05.094

11a revisione dell’AVS (nuova versione) Secondo messaggio concernente l’introduzione di una prestazione di prepensionamento

del 21 dicembre 2005

Onorevoli presidenti e consiglieri,

vi sottoponiamo, per approvazione, il presente messaggio e il disegno relativo alla modifica della legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

21 dicembre 2005 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Samuel Schmid La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

2005-0987 1925

Compendio

Dopo che il primo progetto di 11a revisione dell’AVS è stato respinto e come con- fermato dalle consultazioni svolte nell’ambito dei lavori preliminari relativi alla presente revisione, appare prematuro proporre già ora riforme di ampia portata concernenti il finanziamento dell’assicurazione o il sistema delle prestazioni, tanto più che simili riforme devono imperativamente essere precedute da studi approfon- diti e riflessioni accurate. Di conseguenza, la riforma dell’AVS si svolgerà a tappe. La prima è realizzata con il presente progetto di 11a revisione dell’AVS, che sotto forma di due messaggi separati propone misure volte a facilitare l’esecuzione dell’assicurazione e provve- dimenti concernenti le prestazioni. Tuttavia, l’11a revisione dell’AVS non mira a risolvere i gravi problemi strutturali cui sarà confrontata l’assicurazione nei pros- simi decenni e che richiederanno una riforma radicale, anche se è notorio che la situazione finanziaria dell’AVS peggiora costantemente e, in seguito all’evoluzione demografica ed economica, l’assicurazione sarà molto presto costretta a ridefinire le sue prestazioni e il suo finanziamento. Nel frattempo, al fine di garantire l’esistenza del sistema a lungo termine, si prevede una revisione di legge meno ampia, che da un lato riprenderà taluni punti presentati nel primo progetto di 11a revisione dell’AVS (cfr. primo messaggio sull’11a revisio- ne dell’AVS; nuova versione; FF 2006 1823) e dall’altro proporrà un nuovo model- lo di pensionamento anticipato per le persone di condizioni economiche modeste, volto a completare il sistema di pensionamento flessibile nell’AVS con l’introdu- zione di una prestazione di prepensionamento. Questa nuova prestazione, oggetto del presente messaggio, non costituisce una prestazione assicurativa, ma è subordi- nata alla condizione del bisogno. Per questo motivo non sarà integrata nella legge federale sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti, bensì nella legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i super- stiti e l’invalidità. La prestazione di prepensionamento è destinata agli uomini e alle donne di età superiore ai 62 anni che attualmente, per motivi finanziari, non possono permettersi di andare in pensione anticipatamente. Concretamente, queste persone godono di una situazione finanziaria troppo buona per ricevere, in aggiunta alla rendita anticipata di vecchiaia dell’AVS, le prestazioni complementari, ma non dispongono di mezzi sufficienti per mantenere un tenore di vita soddisfacente con le loro presta- zioni di vecchiaia ridotte del 1° e del 2° pilastro. La prestazione di prepensionamen- to non è quindi destinata alla fascia più povera della popolazione, bensì alle perso- ne facenti parte del ceto medio inferiore. Il nuovo modello di pensionamento anticipato non pregiudica affatto le nuove soluzioni in tema di flessibilizzazione dell’età di pensionamento che potrebbero essere proposte nell’ambito della riforma dell’AVS (12a revisione dell’AVS), che concernerà le basi del sistema delle prestazioni del 1° pilastro.

1926

Visto che la prestazione di prepensionamento verrà finanziata mediante i risparmi realizzati innalzando l’età pensionabile delle donne (cfr. primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]), verrà introdotta soltanto quando tale innalzamento sarà entrato in vigore.

