di fissare obiettivi minimi vincolanti per i controlli cantonali in modo da rendere più uniforme l’applicazione della legislazione. Nel settore delle derrate alimentari importate, la CdG-N ha constatato che, a causa delle risorse limitate destinate al controllo delle frontiere, l’Amministrazione federa- le delle dogane può effettuare soltanto controlli molto ridotti. Data l’assenza di statistiche in questo campo, non è stato possibile verificare se, in occasione dei controlli regolari, i Cantoni tengono in particolare considerazione le derrate alimen- tari importate. Secondo la CdG-N, è importante che i prodotti svizzeri non siano svantaggiati rispetto alle derrate alimentari importate a causa dei differenti controlli che subiscono lungo la catena di produzione, di trasformazione e di distribuzione e che questi controlli differenti non incidano negativamente sul livello elevato della sicurezza alimentare in Svizzera. La Commissione accoglie con piacere il fatto che il

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controllo delle derrate alimentari importate sia effettuato nel quadro di programmi prioritari. Essa è del parere che questo aspetto della sicurezza alimentare debba essere seguito costantemente. Il rapporto finale dell’OPCA contiene altre conclusioni che sono importanti per la sicurezza alimentare a medio e lungo termine. Di conseguenza, la CdG-N ha chiesto al Consiglio federale di prestare la dovuta attenzione a queste constatazioni.

10 Politica di sicurezza

10.1 Protezione dello Stato e servizi d’informazione

La DCG ha il mandato di controllare dettagliatamente le attività inerenti alla sicu- rezza dello Stato e ai servizi d’informazione (art. 53 cpv. 2 LParl). La DCG esamina le attività segrete della Confederazione in maniera costante e approfondita al fine di rilevare tempestivamente i punti che giustificano un interven- to politico. La DCG conferisce grande importanza al rilevamento precoce dei pro- blemi e contribuisce a correggere insufficienze e disfunzioni. La DCG dispone di diritti d’informazione molto estesi. Essa ha diritto di esigere tutte le informazioni di cui necessita per adempiere i suoi compiti, compresi i docu- menti che servono direttamente al processo decisionale del Consiglio federale non- ché i documenti che devono restare segreti per motivi legati alla sicurezza dello Stato o dei servizi d’informazione (art. 154 cpv. 2 lett. a LParl). La DCG può anche interrogare tutti i servizi, autorità o persone che svolgono funzioni per conto della Confederazione. Essa può anche interrogare persone in veste di testimoni (art. 154 cpv. 2 lett. b LParl). Durante il periodo coperto dal presente rapporto, la DCG ha trattato un numero consi- derevole di dossier nel corso di 32 sedute della durata media di un giorno intero. Due temi sono stati al centro delle attività della DCG: – i contatti dei servizi d’informazione svizzeri con il Sudafrica nel periodo dell’apartheid (n. 10.1.1.); – il sistema d’intercettazione delle comunicazioni via satellite del DDPS («progetto Onyx») (n. 10.1.2). Gli altri affari principali trattati sono riassunti nel numero 10.1.3, tenendo presente che, in alcuni casi, la segretazione impedisce un’informazione dettagliata.

10.1.1 Contatti dei servizi d’informazione svizzeri

con il Sudafrica nel periodo dell’apartheid La DCG ha concluso nel 2003 l’inchiesta avviata nell’autunno del 2001 sulle rela- zioni fra i servizi d’informazione svizzeri e il regime dell’apartheid sudafricano (cfr. il n. 9.1 del rapporto annuale 2001/2002 delle Commissioni della gestione e della DCG, del 17 maggio 2002, FF 2002 5297). Questa inchiesta rappresentava il seguito dei lavori che la DCG aveva già dedicato a questo tema nel 1999 (FF 2000 479). L’inchiesta della DCG si è resa necessaria in seguito alla rivelazione, nel corso del 2001, di nuovi elementi in base ai quali alcuni impiegati del DDPS avrebbero colla-

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borato al programma biologico e chimico dell’esercito sudafricano (progetto «Coast»). Fra le persone incriminate figurava in particolare l’ex-capo del Gruppo servizio informazioni, il divisionario Peter Regli. Altre fonti citavano anche l’esi- stenza di un accordo segreto fra la Svizzera e il Sudafrica nel settore biologico e chimico. La Delegazione ha portato avanti l’inchiesta per quasi due anni. Essa ha utilizzato tutte le fonti d’informazione disponibili in Svizzera, mentre non è mai stata autoriz- zata dal governo sudafricano a effettuare ricerche in Sudafrica. Nel suo rapporto del 18 agosto 2003, la DCG ha analizzato il ruolo svolto dai servizi d’informazione svizzeri in relazione con il Sudafrica. I primi contatto regolari fra i servizi d’informazione svizzeri e il Sudafrica risalgono al 1977. Fra il 1977 e la fine del 2001, oltre 100 incontri hanno avuto luogo alterna- tivamente in Svizzera e in Sudafrica. Quasi la metà di essi si sono svolti fra il 1977 e il 1991, in un’epoca in cui il Sudafrica era dominato da un regime di discriminazione razziale. L’inchiesta della DCG ha pure svelato che i servizi d’informazione aveva- no intrattenuto contatti con alcuni rappresentanti dell’UNITA quando questo movi- mento di ribelli angolani, sostenuto dal Sudafrica, si batteva contro il governo uffi- ciale dell’Angola. Non è dato sapere con certezza se i contatti dei servizi d’informazione svizzeri con il regime di Pretoria abbiano avuto l’avallo del capo del Dipartimento responsabile o del Consiglio federale. La Delegazione ha trovato due casi, nel 1986 e 1987, in cui il DFAE era intervenuto formalmente presso il capo del DDPS per invitare questo Dipartimento alla prudenza nei confronti del Sudafrica. Questi interventi non hanno però avuto seguito, e ciò lascia intuire che i servizi d’informazione del DDPS sfug- givano, all’epoca, a ogni controllo politico. La DCG ritiene che i servizi d’informazione abbiano tenuto un atteggiamento poco critico nei confronti del regime di Pretoria. Questo comportamento era per giunta in opposizione totale con la politica ufficiale sostenuta dal Consiglio federale che condannava il sistema di segregazione razziale sudafricano. È pur vero che, sul piano militare, il Sudafrica era una fonte importante d’informazioni. Grazie al suo impegno in Angola, in Namibia e nel Mozambico contro forze equipaggiate dal- l’Unione sovietica, il Sudafrica disponeva d’informazioni sulle armi e metodi dei Paesi del blocco orientale. Nel contesto della guerra fredda, i servizi d’informazione ritenevano che queste informazioni fossero indispensabili alla preparazione del- l’esercito svizzero. La Delegazione reputa che i contatti intrattenuti dai servizi d’informazione svizzeri con il Sudafrica si spiegano con la situazione allora esistente. Potevano sembrare legittime nel contesto della guerra fredda, ma questa collaborazione era comunque molto criticabile nell’ambito della politica di neutralità e della politica estera della Svizzera. Inoltre, essa non aveva l’avallo del Consiglio federale. Nel corso dell’inchiesta, la Delegazione non ha trovato alcun indizio che confermas- se l’esistenza di un accordo segreto fra i servizi d’informazione svizzeri e il Sudafri- ca nel settore biologico e chimico. L’unico accordo segreto fra la Svizzera e il Suda- frica consiste in una convenzione di protezione delle informazioni analoga a quelle concluse con numerosi altri Paesi. Detto accordo, del 1983, ha permesso alla Svizze- ra di scambiare informazioni con il Sudafrica concernenti gli aerei Mirage ed era noto alla Delegazione da lunga data.

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La Delegazione non ha scoperto il minimo elemento di prova a favore dell’ipotesi di una qualsiasi implicazione del divisionario Regli o di servizi della Confederazione nella realizzazione del progetto «Coast» (Programma per la produzione di armi chimiche e biologiche). È stato provato che il divisionario Regli aveva ricevuto almeno una visita da parte del generale Wouter Basson – a suo tempo capo del progetto «Coast» –; ma la Delegazione non ha trovato prove di altri contatti. Inoltre, quale che sia stato il numero di questi incontri, la Delegazione è profondamente convinta che il divisionario Regli non sia mai stato a conoscenza delle attività segre- te del generale Basson in relazione al progetto «Coast». Per contro, la DCG ritiene che il divisionario Regli abbia avuto troppo fiducia nel suo ex-camerata di servizio, Jürg Jacomet (deceduto nel 1998). Sembra che questo uomo d’affari e mercante d’armi avesse contatti nell’Africa australe, nei Balcani e in alcuni Paesi dell’Est, contatti che aveva messo a disposizione di Peter Regli. Il divisionario, malgrado fosse stato messo in guardia più volte da diverse persone sulla natura dubbiosa degli affari di Jürg Jacomet, aveva mantenuto rapporti regolari con lui fino al 1993. È stato anche appurato che Jürg Jacomet aveva avuto numerosi contatti con il generale Basson e che fu lo stesso Jacomet a sollecitare il divisionario Regli ad un incontro con Wouter Basson. Per la Delegazione, le relazioni del divisionario Regli con Jürg Jacomet erano in- compatibili con la funzione di capo di un servizio d’informazioni. Questo atteggia- mento compiacente ha pure contribuito, e in larga parte, ad alimentare le voci su un possibile coinvolgimento dei servizi d’informazione svizzeri in affari a loro total- mente estranei. La Delegazione ha anche constatato che il divisionario Regli aveva tergiversato su molte questioni e omesso di citare fatti importanti in occasione delle precedenti inchieste della Delegazione, ad esempio nel caso riguardante l’acquisto, da parte del Gruppo servizio informazioni, di due missili terra-aria SA-18 di fabbricazione sovietica. In effetti, il divisionario Regli, nel 1993, aveva omesso d’informare la Delegazione circa questo acquisto problematico anche se ne aveva ricevuto l’ordine formale dal capo del Dipartimento e dal capo di Stato maggiore generale. In questo affare, il divisionario Regli aveva inoltre svolto un ruolo importante che ha poi tentato di minimizzare. Il divisionario Regli aveva pure nascosto alla Delegazione le relazioni che i servizi d’informazione avevano intrattenuto con l’UNITA angolana. Nel suo rapporto, la DCG ha formulato diverse raccomandazioni invitando il Consi- glio federale e il DDPS a migliorare la gestione politica dei servizi d’informazione. L’attuazione di queste raccomandazioni sarà oggetto d’esame nel corso del 2004.

10.1.2 Sistema d’intercettazione delle comunicazioni

via satellite del DDPS («progetto Onyx») La DCG segue sin dai suoi inizi il progetto Onyx (in precedenza SATOS-3) appro- vato dal Consiglio federale nel 1997 e avviato nel 1999. Questo progetto consiste nell’elaborazione di un sistema che permetta di intercettare le comunicazioni internazionali civili e militari via satellite. L’attività di Onyx è fondata principalmente sull’articolo 99 delle legge federale del 3 febbraio 1995 sul- l’esercito e l’amministrazione militare ( LM; RS 510.10) che stabilisce le missioni del servizio d’informazioni esterno della Confederazione.

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Onyx è utilizzato dalla Divisione della condotta della guerra elettronica (CGE) che è una divisione dello Stato maggiore generale. Il sistema è entrato in servizio nell’aprile del 2000 e funziona attualmente a livello sperimentale. Esso entrerà nella fase operativa nel corso del 2004 e sarà completa- mente attivo alla fine del 2005/inizio 2006. Nel suo rapporto del 10 novembre 2003, la DCG descrive le diverse funzioni e possibilità offerte da Onyx a livello di raccolta d’informazioni, in particolare nel settore della lotta contro la proliferazione delle armi di distruzione di massa (ADM) e contro il terrorismo internazionale. I principali utenti del sistema sono il Servizio informazioni strategico (SIS) del DDPS e il Servizio di analisi e prevenzione (SAP) del DFGP. Nel suo rapporto, la DCG rileva che il sistema Onyx può essere utilizzato solo ai fini dei servizi d’informazione. Ciò significa che le informazioni raccolte non possono essere utilizzate quali prove in una procedura penale. Inoltre, le informazioni posso- no essere ricercate solo presso utenti che si trovano fuori dai confini nazionali. L’intercettazione di utenti in Svizzera è strettamente vietata. Dal punto di vista giuridico, la DCG ritiene che le intercettazioni ordinate dal SIS nel settore della sicurezza esterna della Svizzera sono fondate su basi legali suffi- cienti, mentre per quanto attiene alla intercettazioni ordinate dal SAP, le basi giuri- diche sono state ritenute poco solide. La DCG ha pure rilevato che le intercettazioni di comunicazioni all’estero pongono problemi delicati sul piano del diritto interna- zionale. La DCG ritiene adeguato il sistema di controllo introdotto dall’ordinanza del 15 ottobre 2003 sulla condotta della guerra elettronica (OCGE; RU 2003 3971). Questo sistema, al quale partecipano diverse istanze dell’amministrazione, permette a tutti i livelli responsabili, operativi e politici, di sorvegliare le attività d’intercettazione e di limitare il rischio di abusi. Il sistema Onyx è uno strumento di natura strettamente nazionale. Esso è fondato esclusivamente su infrastrutture situate in territorio svizzero senza interfacce con altri sistemi esteri. Inoltre, la DCG non ha rilevato alcun elemento che attesti una possibile integrazione del sistema Onyx in qualsiasi rete d’intercettazione interna- zionale, come la rete americana Echelon. Nelle sue conclusioni, la DCG ha rivolto diverse raccomandazioni al Consiglio federa- le. Lo ha invitato soprattutto a completare le basi legali formali sulle quali sono fondate le intercettazioni effettuare da Onyx. Questo riguarda in primo luogo la legge federale del 21 marzo 1997 che sancisce misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI; RS 120) come pure, in misura minore, la LM. La DCG ha pure raccomandato al Consiglio federale di esaminare la conformità della legislazione svizzera sulle intercettazioni di comunicazioni all’estero alla Convenzione europea del 4 novembre

1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101).

Di fronte agli investimenti importanti richiesti dal sistema, la DCG ha invitato il Consiglio federale a compiere un’analisi dei rischi, soprattutto tecnologici e finan- ziari, che minacciano la realizzazione del progetto Onyx. A causa della durata e dello scaglionamento del progetto, i rischi di superamento del limite di spesa sono concreti. Allo stato attuale, i costi del progetto sono triplicati rispetto alle previsioni iniziali.

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Infine, la DCG ha ritenuto necessaria una riflessione generale sulla raccolta d’in- formazioni da parte dei servizi d’informazione della Confederazione. Onyx rappre- senta in realtà solo un mezzo fra altri per raccogliere informazioni relative alla politica di sicurezza. La DCG ha invitato il Consiglio federale a elaborare una stra- tegia che esprima gli sforzi e gli investimenti materiali e umani che la Confederazio- ne intende realizzare nel settore della raccolta d’informazioni. Questa strategia dovrà riguardare sia il servizio d’informazioni elettronico (signals intelligence, SIGINT) – come Onyx – sia altre fonti d’informazioni (fonti aperte [open source intelligence, OSINT], informazioni da fonti umane [human intelligence, HUMINT], scambio d’informazioni con altri servizi partner ecc.). La DCG ha chiesto al Consiglio federale di prendere posizione circa le sue osserva- zioni entro la primavera del 2004.

10.1.3 Altri temi esaminati dalla DCG

10.1.3.1 Delimitazione delle inchieste della DCG rispetto alle

inchieste amministrative interne L’inchiesta della DCG sulle relazioni fra i servizi d’informazione svizzeri e il regi- me dell’apartheid sudafricano (cfr. n. 10.1.1) ha affiancato altre due procedure: un’inchiesta amministrativa ordinata dal capo del DDPS e un’inchiesta di polizia giudiziaria diretta dal Ministero pubblico della Confederazione. L’inchiesta del Ministero pubblico, diversamente da quella amministrativa del DDPS, non ha posto problemi particolari alla DCG. La simultaneità delle inchieste della DCG e del DDPS ha generato numerosi ritardi, doppioni e anche delicati problemi di delimitazione delle procedure. Questi problemi sono vieppiù aumentati, man mano che i lavori della DCG procedevano, ostacolando lo svolgimento corretto dell’inchiesta parlamentare. Nel suo rapporto del 30 settembre 2003, la DCG ha enumerato dettagliatamente gli ostacoli posti dall’inchiesta amministrativa del DDPS. Nelle sue conclusioni, la DCG ha sostenuto che le inchieste amministrative interne dovrebbero cedere il passo alle investigazioni del Parlamento nell’esercizio della sua funzione di alta vigilanza. Di conseguenza, la DCG, nel suo rapporto, ha proposto di introdurre nella legge sul Parlamento una disposizione che – analogamente a quella esistente per le Commis- sioni d’inchiesta parlamentare (cfr. art. 171 LParl) – permetterebbe alla DCG di impedire o sospendere inchieste amministrative qualora vi fosse un legame fra queste inchieste e le investigazioni della Delegazione. Il 21 novembre 2003, la CdG-S ha deciso di dar seguito alla proposta della DCG. La Commissione ha depositato a tal fine un progetto d’iniziativa parlamentare (03.460) che invita il Parlamento a modificare l’articolo 154bis LParl. Le deliberazioni su questo tema sono previste per la sessione estiva 2004 del Consiglio degli Stati.

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10.1.3.2 Misure di allontanamento nei confronti di stranieri

che costituiscono un pericolo per la sicurezza della Svizzera Durante il periodo in rassegna, la DCG si è interessata delle diverse misure politiche e amministrative che permettono alla Confederazione di ridurre o vietare il soggior- no sul suo territorio di persone o organizzazioni che costituiscono un pericolo per la sicurezza interna o esterna della Svizzera. Fra i provvedimenti d’ordine politico occorre citare le competenze del Consiglio federale tratte direttamente dalla Costituzione federale della Confederazione Svizze- ra del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il Consiglio federale, fondandosi sull’articolo

184 capoverso 3 e sull’articolo 185 capoverso 3 Cost. può adottare provvedimenti

atti a preservare la sicurezza interna e salvaguardare le relazioni esterne del Paese. Queste misure possono rivestire due forme: – la forma di regole generali e astratte per via d’ordinanza (ad es., l’ordinanza del 7 novembre 2001 che vieta il gruppo «Al-Qaïda» e le organizzazioni as- sociate; RS 122); – la forma di una decisione specifica e concreta (ad es., la decisione presa dal Consiglio federale nel 2001 che vieta l’entrata in territorio svizzero di Ali Ahmeti e Xhavit Haliti, due persone note per i loro legami con gruppi estre- misti albanesi). Il Consiglio federale può anche, sulla base dell’articolo 121 capoverso 2 Cost., procedere all’espulsione di stranieri che minacciano la sicurezza del territorio. Tali misure d’espulsione, dette «espulsioni politiche», sono rare. I due ultimi casi risal- gono alla fine degli anni Novanta (espulsione di Ahmed Zaoui in Burkina Faso e di Maurice Papon in Francia). Le misure adottate dal Consiglio federale in base alla Costituzione federale non possono essere oggetto di ricorso. Esse rappresentano l’ultima ratio. Per essere conformi alla Costituzione, queste misure devono dunque essere necessarie e urgenti nonché giustificate da interessi pubblici preponderanti. Esse devono pure rispettare il principio di proporzionalità. Oltre a queste misure di natura politica e indipendentemente dalle disposizioni penali, esistono diverse possibilità amministrative che permettono di evitare che uno straniero indesiderato soggiorni sul territorio della Confederazione:

Legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS; RS 142.20) – Espulsione Art. 10 e 11 LDDS – Rimpatrio (accompagnato da un divieto o da una restrizione del diritto d’entrata) Art. 12 LDDS – Divieto di entrare in Svizzera Art. 13 cpv. 1 LDDS – Estinzione o revoca del permesso di dimora Art. 9 LDDS

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Ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente l’entrata e la notificazione degli stranieri (OEnS; RS 142.211) – Rifiuto di un visto Art. 1, 14 e 15 OEnS

Legge sull’asilo del 26 giugno 1998 (LAsi; RS 142.31) – Rifiuto di accordare l’asilo per indegnità Art. 53 LAsi – Revoca dell’asilo Art. 63 LAsi – Termine dell’asilo Art. 64 LAsi – Espulsione Art. 65 LAsi

Legge federale del 29 settembre 1952 su l’acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit ; RS 141.0) – Rifiuto di concedere la cittadinanza svizzera Art. 14 LCit – Annullamento della cittadinanza Art. 41 LCit

Legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI; RS 120) – Comunicazioni di altri servizi Art. 13 LMSI – Ricerca di informazioni Art. 14 LMSI