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Indice

Compendio 1926

1 Parte generale 1930

1.1 Osservazione preliminare 1930

1.2 Contesto 1930

1.2.1 Rinvii al primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS (nuova

versione) 1930

1.2.2 Necessità di completare il sistema di pensionamento anticipato

esistente 1931

1.2.3 Soluzioni esaminate 1932

2 La prestazione di prepensionamento 1935

2.1 Complemento adeguato alla previdenza per la vecchiaia 1935

2.2 Prestazione di bisogno volta a garantire un reddito adeguato durante il

pensionamento anticipato 1936

2.2.1 Beneficiari 1936

2.2.2 Calcolo e importo della prestazione 1938

2.3 Entrata in vigore della prestazione di prepensionamento 1940

2.4 Costi e finanziamento 1940

3 Ripercussioni finanziarie globali dell’11a revisione dell’AVS

(1a e 2a parte) 1943

3.1 Ripercussioni annuali medie per gli anni 2009–2020 1943

3.2 Ripercussioni con effetti transitori 1944

4 Valutazione dei bilanci dell’AVS 1946

5 Parte speciale: commento alle modifiche 1947

5.1 Modifica della LPC 1947

5.2 Modifica del diritto vigente 1955

5.2.1 Modifica della LAVS 1955

5.2.2 Modifica della LADI 1956

6 Ripercussioni 1956

6.1 Per la Confederazione e i Cantoni 1956

6.2 Ripercussioni sulle altre assicurazioni sociali e sull’aiuto sociale 1957

6.3 Ripercussioni economiche 1958

6.4 Ripercussioni sulla parità dei sessi 1958

6.5 Freno alle spese 1958

6.6 Ripercussioni sull’effettivo del personale, sull’informatica e sugli

organi d’esecuzione e altre ripercussioni 1958

6.7 Relazione con la NPC 1959

7 Programma di legislatura 1959

8 Aspetti giuridici 1959

8.1 Costituzionalità e conformità alle leggi 1959

8.2 Relazione con il diritto internazionale 1960

1928

8.2.1 Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali

delle Nazioni Unite 1960

8.2.2 Strumenti dell’Organizzazione internazionale del lavoro 1960

8.2.3 Diritto della Comunità europea 1960

8.2.4 Strumenti del Consiglio d’Europa 1962

8.3 Delega di competenze legislative 1962

8.4 Forma dell’atto normativo 1962

Allegato: Esempi di calcolo: prestazione di prepensionamento (PPP) e prestazioni complementari (PC) 1963

Legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (Disegno) 1975

1929

Messaggio

1 Parte generale

1.1 Osservazione preliminare

Il presente messaggio, che costituisce la 2a parte dell’11a revisione dell’AVS (nuova versione), verte esclusivamente sulla prestazione di prepensionamento, vale a dire sul nuovo modello di pensionamento anticipato compatibile con criteri sociali che proponiamo di realizzare al di fuori del sistema dell’AVS. Il modello prevede infatti l’introduzione di una prestazione subordinata alla condizione del bisogno molto simile alle attuali prestazioni complementari all’AVS/AI. Per questa ragione esso è concretizzato nell’ambito della legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPC). Detto questo, appariva anche ragionevole presentare la prestazione di prepensionamento in un messaggio separato. Il nostro Consiglio ritiene inoltre che detta prestazione debba essere strettamente connessa con l’innalzamento dell’età pensionabile delle donne, previsto nell’ambito della 1a parte dell’11a revisione dell’AVS. Per questo motivo l’introduzione della prestazione di prepensionamento non è presentata quale riforma indipendente, bensì quale parte integrante dell’11a revisione dell’AVS.

1.2 Contesto

1.2.1 Rinvii al primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS

(nuova versione) Al fine di evitare doppioni e ripetizioni, rinviamo al primo messaggio sull’11a revi- sione dell’AVS (nuova versione) per quanto concerne i temi seguenti, pertinenti anche nell’ambito del presente messaggio: – evoluzione dalla 10a revisione dell’AVS (n. 1.1 del messaggio summenzio- nato); – elementi rinviati a future revisioni legislative (n. 1.2); – iniziative popolari in sospeso (n. 1.4); – interventi parlamentari tolti di ruolo (n. 1.5); – legami con altri progetti legislativi (n. 1.6); – lavori preliminari (n. 1.7); – risultati della procedura di consultazione (n. 1.8); – parere della Commissione federale dell’AVS/AI (n. 1.9); – evoluzione demografica e prospettive finanziarie dell’AVS fino al 2020 (n. 2); – significato dell’età di pensionamento (n. 3.1.1.1); – evoluzione dell’età pensionabile nell’AVS (n. 3.1.1.2);

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– motivi a favore di un’età di pensionamento uniforme a 65 anni (n. 3.1.1.3); – anticipazione e rinvio della rendita di vecchiaia (n. 3.1.2).

1.2.2 Necessità di completare il sistema di pensionamento

anticipato esistente Le persone che desiderano andare in pensione prima di aver raggiunto l’età pensio- nabile ordinaria devono accettare di ricevere prestazioni di vecchiaia dell’AVS e del 2° pilastro notevolmente ridotte per il resto della loro vita. Pertanto il pensionamento anticipato costituisce innanzitutto un privilegio riservato alle persone che godono di una buona situazione finanziaria perché beneficiano di prestazioni generose della previdenza professionale o del datore di lavoro o dispongono di una sostanza suffi- ciente1. Affinché anche le persone meno abbienti possano beneficiare di un pensio- namento anticipato, già nell’ambito della 10a revisione dell’AVS era stato introdotto un modello di pensionamento anticipato che prevedeva la concessione di rendite di vecchiaia ridotte secondo principi attuariali e l’estensione del sistema delle presta- zioni complementari alla cerchia di persone di condizioni economiche più modeste. L’esperienza ha evidenziato che questa novità rispondeva ad un reale bisogno in quanto circa il 90 per cento degli uomini2 di più o meno 65 anni beneficiari di pre- stazioni complementari all’AVS è costituito da persone che hanno optato per un’anticipazione della rendita AVS. Nel quadro del progetto di 11a revisione dell’AVS respinto in votazione popolare era stato discusso un modello di pensionamento flessibile accessibile anche alle fasce medie. Il Parlamento l’aveva poi affossato in quanto, visti i mezzi finanziari dispo- nibili, presentava vantaggi troppo limitati per gli interessati. Inoltre, molti parlamen- tari non lo consideravano sufficientemente mirato. Tuttavia, come confermato da diversi interventi parlamentari su questo tema3, la richiesta di un pensionamento anticipato compatibile con criteri sociali è tuttora d’attualità.

1 Andreas Balthasar, Olivier Bieri, Peter Grau, Jürg Guggisberg, Kilian Künzi, «Der Übergang in den Ruhestand – Wege, Einflussfaktoren und Konsequenzen», rapporto di ricerca UFAS n. 2/03, UFCL, 3003 Berna, 318.010.2.03d (esiste solo in tedesco). Philippe Wanner, Astrid Stuckelberger, Alexis Gabadinho, «Facteurs individuels moti- vant le calendrier du départ à la retraite des hommes âgés de plus de 50 ans en Suisse», rapporto di ricerca UFAS n. 8/03, UFCL, 3003 Berna, 318.010.8/03f (esiste solo in fran- cese). François Donini, Hans Nussbaum, «Bericht über den Rentenvorbezug der Männer und Frauen», UFAS, 2003 (esiste solo in tedesco). 2 Non si prendono in considerazione le donne poiché beneficiano della possibilità di antici- pare la rendita di vecchiaia dell’AVS solo dal 2001 (di 1 anno fino al 2004 e di 2 anni dal 2005), oltretutto con un tasso di riduzione più basso. 3 Cfr. ad es. P 03.3470 Flessibilizzazione delle rendite AVS (N 19.12.03, Studer Heiner); P 04.3234 Flessibilizzazione dell’età pensionabile (N 8.10.04, Meyer Thérèse); Iv. pa. 03.467. AVS. Età flessibile di pensionamento (Rossini Stéphane); Iniziativa dell’USS per un’età di pensionamento flessibile.