Per i cittadini stranieri che sono anche membri del corpo diplomatico o consolare, esistono altri provvedimenti fondati sulle Convenzioni di Vienna (art. 9 della Con- venzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulla relazioni diplomatiche, RS 0.191.01; art. 23 della Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari; RS 0.191.02). Queste disposizioni permettono alla Confederazione, in ogni momen- to e senza dover motivare la decisione, di informare lo Stato d’invio che un membro di una missione diplomatica o consolare è persona non grata o che qualsiasi altro membro del personale della missione non è accettabile. Questa dichiarazione può essere fatta prima dell’entrata in funzione del funzionario in Svizzera o durante il suo soggiorno. L’esame delle domande è affidato al DFAE in collaborazione con l’ufficio federale di polizia (UFP). Soltanto nell’1 per cento dei casi l’esame delle domande depositate da diplomatici o funzionari internazionali in Svizzera determina il rifiuto di un’au- torizzazione (ad es., se si sospetta il rappresentante diplomatico o consolare di svolgere attività di spionaggio). L’espulsione di un rappresentante diplomatico in carica è più raro. L’ultima espul- sione risale al 1999. La DCG ha esaminato i problemi concreti che l’esecuzione di questi provvedimenti comporta. In generale, essa ha constatato che le basi legali sono sufficienti per l’allontanamento delle persone che costituiscono una minaccia per la sicurezza della Svizzera. La Delegazione ha ricevuto alcune statistiche inerenti alle procedure in corso e informazioni dettagliate sugli Stati e le organizzazioni che sono oggetto di particolare attenzione da parte delle autorità preposte alla protezione dello Stato. I provvedimenti di rimpatrio o di espulsione non sono sempre applicabili, in partico- lare quando la decisione in merito non può essere attuata a causa del rischio che ciò implicherebbe per la vita o l’integrità fisica dell’interessato (principio del non-

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refoulement: cfr. art. 25 cpv. 2 e 3 Cost.) Allorquando un rinvio forzato non è possi- bile, la LDDS accorda alle persone in questione uno statuto particolare di ammissio- ne provvisoria (art. 14–14c LDDS). Il divieto d’entrata (art. 13 LDDS) è un mezzo efficace per impedire l’entrata di persone indesiderate nel territorio della Confederazione. Tali divieti sono disposti dal Servizio di analisi e di prevenzione (SAP) dell’UFP. Diversi sono i motivi di un divieto d’entrata: appartenenza a un’organizzazione estremista violenta, a un’organizzazione terroristica o a un servizio di spionaggio. I divieti d’entrata hanno in linea di massima una durata limitata. Ad esempio, in occasione del Forum economico di Davos del 2003, l’UFP ha predisposto 600 divieti d’entrata dal 15 al 29 gennaio 2003. I divieti sono iscritti nel sistema RIPOL di ricerche informatiche della polizia e sono suscettibili di ricorso. Inoltre, le autorità di polizia e gli organi incaricati del controllo delle frontiere sono tenuti a respingere alla frontiera gli stranieri la cui presenza in Svizzera costituisce o potrebbe costituire una minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblico (cfr. art. 1 cpv. 2 lett. a OEnS). Il divieto d’entrata non garantisce in assoluto lo scopo mirato in quanto un’entrata illegale è sempre possibile. Ad esempio, un richiedente l’asilo al quale è stata vietata l’entrata in Svizzera, ma che è riuscito a depositare una domanda d’asilo, può restare in Svizzera per la durata della procedura. La DCG ritiene che le basi legali esistenti siano sufficienti e che esse offrano una soluzione soddisfacente per garantire la sicurezza della Confederazione.

10.1.3.3 Identità fittizia per gli agenti del Servizio

informazioni strategico Nell’ambito dell’alta vigilanza sui servizi d’informazione, la DCG ha esaminato il quadro giuridico e le procedure che permettono di assegnare identità fittizie agli agenti del Servizio informazioni strategico (SIS). L’assegnazione di queste identità fittizie serve a nascondere la vera identità e la funzione di agenti del SIS nei loro contatti con l’estero. Essa è pure una misura destinata a proteggere gli agenti e i loro congiunti. La possibilità di assegnare agli agenti del SIS identità fittizie risale al 1998. Il qua- dro giuridico è chiaro e preciso e fondato sull’articolo 99 della legge federale del 3 febbraio 1995 sull’esercito e l’amministrazione militare (LM; RS 510.10) che stabilisce le missioni del servizio d’informazione esterno della Confederazione. Di fatto, la DCG ha constatato che il SIS ha utilizzato le identità fittizie in modo estremamente moderato. Ciò si spiega con il fatto che la gestione di un’identità fittizia è molto complicata. Necessita di mezzi importanti già per la preparazione dei diversi documenti necessari (passaporti, licenze di guida, carte di credito ecc.). Il capo del DDPS viene informato ogni anno dal direttore del SIS circa le operazioni effettuate con l’aiuto di identità fittizie. Il primo deve poi, a sua volta, fare rapporto annuale alla Delegazione del Consiglio federale per la sicurezza. La DCG ha rilevato che per cinque anni la Delegazione del Consiglio federale non è stata informata sulla questione. La DCG ha ingiunto alla Delegazione del Consiglio

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federale di colmare tempestivamente questa lacuna e ciò è avvenuto agli inizi del 2003.

10.1.3.4 Temi nel settore della sicurezza interna

Come ogni anno, la DCG ha esaminato il rapporto annuale dell’Ufficio federale di polizia (UFP) sulla sicurezza interna. Ha inoltre avuto diversi colloqui con la diret- trice del DFGP su diversi problemi che riguardano la sicurezza interna. Si è parlato soprattutto della tratta di esseri umani, della recrudescenza della violenza tra i gio- vani, della lotta contro la propaganda che incita alla violenza e dei rischi causati da alcune organizzazioni politiche estere attive in Svizzera. La DCG è stata inoltre informata regolarmente dal procuratore generale della Con- federazione e dal capo della Polizia giudiziaria federale sulle inchieste in corso. Ha avuto anche uno scambio di opinioni con la Commissione consultiva in materia di sicurezza interna, istituita conformemente all’articolo 9 della legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI; RS 120). Tra gli altri temi esaminati dalla DCG nell’ambito della sicurezza interna citiamo in particolare: – la lotta contro la criminalità in rete; – il bilancio intermedio dell’operazione GENESIS per la lotta contro la porno- grafia infantile; – i compiti e le funzioni del Servizio federale di sicurezza; – le misure prese dalla Confederazione per la lotta contro lo spionaggio eco- nomico e i gruppi estremisti esteri; – le identità fittizie degli agenti infiltrati (cfr. art. 6 della legge federale del 20 giugno 2003 sull’inchiesta mascherata, LFIM, FF 2003 3864, non ancora in vigore); – lo stato dei lavori nei due settori di revisione della LMSI: 1° settore, lotta contro il razzismo, la tifoseria violenta e la propaganda violenta; 2° settore, misure relative all’estremismo e al terrorismo; – le relazioni del SAP con autorità di sicurezza estere (cfr. art. 6 dell’or- dinanza del 27 giugno 2001 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna, OMSI; RS 120.2); – la valutazione delle operazioni e dei programmi di ricerca nel settore della protezione dello Stato (art. 14 cpv. 4 OMSI); – l’esame delle liste delle organizzazioni e dei gruppi le cui attività sono oggetto di misure preventive conformemente alla LMSI (liste d’osserva- zione, cfr. art. 11 LMSI e art. 17 OMSI); – l’archiviazione dei dati classificati derivanti dalle relazioni del SAP con l’estero (cfr. art. 21 OMSI); – l’applicazione dei controlli di sicurezza relativi alle persone (cfr. ordinanza del 19 dicembre 2001 sui controlli di sicurezza relativi alle persone, OCSP; RS 120.4);

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– l’efficacia dell’ordinanza del 7 novembre 2001 concernente l’estensione de- gli obblighi di informazione e del diritto di comunicazione di autorità, servi- zi e organizzazioni a tutela della sicurezza interna ed esterna (RS 120.1); – le attività presunte dei servizi d’informazione turchi in Svizzera; – la collaborazione tra la Svizzera e gli Stati Uniti nella lotta contro il terrori- smo; – le modalità di autorizzazione che consentono a un servizio d’informazione estero di svolgere operazioni sul territorio della Confederazione. La DCG ha inoltre trattato i seguenti rapporti: – i rapporti d’ispezione e i rapporti annuali dell’Ispettorato della segreteria generale del DFGP; – diversi rapporti di analisi dell’Organo di direzione per la sicurezza; – il rapporto annuale del Ministero pubblico della Confederazione alla Camera d’accusa del Tribunale federale; – i rapporti di revisione del Controllo federale delle finanze (CDF) sulle spese dell’UFP nel settore della protezione dello Stato.

10.1.3.5 Temi nel settore della sicurezza esterna

Come negli anni precedenti, la DCG ha avuto colloqui regolari con il capo del DDPS sulla situazione in materia di sicurezza esterna. Si è trattato soprattutto del- l’organizzazione del vertice del G-8 a Evian e della situazione nei Balcani, nel Vicino e Medio Oriente. La DCG ha inoltre avuto diversi scambi di opinione con il presidente dell’Organo di direzione per la sicurezza e il coordinatore dell’informazione sulle priorità della Confederazione in materia di informazione. In occasione di questi colloqui, sono state affrontate anche le misure prese dalla Confederazione prima dell’intervento militare americano in Iraq e i problemi inerenti al coordinamento dell’informazione. La DCG ha potuto constatare che il coordinamento dei servizi d’informazione è difficile. Rimane ancora abbastanza empirico e sovente concerne più le relazioni informali tra i collaboratori dei diversi servizi che non i dispositivi istituzionali attuati. Tra gli altri temi trattati è utile rilevare: – le misure prese dalla Confederazione per lottare contro la proliferazione di armi di distruzione di massa; – l’esame delle infrastrutture di condotta civili del Consiglio federale (compre- sa la visita del bunker del Consiglio federale); – la revisione totale dell’ordinanza sui servizi d’informazione del Dipartimen- to federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (OSINF; RU 2003 4001); – la collaborazione del SIS con i servizi d’informazione esteri (art. 7 OSINF); – l’archiviazione al SIS dei documenti classificati (art. 11 OSINF);

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– il trattamento dei dati personali e la protezione dei dati al SIS (art. 9 OSINF); – l’esame delle misure prese dal SIS per migliorare la qualità delle sue analisi; – la revisione della regolamentazione sulle competenze finanziarie del SIS; – la sicurezza informatica e la protezione delle informazioni nell’ammini- strazione federale e nel DDPS; – il seguito dato dal DDPS al rapporto della DCG sul caso Bellasi; – le misure prese dalla Confederazione in relazione al rapimento di cittadini svizzeri in Algeria.

11 Trasporti

11.1 Inchiesta sulla crisi Swissair

Le conseguenze per la Confederazione della crisi della compagnia aerea Swissair in generale e dell’interruzione temporanea del servizio di volo il 2 e 3 ottobre 2001 in particolare hanno spinto la CdG-S a aprire un’inchiesta. La CdG-S ha basato il suo esame sulle eventuali responsabilità della Confederazione, sulla vigilanza che essa esercita nel settore dell’aviazione civile, sul suo ruolo in qualità di azionista e di membro del consiglio di amministrazione di SAirGroup e sul comportamento del Consiglio federale e dell’amministrazione federale nell’ambito della crisi Swissair. Con questa ispezione, la CdG-S ha contribuito a una riflessione critica sulla crisi Swissair che ha portato a un impegno finanziario della Confederazione per un im- porto totale di 2050 milioni di franchi. Le indagini della CdG-S sono state chiara- mente separate dalle procedure intese a stabilire le responsabilità civili o penali in relazione alla crisi Swissair. Il 19 settembre 2002, ovvero meno di un anno dopo l’immobilizzazione della flotta Swissair, la CdG-S ha presentato i risultati della sua inchiesta (cfr. FF 2003 4663). Nel settore della vigilanza sull’aviazione civile, i lavori della CdG-S hanno mostrato che, in materia di controllo della capacità economica dei titolari di autorizzazioni di gestione, il diritto svizzero non è chiaro. L’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) ne fa un’interpretazione restrittiva e ha accordato un’importanza secondaria al controllo della capacità economica. Al momento del rinnovo dell’autorizzazione di Swissair, nel dicembre 2000, né le disposizioni legali e regolamentari né le circo- stanze avrebbero permesso all’ufficio di rifiutare il rinnovo dell’autorizzazione, né tantomeno di ritirarla nel corso del 2001. Per quanto concerne il ruolo della Confederazione nella sua qualità di azionista e di membro del consiglio di amministrazione di SAirGroup, la CdG-S ha constatato che gli organi federali competenti erano a conoscenza della precarietà della situazione già nella primavera del 2001 e avevano preparato l’assemblea generale di SAir- Group del 25 aprile 2001 con molta cura e professionalità. Con l’introduzione della procedura di controllo speciale, la Confederazione ha preso le misure necessarie per stabilire le responsabilità degli organi di SAirGroup. Per il rimanente, l’influenza della Confederazione nella sua qualità di azionista e di membro del consiglio d’am- ministrazione di SAirGroup è stata scarsa. Secondo la CdG-S, una responsabilità della Confederazione in virtù del diritto sulle società anonime può al massimo derivare dalle decisioni del consiglio d’amministrazione legate alla cosiddetta

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«hunter-strategy» (strategia di alleanze per acquisizioni) seguita da SAirGroup. La risposta a questa domanda deve basarsi sui risultati dell’inchiesta svolta dal commis- sario della moratoria concordataria che ha incaricato la società di consulenza Ernst & Young di stabilire le responsabilità degli organi della compagnia. Ernst & Young ha concluso il suo studio il 20 gennaio 2003. Il comportamento degli organi federali durante la crisi Swissair ha mostrato che la Confederazione avrebbe dovuto elaborare a partire dalla primavera del 2001 diversi scenari nell’ipotesi di un eventuale fallimento della ristrutturazione di SAirGroup. In effetti, la Confederazione ha riconosciuto già a partire dalla primavera del 2001 la drammaticità della situazione di SAirGroup, ritenendo che una compagnia aerea nazionale fosse essenziale dal profilo della politica economica e della politica dei trasporti. Con il notevole aggravarsi della crisi di SAirGroup nel settembre del 2001, la Confederazione si è ritrovata sempre più in un ruolo reattivo piuttosto che attivo. Gli organi federali si sono tuttavia sforzati di trovare diverse soluzioni per impedire l’interruzione del servizio di volo Swissair. L’esame della Commissione non ha rilevato responsabilità della Confederazione riguardo all’immobilizzazione della flotta di Swissair. A seguito dell’interruzione del servizio di volo il 2 ottobre 2001, la Confederazione ha dato prova di professionalità e di un impegno molto importan- te in vista dell’istituzione di una nuova compagnia aerea nazionale. Nell’ottica della CdG-S, la Confederazione deve in primo luogo trarre insegnamenti dalla crisi Swissair nei settori della vigilanza e del riconoscimento precoce delle crisi. Per quanto concerne la vigilanza esercitata sull’aviazione civile, è indispensa- bile stabilire condizioni e acquisire le competenze che consentono di valutare la capacità economica delle imprese di trasporto aereo, conformemente alle disposizio- ni del diritto comunitario europeo che sono in vigore anche in Svizzera dal 1° giu- gno 2002. Questa regolamentazione fissa esigenze più elevate in materia di sorve- glianza della capacità economica delle imprese titolari di un’autorizzazione di esercizio. Il Consiglio federale deve inoltre precisare i criteri e le tappe della proce- dura di ritiro di un’autorizzazione di esercizio. Per quanto concerne il riconoscimen- to precoce di eventi importanti dal profilo politico, la Confederazione deve preparare le sue decisioni sulla base di scenari elaborati il più presto possibile. L’amministra- zione e il Consiglio federale devono peraltro essere più attenti al riconoscimento precoce delle sfide e delle potenziali crisi politiche. Il riconoscimento precoce è in particolare essenziale per quanto concerne le imprese che svolgono un ruolo impor- tante per tutto il sistema economico svizzero. Dal momento che un intervento ade- guato è altrettanto decisivo del riconoscimento precoce, la Confederazione deve, nell’ambito delle sue competenze, incitare gli organi responsabili degli ambienti economici a segnalare gli eventi negativi con sufficiente anticipo. La Confederazio- ne può contribuirvi rafforzando le disposizioni relative alla presentazione dei conti e al controllo delle imprese. Nel settore dell’aviazione civile, le imprese di trasporto aereo devono essere tenute ad annunciare eventuali difficoltà finanziarie all’autorità di vigilanza. Fondandosi su altre considerazioni fatte nell’ambito delle sue indagini, la CdG-S ha invitato il Consiglio federale a occuparsi di una serie di problemi legati al diritto aereo (competenze in materia di concessione di rotte, limitazione della durata di validità delle autorizzazioni di esercizio) e della questione del risanamento di impre- se in difficoltà (difesa degli interessi nel processo di risanamento mediante disposi- zioni legali, orientamento più favorevole ai risanamenti nella legge sulla esecuzione e sul fallimento). La commissione ha inoltre chiesto al Consiglio federale di formu-

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lare una nuova politica dei trasporti aerei. Infine, gli ha raccomandato di sostenere gli sforzi messi in atto sul piano internazionale dai trasportatori aerei volti a proteg- gere i passeggeri contro gli effetti di un’interruzione indesiderata dei servizi di volo da parte di una compagnia aerea. Per quanto concerne la responsabilità degli attori privati, la CdG-S sottolinea nel suo rapporto che il salvataggio di SAirGroup avrebbe potuto essere realizzato solo mediante misure di risanamento radicali che avrebbero dovuto essere prese al più tardi nella primavera del 2001. Gli interventi e le raccomandazioni parlamentari sono stati accolti favorevolmente dal Consiglio federale in occasione della sessione invernale 2002. Nel suo parere del 30 aprile 2003 (cfr. FF 2003 3698), il Consiglio federale ha esposto lo stato di attuazione delle misure proposte dalla CdG-S. Quest’ultima continuerà a seguire strettamente la realizzazione delle sue raccomandazioni.

11.2 Sicurezza nell’aviazione civile

I gravi incidenti aerei accaduti in questi ultimi anni (Halifax, Nassenwil, Basser- sdorf, Überlingen) hanno rimesso in discussione la sicurezza dell’aviazione civile svizzera. A margine della sua inchiesta sulla crisi Swissair (cfr. n. 11.1), la CdG-S si è occupata delle questioni legate alla vigilanza in materia di sicurezza aerea. Alla metà del 2003 è stata avviata una riflessione approfondita su questo tema, dopo la presentazione di uno studio realizzato dall’Istituto olandese dell’aviazione e dello spazio (NLR). Il DATEC aveva affidato lo studio a quest’organismo per precisare il ruolo e le responsabilità di tutti gli attori dell’organizzazione della sicurezza aerea e per indicare le lacune dell’aviazione civile svizzera in materia di sicurezza. L’analisi dettagliata del NLR rivela diverse lacune nell’organizzazione e nella gestione della sicurezza del traffico aereo. Questa constatazione non concerne uni- camente la vigilanza esercitata dalla Confederazione. Una parte delle raccomanda- zioni formulate nel rapporto del NLR è rivolta anche a Skyguide, Swiss e altre compagnie aeree nonché agli aeroporti nazionali. Visti i risultati critici dello studio, il DATEC ha preso immediatamente misure per migliorare la sicurezza. Ha in parti- colare nominato un delegato alla sicurezza, ha stabilito un piano d’azione e ha rafforzato la vigilanza sull’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC). In futuro, il DATEC intende passare da un sistema di controlli sporadici a una gestione globale della sicurezza. In occasione delle audizioni che ha effettuato nel settembre 2003, la CdG-S ha potuto constatare che sono stati fatti importanti progressi per migliorare l’organiz- zazione della sicurezza nell’aviazione civile. La Commissione ha in particolare accolto favorevolmente la decisione del DATEC di rafforzare la vigilanza che eser- cita sull’UFAC. Nel suo rapporto sulla crisi Swissair, la CdG-S lamentava il fatto che il DATEC esercitasse la sua funzione di vigilanza principalmente in modo reattivo e con troppo ritegno (FF 2003 4698). Secondo la CdG-S, è stata colmata una grave lacuna, in materia di vigilanza, con la nomina di un delegato alla sicurezza aerea. L’evoluzione verso una vera e propria cultura della sicurezza attuata a tutti i livelli e da tutti i responsabili costituisce l’obiettivo di diversi progetti che devono essere realizzati nel 2004. La CdG-S seguirà attentamente l’applicazione delle misure di miglioramento della sicurezza del traffico aereo. Il DATEC deve peraltro

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riferire ogni tre mesi alla CdG-S sui progressi, problemi e eventuali incidenti legati alla modernizzazione della gestione della sicurezza. La CdG-S ritiene urgente che la Svizzera, in questo settore, svolga nuovamente un ruolo esemplare sulla scena internazionale.

11.3 Subordinazione amministrativa dell’Ufficio

d’inchiesta sugli incidenti aerei La CdG-N ha proceduto all’esame preliminare dell’iniziativa parlamentare deposita- ta il 26 settembre 2002 dal consigliere nazionale Jacques Neirynck (02.448). Nel suo rapporto del 3 settembre 2003, la CdG-N ha proposto di non dar seguito all’ini- ziativa; ha tuttavia depositato un postulato in vista di un esame approfondito della problematica. L’iniziativa chiede una modifica della legislazione affinché l’Ufficio d’inchiesta sugli incidenti aerei (BEAA) non sia più subordinato al DATEC. L’autore dell’iniziativa fonda la sua domanda principalmente su ragioni di conflitti d’inte- resse tra il BEAA e il DATEC. Nel suo rapporto, la CdG-N menziona i diversi esami effettuati alla fine degli anni Novanta e l’inchiesta sulla crisi Swissair, che non hanno consentito di concludere l’esistenza di problemi dovuti a conflitti di interesse. La Commissione ha inoltre fatto riferimento ai risultati dell’inchiesta generale sulla sorveglianza della sicurezza del traffico aereo, contenuti nel rapporto dell’istituto NLR (cfr. n. 11.2). Lo studio attesta il grado elevato di competenza del BEAA per quanto concerne il modo di condurre inchieste sugli incidenti e l’analisi delle loro cause. Il rapporto del NLR conferma a diverse riprese l’autonomia del BEAA. La CdG-N ricorda peraltro che la subordinazione del BEAA al segretariato generale del DATEC è strettamente ammi- nistrativa e che nell’esercizio delle sue attività il BEAA è indipendente. La Commis- sione sottolinea che, nella maggior parte dei Paesi, i servizi omologhi al BEAA sono peraltro subordinati ai ministeri dei trasporti. La CdG-N osserva tuttavia che il BEAA non è sufficientemente influente e questo costituisce un problema. Questa situazione non è dovuta alla subordinazione am- ministrativa del BEAA al DATEC ma risulta dalla regolamentazione relativa alla procedura e all’elaborazione dei rapporti sugli incidenti. Il DATEC ha già preso le misure necessarie per aumentare l’influenza – sinora modesta – del BEAA sulla sicurezza nel settore dell’aviazione civile. Dal momento che l’organizzazione e la gestione della sicurezza aerea sono oggetto di un riesame globale, la CdG-N ha depositato un postulato nel quale invita il Consi- glio federale ad esaminare anche l’opportunità della subordinazione del BEAA al DATEC. L’iniziativa e il postulato saranno presumibilmente trattati dal Consiglio nazionale durante la sessione primaverile 2004.

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12 Asilo, stranieri e migrazione

12.1 Prassi in materia di rimpatri nel settore dell’asilo

Nel suo precedente rapporto annuale (cfr. FF 2002 5344), la CdG-N aveva suggerito di realizzare uno studio comparativo a livello internazionale sulla prassi in materia di rimpatri nel settore dell’asilo. Alla fine del 2002, il DFGP le ha trasmesso lo studio comparativo internazionale «Study on return – a Swiss perspective» realizza- to dal Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie con sede a Vienna (ICMPD). Allo stesso modo, l’Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha conse- gnato alla CdG-N il suo rapporto 2002 sulla situazione attuale nel settore dei rim- patri. Alla fine di marzo del 2003 la CdG-N ha esaminato i lavori summenzionati relativi alla situazione in materia di rimpatri. Ha così constatato che la Svizzera non è l’unica nazione in cui è difficile spingere i richiedenti l’asilo a lasciare il Paese dopo il rifiuto della loro domanda. Lo studio, che affronta la procedura in vigore in 11 Stati europei (Svizzera, Italia, Germania, Austria, Francia, Spagna, Gran Bretagna, Belgio, Paesi Bassi, Danimarca e Svezia), mostra che la Svizzera dispone di molti strumenti efficaci ma che esistono anche altri mezzi adeguati. In quasi tutti i Paesi, non tutte le persone che dovrebbero partire lo fanno. È inoltre risultato che mancano dati precisi sulla durata totale delle procedure d’asilo. Lo studio osserva criticamente che la Svizzera confonde le carte e complica la politica dei rimpatri differenziando le categorie di stranieri che soggiornano nel Paese. Le differenze politiche esistenti in materia di rimpatrio danno luogo a stimoli sia positivi sia negativi; l’esecuzione delle decisioni di rimpatrio comprende anche pressioni e mezzi coercitivi. È ad esempio molto diffusa la detenzione in vista del rimpatrio. Per quanto concerne i rimpatri registrati e le partenze non controllate (compreso il passaggio alla clandestinità), la prassi differisce molto da un Paese all’altro. Anche il problema provocato da alcune persone che nascondono o falsificano la loro identità per sfuggire a un rimpatrio non concerne solo la Svizzera. Lo studio mette in dubbio l’efficacia della maggior parte dei metodi concepiti per spingere al rimpatrio le persone respinte che rifiutano di cooperare. Ciò nonostante, il ricorso a esperti dei Paesi d’origine, ad analisi linguistiche, a test sui Paesi interessati ecc. si è rivelato utile anche in Svizzera. Il rapporto dell’ICMPD loda molto i programmi attuati dalla Svizzera per sostenere il rimpatrio e la reintegrazione. Il loro successo dipende tuttavia in ampia misura dalla situazione degli emigranti e dalle condizioni nel loro Paese d’origine. Riassumendo, anche se la Svizzera presenta un’organizzazione differenziata del- l’esecuzione dei rimpatri, esiste ancora un ampio margine di manovra che consente di aumentarne l’efficacia. A questo proposito, la direttrice del DFGP ha informato la CdG-N, in occasione dell’esame del rapporto di gestione del Consiglio federale, sui problemi che si pon- gono al momento della conclusione degli accordi di riammissione e di transito.

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12.2 Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo

Il 3 luglio 2002, la sottocommissione competente della CdG-N ha effettuato una visita presso la Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo (CRA). Si è occupata di diversi temi, in particolare del clima di lavoro all’interno della CRA, definito cattivo da diversi giudici della Commissione che avevano espresso il loro parere ad alcuni membri della CdG-N. In occasione di questa visita, la sottocommis- sione ha inoltre incontrato un rappresentante del personale. La CdG-N è stata rassi- curata nel senso che non vi sono problemi gravi che non possono essere risolti all’interno della CRA. Sono stati affrontati anche i problemi dovuti alla situazione transitoria fino all’entrata in servizio nel Tribunale amministrativo federale (che dovrà riprendere i compiti della CRA). La CRA ha sottolineato che le condizioni di impiego per il nuovo tribunale stanno prendendo rapidamente forma e che la proce- dura di elezione e di nomina deve essere effettuata con sufficiente anticipo per evitare importanti fluttuazioni di personale e per garantire la continuità della giuri- sprudenza in materia d’asilo. La CdG-N ha intravisto in questo settore un rischio non trascurabile di insicurezza all’interno della CRA, che potrebbero costituire un freno alla gestione e all’obiettivo della rapida trattazione degli affari pendenti. La CdG-N ha comunicato alla direttrice del DFGP le sue preoccupazioni concernenti il numero elevato di affari pendenti presso la CRA. La Commissione ha osservato che, nel contesto vigente (istituzione di un Tribunale amministrativo federale, au- mento del numero delle domande d’asilo, competenze decisionali dei centri di registrazione nell’ambito del progetto DUO, iniziativa dell’UDC sull’asilo ecc.), la situazione per quanto concerne gli affari pendenti può peggiorare rapidamente. Ha informato la direttrice del DFGP che, per motivi politici e umanitari, deve essere prestata grande attenzione alla situazione attuale e agli scenari possibili e le ha chiesto di prendere misure corrispondenti. Nella sua risposta del novembre 2002, la direttrice del DFGP ha indicato alla CdG-N di avere approvato un rafforzamento dell’effettivo (20 posti), dal momento che i ricorsi sono sensibilmente aumentati dal luglio del 2002 e che, secondo le previsioni dell’UFR, rimarranno a medio termine a un livello elevato. Nell’ambito di questo aumento dell’effettivo, la direttrice del DFGP ha tenuto conto del fatto che il trasfe- rimento delle attività della CRA al Tribunale amministrativo federale dovrebbe comportare un aumento della fluttuazione del personale. Parallelamente, la CRA sta esaminando misure per trattare più rapidamente le procedure. Le condizioni quadro legali e di altro tipo limitano tuttavia il suo margine di manovra in modo che queste misure servono unicamente a sostenere il processo. La CdG-N continuerà a seguire la situazione all’interno della CRA, in particolare nell’ambito della realizzazione del Tribunale amministrativo federale.

13 Politica culturale

13.1 Museo nazionale svizzero

Il Museo nazionale svizzero (MNS) è stato inaugurato nel 1898 a Zurigo. Un secolo dopo, è stata fondata una sede romanda al castello di Prangins nel Cantone di Vaud. Il MNS dispone inoltre di sei unità esterne. Una proposta di legge che prevede la trasformazione del MNS in fondazione di diritto pubblico è attualmente allo studio

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del Parlamento. Questa fondazione deve disporre di personalità giuridica e deve essere gestita dalla Confederazione mediante un mandato di prestazioni. Il Consiglio federale attende da questa riforma un maggiore orientamento verso i visitatori e un aumento del potenziale economico e dei mezzi finanziari. Nell’ambito di questo nuovo orientamento giuridico e organizzativo, il MNS intende inoltre ridefinire i suoi contenuti. Di conseguenza, la nuova concezione del museo si basa maggior- mente su esposizioni temporanee, eventi e manifestazioni connesse piuttosto che su esposizioni permanenti. Nell’ambito di questa riforma, sono state sollevate critiche in particolare presso le CdG. La CdG-N ha quindi effettuato un sondaggio presso ogni direzione dei diversi musei del MNS per sentire il loro parere su questioni concernenti la gestione, la comunicazione, il personale, le risorse finanziarie e la nuova concezione del museo. Ha inoltre effettuato una visita presso la sede romanda, a Prangins. La CdG-N ha notato che la comunicazione tra le unità esterne e la sede principale del MNS non funziona sempre in modo ottimale. Ha inoltre constatato che, in questi ultimi anni, l’onere amministrativo è notevolmente aumentato. La Commissione ritiene che il mandato specializzato del MNS non debba per questo essere trascurato. L’autono- mia dei musei è percepita in modo diverso da museo all’altro. La pianificazione a medio e lungo termine rappresenterà una sfida importante quando il MNS avrà acquisito la sua autonomia. Per la CdG-N, non vi sono dubbi che il MNS debba assumere le nuove sfide e che la concezione del museo debba essere adeguata alle esigenze odierne. Nel suo messag- gio relativo alla legge federale concernente la Fondazione Museo nazionale svizzero, il Consiglio federale indica che l’attrattiva delle esposizioni permanenti del MNS diminuisce a lungo termine (FF 2003 473). Così come le opportunità legate alla nuova concezione del museo, anche i rischi devono essere esaminati in modo diffe- renziato. A causa dell’evoluzione sociale recente, molte collezioni sono minacciate (FF 2003 474). Il nuovo orientamento del MNS non deve avere ripercussioni negati- ve sulle missioni di base del museo (collezione, conservazione, restauro, esposizio- ne). Occorre trovare un equilibrio tra queste missioni e l’orientamento del museo in quanto elemento di attrazione per un vasto pubblico. Considerati gli importanti cambiamenti in corso, è essenziale prestare un’attenzione particolare alla comunicazione interna. La CdG-N ritiene che occorra considerare in particolare la posizione di Prangins in quanto sito romando del Museo nazionale svizzero. La CdG-N ha riassunto le sue impressioni e conclusioni in un rapporto all’attenzione del capo del DFI, che dovrà prendere posizione sul rapporto entro l’inizio del 2004.

14 Politica ambientale

14.1 Protezione del paesaggio

La CdG-N ha proceduto, nell’ambito di una valutazione realizzata dall’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA), a un controllo degli effetti dell’Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali di importanza nazio- nale (IFP).

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L’IFP, entrato in vigore nel 1977, è uno strumento essenziale della politica di prote- zione del paesaggio. Costituisce il primo inventario federale basato sulla legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN, RS 451). Il suo obiettivo consiste nel conservare intatti o in ogni caso nel conservare il meglio possibile i 162 oggetti inventariati. L’IFP non intende impedire qualsiasi intervento umano. Si tratta invece di sottoporre gli eventuali interventi a minuziosi esami preliminari. I risultati della valutazione effettuata dall’OPCA (cfr. allegato 1) danno un bilancio piuttosto modesto dell’IFP. Gli studi dei casi rivelano, soprattutto negli anni Ottanta, interventi indesiderabili nell’ottica degli obiettivi di protezione dell’IFP. Secondo l’OPCA, l’evoluzione degli anni Novanta rimane problematica: in quasi due terzi dei casi analizzati, l’obiettivo di protezione non è stato raggiunto. Ciò nonostante, rispetto agli anni Ottanta, è stata frenata la tendenza alla perdita di valore dei pae- saggi. Questa tendenza non concerne tuttavia, secondo gli studi dell’OPCA, né le costruzioni isolate né le grandi zone edificate. Nell’ambito dello svolgimento dei compiti della Confederazione, l’OPCA constata un miglioramento dell’attuazione delle disposizioni di protezione della LPN rispetto agli anni Ottanta. In tal modo, la qualità del contenuto delle decisioni prese dalle autorità è soddisfacente nella maggioranza dei casi. Nonostante i miglioramenti procedurali osservati a livello federale, l’OPCA valuta criticamente i risultati del controllo degli effetti dell’IFP. Spiega questa valutazione indicando le lacune proce- durali persistenti a livello federale e a maggior ragione l’influenza delle decisioni cantonali e comunali sull’IFP. Nel suo rapporto del 3 settembre 2003, la CdG-N propone misure che consentono di ottimizzare lo strumento dell’IFP a livello federale, tenendo presente che l’orien- tamento federalistico della protezione della natura e del paesaggio deve essere tenuto in considerazione. L’esecuzione dell’IFP deve in primo luogo essere facilitata me- diante un riesame e un perfezionamento degli obiettivi di protezione specifici con- cernenti un oggetto. Affinché le autorità esecutive aderiscano maggiormente alla loro missione, anche i Cantoni e i Comuni devono poter partecipare a sufficienza al progetto di definizione e di perfezionamento degli obiettivi. In secondo luogo, l’IFP deve essere meglio inserito negli altri settori politici che influiscono sul territorio. Questo implica un maggior coordinamento tra gli strumenti e le autorità esecutive competenti. In terzo luogo, l’integrazione dell’IFP può essere promossa mediante un lavoro di informazione e di relazioni pubbliche adeguato. Occorre in particolare sottolineare l’importanza dell’IFP per lo sviluppo regionale del territorio, l’econo- mia locale e il turismo a contatto con la natura. La CdG-N ha trasmesso il suo rapporto accompagnato dalle raccomandazioni al Consiglio federale, che si esprimerà su questo tema all’inizio del 2004.

15 Politica sociale

15.1 Coordinamento delle attività della Confederazione

nel settore delle «sette» La CdG-N ha già riferito sui suoi lavori dedicati alle «sette» nei suoi rapporti annua- li 2000/2001 e 2001/2002 (FF 2001 5027 e FF 2002 5297). In seguito a un rapporto d’ispezione della CdG-N del 1° luglio 1999 dedicato alle «sette» e ai movimenti

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indottrinanti in Svizzera (FF 1999 8745), la CdG-N ha invitato il Consiglio federale, in una lettera del 19 ottobre 2001, a prendere i seguenti provvedimenti: – migliorare il coordinamento tra i servizi federali e istituzionalizzare una col- laborazione con i servizi cantonali attivi nel settore delle «sette»; – partecipare, nel settore dell’informazione, alla realizzazione di una piattaforma comune che includa i servizi di informazione regionali esistenti e futuri, e – lanciare, nell’ambito di eventuali programmi di ricerca nazionali, progetti di ricerca su questioni religiose di ordine generale. Nel suo parere del 30 settembre 2002, il Consiglio federale ha indicato di avere incaricato la Cancelleria federale di assumere il coordinamento tra i servizi federali. A tal fine, essa sta istituendo una rete interna all’amministrazione, che consentirà di trattare le questioni in sospeso e di creare i contatti necessari. Si prevede peraltro che le persone che partecipano a questa rete si riuniscano regolarmente per occuparsi di eventuali problemi legati al settore delle «sette». Il servizio designato all’interno della Cancelleria federale è inoltre incaricato di istituzionalizzare il coordinamento con i Cantoni. Per quanto concerne una piattaforma comune nel settore dell’in- formazione, il Consiglio federale è disposto ad assumere funzioni di coordinamento, pur sapendo che la sua azione dipenderà dalla collaborazione di Cantoni, Città e agglomerati. Il servizio di coordinamento della Cancelleria federale intende allestire un elenco di tutti i servizi di consulenza e di informazione e pubblicarlo su Internet. Per quanto concerne eventuali progetti di ricerca, il Consiglio federale ha dichiarato che attualmente non è previsto alcun progetto del settore delle «sette». La CdG-N continuerà a tenersi informata sull’attuazione, presso la Cancelleria federale, delle misure presentate dal Consiglio federale.

16 Altri punti importanti

16.1 Rapporto di gestione 2002 del Consiglio federale

Come ogni anno, le CdG hanno esaminato nei dettagli, nel maggio 2003, la gestione del Consiglio federale nel corso del 2002, sentendo tutti i membri del Consiglio federale e la cancelliera della Confederazione. In occasione di questo esame del rapporto di gestione 2002 del Consiglio federale, le CdG hanno inoltre verificato lo stato di trattazione delle mozioni, dei mandati e postulati trasmessi dalle Camere più di quattro anni fa. Hanno inoltre esaminato le proposte del Consiglio federale con- cernenti la classificazione di interventi parlamentari ai quali è stato dato un seguito favorevole o che sono pendenti da più di quattro anni. L’entrata in vigore della nuova legge federale del 13 dicembre 2002 sul Parlamento (LParl) ha comportato cambiamenti nella procedura di controllo applicata sino ad allora e di conseguenza le CdG hanno esaminato in quell’anno per l’ultima volta lo stato di attuazione degli interventi. Hanno approvato tutte le proposte di classificazione contenute nel rappor- to del Consiglio federale e hanno proposto alle Camere federali di togliere di ruolo tutte le mozioni e tutti i postulati trasmessi durante le precedenti legislature, vale a dire prima della sessione invernale 1999. In occasione della sessione estiva 2003, le

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Camere federali hanno approvato la proposta delle CdG.8 Questa procedura, unica per le CdG, aveva principalmente lo scopo di istituire condizioni quadro favorevoli per l’attuazione della nuova legge sul Parlamento. Doveva inoltre consentire di sgravare il Consiglio federale e la sua amministrazione da alcuni mandati parlamen- tari non prioritari. Per quanto concerne l’esame del rapporto di gestione, le CdG si sono occupate di svariati temi. Per dare un’idea di questa diversità, citiamo alcuni temi scelti: nel settore della politica estera, l’esame ha riguardato la politica europea, in particolare l’analisi delle prime esperienze in materia di accordi bilaterali, le relazioni transat- lantiche e la lotta internazionale contro il terrorismo. Il capo del DDPS è stato senti- to sulle azioni di promozione della pace svolte dall’esercito all’estero e il capo del DATEC si è espresso su questioni concernenti la sicurezza del traffico aereo in considerazione delle maggiori restrizioni da parte germanica per i voli in partenza e a destinazione di Zurigo. Per quanto concerne il DFGP, le CdG si sono interessate ai seguenti temi: rimpatrio di richiedenti l’asilo respinti, affari pendenti e durata della procedura nell’ambito della Commissione di ricorso in materia d’asilo, stato dei preparativi per l’istituzione del Tribunale penale federale a Bellinzona e del Tribuna- le amministrativo federale a San Gallo. Nel settore finanziario, hanno sollevato interrogativi in particolare l’ottimizzazione dell’applicazione della legge sul rici- claggio di denaro e la sorveglianza integrata dei mercati finanziari. Il capo del DFE è stato sentito sulle esportazioni di materiale bellico e sul congelamento ufficiale degli averi dello Stato iracheno e delle imprese irachene. Per quanto concerne il DFI, i temi hanno riguardato la gestione delle crisi nell’ambito della SARS (sindrome respiratoria acuta severa) e i problemi in materia di esecuzione nel settore delle statistiche sanitarie. La cancelliera della Confederazione è stata sentita sui temi della protezione dei dati e della definizione del calendario per le votazioni popolari. Oltre a queste questioni specifiche concernenti i dipartimenti, le CdG si sono occu- pate di temi trasversali come la valutazione delle attività dei servizi d’informazione, il controlling interno per gli appalti pubblici e l’efficacia del sistema di promozione delle esportazioni. Ecco una presentazione più dettagliata di alcuni temi scelti: – Esportazione di materiale bellico: secondo l’articolo 32 LFMB, le CdG stu- diano ogni anno, nei particolari, il rapporto del Consiglio federale sulle e- sportazioni di materiale bellico. Questo tema è diventato attuale all’inizio del 2003, con lo scoppio della guerra in Iraq, ed è stato discusso in modo approfondito con il capo del DFE e il presidente della Confederazione. Precedentemente, anche le sottocom- missioni competenti della CdG-N e della CdG-S si erano occupate di questo tema. – Le CdG si sono concentrate sulle riflessioni del Consiglio federale concer- nenti la ponderazione degli interessi nell’ambito della sua politica di autoriz- zazione in materia di esportazioni di materiale bellico. Secondo l’articolo 1 LFMB, occorre vigilare sul rispetto degli obblighi internazionali e dei prin- cipi della politica estera della Svizzera, pur consentendo il mantenimento in

8 Rapporto sulla gestione 2002. Mozioni e postulati dei Consigli legislativi 2002. Rapporto complementare del 23 maggio 2003 delle Commissioni della gestione alle Camere federa- li (FF 2003 5959).