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1.2.3 Soluzioni esaminate

Anche il Consiglio federale riconosce che il modello di pensionamento anticipato esitente nel 1° pilastro (rendita di vecchiaia anticipata e PC) è insufficiente e che si devono cercare altre soluzioni, a prescindere dalle condizioni meno severe per l’anticipazione della rendita di vecchiaia dell’AVS proposte nel primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS (nuova versione) (cfr. n. 3.1.2.3 del messaggio sum- menzionato). Nell’ambito dei lavori preliminari relativi alla presente revisione, esso ha quindi invitato l’Amministrazione ad esaminare in modo particolareggiato le possibilità di offrire un pensionamento anticipato compatibile con criteri sociali4. Due dei modelli discussi - modello di pensionamento anticipato basato sulla faticosi- tà del lavoro e modello che prevedeva la compensazione della riduzione della rendi- ta con il risparmio realizzato in precedenza - sono stati subito scartati al termine del loro esame preliminare a causa degli inconvenienti evidenti che ne risultavano: – nell’AVS, il pensionamento anticipato per persone esercitanti un lavoro faticoso genera difficoltà praticamente insormontabili nella definizione del pubblico target. I criteri di faticosità del lavoro dovrebbero forzatamente basarsi su nozioni di ordine energetico, motorio o biomeccanico, mentre altri parametri quali «l’usura» o la «sindrome del burn-out» non potrebbero essere presi in considerazione. Inoltre, la faticosità del lavoro dovrebbe esse- re constatata durante almeno 40 anni di attività lucrativa. Queste considera- zioni lasciano presagire le difficoltà che causerebbe l’applicazione di un simile modello di pensionamento anticipato, senza dimenticare i problemi supplementari dovuti allo svolgimento all’estero di una parte dell’attività lucrativa; – l’idea di un risparmio realizzato in precedenza privilegiato dal punto di vista fiscale, destinato a compensare la riduzione delle prestazioni in caso di pensionamento anticipato, rappresenta senza alcun dubbio un incentivo alla responsabilizzazione individuale. Ciononostante, è riservata innanzitutto ad una frangia della popolazione privilegiata dal punto di vista economico, che non può costituire il pubblico target di un prepensionamento compatibile con criteri sociali. Inoltre un simile modello conterrebbe incontestabilmente un potenziale di abusi in ambito fiscale. I modelli seguenti sono stati oggetto di un esame più approfondito: modello di durata della vita attiva, modello di età pensionabile in funzione del reddito, soluzioni a seconda del ramo professionale e modello di prestazione di prepensionamento esterna all’AVS.

1. Il modello di durata della vita attiva implica la concessione di una rendita

anticipata non ridotta a chi è entrato molto presto sul mercato del lavoro e ha conseguito redditi piuttosto modesti durante l’intera vita professionale. Alla sua base vi è l’idea che questa categoria di persone è attiva in settori in cui l’usura prematura dell’organismo è notevole e riduce la speranza di vita. Secondo il numero di anni in cui hanno esercitato l’attività lucrativa e in una forchetta di redditi ben definita, queste persone potrebbero beneficiare di una rendita non ridotta tra i 61 e i 64 anni. Dal modello sarebbero escluse

4 I modelli già esaminati in modo approfondito nel corso dei dibattiti parlamentari relativi al primo progetto di 11a revisione dell’AVS, ma poi chiaramente respinti, non sono più stati ripresi.

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le persone che hanno conseguito redditi inferiori perché, nella maggior parte dei casi, hanno svolto un’attività a tempo parziale e quelle che, dispo- nendo di redditi medio-alti, non hanno bisogno di una maggiore protezione sociale. Il modello prevede tre età di pensionamento distinte: quella più bassa sareb- be riservata alle persone che, già inserite nel mercato del lavoro all’età di