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Svizzera di una capacità industriale adeguata ai bisogni della sua difesa. En- trano inoltre in considerazione riflessioni di ordine economico. La questione delle esportazioni di materiale bellico è stata inoltre affrontata nell’assemblea plenaria del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati e alcuni parlamentari hanno posto l’accento sulla concordanza, in questo caso problematica, tra la politica di neutralità e l’esportazione di materiale bellico. In occasione di un colloquio con il capo del DFE, è risultato che il Consiglio federale aveva valutato i pro e i contro così come aveva fatto nell’ambito della guerra del Kosovo, quando un belligerante aveva agito in assenza di un mandato del Consiglio di sicurezza dell’Onu e la Svizzera aveva applicato il diritto di neutralità. Quest’ultimo non impedisce di fornire armi, ma esige la parità di trattamento dei belligeranti. Nel caso dell’Iraq, questa esigenza non era valida nella misura in cui era già stato imposto un embargo sulle armi. Bisognava quindi unicamente decidere se occorreva rinunciare anche alle forniture di armi agli Stati Uniti. È risultato che l’argomento di una capacità industriale adeguata al manteni- mento della difesa del Paese e considerazioni economiche avevano forte- mente pesato sulla decisione del Consiglio federale. Quest’ultimo ha preso le sue decisioni distinguendo tre settori: esportazioni di armi da parte della Confederazione, esportazioni di armi da parte di imprese private, sebbene la Confederazione intervenga in quanto azionista principale (RUAG, per esem- pio), e esportazioni di armi da parte di imprese private. Per quanto concerne l’esportazione di armi della Confederazione (materiale obsoleto dell’esercito svizzero), il Consiglio federale ha bloccato tutte le e- sportazioni, senza eccezione alcuna. Per altri tipi di esportazioni, l’impresa RUAG e altre imprese private hanno potuto continuare, a severe condizioni, a esportare alcuni beni. Il Consiglio federale ha in effetti ritenuto che questo provvedimento rispondeva agli interessi di una capacità industriale adeguata al mantenimento della difesa del Paese e agli interessi economici. Questi be- ni riguardavano pezzi di aerei utilizzati in aerei militari che non saranno ope- rativi prima di due o tre anni. Il rischio di vedere gli Stati Uniti utilizzare questo materiale direttamente in una zona di combattimento è quindi inesi- stente. Le CdG hanno espresso riserve a questo proposito, sottolineando che è im- possibile valutare esattamente la durata di una guerra e il momento preciso dell’impiego del materiale. Ci si è quindi chiesti se non sarebbe più opportu- no optare per un blocco totale delle esportazioni di materiale bellico. Le CdG hanno inoltre tenuto a sottolineare che gran parte della popolazione Svizzera ha avuto difficoltà a comprendere perché il Consiglio federale auto- rizzasse l’esportazione di pezzi di aerei pur vietando il sorvolo dello spazio aereo svizzero. Anche il Consiglio nazionale è intervenuto su questo punto in occasione della sessione estiva 2003, criticando l’azione del Consiglio fe- derale. La critica riguardava la forniture di questi pezzi di aerei durante la guerra e poneva l’accento sulla dipendenza della Svizzera nei confronti del suo partner contrattuale, gli Stati Uniti. Il Consiglio nazionale ha inoltre messo in causa la ripresa immediata delle esportazioni di materiale bellico una volta terminate le ostilità.

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Il capo del DFE ha spiegato che l’atteggiamento del Consiglio federale si basava sull’interesse di una capacità industriale adeguata al mantenimento della difesa del Paese e su considerazioni economiche. Ha inoltre aggiunto che anche se il volume delle esportazioni non è molto importante sul piano economico, si tratta di un settore sensibile in termini di posti di lavoro, che interessa molte imprese. L’industria svizzera dell’armamento è stata peraltro considerevolmente ridotta in questi ultimi anni; se la Svizzera intende con- servare una certa indipendenza in materia di materiale bellico, il governo deve vigilare affinché questi imprese possono sopravvivere. Il Consiglio fe- derale ritiene che qualsiasi Paese che rivendica il principio di neutralità deve assolutamente conservare la sua indipendenza e che il blocco delle esporta- zioni di materiale bellico è irrealistico. Le CdG condividono il parere del capo della DFE, secondo cui la politica di neutralità deve essere ripensata per quanto concerne l’esportazione di mate- riale bellico. – Istituzione del Tribunale penale federale a Bellinzona e del Tribunale am- ministrativo federale a San Gallo: le CdG hanno discusso in dettaglio con la direttrice del DFGP l’istituzione dei tribunali federali di prima istanza. I membri delle commissioni si sono interessati a questioni di tipo organizzati- vo e, soprattutto, agli aspetti finanziari. Questa discussione era stata precedu- ta dalla decisione del Parlamento di installare nuovi tribunali a Bellinzona e a San Gallo, decisione presa contro la proposta del Consiglio federale di scegliere i Cantoni di Friburgo e di Argovia. – Per quanto concerne le questioni di tipo organizzativo, il Consiglio federale ha garantito alle CdG che i lavori stanno procedendo in modo soddisfacente. Ha precisato che la Commissione giudiziaria ha già potuto riunirsi e che il processo di reclutamento dei nuovi collaboratori è cominciato. Le questioni finanziarie hanno dominato sia il colloquio con la direttrice del DFGP sia i dibattiti del Consiglio nazionale. Le CdG hanno voluto sapere se i Cantoni del Ticino e di San Gallo stanno rispettando gli impegni presi al momento della scelta del sito. Fondandosi sulle regole della buona fede, il Parlamento e il Consiglio federale hanno presupposto che i siti selezionati rispetteranno le condizioni convenute con i Cantoni di Friburgo e di Argovia. La consigliera federale ha riferito su una seduta in occasione della quale i Cantoni del Ticino e di San Gallo si sono dichiarati disposti a fornire un con- tributo finanziario adeguato. Essi hanno tuttavia chiaramente sottolineato che questo contributo sarà versato su base volontaria e che non sussiste al- cun esigenza sul piano legale. Inoltre è stato precisato che nel Cantone di San Gallo è in vigore il referendum finanziario per tutti gli importi uguali o superiori a 15 milioni di franchi, ciò che rappresenta, sul piano politico, un ostacolo che non va sottovalutato. Infine, la questione della partecipazione sarà affrontata concretamente solo quando il DFGP disporrà dei progetti di costruzione e dei costi concreti. La consigliera federale ha dichiarato di esse- re rimasta delusa dall’incontro e ha chiesto al Parlamento di far capire ai Cantoni interessati che si era sempre presupposta la loro partecipazione ai costi. Ha inoltre menzionato la legge federale sulle sedi del Tribunale penale federale e del Tribunale amministrativo federale che autorizza il Consiglio

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federale a concludere con i Cantoni del Ticino e di San Gallo un accordo sulla loro partecipazione finanziaria ai nuovi tribunali. In questo senso non è accettabile che i Cantoni del Ticino e di San Gallo menzionino il carattere facoltativo delle loro partecipazioni. Su questo punto, le CdG hanno posto l’accento sulla loro responsabilità in materia di alta vigilanza parlamentare. Hanno deciso di continuare a seguire questo affare e hanno incoraggiato la consigliera federale a rimanere ferma e a vigilare affinché le condizioni concordate con i Cantoni non selezionati di Friburgo e di Argovia, e di conseguenza la volontà del Parlamento, vengano imposte. Questo esame del rapporto di gestione è stato seguito da una corrispondenza tra la direttrice del DFGP, le CdG, il Dipartimento di giustizia e polizia del Cantone di San Gallo e la Commissione giudiziaria. Nella sua corrisponden- za, il capo del Dipartimento di giustizia e polizia del Cantone di San Gallo spiega che quest’ultimo è disposto fornire, in una forma equa, un contributo alle spese di costruzione del nuovo Tribunale amministrativo federale. Il Cantone di San Gallo intende realizzare il nuovo Tribunale amministrativo di buona intesa con le autorità federali. Dal canto suo, la Commissione giu- diziaria auspica di vedere conclusi i negoziati con i Cantoni del Ticino e di San Gallo il più rapidamente possibile in modo che non vi siano più ostacoli alle nomine nei Tribunali federali (cfr. n. 7.3). – Efficacia del nuovo sistema di promozione delle esportazioni: le CdG hanno trattato il tema della promozione delle esportazioni con la direttrice del DFAE e con il capo del DFE. L’esame è stato ispirato dal messaggio del DFE relativo al finanziamento della promozione delle esportazioni negli an- ni 2004–2007, che presenta per la prima volta al Parlamento una visione globale di tutti gli strumenti federali nel settore della promozione del com- mercio estero. Anche la sottocommissione DFF/DFE della CdG-S si è occu- pata di questo tema. Le CdG hanno indicato ai due consiglieri federali che l’attuale organizzazione della promozione delle esportazioni e della piazza economica manca di chiarezza. Il numero elevato di attori sia statali sia pri- vati non consente alle imprese e agli investitori che intendono concludere af- fari con e all’estero di sapere a chi indirizzarsi né di conoscere le misure di promozione di cui dispongono concretamente. Da un punto di vista esterno, mancano la trasparenza e un marketing di qualità. Sul piano interno, la mol- teplicità degli attori necessita di un grande sforzo di coordinamento, e questo può ridurre l’efficacia. Le CdG hanno voluto sapere se esiste un progetto per ridefinire questo setto- re e, di conseguenza, per sopprimere i punti deboli dell’organizzazione at- tuale. Il Consiglio degli Stati si è occupato del tema in questione e ha sotto- lineato la considerevole importanza delle esportazioni in quanto potenziale di crescita della Svizzera. Anche il capo del DFE ha insistito sull’importanza del mercato svizzero dell’esportazione e si è detto convinto che i diversi strumenti (promozione delle esportazioni [OSEC], promozione degli investimenti [SOFI] e altri) fa- cilitano notevolmente l’entrata sul mercato dell’esportazione, in particolare alle PMI.

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Interpellato sull’organizzazione, il capo del DFE ha tenuto a precisare che il numero elevato di strumenti riflette i diversi bisogni esistenti sul mercato dell’esportazione. Ha aggiunto che questo sistema esteso di promozione del- le esportazioni esprime la volontà del legislatore, il quale ha voluto associare uno strumento specifico a ogni obiettivo. Sarebbe tuttavia errato pensare che attualmente vi siano sovrapposizioni. Anche se dall’esterno il coordinamento non appare chiaro, all’interno si è già proceduto a una ripartizione dei com- piti per evitare qualsiasi perdita di efficacia. Per rendere il sistema di promozione delle esportazioni più intelligibile per i clienti, il capo del DFE ha preso le seguenti misure. La qualità della rete esterna, in altre parole il sostegno fornito alle imprese svizzere dai servizi commerciali delle ambasciate e dei consolati, è stata mi- gliorata con l’istituzione degli «Swiss Business Hubs», che hanno consentito di concentrare le risorse. Si prevede di proseguire fino al 2007 l’estensione della rete degli «Swiss Business Hubs», che a lungo termine comprenderà 20 siti. Per quanto concerne la rete interna, è stata allestita una tabella informativa elettronica. Serve a guidare le PMI sul sito Internet del DFE. Il DFE ha inol- tre creato un nuovo «marchio globale»: tutti gli strumenti del Seco sono ora raggruppati sotto il nome di «Business Network Switzerland». La piattafor- ma «Business Network Switzerland» è l’interlocutore delle imprese e ha i- noltre una funzione di collegamento. In altri termini, svolge un ruolo di co- ordinamento e informa sugli interlocutori e canali di informazione adeguati. Si può dire che svolge una funzione di smistamento. Grazie a queste misure, i clienti possono comunicare le loro preoccupazioni all’indirizzo giusto, con estrema semplicità. Le CdG hanno accolto favorevolmente queste misure volte a semplificare il complesso sistema di promozione delle esportazioni e hanno osservato che anche la direttrice del DFAE aveva definito prioritaria la promozione della piazza economica e finanziaria svizzera. Le CdG seguiranno attentamente le soluzioni in questo settore.

16.2 Rapporti di gestione 2002 del Tribunale federale

e del Tribunale federale delle assicurazioni

16.2.1 Rapporto di gestione 2002 del Tribunale federale

In occasione dell’esame del rapporto di gestione del Tribunale federale, le CdG hanno constatato che nel 2002 il numero di nuovi casi ammontava a 4554, con una diminuzione di 399 rispetto al 2001. Di conseguenza, l’onere legato ai casi ha registrato un lieve calo per il terzo anno consecutivo. Nel corso dell’anno in rassegna, il Tribunale federale ha liquidato 4648 casi, riducendo quindi leggermente i casi pendenti (1223 casi sono stati rinviati al 2003). Le capacità di lavoro del tribunale consentono generalmente di liquidare i rapidamente (la durata media di una procedura è risultata di 83 giorni). Il Tribunale federale ritiene tuttavia che l’onere legato ai casi rimane troppo elevato. I casi possono essere liquidati con il grado di qualità richiesto, ma rimane troppo poco tempo per la riflessione sulle questioni giuridiche veramente importanti. Il Tribunale federale ha preso misure di tipo organizzativo per liberare le capacità necessarie per i progetti importanti. Le nuove 1520

liberare le capacità necessarie per i progetti importanti. Le nuove leggi, che sono sempre più complesse e sollevano questioni difficili sul piano giuridico, l’influenza crescente del diritto europeo sul diritto svizzero, ma anche, a medio termine, l’omogeneizzazione prevista della procedura penale e della procedura civile costitui- scono sfide che il Tribunale federale deve affrontare, con un maggiore onere di lavoro. Per questo motivo ritiene che la leggera diminuzione attuale del numero di casi non consenta ancora di abbassare la guardia. Di conseguenza, il Tribunale segue con grande interesse la revisione totale della legge federale sull’organizzazione giudiziaria attualmente discussa dal Parlamento, la quale, secondo il messaggio del Consiglio federale, ha lo scopo di sgravare il Tribunale federale. Quest’ultimo ritiene che la revisione non dovrebbe comportare, per quel che lo concerne, un aumento considerevole del numero di ricorsi. Le CdG hanno constatato con soddisfazione che il Tribunale federale mantiene stretti contatti con le Alte Corti dei Paesi vicini e con la Corte europea di Strasburgo e che gode di una buona reputazione a livello internazionale. In occasione della visita che hanno effettuato a Losanna, le sottocommissioni «Tri- bunali» delle CdG hanno inoltre discusso i seguenti temi con i rappresentanti del Tribunale federale: nuova prassi del Tribunale federale concernente le decisioni messe a disposizione del pubblico al Tribunale federale, prassi in materia di pubbli- cazione delle decisioni e di anonimizzazione, raccolta delle decisioni su Internet e realizzazione del progetto di efficacia (estensione della giurisdizione penale federale e delle competenze delle camere d’accusa sino alla ripresa dell’attività delle camere d’accusa da parte del nuovo Tribunale penale federale il 1° aprile 2004). In occasio- ne della visita, le sottocommissioni competenti delle CdG e il Tribunale federale hanno avuto uno scambio di opinioni sul rapporto della CdG-S del 28 giugno 2002, dedicato all’alta vigilanza parlamentare sui tribunali federali (cfr. n. 7.1) e hanno discusso i loro pareri a volte divergenti sulla portata dell’alta vigilanza parlamentare sulla giustizia.

16.2.2 Rapporto di gestione 2002 del Tribunale federale

delle assicurazioni Il numero di nuovi ricorsi trattati nel 2002 dal Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) ha registrato, come l’anno precedente, un leggero regresso (passando da 2386 a 2269 casi con una diminuzione del 4,9%). Nel corso dell’anno in rassegna, il numero di casi pendenti è leggermente diminuito (–1,3%). Il TFA spiega il minor numero di casi liquidati rispetto all’anno precedente con l’introduzione, nel corso dell’esercizio in rassegna, di un nuovo sistema informatico. Anche il trasloco dell’edificio del Gottardo e i posti che sono rimasti più a lungo vacanti nel gruppo dei redattori hanno pesato sul Tribunale. Di conseguenza, la proporzione tra i casi pendenti e le entrate è passata dall’86 per cento all’89 per cento, un tasso che il TFA giudica inquietante. La durata media delle procedure è risultata di 10,4 mesi. Secon- do il TFA, alcuni problemi strutturali risiedono nel fatto che con 11 giudici (vale a dire un terzo del numero di giudici che lavorano al Tribunale federale) e 47 cancel- lieri (circa la metà di quelli del Tribunale federale), i casi che deve liquidare rappre- sentano più della metà di quelli trattati dal Tribunale federale. Il TFA ha allestito un gruppo di lavoro interno incaricato di analizzare la struttura e l’organizzazione del

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lavoro, che non sono più adeguate alle dimensioni attuali del Tribunale, e di elabora- re proposte di miglioramento. Il TFA si è preparato intensivamente, nel suo interno, all’entrata in vigore, il 1° gennaio 2003, della nuova legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA, RS 830.1), che svolge un ruolo in quasi tutte le decisioni valide a partire da questa data nel settore delle assicurazioni sociali. Il Tribunale ha allestito un sistema di comunicazione interna allo scopo di discutere e coordinare immediatamente tutte le questioni concernenti la LPGA. Per quanto concerne la nuova procedura di opposizione introdotta nell’ambito della LPGA, il TFA ha spedito una circolare ai governi cantonali, nella quale si stabilisce che, in mancanza di legislazione, i tribunali cantonali devono rinviare i ricorsi depositati dopo il 31 dicembre 2002, affinché sia applicata la procedura di opposizione. Il TFA ritiene che questo problema di diritto transitorio sarà di breve durata. In occasione della loro visita a Lucerna, le sottocommissioni competenti delle CdG hanno affrontato con il TFA anche questioni come la collaborazione con il Tribunale federale, definita eccellente dal TFA, la gestione di conflitti interni tra giudici, tra giudici e collaboratori o tra collaboratori, la prassi del TFA in materia di pubblica- zione e di anonimizzazione delle decisioni e lo stato della revisione totale della legge sull’organizzazione giudiziaria, da cui il TFA attende un onere di lavoro minore in termini di casi da trattare, nonché l’integrazione parziale del Tribunale federale delle assicurazioni nel Tribunale federale di Losanna. In occasione della visita dei nuovi uffici del TFA nell’edificio Gottardo, a Lucerna, le sottocommissioni hanno consta- tato con soddisfazione che il trasloco si è già tradotto in un aumento della produttivi- tà e in un buon clima di lavoro e che è giudicato globalmente molto positivo dal Tribunale.

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IV Retrospettiva e prospettive future

17 Bilancio della legislatura 1999–2003

Le CdG si sono riunite nel gennaio 2003 a Losanna per il loro tradizionale seminario annuale. Con l’avvicinarsi della fine della legislatura 1999–2003, le CdG hanno approfittato di questa seminario per gettare uno sguardo critico sulle attività delle CdG e della DCG nei circa tre anni di legislatura che erano trascorsi al momento del seminario. In un primo tempo, le CdG si sono sforzate di trarre il bilancio delle loro attività, ponendosi l’obiettivo di stabilire misure concrete per migliorare la qualità del loro lavoro, anticipare problemi e trasmettere queste conoscenze ai futuri nuovi membri delle commissioni. Questa riflessione è stata in parte considerata al momento dell’elaborazione dei «principi di azione delle CdG» (cfr. allegato 2). Il seminario è quindi servito alla continuità e alla sostenibilità dell’alta vigilanza esercitata dalle CdG. In un secondo tempo, l’aspetto introspettivo è stato completato con uno sguar- do esterno. Una tavola rotonda con rappresentanti di diversi settori ha consentito di analizzare la percezione all’esterno dell’attività delle CdG e della DCG. Il lavoro si è dapprima svolto in gruppi, le cui conclusioni sono state presentate a tutti i partecipanti e discusse. Due gruppi di lavoro si sono occupati di valutare in modo sistematico gli strumenti delle CdG (ispezioni, valutazioni, visite di servizi, controlli successivi, richieste all’autorità di vigilanza e esame dei rapporti di gestio- ne), sia a livello metodologico sia considerando i risultati effettivi. Le ispezioni e valutazioni sono giudicate particolarmente efficaci, mentre le visite dei servizi (cfr. n. 1) e l’esame dei rapporti di gestione presentano un potenziale di miglioramento. Aumentando l’effetto sorpresa si potrebbe in particolare migliorare la qualità dei risultati ottenuti. Sulla base di queste constatazioni, i due gruppi di lavoro hanno cercato di sintetizzare gli orientamenti metodologici e tematici adottati durante la legislatura, di identificare le sfide future e di definire le priorità della CdG e della DCG per quanto concerne l’utilizzazione futura delle loro risorse. A questo proposi- to, le CdG ritengono che la precisione e la qualità delle inchieste sono più importanti del numero di inchieste svolte simultaneamente. La scelta dei temi è quindi impor- tante; occorre dare la priorità al riconoscimento precoce dei problemi e a una riparti- zione equa tra tutti i settori politici. A tal fine le CdG possono in particolare basarsi sulle statistiche delle loro attività. Le CdG devono nel contempo essere flessibili per poter intervenire rapidamente in caso di eventi imprevisti. Infine devono coordinarsi in modo efficace con le commissioni legislative. Due altre gruppi di lavoro hanno discusso le procedure interne delle CdG. Bisognerà chiarire le possibilità e il ruolo dei diversi organi delle CdG. Si è per esempio di- scusso sulla partecipazione delle commissioni plenarie alle ispezioni e sulla collabo- razione tra la CdG-N e la CdG-S. Questi gruppi di lavoro hanno in seguito affrontato la questione della visibilità e della presenza delle CdG e della DCG alle Camere, nelle altre commissioni e nei media. Le CdG hanno osservato che alcuni rapporti hanno recentemente suscitato molto interesse nel Parlamento e nell’opinione pubbli- ca. Ciò nonostante, in generale, il loro lavoro è relativamente poco visibile. Per migliorare questa situazione è stato suggerito di far trattare i rapporti d’ispezione delle CdG dalle Camere e di migliorare la comunicazione delle conclusioni delle CdG alle commissioni legislative.

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Quest’ultimo tema ha consentito di preparare la seconda parte del seminario, vale a dire la tavola rotonda con partecipanti esterni in rappresentanza di diversi gruppi di interlocutori delle CdG. I partecipanti sono stati invitati a esprimersi sulla loro percezione delle CdG e della DCG: il loro impatto politico e mediatico, il loro grado di credibilità, la loro immagine, la conoscenza del loro funzionamento eccetera. Le seguenti persone hanno partecipato alla discussione: Franz Steinegger, consigliere nazionale, Simon Epiney, deputato al Consiglio degli Stati, Alain Wurzburger, presidente della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale, Stéphane Zindel, corrispondente a Palazzo federale di «Le Temps», Daniel Ammann, giornalista della «Weltwoche» e Annemarie Huber-Hotz, cancelliera della Confederazione. La tavola rotonda è stata moderata da Mariangela Wallimann-Bornatico, segretaria generale dell’Assemblea federale. Gli interventi sono stati seguiti da una discussione animata con i membri delle CdG. I partecipanti hanno per la maggior parte giudicato positi- vamente l’effetto delle CdG all’interno dell’amministrazione federale; le CdG sono prese sul serio. Hanno inoltre osservato un notevole miglioramento della qualità del lavoro delle CdG in questi ultimi anni. Wurzburger ha sottolineato che il controllo delle CdG sul Tribunale federale è diventato più preciso e che si è instaurata una certa collaborazione. Secondo Ammann, la DCG è diventata, nel suo settore, un punto di riferimento per i giornalisti. Huber-Hotz ha tuttavia osservato che l’alta vigilanza è esercitata e assunta essenzialmente a livello dipartimentale, e non a livello del Consiglio federale nel suo insieme. I partecipanti hanno espresso maggio- ri dubbi concernenti la visibilità delle CdG all’interno del Parlamento e nei media. La complessità e la diversità dei compiti delle CdG le rendono, secondo Zindel, «misteriose». Secondo lui, le CdG dovrebbero assumere il loro ruolo eminentemente politico e comunicare maggiormente i risultati delle loro ispezioni. Epiney ha quindi proposto di istituire brevi conferenze stampa per informare sullo sviluppo dei lavori. Steinegger, dal canto suo, ha suggerito che il fatto che il lavoro delle commissioni esplichi i suoi effetti essenzialmente all’interno dell’amministrazione non debba essere considerato come una lacuna, ma il contrario il compito principale delle CdG.

18 Prospettive future, orientamenti strategici

per la nuova legislatura Dal momento che la legislatura terminava nell’autunno del 2003, le CdG e le DCG si sono sforzate di concludere il maggior numero possibile di affari per consentire alle nuove CdG e DCG di definire le loro priorità per il programma 2004. Il nuovo programma annuale è stato deliberato e adottato alla fine di gennaio del 2004, a seguito di un seminario introduttivo rivolto in particolare ai nuovi membri delle CdG. Le commissioni hanno deciso, oltre agli affari abituali, di svolgere cinque nuove ispezioni. Queste ultime riguarderanno il ruolo della Confederazione in mate- ria di assicurazione invalidità, i «test PMI» della Confederazione, le misure coerciti- ve in materia di diritto degli stranieri, la gestione delle risorse e ambientale dell’amministrazione federale (progetto RUMBA) e la rete degli addetti alla difesa. Le prime tre ispezioni saranno effettuate con il sostegno dell’OPCA. Per definire il loro programma annuale, le CdG dispongono in particolare di statisti- che sugli studi realizzati negli anni scorsi, ciò che consente loro di iscrivere il loro programma annuale in una prospettiva a più lungo termine. L’obiettivo perseguito è inoltre quello di giungere a un’alta vigilanza equilibrata su tutta l’amministrazione federale e sugli altri organi della Confederazione a cui sono affidati compiti dell’am-

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ministrazione e di conferire all’attività di controllo un carattere continuo e a lungo termine, nell’ambito dei nuovi principi d’azione delle CdG (cfr. allegato 2). Oltre che di queste nuove ispezioni, nel 2004 le CdG si occuperanno degli affari iniziati nella legislatura precedente. Sono quindi previsti diversi controlli di ispezio- ni effettuate in passato. La CdG-N esaminerà inoltre una valutazione dell’OPCA sul commercio elettronico. Il gruppo di lavoro incaricato del problema del tasso di interesse minimo nella LPP proseguirà i suoi lavori. La CdG-N dovrà inoltre con- cludere la sua ispezione concernente la politica di informazione del DFAE. Nell’ambito della CdG-S, è in corso l’ispezione relativa ai problemi di Swissmedic. Tra i molti altri temi che saranno affrontati dalle CdG, le commissioni continueranno a essere tenute informate sullo stato di realizzazione della Nuova linea ferroviaria transalpina (NFTA) dai membri che siedono nella Delegazione di vigilanza della NFTA. Questo grande progetto occuperà senza dubbio le commissioni nel 2004.

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Allegati:

– Allegato 1: Rapporto annuale 2002/2003 dell’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione – Allegato 2: Principi d’azione delle Commissioni della gestione – Allegato 3: Alcune cifre sull’attività generale delle commissioni – Allegato 4: Tabella degli interventi parlamentari delle CdG

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Allegato 1

Rapporto annuale 2002/2003 dell’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione Allegato al rapporto annuale 2002/2003 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle commissioni della gestione delle Camere federali

del 23 gennaio 2004

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Rapporto

1 L’OPCA, servizio di valutazione dell’Assemblea

federale L’Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione (OPCA) è il centro di competenze dell’Assemblea federale in materia di valutazioni. Assiste le Commis- sioni della gestione (CdG) effettuando perizie nell’esercizio dell’alta vigilanza parlamentare e valuta, su richiesta di qualsiasi commissione parlamentare, l’efficacia delle misure prese dalla Confederazione.

1.1 Valutazione

L’applicazione dei principi dello Stato di diritto e della democrazia non basta da sola a legittimare l’azione dello Stato. Quest’ultimo è in effetti legittimato anche dalla sua efficacia e dall’impiego efficace dei mezzi. La crescente importanza dei compiti pubblici che lo Stato moderno deve assolvere in quanto fornitore di servizi e la mancanza di fondi pubblici sottolineano la necessità di una gestione dello Stato basata sull’efficacia. In questo contesto, le valutazioni rappresentano uno strumento importante di informazione e di direzione, dal momento che studiano, utilizzando metodi scientifici, la concezione e l’attuazione degli effetti delle misure prese dallo Stato. Le valutazioni servono da un lato a rendere conto dell’azione dello Stato: consentono di comprendere come sono attuati gli obiettivi politici da parte delle autorità esecutive e di verificare che gli effetti di una determinata misura siano effettivamente raggiunti. D’altro lato, le valutazioni adempiono una funzione infor- mativa: evidenziano i punti deboli in materia di concezione e di esecuzione di una misura e indicano come apportare miglioramenti.

1.2 La valutazione nel contesto parlamentare

Attualmente, la procedura di valutazione si è imposta in diverse forme istituzionali nell’ambito dell’amministrazione federale, del Parlamento e del Controllo federale delle finanze (CDF). La valutazione ex ante serve a stimare a titolo preliminare l’impatto delle misure previste. La valutazione che accompagna il processo di ese- cuzione è utilizzata come aiuto per l’attuazione. Infine la valutazione ex post viene fatta per controllare l’effetto delle misure la cui attuazione ha già avuto luogo. Nell’ambito parlamentare, la procedura di valutazione è stata sinora utilizzata so- prattutto dalle CdG, che esercitano l’alta vigilanza sulla gestione del Consiglio federale, dell’amministrazione federale, dei tribunali federali e degli altri organi o persone ai quali sono affidati compiti della Confederazione. Le CdG svolgono il loro mandato in particolare effettuando ispezioni, visite presso servizi dell’amministra- zione federale e esaminando i rapporti di attività degli organi sottoposti al loro controllo. Vista la crescente complessità dei compiti dello Stato e a complemento degli strumenti menzionati in precedenza, le valutazioni si sono rivelate in quest’ultimo decennio uno strumento sempre più importante dell’alta vigilanza parlamentare.

1528

D’ora in poi, la nuova legge sul Parlamento consente anche all’Assemblea federale di effettuare, secondo l’articolo 170 della Costituzione federale (Cost.), valutazioni dell’efficacia (per maggiori dettagli, cfr. n. 5.1). Il mandato di valutazione dell’effi- cacia conformemente all’articolo 170 Cost. coincide con quello dell’alta vigilanza parlamentare e va addirittura oltre. Contrariamente all’alta vigilanza, una valutazio- ne dell’efficacia secondo l’articolo 170 Cost. non si concentra solo sull’attuazione delle norme giuridiche, da parte degli organi esecutivi, ma anche sulla concezione di tali norme.

1.3 Mandato e compiti dell’OPCA

Le valutazioni richiedono tempo e una metodologia complessa. La loro pianificazio- ne e realizzazione supera le risorse relativamente modeste del Parlamento di milizia. Per tale motivo, istituendo l’OPCA nel 1991, l’Assemblea federale ha allestito un servizio specializzato professionale incaricato di realizzare valutazioni su richiesta e di fornire altre prestazioni di servizi legate alle valutazioni. L’OPCA: – effettua valutazioni su domanda delle CdG e nell’ambito dell’esercizio del- l’alta vigilanza parlamentare; – verifica, su domanda delle CdG, la qualità di valutazioni interne all’ammi- nistrazione e la loro applicazione ai processi decisionali; – attira l’attenzione delle CdG sui temi che, nell’ottica dell’alta vigilanza par- lamentare, necessitano di un’analisi approfondita; – verifica, su domanda di qualsiasi commissione parlamentare, l’efficacia del- le misure della Confederazione, anche se le commissioni di controllo adempiono una funzione di coordinamento; – assiste le commissioni parlamentari al momento della formulazione di man- dati di valutazione e le consigliano al momento della trattazione, sul piano politico, dei risultati delle valutazioni. I rapporti di valutazione dell’OPCA sono utilizzati in diversi modi nei processi decisionali del Parlamento e dell’esecutivo. Costituiscono la base delle raccomanda- zioni, formulate dalle CdG all’attenzione degli organi che sono stati oggetto di un controllo, e di interventi parlamentari. Sono inoltre ripresi nell’ambito di revisioni di leggi e di ordinanze e consentono di avviare processi di apprendimento all’interno dell’amministrazione. In generale, i rapporti dell’OPCA sono pubblicati. Possono essere ordinati presso l’OPCA o caricati sul sito Internet del Parlamento: www.parlement.ch (Commissioni / OPCA).

1.4 Ambiente istituzionale e risorse dell’OPCA

L’OPCA svolge la sua missione sulla base di mandati che gli sono affidati dalle commissioni parlamentari. È parte integrante dei Servizi del Parlamento ed è subor- dinato al segretariato delle CdG dal profilo amministrativo. Dal punto di vista scien- tifico, l’OPCA esercita la sua attività in modo indipendente e rispetta gli standard relativi alla ricerca in materia di valutazione. Coordina la sua attività con gli altri

1529

organi di controllo della Confederazione ed è in relazione con scuole universitarie professionali, istituti di ricerca privati e organi di valutazione statistica, in Svizzera e all’estero. Per adempiere la sua missione, il servizio comprende un gruppo di ricerca interdi- sciplinare, il cui effettivo corrisponde a 3,6 posti a tempo pieno, con un segretariato incaricato di compiti amministrativi. L’OPCA dispone di diritti di informazione estesi. È in relazione diretta con tutte le autorità e le altre persone o altri organi incaricati di compiti della Confederazione e può richiedere loro i documenti e le informazioni di cui ha bisogno. L’obbligo di informazione non è limitato dal segreto d’ufficio. L’OPCA veglia sulla protezione delle sue fonti di informazione e tratta i suoi risultati di valutazione in modo del tutto confidenziale, fino alla decisione formale di pubblicazione, presa dalle commissioni. Può ricorrere a esperti esterni e attribuire loro i diritti d’informazione necessari.

1.5 Struttura del presente rapporto annuale

Il presente rapporto dà una visione d’insieme delle valutazioni concluse durante l’esercizio 2002/2003 (n. 2), delle valutazioni in corso (n. 3), delle pubblicazioni di collaboratori dell’OPCA che esulano da quelle interne al servizio (n. 4) e di altre attività dell’OPCA, pur sapendo che è necessaria una presentazione più dettagliata dell’attuazione dell’articolo 170 Cost. nell’esercizio parlamentare.

2 Valutazioni concluse nel corso dell’esercizio

in rassegna

2.1 Sicurezza dei prodotti alimentari:

valutazione della prassi in Svizzera Il 27 maggio 2002, la sottocommissione DFF/DFE della Commissione della gestio- ne del Consiglio nazionale (CdG-N) ha incaricato l’OPCA di effettuare uno studio sulla situazione nel settore della sicurezza delle derrate alimentari in Svizzera. Occorreva principalmente interessarsi ai problemi legati all’attuazione della legisla- zione. Le questioni principali riguardavano la valutazione delle norme previste allo scopo di proteggere i consumatori dalle derrate alimentari che possono mettere in pericolo la loro salute, il ruolo degli organi della Confederazione nella vigilanza e nell’attuazione della legislazione e la collaborazione tra i diversi attori che parteci- pano all’attuazione. Per rispondere a queste domande, l’OPCA ha analizzato la letteratura specializzata, ha raccolto statistiche pertinenti e ha incontrato una trentina di responsabili degli uffici federali interessati, di persone incaricate dell’attuazione a livello cantonale, e di attori del settore privato. Per completare e illustrare questa ricerca, l’OPCA ha selezionato quattro derrate alimentari e ha incaricato l’ufficio Vatter, «Politikfor- schung & - beratung», di analizzare «dalla forca alla forchetta» l’applicazione con- creta delle norme volte a garantire la sicurezza di questi quattro prodotti. Il rapporto, presentato nel giugno del 2003, mostra che in Svizzera la politica della sicurezza alimentare è trattata in numerose leggi e mette a confronto gli interessi legati alla protezione dei consumatori con quelli legati alla politica agricola. Secon-

1530

do gli esperti l’equilibrio tra salute e produzione dovrebbe essere stabilito in modo più chiaro da parte delle autorità politiche. Il principale strumento per garantire un livello elevato di sicurezza alimentare è l’autocontrollo, la cui responsabilità spetta alle imprese della catena alimentare. Il ruolo delle autorità è soprattutto di definire il quadro legale e di intervenire con una serie di controlli ufficiali. Il dispositivo è completato da misure come l’autorizza- zione delle derrate, l’informazione dei consumatori, la rintracciabilità e le sanzioni. Gli esperti sono concordi nell’affermare che questo dispositivo è completo e che i principali problemi si riscontrano nell’attuazione. La Confederazione autorizza le nuove derrate alimentari e effettua due tipi di con- trolli: i controlli degli alimenti per animali e quelli legati alle importazioni. Mentre i primi si sono moltiplicati, i secondi rimangono marginali, dal momento che le doga- ne non hanno né le risorse né le conoscenze per effettuare i controlli. La Confedera- zione partecipa all’allestimento della banca dati sul traffico di animali, che riscontra ancora diversi problemi. È inoltre presente a livello di condizioni di produzione (organismi geneticamente modificati, aziende biologiche). Infine la Confederazione svolge un ruolo preponderante, anche se discusso, nell’informazione dei consuma- tori. I Cantoni sono incaricati principalmente dei controlli. La Confederazione svolge un ruolo di vigilanza con il quale ottiene alcuni dati sui loro controlli e sulle loro anali- si, ma non sul numero e sulla natura delle sanzioni previste. Non conosce inoltre le risorse cantonali disponibili a livello di attuazione. Infine, a dipendenza dei settori di attuazione (agricoltura, animali, prodotti lattieri, sanità pubblica), la densità, la qualità e il grado di armonizzazione dei controlli ufficiali variano notevolmente. A seguito delle misure aggiuntive decise a livello federale (nuove norme, nuovi con- trolli), non tutti i Cantoni mettono a disposizione risorse supplementari in modo equivalente. Visto infine il numero di attori implicati, sono necessarie misure di coordinamento per garantire un’attuazione ottimale. La cooperazione tra i principali uffici federali, situati in dipartimenti diversi, è resa difficile dalle divergenze strategiche, comporta spese supplementari e non favorisce il ricorso a misure preventive. Il coordinamento è inoltre problematico con i Cantoni: la struttura di coordinamento varia da un settore all’altro e i mezzi di coordinamento passano spesso da canali giuridicamente non vincolanti. Il coordinamento intercantonale per il tramite dell’Associazione svizzera dei chimici cantonali non si fonda su basi legali abbastanza solide per imporre soluzioni coordinate e armonizzate nei Cantoni.

1531

Figura 1

Tasso di contestazione (in %) delle 10 categorie di prodotti più controllate nel 2001 9

35

30 Acqua potabile

Tasso di contestazione (in %) Piatti pronti 25 Uova Verdura

20 Latte

Olio commestibile

15 Insaccati (scottati)

Frutta Piatti da scaldare

10 Pesce

5

0

Fonte: Ufficio federale della sanità pubblica, 2001: Esecuzione della legislazione sulle derrate alimentari in Svizzera nel 2001, p. 368 segg.