18 anni5, durante tutta la vita hanno svolto attività mal retribuite e molto

sovente anche faticose perché non disponevano, ad esempio, di una forma- zione professionale sufficiente. L’età di pensionamento più alta sarebbe applicabile alle persone che non hanno svolto alcuna attività lucrativa prima di essere soggette all’obbligo di versare i contributi6 e alle persone la cui du- rata di contribuzione o di assicurazione presenta lacune. Rientrerebbero in questa categoria gli assicurati che, disponendo di un livello di formazione elevato, fanno parte delle categorie di reddito superiori, taluni stranieri non- ché gli indipendenti, i cui contributi non di rado devono essere dichiarati irrecuperabili (ad es. in caso di fallimento). Vi sarebbe anche un numero di donne superiore alla media in quanto, alla nascita dei figli, hanno spesso interrotto o cessato lo svolgimento dell’attività lucrativa7. Per gli altri, ad essere determinante sarebbe l’età media di pensionamento (età ordinaria), che ad esempio potrebbe essere fissata a 65 anni. Questa categoria compren- derebbe in particolare chi ha svolto un tirocinio, ma anche chi ha seguito una formazione professionale superiore e versato contributi sui redditi prove- nienti da attività svolte durante le vacanze. Al fine di evitare che la realizzazione di un tale modello nel sistema attuale delle rendite dell’AVS generi spese supplementari insostenibili per l’assicu- razione, il finanziamento richiesto dall’introduzione di un’età di pensiona- mento più bassa per taluni gruppi di persone comporta inevitabilmente un notevole rafforzamento dei cosiddetti trasferimenti di solidarietà. In tal modo, l’età pensionabile degli assicurati che presentano lacune contributive o assicurative subirebbe un notevole innalzamento. Come già indicato sopra, ad essere toccate sarebbero in particolare le donne. Inserito nell’AVS, questo modello comporterebbe spinosi problemi riguardo alla sua realizzazione in quanto si applicherebbe anche a tutti gli assicurati soggetti all’Accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con l’UE e richiederebbe il computo di tutti i periodi di assicurazione compiuti all’estero e di tutti i relativi redditi.

2. Secondo il modello di età pensionabile in funzione del reddito, l’età di

pensionamento delle persone il cui reddito preso in considerazione per il cal- colo della rendita è modesto sarebbe inferiore rispetto a quella degli assicu- rati con reddito elevato, rafforzando così la solidarietà di questi ultimi nei confronti delle persone meno abbienti. A seconda dell’obiettivo perseguito (neutralità dei costi, risparmi o spese supplementari per un determinato im- porto), la forchetta delle età pensionabili può essere ridotta (ad es. da 63 a

67 anni) oppure ampliata (ad es. da 62 a 70 anni).

5 Inizio dell’obbligo di contribuzione (art. 3 cpv. 2 lett. a LAVS).

6 Anno successivo al compimento dei 20 anni (art. 3 cpv. 1 LAVS).

7 Simili carriere professionali frammentate o parziali saranno ancora frequenti, in particola- re per le donne che raggiungeranno l’età pensionabile nei prossimi 10 a 15 anni.

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Un simile modello avvantaggia le donne che conseguono salari bassi, le persone che lavorano a tempo parziale o la cui carriera professionale presen- ta periodi d’inattività oppure coloro che svolgono lavori faticosi e mal retri- buiti. Tuttavia, considerato che il reddito preso in considerazione per il cal- colo della rendita non può di per sé dare indicazioni esatte sulla situazione economica dell’avente diritto e che altri parametri quali la sostanza o le con- dizioni economiche del coniuge vengono del tutto ignorati, non è adatto basarsi su questo criterio per fissare un’età di pensionamento diversa secon- do considerazioni di politica sociale. I problemi legati alla realizzazione di questo modello, anch’esso ancorato nell’AVS, sono identici a quelli menzionati in merito al modello di durata della vita attiva.