2.2 Valutazione dell’Inventario federale dei paesaggi,

siti e monumenti naturali di importanza nazionale «I paesaggi svizzeri sono minacciati», è questa la conclusione di uno studio recente dell’Ufficio federale dello sviluppo territoriale e dell’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP), secondo il quale ogni secondo sono trasfor- mati 3,75 metri quadrati di paesaggio sul territorio svizzero. La metà di queste trasformazioni sono considerate alterazioni irreversibili. In quest’ottica, ci si interro- ga sul ruolo dell’Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali di im- portanza nazionale (IFP) che rappresenta un elemento centrale della protezione del paesaggio svizzero. L’IFP è entrato in vigore nel 1977 e copre una superficie pari al 19 per cento del territorio svizzero. Il suo obiettivo generale consiste nel conservare intatti e ogni caso nel curare il più possibile i 162 oggetti che vi sono iscritti. L’IFP non prevede il divieto assoluto di qualsiasi intervento. Consente uno sviluppo che

9 La linea orizzontale indica il tasso di contestazione medio nel 2001.

1532

rispetti gli scopi di protezione specifici di ogni oggetto. In questo contesto, il 24 giugno 2002, la sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N ha incaricato l’OPCA di effettuare una valutazione dell’IFP. Ecco i risultati di questa valutazione: Il controllo degli effetti mostra che l’obiettivo generale di protezione dell’IFP for- mulato dall’articolo 6 della legge federale sulla protezione della natura e del paesag- gio (LPN) non è stato sinora complessivamente raggiunto. Analizzando la statistica svizzera della superficie, l’OPCA ha messo in evidenza che in generale, tra il 1979/85 e il 1992/97, la crescita relativa alle superfici abitative e infrastrutturali è praticamente uguale all’interno e all’esterno dell’IFP.

Figura 2 Evoluzione dell’utilizzazione del suolo 1979/85-1992/97, all’esterno e all’interno degli oggetti IFP Tasso di variazione in % all’esterno dell’IFP: all’interno dell'IFP: 15% +13.4%

+10.8% 10%

5% +1.3% +1.6% +0.1% -0.0% 0% -0.2% 1 -0.1% -1.8% -5% -3.1% -3.2% -3.2%

Superfici abitative e infrastrutturali Agricoltura (zone permanenti di abitazioni) Economia alpestre Foreste e superfici boschive Laghi/corsi d’acqua Rocce, sabbia, ghiaia, vegetazione improduttiva

© UFS, Neuchâtel 2002 Struttura dell’utiizzazione del suolo 1992/97, fuori e all’interno degli oggetti IFP

Fonte: Ufficio federale di statistica, 2002

Gli studi realizzati sui 40 oggetti dell’IFP dalla società Hintermann & Weber SA mostrano che nel corso degli anni Ottanta, nei tre quarti dei casi esaminati l’obiet- tivo di protezione secondo l’articolo 6 LPN non è stato raggiunto. Un aggiornamento di questi studi di casi, effettuato su mandato dell’OPCA dalla stessa società, ha verificato se le tendenze problematiche constatate all’epoca sono continuate negli anni Novanta. È risultato che in questo periodo, nei due terzi dei casi l’obiettivo di protezione secondo l’articolo 6 LPN non è stato ancora raggiunto. Per alcuni tipi di interventi la tendenza al deterioramento si è indebolita e in alcuni casi sono stati osservati miglioramenti. Ciò nonostante, le modifiche del paesaggio dovute a co- struzioni fuori dagli agglomerati chiusi e la diminuzione della coltivazione degli alberi da frutto ad alto fusto sono continuate allo stesso ritmo già registrato negli anni Ottanta. Lo sviluppo del paesaggio in oggetti dell’IFP, che negli anni Novanta avevano subito una perdita di valore, non differisce in modo significativo della tendenza osservata per i paesaggi di riferimento esterni all’IFP. Dal punto di vista concettuale, l’OPCA ha constatato una netta contraddizione tra l’entità degli obiettivi perseguiti e la debolezza dei mezzi previsti per realizzarli. L’incoerenza maggiore del programma IFP risiede nel fatto che, per motivi dovuti al federalismo (art. 78 Cost.), la forza vincolante dell’IFP sui compiti dei Cantoni e dei

1533

Comuni è molto dubbia, mentre è proprio a questo livello che hanno luogo le altera- zioni. Gli oggetti dell’IFP considerati d’importanza nazionale rientrano implicitamente nel campo di applicazione della legge sulla pianificazione del territorio (LPT). La protezione conferita all’IFP rimane tuttavia inconsistente, dal momento che i Cantoni e i Comuni dispongono di un ampio margine di manovra quando si tratta di tener conto dell’IFP nell’esecuzione della LPT. Inoltre, spesso le autorità locali percepiscono l’IFP come una misura imposta dalla Confederazione in modo non coordinato e questo non favorisce la sua accettazione. Un problema non meno essenziale è dovuto al fatto che gli obiettivi di preservazione degli oggetti dell’IFP sono poco chiari e obbligano le autorità di applicazione a un lavoro di concretizzazione costoso e difficile. Dal mo- mento che gli interessi in gioco sono spesso diversi e contraddittori, la decisione relati- va all’ammissibilità dell’intervento risulta essere un compito molto difficile. Nonostan- te l’aiuto fornito dalle autorità specializzate – l’UFAFP, la Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) o il servizio cantonale specializzato –, alcune autorità decisionali faticano a volte a ponderare gli interessi in gioco. Inoltre, alcuni interventi minimi su un oggetto IFP sono ammissibili, anche se non è in gioco alcun interesse nazionale; basta che l’interesse dell’intervento sia superiore a quello della preservazione. Il pericolo è di conseguenza che la somma degli interventi minimi su un oggetto dell’IFP costituisca alla fine un’alterazione importante. Infine, l’OPCA ha anche constatato che l’integrazione dell’IFP nelle politiche settoriali che incidono sul territorio non è ottimale. Per terminare il presente esame, l’OPCA ha incaricato gli esperti di analizzare il bilancio negativo dell’IFP nell’ottica della sua attuazione nell’ambito dello svolgi- mento dei compiti della Confederazione. Le procedure analizzate si sono svolte negli anni dal 2000 al 2002. L’analisi mostra che il 90 per cento delle procedure sono state svolte integralmente e in modo formalmente corretto. Le perizie della CFNP che, negli anni Novanta, comportavano lacune importanti, rispettano ora il mandato legale. Esse sono complete e le loro conclusioni ed esigenze sono chiare e logiche. Rispetto agli anni Novanta, l’influenza delle perizie della CFNP e dei pareri delle autorità cantonali specializzate sulle decisioni delle autorità responsabili è inoltre aumentata. Nella maggioranza dei casi, la qualità delle decisioni delle autori- tà responsabili è soddisfacente. Ciò nonostante, nel 40 per cento dei casi esaminati, le decisioni non sembrano garantire la conservazione intatta del valore del paesaggio degli oggetti iscritti nell’IFP in caso di realizzazione dei progetti autorizzati. Il risultato non è dunque soddisfacente su questo punto. I risultati complessivamente negativi del controllo degli effetti dell’IFP, nonostante miglioramenti ottenuti nell’attuazione dell’IFP nell’ambito dei compiti federali, si spiegano con il fatto che gran parte delle alterazioni di oggetti dell’IFP hanno luogo, in effetti, a un livello decentralizzato e non rientrano quindi nella sfera di controllo delle autorità federali.

1534

2.3 La Svizzera nell’ambito delle istituzioni

di Bretton Woods: valutazione dei suoi obiettivi e della sua influenza nonché dei vantaggi La Svizzera ha aderito nel 1992 alle istituzioni di Bretton Woods. Essendo a capo di un gruppo di voto costituito dall’Azerbaigian, dalla Repubblica del Kirghizistan, dalla Polonia, dal Tagikistan, dal Turkmenistan, dall’Uzbekistan e, dal 2000, dall’ex Jugoslavia, dispone di un seggio nel consiglio di amministrazione del Fondo mone- tario internazionale (FMI) e della Banca mondiale e svolge quindi un ruolo impor- tante all’interno di queste due organizzazioni. Partecipa ai dibattiti sulla globalizza- zione, sulle regole di vigilanza e di prevenzione delle crisi, sulla lotta contro la povertà o sulla riforma del diritto di voto nell’ambito delle istituzioni di Bretton Woods. Più di 10 anni dopo questa adesione, è opportuno esaminare come la Svizze- ra utilizza la sua presenza in due importanti organizzazioni internazionali per adem- piere i suoi obiettivi e difendere i suoi interessi in materia di politica economica internazionale e di politica di aiuto allo sviluppo. Il 28 agosto 2002, la DFF/DFE della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha incaricato l’OPCA di effettuare una valutazione di questa problema- tica, studiando in particolare i cinque aspetti seguenti: 1. obiettivi e interessi della Svizzera in quanto Paese membro delle istituzioni di Bretton Woods; 2. attori dell’amministrazione federale e della Banca Nazionale Svizzera (BNS), ripartizione delle competenze e coordinamento; 3. influenza esercitata dagli attori non governativi; 4. possibilità di influenza e di partecipazione della Svizzera nei diversi organi delle istituzioni di Bretton Woods e 5. vantaggi per la Svizzera dovuti al suo statuto di Paese membro. Lo studio dell’OPCA non riguardava quindi le istituzioni di Bretton Woods in quanto tali né la loro politica, ma unicamente le questioni legate allo statuto di Paese membro. Per rispondere alle domande dello studio, si è proceduto a incontri con esperti, analisi di documenti, studi di casi e ad altri metodi inerenti alle scienze politiche. Le domande concernenti i punti da 2 a 4 sono state trattate nell’ambito di un mandato di perizia (prof. Cédric Dupont, prof. Pascal Sciarini). Quali sono i risultati della valutazione conclusa il 6 giugno 2003? A livello di leggi, ordinanze e decreti federali, sono formulati pochi obiettivi sostanziali concreti concernenti lo statuto di membro delle istituzioni di Bretton Woods. Di conseguen- za, la concretizzazione e la fase operativa sono implicitamente e in gran parte trasfe- rite verso la fase di attuazione e delegate ai servizi amministrativi competenti. La ripartizione delle competenze e delle responsabilità è trattata molto sommariamente nelle basi legali. Per i settori di competenza relativi al FMI, gli attori principali sono, oltre all’ufficio del rappresentante permanente della Svizzera a Washington, il DFF, in particolare l’amministrazione federale delle finanze, e la BNS. Una convenzione conclusa tra il DFF e la BNS a partire dall’anno dell’adesione ha consentito una ripartizione delle competenze essenzialmente chiara. Per quanto concerne la Banca mondiale, la ripartizione delle competenze tra i due principali servizi interessati – la DSC e il Seco – non è stata definita in modo preciso nel 1992, e questo ha dato luogo in seguito a conflitti. La ripartizione delle competenze è stata disciplinata in modo più preciso alla fine degli anni Novanta, nell’ambito delle riforme dell’ammi- nistrazione. Permangono tuttavia alcune zone d’ombra. L’analisi della rete svizzera degli attori governativi e non governativi incaricati delle attività legate alle istituzioni di Bretton Woods ha evidenziato una forte concentra-

1535

zione del potere a livello dell’amministrazione e una separazione chiara tra i due gruppi. Gli attori non governativi svolgono un ruolo di secondo piano. Questa situazione si spiega da un lato con il fatto che, anche se esistono condizioni favorevoli per esercitare la propria influenza, queste non sono sfruttate a sufficienza da tutti gli attori non statali e dall’altro con la mancanza di trasparenza da parte dell’amministrazione e la quantità e qualità insufficienti delle informazioni trasmes- se. Il principale canale di influenza della Confederazione è la sede che occupa nei consigli di amministrazione del FMI e della Banca mondiale, composti ognuno di 24 rappresentanti permanenti. Il principale strumento utilizzato all’interno di questi organi sono i pareri scritti e orali che esprimono la posizione della Svizzera o quella del suo gruppo di voto. Diversi fattori possono contribuire al successo della Svizzera nell’ambito delle istituzioni di Bretton Woods: preparazione di pareri chiari e credi- bili, esperienza di lunga data su temi specifici, appropriazione tempestiva di questi temi. La mancanza di successo si spiega con l’incapacità a costituire alleanze e con la difesa di posizioni alle quali non aderiscono le «grandi potenze». Un migliora- mento della qualità e un aumento della quantità delle posizioni difese durante le sedute del consiglio d’amministrazione nonché un maggiore impegno nell’ambito delle amministrazioni del FMI e della Banca mondiale possono contribuire a raffor- zare l’influenza della Svizzera. I vantaggi che la Svizzera trae dal suo statuto di Paese membro delle istituzioni di Bretton Woods sono molteplici. Sono percepiti in primo luogo in termini di possibilità di influenza e di partecipazione, di comunica- zione, di guadagno di reputazione e di conseguenza, di miglioramento dell’im- magine nonché per quanto concerne il contributo della politica estera svizzera alla solidarietà internazionale (cfr. figura 3).

Figura 3

Vantaggi maggiormente citati per la Svizzera derivanti dal suo statuto di Paese membro (N = 233)

35 Possibilitàd'influence

Possibilités d’influenza et e dedi partecipazione participation

27 Comunicazione

Communication du del parere point de vuedella suisseSvizzera

24 Renommée

Rinomanza 23 Economiasuisse Economie svizzera 22 Bien public Bene pubblico 21 Synergie mul./bil. Sinergia mul./bil. 14

13 Transfert de

Trasferimentosavoir-faire di know-how

11 Réseau / alliances

Rete/alleanze

11 Accès aux alle

informations Accesso informazioni Autorité Maggiore accrue autorità 0 10 20 30 40 Nombre de citations Numero di citazioni

Fonte: Inchiesta dell’OPCA

1536

3 Progetti in corso nel 2003

L’OPCA osserva i diversi settori della politica federale e, a fine anno, sottopone alle CdG un elenco dei temi che, a suo parere, necessitano di una valutazione nell’ambito dell’alta vigilanza parlamentare. Basandosi su questo elenco e tenendo conto delle loro priorità, le CdG definiscono il loro programma di valutazione annuale. Alla fine del 2002, l’OPCA ha presentato alle CdG un elenco delle domande di valutazione concernente i seguenti temi: – problema del tasso di interesse minimo e della previdenza professionale; – coordinamento DFAE/DSC in materia di cooperazione allo sviluppo; – impegno sussidiario dell’esercito: opportunità ed efficacia; – Presenza Svizzera: concezione strategica, coordinamento con altri organismi e bilancio; – protezione contro i pericoli naturali: opportunità ed efficacia dei sussidi ver- sati dalla Confederazione ai Cantoni; – formazione, ricerca, tecnologia: strategie di valutazione della Confedera- zione; – legislazione in materia di brevetti: prassi di rilascio di brevetti e effetti del rilascio di brevetti da parte dell’Istituto federale della proprietà intellettuale; confronto a livello internazionale; – politica di protezione dei consumatori: proseguimento dei lavori del 2002; effetti degli interventi del sorvegliante dei prezzi, protezione dei consuma- tori nel settore del commercio elettronico; – legge sul personale federale: prime esperienze materia di applicazione; – necessità di riformare il diritto penale fiscale. Le CdG hanno in seguito incaricato l’OPCA di svolgere i tre mandati di valutazione seguenti: ripartizione delle eccedenze nel settore della previdenza professionale10, protezione dei consumatori nel settore del commercio elettronico e attività di Pre- senza Svizzera. I numeri qui di seguito espongono brevemente la situazione iniziale e lo stato di questi tre progetti.

3.1 Ripartizione delle eccedenze della previdenza

professionale Nell’ambito della sessione speciale dell’autunno 2002, dedicata alla legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPP), sono state depositate molte iniziative al Parlamento. Due di esse invitano le CdG a occu- parsi delle questioni in sospeso nel settore della LPP. A questo scopo le CdG hanno istituito il gruppo di lavoro comune «Tasso di interesse minimo LPP». Esso ha

10 Questo mandato non consiste in una valutazione nel senso stretto del termine, ma in uno studio il cui risultato deve consentire la valutazione dell’efficacia delle autorità in materia di vigilanza.

1537

deciso, in occasione della sua seduta costituente del 16 maggio 2003, di studiare in modo approfondito le problematiche delle eccedenze della LPP e della loro riparti- zione.11 Ha quindi incaricato l’OPCA di mettere a concorso un mandato di perizia corrispondente, che è stato attribuito al professor Heinz Schmid e alla AON Chuard SA. Il mandato di perizia comprende due moduli collegati reciprocamente: 1. Ci si chiede secondo quali criteri eventuali eccedenze sono state ripartite sul- le istituzioni di previdenza e gli assicurati. A questo proposito occorre veri- ficare se l’uguaglianza di trattamento e la parità sono state rispettate e se gli averi sono stati utilizzati conformemente allo scopo della fondazione.

2. Si pongono inoltre domande in relazione al rendimento degli investimenti e

alle riserve registrate dalle compagnie di assicurazione vita tra il 1985 e il

2001 mediante gli averi LPP. Occorre quindi esaminare:

– Le cifre disponibili presso autorità e assicuratori privati e su questa base determinare: – a) se l’importo delle eccedenze registrate può essere stimato e in che modo (studio di fattibilità); – b) se le cifre disponibili costituiscono una base sufficiente per la vigi- lanza, richiesta dalla legge, dall’applicazione dei piani di partecipazione alle eccedenze degli assicuratori e della protezione degli assicurati con- tro gli abusi. La risposta a queste domande deve consentire di valutare l’efficacia della vigilanza esercitata sinora dalle autorità e di fornire indicazioni sull’eventuale necessità di riforma. Gli esperti incaricati dello studio hanno allestito in novembre un rapporto intermedio interno che tratta principalmente il secondo problema di cui sopra. Gli esperti del gruppo di lavoro hanno inoltre comunicato, il 13 novembre 2003, infor- mazioni sui primi risultati, ancora provvisori, concernenti la prima domanda. Questi lavori si basano sui dati relativi agli assicurati di cinque compagnie di assicurazione vita che rappresentano complessivamente circa i tre quarti del mercato. Per gli anni 1997-2002, particolarmente interessanti in questo contesto, gli esperti dispongono di dati dettagliati concernenti circa 1,3 milioni di assicurati presso fondazioni colletti- ve, vale a dire più di 200 000 assicurati l’anno. Si prevede, a scopi comparativi, di integrare nell’analisi anche dati di persone assicurate presso istituzioni previdenza di altro tipo (casse autonome, istituzioni di previdenza di associazioni). Il rapporto finale del gruppo di lavoro «Tasso d’interesse minimo LPP» dovrebbe essere disponibile nel corso del secondo trimestre del 2004.

11 Il gruppo di lavoro ha in compenso rinunciato a uno studio approfondito dei processi concreti concernenti l’esame del tasso minimo. Allo stesso modo, non realizzerà uno stu- dio sulla prassi della vigilanza nel settore della previdenza professionale, dal momento che altri organi, in particolare il gruppo di esperti istituito nell’estate del 2003 dal Dipar- timento federale dell’interno in vista di ottimizzare la vigilanza in questo settore, stanno ancora effettuare indagini.

1538

Figura 4

Rappresentazione semplificata del mandato di perizia sull’esempio delle istituzioni collettive delle compagnie di assicurazione

Compagnia di assicurazione

Modulo 2: Eccedenze realizzate Æ Stato della situazione: dati disponibili Æ Studio di fattibilità Æ Basi di controllo sufficienti contro gli abusi nei confronti degli assicurati?

Fondazione collettiva

Modulo 1: Distribuzione delle eccedenze Æ Modelli di distribuzione delle eccedenze

Æ Distribuzione effettiva delle eccedenze (casi concreti)

Assicurati

Fonte: OPCA

3.2 Commercio elettronico; valutazione della protezione

dei consumatori in Svizzera In seguito alla valutazione dell’OPCA nel settore della sicurezza alimentare (cfr. n. 2.1), le CdG hanno voluto proseguire le loro ricerche sul tema della protezione dei consumatori. L’8 maggio 2003, la sottocommissione DFF/DFE della CdG-N ha quindi incaricato l’OPCA di svolgere una valutazione sulla protezione dei consuma- tori nel settore del commercio elettronico. Il 16 ottobre, l’OPCA ha presentato un rapporto intermedio su questo tema. Sono stati affrontati quattro aspetti del commercio elettronico, in particolare gli aspetti contrattuali, la protezione dei dati, la fiscalità e la responsabilità per contenuto illecito. Secondo quanto auspicato dalla sottocommissione, l’OPCA dovrà interessarsi prin- cipalmente alle questioni legate gli aspetti contrattuali e alla protezione dei dati. La domanda principale è se la legislazione esistente è attuata in modo adeguato per proteggere il consumatore nel settore dell’e-commerce. L’OPCA si impegna a studiare la letteratura specializzata, a raccogliere le statistiche pertinenti e a svolgere interviste con responsabili federali, associazioni di protezione dei consumatori, proprietari di siti Internet e esperti affermati nel settore.

1539

Per quanto concerne i punti legati alla fiscalità e alla responsabilità per contenuto illecito, la sottocommissione ha deciso di trasmettere al Consiglio federale le parti corrispondenti del rapporto intermedio dell’OPCA. La CdG-N a reso attenti i dipar- timenti federali responsabili sui punti problematici sollevati e ha chiesto loro di esaminare eventuali misure correttive. Il rapporto finale concernente la protezione dei consumatori nel settore del commer- cio elettronico sarà presentato alla sottocommissione nel maggio del 2004.

3.3 Bilancio intermedio sulle attività di Presenza

Svizzera Nel corso del programma annuale 2003, le CdG hanno incaricato l’OPCA di elabo- rare uno schema di progetto sulla valutazione di Presenza Svizzera (PRS). A causa delle capacità limitate della CdG-S, il lancio del progetto ha tuttavia dovuto essere rimandato al 2004. L’OPCA sta attualmente allestendo lo schema del progetto. L’assegnazione definitiva del mandato sarà riesaminata nell’ambito della pianifica- zione 2004 delle CdG. In seguito all’adozione, da parte del Parlamento, della legge federale del 24 marzo

2000 concernente la promozione dell’immagine della Svizzera all’estero, PRS ha

iniziato le sue attività circa tre anni fa. PRS funziona come unità amministrativa decentralizzata ed è subordinata alla Direzione politica del DFAE. L’Ufficio della PRS impiega attualmente 22 collaboratori, di cui nove con un contratto a durata determinata, e dispone di un budget di circa 12 milioni di franchi. PRS ha il compito di svolgere una politica di comunicazione credibile, attrattiva e moderna e di curare le relazioni tra la Svizzera e l’estero. Deve aumentare il livello di conoscenza da parte del pubblico estero e suscitare simpatia nei confronti del nostro Paese. Concretamente, PRS gestisce un’Agenzia visitatori («Visitors Agency») incaricata di invitare in Svizzera delegazioni straniere e di istituire reti di relazioni internazio- nali. Un altro aspetto della sua attività consiste, alla stregua di un centro di docu- mentazione, nel fornire alle scuole e a qualsiasi persona o istituzione interessata prodotti informativi relativi alla Svizzera. PRS esercita inoltre una funzione di «radar» garantendo, in collaborazione con gli organi esterni del DFAE, un ruolo di osservatorio: ha quindi il compito di identificare e di prevenire le difficoltà che la Svizzera potrebbe incontrare a livello di immagine. Infine, decide di fornire il suo sostegno a determinate attività all’estero. Per quanto riguarda le sue attività principa- li, PRS effettua un controllo interno dei suoi risultati, basato su diversi indicatori. Attualmente vengono valutati esternamente due progetti importanti; le valutazioni dovrebbero concludersi all’inizio del 2004. Sin dall’esame del progetto da parte delle Camere, l’istituzione di PRS non ha mai raggiunto l’unanimità. Nell’ottobre del 2001, è stata depositata anche una mozione al Consiglio nazionale volta a sopprimere l’organizzazione. Allo stesso modo, la stampa pubblica sovente resoconti molto critici nei confronti di PRS e le rimprovera la sua passività in occasione di eventi importanti che incidono sull’immagine della Svizzera (per esempio l’immobilizzazione di Swissair) o la mancanza di visibilità delle sue attività. In questo contesto, lo studio proposto deve fornire una risposta alle seguenti doman- de: la strategia sviluppata da PRS è in armonia con gli obiettivi contenuti nella

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legge? Qual è la pertinenza delle misure prese in Svizzera e all’estero? Il controllo interno dei risultati e un esame complementare consentono di formulare enunciati concernenti la realizzazione degli obiettivi? Il coordinamento con altri organismi (Svizzera Turismo, Pro Helvetia, Osec, rappresentanze del DFAE all’estero, DSC) funziona o vi sono doppioni? Alcune delle attività finanziate da PRS, in Svizzera o all’estero, avrebbero potuto svolgersi senza il suo sostegno?

4 Pubblicazioni di collaboratori dell’OPCA

che esulano da quelle del servizio Le seguenti pubblicazioni di collaboratori dell’OPCA che esulano da quelle del servizio sono apparse nel corso dell’esercizio rassegna.

Serge Zogg & Jérôme Duperrut: Les marchés publics en Suisse sous l’angle juridi- que et économique, paru dans: La Vie économique. Revue de politique économique, n. 10-2002, p. 4-9.12 Cinque anni dopo l’entrata in vigore delle nuove legislazione sugli appalti pubblici, la CdG-N ha incaricato l’OPCA di analizzare il grado di apertura degli appalti pubblici in Svizzera. Questo articolo riassume i risultati dello studio: anche se il diritto attualmente in vigore cerca di liberalizzare gli appalti pubblici, l’attesa aper- tura dei mercati è più ostacolata che promossa. I motivi principali vanno ricercati nella struttura complessa delle norme e nella ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni. Per eliminare queste lacune bisognerebbe aumentare la trasparenza, migliorare l’informazione e uniformare il diritto degli appalti pubblici. La valutazione dell’impatto economico della legislazione sugli appalti pubblici è stata ostacolata dalla mancanza di statistiche affidabili. Per tale motivo la CdG-N ha raccomandato al Consiglio federale di predisporre in futuro una raccolta di dati coordinata e sistematica.

Andreas Tobler: Die parlamentarische Oberaufsicht über die eidgenössischen Gerichte: Eine aktuelle Untersuchung der Geschäftsprüfungskommission des Stän- derates, in: Parlament – Parlement – Parlamento. Bulletin d’information de la Société suisse pour les questions parlementaires, n. 3, novembre 2002, p. 13-15.13 In vista dell’esame parlamentare della revisione totale dell’organizzazione giudizia- ria, la CdG-S ha incaricato l’OPCA di realizzare due studi concernenti la gestione moderna della giustizia e la portata dell’alta vigilanza parlamentare sui tribunali. L’articolo presenta, in una prima parte, le principali conclusioni di queste analisi. Rileva in particolare che gli indicatori pubblicati attualmente nei rapporti di gestione dei tribunali federali forniscono all’alta vigilanza parlamentare informazioni adegua- te. Precisa che se questi rapporti contenessero statistiche più precise e includesse indicatori di prestazioni, la vigilanza ne risulterebbe ottimizzata. In una seconda parte, l’articolo espone a grandi linee il rapporto della CdG-S del 28 giugno 2002 dedicato all’alta vigilanza parlamentare sulla giustizia e si occupa della questione dell’intensificazione di questa vigilanza, prevista nell’ambito della revisione totale dell’organizzazione giudiziaria. La CdG-S intende in particolare rafforzare i contatti

12 L’articolo può essere caricato sulla pagina Internet dell’OPCA (www.parlement.ch ). 13 Esiste solo in lingua tedesca. L’articolo può essere caricato sulla pagina Internet dell’OPCA (www.parlement.ch).

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con i tribunali federali, favorire una maggiore trasparenza del lavoro di questi ultimi e realizzare controlli approfonditi in diversi settori dell’amministrazione. Infine, l’articolo affronta la questione, dibattuta nel 2002, se occorra affidare l’alta vigilanza parlamentare a una Commissione giudiziaria specifica e analizza i vantaggi dati del mantenimento dell’esercizio della vigilanza da parte delle CdG.

Daniel Janett: L’éthique professionelle dans l’administration fédérale suisse, in: éthique publique, revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale, printemps 2002 - vol. 4, n. 1, p.127-134. Secondo l’indice di percezione della corruzione, pubblicato periodicamente da Transparency International, la Svizzera continua a ottenere buoni risultati a livello internazionale, anche se questo non ha impedito una maggiore sensibilizzazione politica, negli ultimi anni, sulle questioni legate alla corruzione e all’etica nel servi- zio pubblico. L’articolo riprende le diverse misure prese a partire dalla metà degli anni Novanta per promuovere l’etica all’interno dell’amministrazione federale facendo una distinzione in tre fasi. Alla metà degli anni Novanta, preoccupati da diverse irregolarità all’interno dell’amministrazione federale, il Parlamento e il Consiglio federale hanno deciso di procedere a un’analisi della situazione: diversi studi sono giunti alla conclusione che le irregolarità all’interno dell’amministrazione federale non costituiscono un fenomeno grave, ma che occorreva prendere misure preventive repressive, in particolare nei settori a rischio di corruzione come quello degli appalti pubblici. In base a queste analisi, sono state in seguito formulate diver- se misure per promuovere l’etica all’interno dell’amministrazione: esse andavano dalla revisione del diritto penale in materia di corruzione all’introduzione di un codice di buona condotta per gli impiegati federali. Queste misure sono attualmente in fase di attuazione. Ben sapendo che è prematuro stilare un bilancio completo, l’autore dell’articolo menziona nell’ultima parte alcuni problemi relativi all’attuazione delle misure prese (nel settore del diritto penale in materia di corru- zione, p. es.) e mostra che sussiste un bisogno di azione sul piano legislativo concer- nente in particolare l’introduzione del principio di pubblicità nell’amministrazione federale o una regolamentazione in materia di finanziamento dei partiti politici.

Daniel Janett: Erfolgskontrolle staatlichen Handelns durch das Parlament: Zu den Aktivitäten und Erfolgsbedingungen der Parlamentarischen Verwaltungskontroll- stelle der Bundesversammlung, in: Rainer J. Schweizer et al. (Hg.), 2003: Verwal- tung im 21. Jahrhundert. Herausforderungen, Probleme, Lösungswege. 20. Kollo- quium (2001) der Schweizerischen Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften. Universitätsverlag Freiburg Schweiz, p. 97-109.14 Pubblicato nell’ambito di un colloquio dedicato all’amministrazione, questo articolo espone le possibilità e i limiti del controllo parlamentare esercitato sull’azione del- l’amministrazione. Prendendo come esempio l’OPCA, l’articolo presenta la valuta- zione in quanto strumento di vigilanza parlamentare. Non solo le valutazioni sono uno strumento importante di trasparenza e di resoconto dell’azione dello Stato, ma forniscono anche informazioni e feed-back sull’attuazione e gli effetti delle misure prese dallo Stato, indicando le possibilità di migliorarle. Basandosi su studi di casi, l’articolo mostra che le valutazioni realizzate dall’OPCA hanno effetti materiali sui settori politici studiati; sottolinea inoltre che le valutazioni possono compensare solo

14 Esiste solo in lingua tedesca. L’articolo può essere caricato sulla pagina Internet del- l’OPCA (www.parlement.ch).

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puntualmente l’asimmetria strutturale esistente tra l’esecutivo e il legislativo in termini di informazione. Infine, l’articolo menziona diversi fattori che consentono di orientare l’impiego dei risultati di valutazione nel processo decisionale politico.

5 Altre attività dell’OPCA

5.1 Attuazione dell’articolo 170 Cost. nella nuova legge

sul Parlamento Nel corso dell’esercizio in rassegna, l’OPCA ha realizzato, nell’ambito del Parla- mento, lavori preliminari di tipo strategico e operativo per attuare il mandato costi- tuzionale relativo alla valutazione dell’efficacia delle misure prese dallo Stato con- formemente all’articolo 170 Cost. Ha in particolare abbozzato un progetto relativo alla sua nuova base legale nell’ambito dell’ordinanza sull’amministrazione parla- mentare (Oparl) e un piano concernente l’attuazione del suo mandato allargato per il periodo 2004–2007.

5.1.1 Articolo 170 Cost. e sua realizzazione nella legge

sul Parlamento Secondo l’articolo 170 Cost., il Parlamento deve vegliare sul controllo dell’efficacia delle misure prese dalla Confederazione. L’applicazione dei principi dello Stato di diritto e della democrazia non basta a legittimare l’azione dello Stato. Quest’ultima è in effetti legittimata anche dalla sua efficacia e dell’impiego efficace dei mezzi. La nozione di efficacia è intesa in senso lato e comprende in particolare la valutazione dell’efficienza delle misure prese dallo Stato.15 Mentre alcuni commentari della Costituzione includono nella nozione di valutazione o di controllo dell’efficacia metodi come il controlling e il monitoring,16 noi utiliz- ziamo questa nozione del senso stretto del termine di valutazione conformemente alla definizione proposta nel numero 1.1.17 La valutazione dell’efficacia secondo l’articolo 170 Cost. coincide con l’alta vigilanza parlamentare e va addirittura oltre: controlla non solo l’azione delle autorità sottoposte alla vigilanza parlamentare, ma anche quella dell’Assemblea federale stessa (cfr. n. 1.2). Anche se la valutazione dell’efficacia non costituisce in sé niente di nuovo – alcuni organi di controllo della Confederazione utilizzano questo strumento già da molto tempo – l’articolo 170 Cost. presenta la particolarità di trasformarlo in un compito centrale dello Stato, attribuendo al Parlamento una responsabilità completa in mate- ria: l’Assemblea federale determina «l’oggetto, l’entità e il contenuto della valuta- zione all’interno della Confederazione».18 Non è peraltro obbligata a svolgere da sola il compito di valutazione dell’efficacia, ma può creare istituzioni adeguate e delegare mandati. In questo senso, il mandato costituzionale relativo alla valutazione

15 Sägesser, Thomas, 2000: Die Bundesbehörden, Bundesversammlung-Bundesrat-Bundes- gericht; Kommentar, Beiträge und Materialien zum 5. Titel der schweizerischen Bundes- verfassung. Berna, n. 632, p. 350.

16 Ibid., n. 638, p. 351.

17 Cfr. per analogia, Mastronardi in Ehrenzeller, Bernhard et. al. (ed.), 2002: Die Schweize- rische Bundesverfassung, Kommentar, Lachen / Zurigo, n. 3, p. 1678.

18 Mastronardi, ibid., n. 11, p.1680.

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dell’efficacia costituisce un compito comune dei diversi organi di controllo del Parlamento, dell’esecutivo e del Controllo federale delle finanze (CDF). La legge sul Parlamento (LParl) concretizza l’attuazione dell’articolo 170 Cost. nel- l’ambito dell’Assemblea federale. Secondo l’articolo 27 LParl, le commissioni possono19: – esigere dal Consiglio federale che faccia effettuare valutazioni dell’efficacia; – esaminare le valutazioni dell’efficacia effettuate su mandato del Consiglio federale; – attribuire autonomamente mandati di valutazione dell’efficacia. Nel terzo caso, l’OPCA costituisce il principale organo di esecuzione designato. Di conseguenza, oltre alle CdG, le commissioni legislative potranno d’ora in poi, fon- dandosi sull’articolo 27 LParl, affidare all’OPCA mandati di valutazione. Non potranno tuttavia rivolgersi direttamente all’OPCA. Affinché sia garantita la coeren- za della funzione di valutazione del Parlamento e siano assicurate capacità di ricerca sufficienti dell’OPCA al servizio dell’alta vigilanza parlamentare, le commissioni legislative dovranno sottoporre le proposte alla Conferenza dei collegi presidenziali delle commissioni e delegazioni di vigilanza quando vorranno affidare all’OPCA la realizzazione di una valutazione sull’efficacia (art. 44 cpv. 1 lett. e e art. 54 cpv. 4 LParl).

5.1.2 Nuova base legale per l’OPCA

Il mandato relativo alla valutazione dell’efficacia amplia il mandato legale del- l’OPCA. Contrariamente alla vecchia legge sui rapporti fra i Consigli (LRC), la LParl, entrata in vigore il 1° dicembre 2003, rinuncia a menzionare esplicitamente l’OPCA. Di conseguenza, nell’articolo 10 Oparl, è stato istituita una nuova base legale per il servizio parlamentare di valutazione in base a un disegno dell’OPCA. L’articolo di cui sopra definisce il mandato allargato dell’OPCA, i suoi diritti in materia d’informazione e la sua base istituzionale. In due punti, il nuovo articolo relativo all’OPCA va oltre la vecchia base legale del servizio conformemente all’articolo 47sexies LRC: concede maggiore autonomia all’OPCA per quanto con- cerne la gestione del credito di cui dispone per finanziare il ricorso a esperti e stipula che tutti i rapporti dell’OPCA sono di principio pubblicati.

5.1.3 Piano d’attività 2004–2007

Fondandosi sulla sua nuova base legale, l’OPCA ha elaborato nel 2003 un piano d’attività interno 2004–2007 per l’attuazione dell’articolo 170 Cost. Il piano espone in primo luogo le opportunità e rischi risultanti dal mandato allargato dell’OPCA: quest’ultimo potrà rafforzare la sua presenza e farsi un nome in quanto centro di competenza parlamentare effettuando perizie scientifiche anche per le commissioni legislative. Può fornire un contributo importante all’attuazione a lungo

19 La legge menziona gli «organi dell’Assemblea federale» anche se, nella prassi, si inten- dono in primo luogo le commissioni.

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termine del mandato costituzionale relativo alla valutazione dell’efficacia. Paralle- lamente, è esposto a un rischio doppio: o non potrà rispondere, per mancanza di risorse sufficienti, alla domanda delle commissioni legislative in materia di valuta- zione dell’efficacia, o le commissioni legislative non gli affideranno praticamente alcun mandato di valutazione dell’efficacia. In questo contesto, il piano d’attività elenca fattori di successo interni ed esterni per l’attuazione del mandato legale allargato dell’OPCA. La riuscita dello svolgimento di questo nuovo mandato presuppone in particolare: – che le commissioni legislative conoscano lo strumento di valutazione del- l’efficacia e lo ritengano importante; – che l’OPCA sia privilegiato in quanto centro di competenza parlamentare e benefici del sostegno dei responsabili delle decisioni all’Assemblea federale e nei servizi del Parlamento; – che i ruoli e le responsabilità delle commissioni legislative in quanto man- danti e dell’OPCA in quanto organo incaricato di effettuare valutazioni dell’efficacia siano chiaramente definiti; – che le commissioni legislative e i loro segretariati dispongano delle compe- tenze e delle risorse necessarie per la pianificazione, il seguito e la gestione di valutazioni dell’efficacia complesse; – che l’OPCA esegua i suoi mandati con professionalità e tenendo conto dei bisogni dei clienti; – che l’OPCA disponga di risorse sufficienti per rispondere alla domanda di valutazioni dell’efficacia ed eseguire i suoi mandati rapidamente e in modo flessibile. Il piano d’attività verrà realizzato in tre fasi. Durante la fase pilota (2004–2005), bisognerà informare le commissioni legislative e i loro segretariati sulle possibilità di valutazione dell’efficacia, chiarire le attese e le responsabilità reciproche e acqui- sire esperienze concrete in materia di valutazione dell’efficacia. La fase di valuta- zione (2006) consentirà di trarre un bilancio di quest’esperienza; la gamma dei prodotti, le strutture e le procedure saranno eventualmente adeguate e le risorse corrispondenti saranno mobilitate. Su questa base, l’OPCA dovrebbe essere in grado, durante la fase di consolidamento (a partire dal 2007), di adempiere il suo mandato allargato conformemente alla legge e a piena soddisfazione dei suoi man- danti.

5.2 Attuazione dell’articolo 170 Cost. nell’ambito

dell’amministrazione Oltre ai lavori parlamentari, anche da parte dell’esecutivo sono state introdotte misure di attuazione dell’articolo 170 Cost. Per quanto concerne le valutazioni dell’efficacia, la Conferenza dei segretari generali ha istituito il gruppo di lavoro interdipartimentale «Idekowi», incaricato di elaborare opzioni concrete di attuazione dell’articolo 170 Cost. nell’ambito dell’amministrazione federale. I temi prioritari di questo gruppo sono in particolare: l’approvazione della nozione di valutazione all’interno della Confederazione, la ripartizione dei compiti tra i diversi organi di controllo del Parlamento, dell’amministrazione e del CDF in materia di valutazione

1545

dell’efficacia e le condizioni quadro istituzionali (clausole di valutazione, p. es.) della funzione di valutazione all’interno della Confederazione. L’OPCA è rappre- sentato all’interno del gruppo di lavoro «Idekowi» e partecipa all’allestimento del suo rapporto, che deve essere consegnato alla CSG nel corso del secondo trimestre del 2004.