3. Nel concetto di soluzioni per ramo professionale rientrano modelli di pre-

pensionamento in cui le parti sociali hanno convenuto modalità di pensio- namento flessibile nell’ambito della previdenza professionale. Un simile modello esiste già nel settore principale dell’edilizia, in cui una fondazione specifica (fondazione FAR) versa rendite transitorie. Il contratto collettivo di lavoro obbliga le aziende che lo hanno concluso e i lavoratori a versare con- tributi e determina quali lavoratori facenti parte del personale di cantiere possono beneficiare del prepensionamento e a quali condizioni. Mediante offerte di questo genere si può rispondere in modo mirato alle esigenze dei lavoratori anziani. Tuttavia, visto che queste soluzioni sono relativamente dispendiose, potrebbero essere proposte, nonostante i sussidi versati dall’AVS, soltanto in pochi rami in cui sono stati stipulati contratti collettivi di lavoro. La maggior parte dei lavoratori sarebbe quindi esclusa dal sistema non per motivi di politica sociale, ma per considerazioni prettamente eco- nomiche. Non sarebbe pertanto opportuno far sì che l’AVS, quale assicura- zione popolare generale, sovvenzioni, sotto le sembianze di un prepensio- namento compatibile con criteri sociali, esclusivamente soluzioni per ramo professionale e offra a tutti gli altri assicurati soltanto un sistema di pensio- namento anticipato con riduzioni attuariali delle rendite.

4. Il modello di prestazione di prepensionamento non fa parte del sistema

dell’AVS. Concepito sotto forma di prestazione concessa in caso di bisogno, è destinato ad una cerchia limitata di persone che vivono in condizioni piut- tosto modeste. Esse beneficerebbero di questa prestazione a partire da una certa età e fino all’età di pensionamento ordinaria evitando così la riscossio- ne anticipata delle prestazioni di vecchiaia e le notevoli riduzioni attuariali che ne risulterebbero. Questo modello è destinato in particolare a coloro che hanno esaurito il diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccu- pazione, agli invalidi parziali, alle persone il cui rendimento è ridotto e a tut- ti gli anziani facenti parte delle categorie di reddito inferiori. Dato che la prestazione di prepensionamento è subordinata alla condizione del bisogno, a talune condizioni può non essere versata all’estero, com’è il caso per le prestazioni di bisogno in generale. Il suo importo può essere cal- colato in base ai reali bisogni degli interessati e della loro famiglia. I para- metri di calcolo possono essere fissati in modo tale che il volume delle pre- stazioni non superi un quadro finanziario definito.

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La sua realizzazione è relativamente complessa in quanto occorre determina- re la situazione economica degli aventi diritto. Nell’insieme, però, l’onere amministrativo non è superiore a quello generato dall’applicazione dei modelli di durata della vita attiva o di età pensionabile in funzione del reddito. I quattro modelli summenzionati sono stati sottoposti al parere della Commissione federale dell’AVS/AI e, nel gennaio del 2005, sono stati anche oggetto di audizioni svolte dal Dipartimento federale dell’interno in merito al nuovo progetto di 11a revisione dell’AVS. In base all’esito di queste consultazioni, il 23 febbraio 2005 avevamo deciso di proseguire, nell’ambito della presente revisione, l’esame di un solo modello, ossia quello di prestazione di prepensionamento. Tuttavia non è stata abbandonata definitivamente l’idea di esaminare se, modifican- do radicalmente il sistema delle rendite, si possa realizzare un modello di prepensio- namento basato sulla durata della vita attiva senza tutti gli svantaggi menzionati. Abbiamo infatti accolto la mozione 03.467 (Flessibilizzazione dell’età di pensiona- mento) del 25 novembre 2004, adottata dal Consiglio nazionale il 29 novembre 2005. L’idea sarà quindi ripresa nell’ambito della grande revisione strutturale previ- sta per gli anni 2008/2009.

2 La prestazione di prepensionamento

2.1 Complemento adeguato alla previdenza per la

vecchiaia Con la prestazione di prepensionamento si intende completare il sistema di previ- denza per la vecchiaia esistente laddove i bisogni sociali ed economici non sono ancora coperti in modo sufficiente. Le condizioni per averne diritto sono stabilite in modo tale che la prestazione sia concessa a coloro che attualmente, non godendo di una situazione finanziaria tale da sopportare riduzioni vita natural durante delle prestazioni di vecchiaia anticipate del 1° e del 2° pilastro, sono di fatto esclusi dal sistema di pensionamento anticipato. La prestazione è destinata alle persone appar- tenenti al ceto medio inferiore. Esse non adempiono, infatti, le condizioni economi- che restrittive che darebbero diritto alle prestazioni complementari a una rendita di vecchiaia anticipata (cfr. n. 3.1.2.3 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]) al fine di compensare le forti riduzioni applicate in caso di antici- pazione delle prestazioni, e non hanno nemmeno le possibilità materiali per finanzia- re il pensionamento anticipato con mezzi propri (p. es. sostanza o reddito sulla sostanza, rendita transitoria da parte del datore di lavoro e della cassa pensioni) o mediante prestazioni anticipate della previdenza professionale sufficientemente elevate nonostante le forti riduzioni dovute alla riscossione anticipata.