6 Priorità dell’OPCA per il 2004

Per quanto concerne l’attività di valutazione di base, l’OPCA concluderà nel 2004 i progetti presentati nel numero 3. In base alla pianificazione annuale delle CdG, che sarà decisa nel gennaio 2004, l’OPCA lancerà tre nuovi progetti di valutazione nell’ambito dell’alta vigilanza parlamentare (cfr. n. 18 del rapporto annuale 2002/

2003 delle CdG).

Nel 2004, l’OPCA renderà nota, mediante un lavoro di relazioni pubbliche all’in- terno del Parlamento, la sua gamma allargata di prodotti e sensibilizzerà le commis- sioni legislative e i loro segretariati sul mandato costituzionale relativo alla valuta- zione dell’efficacia. Si prevede, nell’ambito di gruppi di lavoro, di chiarire le attese e le responsabilità reciproche legate alla realizzazione di valutazioni dell’efficacia. Se esiste una domanda in materia, l’OPCA effettuerà a partire dal 2004 una valuta- zione dell’efficacia all’attenzione di una commissione legislativa. Proseguirà inoltre la sua collaborazione all’interno del gruppo di lavoro interdipartimentale «Idekowi» e parteciperà a titolo consultivo ai lavori relativi all’attuazione dell’articolo 170 Cost. nell’ambito dell’amministrazione federale. Infine, continuerà a far conoscere le sue ricerche a un vasto pubblico, mediante pubblicazioni specializzate, relazioni e corsi universitari, e a curare gli scambi con organi analoghi.

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Allegato 2

Principi d’azione delle Commissioni della gestione

Adottati dalle Commissioni della gestione il 29 agosto 2003 e il 4 settembre 2003.

Le Commissioni della gestione Le Commissioni della gestione sono commissioni permanenti delle Camere federali incaricate del controllo parlamentare.

Seguono i seguenti principi:

Mandato e obiettivi Le Commissioni della gestione esercitano, su mandato delle Camere federali, l’alta vigilanza sulla gestione del Consiglio federale e dell’amministrazione federale, dei tribunali federali e degli altri enti incaricati di compiti federali (art. 169 Cost.). L’alta vigilanza si esercita principalmente nell’ottica della legalità, dell’opportunità e dell’efficacia (art. 52 cpv. 2 della legge sul Parlamento). Riguarda inoltre il rendi- mento e la pertinenza delle attività del governo e dell’amministrazione. Nei loro settori di competenza e nell’ambito dei mezzi a loro disposizione, le Commissioni della gestione indagano, in modo rapido e completo, su eventi eccezionali.

Le Commissioni della gestione hanno i seguenti obiettivi: – rafforzare la responsabilità democratica del Consiglio federale e dell’ammi- nistrazione federale, dei tribunali federali e degli altri enti incaricati di com- piti federali; – valutare in modo continuo e approfondito l’azione di questi organi e, di con- seguenza, riconoscere tempestivamente nei settori sottoposti alla loro vigi- lanza la necessità di intervenire politicamente; – contribuire a correggere le lacune e i malfunzionamenti accertati e concor- rere a una migliore gestione degli affari identificando i margini di manovra esistenti; – instaurare un dialogo tra gli organi incaricati dell’esecuzione di compiti federali e indurre in tal modo un processo di apprendimento in grado di mi- gliorare la capacità delle autorità di risolvere i loro problemi; – promuovere una maggiore trasparenza e aumentare la fiducia nell’azione di questi organi; – trarre insegnamenti in vista di una applicazione coerente della legislazione e di una migliore concezione delle leggi.

Le Commissioni della gestione – informano l’Assemblea federale e il pubblico in modo completo sulla ge- stione del Consiglio federale e dell’amministrazione federale, dei tribunali federali e degli altri enti incaricati di compiti federali; – collaborano strettamente con gli organi incaricati di esercitare la vigilanza sulla gestione finanziaria della Confederazione (Commissioni delle finanze, Delegazione delle finanze, Controllo federale delle finanze). Se le Commis-

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sioni della gestione ottengono informazioni utili allo svolgimento dei compi- ti che spettano a questi organi, glieli trasmettono senza indugio; – coordinano le loro attività con quelle delle commissioni parlamentari incari- cate della legislazione. Le Commissioni della gestione vegliano affinché le loro osservazioni siano prese in considerazione nel processo legislativo; – esaminano le informazioni che sono loro comunicate dai cittadini e si assicu- rano che rientrino nell’alta vigilanza parlamentare; – esercitano l’alta vigilanza sulla gestione del Consiglio federale, dialogando direttamente con quest’ultimo. Le Commissioni della gestione identificano i problemi che il governo e l’amministrazione federale riscontrano nell’appli- cazione dei testi legislativi e, nell’ambito delle loro competenze, si incarica- no di risolverli; – valutano, nell’ambito dell’alta vigilanza sui Tribunali federali, e nel rispetto dell’indipendenza dell’attività di giurisprudenza, la gestione generale degli affari e lo sviluppo di una gestione moderna dell’amministrazione giudizia- ria; – esercitano il loro compito anche intrattenendo contatti diretti con i servizi dell’amministrazione federale. Le Commissioni della gestione sentono i ser- vizi e i loro collaboratori in particolare quando ci sono importanti problemi di gestione che non sono risolti dai superiori gerarchici; – rispettano, nell’ambito del controllo degli altri organi che assumono compiti per conto della Confederazione (p. es. le imprese federali o i Cantoni), qual- siasi statuto giuridico e qualsiasi forma organizzativa concentrandosi sul modo nel quale il Consiglio federale sorveglia questi organi.

Procedura

Le Commissioni della gestione – esaminano la gestione non solo a posteriori, ma anche in modo concomitan- te. Accordano grande importanza al riconoscimento precoce dei problemi; – definiscono ogni anno i temi principali sui quali intendono svolgere inchie- ste particolarmente approfondite. Le Commissioni della gestione vegliano, sul medio termine, a una ripartizione equa delle loro attività di controllo tra tutti i settori politici che rientrano nella competenza della Confederazione. Una pianificazione continua consente alle Commissioni della gestione di intervenire in caso di eventi imprevisti; – assicurano tra di esse il coordinamento delle loro attività e collaborano ogni qualvolta è possibile e opportuno; – sono attente a tutti i segnali che indicano lacune e a tutte le possibilità per migliorare il funzionamento degli organi sottoposti alla loro vigilanza. Le Commissioni della gestione si impegnano inoltre a far eliminare nell’ambito del processo legislativo le lacune dovute alla legislazione; – si interessano ai casi particolari per quanto rimandino a una problematica generale; – si impegnano a elaborare, in collaborazione con i servizi interessati, soluzio- ni ai problemi accertati. Se questa collaborazione si rivela insufficiente, le

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Commissioni della gestione fanno uso dei diritti estesi che sono loro attribui- ti in materia di informazione e possono ricorrere a tutti gli altri mezzi di cui dispongono per esercitare le loro competenze nel settore dell’alta vigilanza; – cercano di disporre di fonti di informazione variate, sia all’interno sia all’esterno dell’amministrazione federale, per non rinchiudersi in un ottica amministrativa troppo specifica; – svolgono il loro lavoro indipendentemente dai partiti. Nell’ambito delle loro deliberazioni, le Commissioni della gestione cercano di prendere decisioni consensuali. Le Commissioni della gestione possono, se del caso, rendere note opinioni minoritarie importanti; – garantiscono il carattere confidenziale dei lavori fino al momento in cui la loro pubblicazione è formalmente adottata. Le Commissioni della gestione prestano particolare importanza alla protezione delle loro fonti; – pubblicano rapidamente i risultati delle loro inchieste. Ogni anno, rendono conto alle Camere federali e al pubblico delle loro attività. Sui temi impor- tanti, le Commissioni della gestione possono rendere conto anche di risultati provvisori; – controllano l’attuazione delle loro raccomandazioni e delle loro rivendica- zioni politiche; – si ispirano, nei loro lavori, agli ultimi sviluppi in materia di scienze ammini- strative e di tecniche di valutazione.

Mezzi a disposizione

Le Commissioni della gestione – dispongono, nell’esercizio del loro mandato di alta vigilanza, di diritti di in- formazione estesi (art. 150 e 153 della legge sul Parlamento). Possono in particolare interrogare direttamente qualsiasi autorità, qualsiasi servizio o al- tro organo che assume compiti per conto della Confederazione e possono e- sigere da questi ultimi tutte le informazioni e tutti i documenti di cui hanno bisogno. Possono inoltre sentire qualsiasi persona che opera per conto di questi organi; le Commissioni della gestione determinano autonomamente le persone che intendono sentire. Non si può far valere il segreto d’ufficio per sottrarsi all’obbligo di informazione. Nella misura in cui l’esercizio delle lo- ro competenze in materia di alta vigilanza lo richieda, le Commissioni della gestione possono inoltre chiedere a persone o servizi esterni all’ammini- strazione federale di fornire loro informazioni o documenti; – per raggiungere i loro obiettivi, svolgono ispezioni, valutazioni, controlli e visite di servizio nonché altri tipi di inchieste. A questo scopo esaminano i rapporti di attività delle autorità federali; – presentano in generale i risultati delle loro inchieste sotto forma di rapporto contenente raccomandazioni all’attenzione delle autorità responsabili. Pos- sono inoltre presentare interventi parlamentari. Le autorità responsabili de- vono pronunciarsi sui risultati delle inchieste. Con i loro lavori, le Commis- sioni della gestione obbligano quindi gli organi interessati a riferire sulle loro attività;

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– sono assistite da un segretariato specializzato e da un gruppo di esperti nel settore delle valutazioni, l’Organo parlamentare di controllo dell’ammini- strazione.

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Allegato 3

Alcune cifre sull’attività generale delle Commissioni

Durante il periodo in rassegna, vale dire dal maggio 2002 al gennaio 2004, le CdG si sono riunite 28 volte in seduta plenaria e 110 volte in seduta di sottocommissione. 14 sedute sono state dedicate a visite di servizi. La DCG, dal canto suo, ha tenuto 32 sedute. Si raggiunge quindi un totale di 170 sedute. Queste cifre sono simili a quelle della legislatura 1999-2003. Solo il numero di visite di servizi è diminuito; viste le risorse limitate delle CdG, si dà in effetti la priorità alle inchieste più approfondite.

Figura 1

Numero di sedute delle CdG

Numero Numero di … tra queste, Numero Totale di sedute sedute delle numero di di sedute plenarie sottocommis- visite di della DCG delle CdG sioni, dei servizi gruppi di lavoro e di altri gruppi

2002 9 36 7 15 60 (a partire dal 17.5)

2003 19 74 7 17 110

Periodo in 28 110 14 32 170 rassegna

Le CdG hanno effettuato una visita ai seguenti servizi:

Figura 2

Visite di servizi effettuate dalle CdG

DFF – Segreteria generale – Autorità di controllo in materia di lotta contro il riciclaggio di denaro DFI – Ufficio federale della cultura e Biblioteca nazionale svizzera – Museo nazionale svizzero a Prangins – Istituto federale di ricerca WSL DFE – Istituto di virologia e di immunoprofilassi – Vigilanza dei prezzi – OSEC / Euro Info Centers

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DFGP – Commissione svizzera di ricorso in materia d’asilo – Commissione federale degli stranieri DATEC – Ufficio federale dello sviluppo territoriale CaF – Incaricato federale della protezione dei dati Tribunali – Tribunale federale – Tribunale federale delle assicurazioni

Nel corso dell’esercizio, in qualità di autorità di vigilanza, le CdG hanno ricevuto 56 richieste da parte di privati o di autorità, di cui 48 hanno potuto essere liquidate. Nel corso di questo stesso periodo, le commissioni hanno inoltre trattato 10 richieste che erano state indirizzate loro nel corso dell’esercizio precedente.

Figura 3

Richieste ricevute e/o trattate dalle CdG

Numero di richieste … tra queste, numero Numero di richieste ricevute nel periodo di richieste liquidate ricevute nel corso in rassegna del periodo precedente e liquidate nel periodo in rassegna

2002 (a partire 39 38 10

dal 17.5)

2003 17 10 0

Periodo in rassegna 56 48 10

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Allegato 4

Tabella degli interventi parlamentari delle CdG Nuovi oggetti delle CdG

CN/CS Titolo Depositato il Stato

02.3175 Po. CS Rafforzare la pianificazione ospedaliera intercantonale 5.4.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 18.6.2002 02.3176 Po. CS Preparare il passaggio alla pianificazione delle prestazioni 5.4.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 18.6.2002

02.3177 Po. CS Esaminare gli effetti di TarMed 5.4.2002 Trasmesso al Consiglio

federale il 18.6.2002 02.3381 Mo. CS Iscrizione del concetto GEMAP nella legislazione finanziaria. Evoluzione 28.6.2002 Trasmesso al Consiglio futura dei settori GEMAP dell’amministrazione federale il 19.9.2002 (CS) / 24.9.2002 (CN) 02.3459 Rac. CS Rafforzamento della vigilanza esercitata dal DATEC sull’UFAC 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002 02.3460 Rac. CS Rafforzamento della vigilanza in materia di capacità economica 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio delle compagnie aeree federale il 12.12.2002 02.3461 Rac. CS Precisazioni concernenti il ritiro dell’autorizzazione di gestione 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002 02.3462 Rac. CS Esame regolare dei potenziali conflitti di interesse da parte del DATEC 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002 02.3463 Rac. CS Analisi dell’effettivo dell’UFAC 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002

1553

CN/CS Titolo Depositato il Stato

02.3464 Rac. CS Esame delle partecipazioni della Confederazione a imprese del settore privato 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 11.12.2002 02.3465 Rac. CS Sviluppo tempestivo di possibili scenari 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 11.12.2002 02.3466 Rac. CS Coordinamento e proseguimento dello sviluppo del riconoscimento precoce 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio da parte della Confederazione federale il 11.12.2002 02.3467 Rac. CS Riformulazione della politica dei trasporti aerei 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002 02.3468 Rac. CS Sostegno a favore di misure contro gli effetti di un’interruzione indesiderata 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio del servizio di volo federale il 12.12.2002 02.3469 Mo. CS Rinvio della legge federale sull’aviazione alle disposizione del diritto 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio comunitario federale il 12.12.2002 sotto forma di postulato 02.3470 Mo. CS Rafforzamento delle disposizioni legali relative alla presentazione dei conti 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio e al controllo delle imprese federale il 12.12.2002 (CS) / 4.6.2003 (CN) 02.3471 Po. CS Esame della competenza in materia di concessioni stradali 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 12.12.2002 02.3472 Po. CS Esame delle disposizioni relative alla limitazione della durata di validità 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio dell’autorizzazione d’esercizio federale il 12.12.2002 02.3473 Po. CS Riconoscimento precoce a livello di economia nazionale 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio federale il 11.12.2002 02.3474 Po. CS Ravvicinamento dei diversi interessi nell’ambito del processo di risanamento 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio

1554

CN/CS Titolo Depositato il Stato federale il 12.12.2002

02.3475 Po. CS Orientamento della legge sull’esecuzione e sul fallimento verso l’obiettivo 19.9.2002 Trasmesso al Consiglio del risanamento federale il 12.12.2002 02.444 Iv. pa. CN Informazione sul rapporto di gestione del Consiglio federale 2001 30.8.2002 Adottato al CN concernente le FFS e la Posta il 1.10.2002 03.3439 Po. CN Opportunità dell’integrazione del BEAA nel DATEC 3.9.2003 Non ancora trattato nel plenum

1555

Oggetti pendenti delle CdG

CN/CS Titolo Depositato il Stato

00.3407 Po. CN Attuazione della legge sul mercato interno. Diritto di ricorso della Commis- 27.6.2000 Trasmesso al Consiglio sione della concorrenza federale il 14.3.2002 00.3409 Po. CN Attuazione della legge federale sul mercato interno. Diritto di ricorso delle 27.6.2000 Trasmesso al Consiglio associazioni di difesa dei consumatori federale il 15.12.2000 01.3207 Po. CS Sostegno di grandi progetti da parte della Confederazione. Istituzione 29.3.2001 Trasmesso al Consiglio di un quadro giuridico federale il 20.6.2001 98.3529 Mo. CS Collegamenti «online». Rafforzare la protezione dei dati personali 17.11.1998 Trasmesso al Consiglio federale il 21.12.1999 99.3573 Mo. CN Applicazione della legge sulla cittadinanza. Durata della procedura 19.11.1999 Proposta del Consiglio di naturalizzazione federale: classificazione dal momento che gli obiettivi sono raggiunti (FF 2002 1736)

99.3578 / CN/CS Informazione strategica e LOGA 30.11.1999 Trasmesso al Consiglio

99.3579 Mo. federale il 13.6.2000

1556

Oggetti liquidati dalle CdG

CN/CS Titolo Depositato il Stato

01.3419 Po. CS Pagamenti della Confederazione a favore dell’agricoltura. 3.7.2001 Tolto di ruolo il Disponibilità di dati per il controllo della legittimità dei beneficiari 5.6.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 01.3420 Po. CS Analisi continua dei flussi finanziari della politica agricola nell’ottica 3.7.2001 Tolto di ruolo il dei beneficiari 5.6.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 01.3421 Po. CS Analisi degli effetti indiretti delle misure di politica agricola 3.7.2001 Tolto di ruolo il 5.6.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 93.3524 Po. CS Protezione degli animali. Strategia esecutiva 30.9.1993 Tolto di ruolo il 5.6.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 95.3555 Po. CN Trasferimento a un organismo privato di tutta l’esecuzione delle operazioni 21.11.1995 Tolto di ruolo il di ricerca e di salvataggio di aeromobili civili 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 96.3547 / CEP CFP Misure da prendere nel settore dell’informatica 7.10.1996 Tolto di ruolo il

96.3539 Po. 4.6.2002 (CN) /

11.6.2002 (CS) 96.3548 / CEP CFP Misure da prendere nel settore finanziario 7.10.1996 Tolto di ruolo il

96.3540 Po. 4.6.2002 (CN) /

11.6.2002 (CS) 96.3549 / CEP CFP Misure da prendere sul piano della gestione e dell’organizzazione 7.10.1996 Tolto di ruolo il

96.3541 Po. 4.6.2002 (CN) /

1557

CN/CS Titolo Depositato il Stato 11.6.2002 (CS) 96.3553 / CEP CFP Alta vigilanza, vigilanza e controllo nel settore della LPP. Punto 1 7.10.1996 Tolto di ruolo il

96.3545 Mo. 5.6.2003 (CN) /

4.6.2003 (CS)

96.3555 / CN/CS Separazione delle responsabilità 15.11.1996 Tolto di ruolo il

96.3556 Mo. 4.6.2002 (CN) /

11.6.2002 (CS) 97.3232 Po. CS Scioglimento del regime di previdenza C 25 dell’azienda delle PTT 6.5.1997 Tolto di ruolo il e integrazione degli assicurati della Posta nella Cassa pensioni 4.6.2002 (CN) / della Confederazione (CPC) 11.6.2002 (CS) 97.3234 Po. CN Sistema di finanziamento delle strade nazionali 14.5.1997 Tolto di ruolo il 5.6.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 97.3235 Po. CN Rivalutazione del progetto generale nell’ambito della costruzione 14.5.1997 Tolto di ruolo il delle strade nazionali 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3240 Po. CN Determinazione dei termini nell’ambito della costruzione delle strade 14.5.1997 Tolto di ruolo il nazionali 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3241 Po. CN Uniformazione delle norme nell’ambito della costruzione delle strade 14.5.1997 Tolto di ruolo il nazionali 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3242 Po. CN Ottimizzazione istituzionalizzata nell’ambito della costruzione 14.5.1997 Tolto di ruolo il delle strade nazionali 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS)

1558

CN/CS Titolo Depositato il Stato

97.3243 Po. CN Elaborazione di un indice dei costi nell’ambito della costruzione 14.5.1997 Tolto di ruolo il delle strade nazionali 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3384 Po. CN Regime di trasparenza all’interno dell’amministrazione 29.5.1997 Tolto di ruolo il 5.6 Tolto di ruolo il.2003 (CN) / 4.6.2003 (CS) 97.3386 Po. CN Trasparenza decisionale da parte del Consiglio federale 29.5.1997 Tolto di ruolo 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3387 Po. CN Controllo delle strutture d’informazione nell’ambito dell’amministrazione 29.5.1997 Tolto di ruolo il federale 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS) 97.3388 Po. CN Miglioramento della politica d’informazione delle autorità penali 29.5.1997 Tolto di ruolo il della Confederazione 4.6.2002 (CN) / 11.6.2002 (CS)

1559

1560