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2.2 Prestazione di bisogno volta a garantire un reddito

adeguato durante il pensionamento anticipato La nuova prestazione di prepensionamento è intesa come prestazione di bisogno e non come prestazione assicurativa, ragion per cui non rientra nella LAVS ma nella legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPC) quale prestazione sui generis. Contrariamente alle prestazioni complementari che possono essere concesse con una rendita anticipata dell’AVS, la prestazione di prepensionamento non intende com- pensare le riduzioni di rendita legate all’anticipazione, bensì rimpiazzare la conces- sione di prestazioni anticipate offrendo agli interessati un reddito adeguato durante gli anni che precedono l’età ordinaria di pensionamento. Essa permette dunque agli interessati di arrivare al pensionamento senza dover richiedere il versamento antici- pato di prestazioni di vecchiaia e subirne le conseguenti riduzioni8. L’ammontare della prestazione di prepensionamento è definito in base ai bisogni degli assicurati fino a concorrenza di un importo massimo e può dunque variare sensibilmente da una persona all’altra. Questa prestazione garantirebbe un livello di vita più che adeguato anche a chi, vivendo in un ambiente urbano, dipenderebbe interamente da essa fino al raggiungimento dell’età ordinaria di pensionamento (cfr. n. 2.2.2).

2.2.1 Beneficiari

Per beneficiare di una prestazione di prepensionamento bisogna adempiere alle condizioni seguenti: – avere un’età compresa tra i 62 e i 65 anni; – non percepire una rendita di vecchiaia anticipata dell’AVS o di un’assicura- zione di vecchiaia obbligatoria estera; – non percepire prestazioni complementari; – vivere in condizioni economiche modeste; – essere domiciliati in Svizzera, risiedervi abitualmente ed essere stati affiliati all’AVS, senza interruzioni, durante i 20 anni che precedono la data in cui è stata presentata la richiesta di prestazione. La prestazione di prepensionamento può essere concessa dal compimento dei

62 anni, ossia dal momento in cui sarebbe possibile richiedere l’anticipo di una

rendita intera dell’AVS (cfr. n. 3.1.2.3 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). Poiché essa intende rispondere esclusivamente a biso- gni di politica sociale perfettamente comprovati, l’introduzione di un limite di età ancor più basso non si giustifica. La prestazione è versata al massimo fino al com- pimento dell’età ordinaria di pensionamento secondo l’AVS. È esclusa la concessione simultanea di prestazioni complementari all’AVS/AI e di prestazioni di prepensionamento. Le prestazioni complementari non possono dunque

8 Si potranno tuttavia ridurre le prestazioni dato che, durante il periodo di versamento della prestazione di prepensionamento, i contributi all’AVS saranno nella maggior parte dei casi ben inferiori a quelli versati durante l’esercizio dell’attività lucrativa e i contributi LPP non saranno più versati.

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aggiungersi a quelle di prepensionamento e viceversa. Avendo quale obiettivo di sostituire la rendita di vecchiaia anticipata, la prestazione di prepensionamento non potrà essere combinata con quest’ultima né con una rendita versata da un’assicura- zione di vecchiaia obbligatoria estera. I beneficiari di una rendita (parziale) dell’AI, di una rendita per superstiti dell’AVS o di prestazioni della previdenza professionale non sono tuttavia automaticamente esclusi dalla cerchia dei potenziali aventi diritto. L’importo di queste prestazioni sarà comunque preso in considerazione per deter- minare se gli assicurati in questione vivono o meno in condizioni economiche modeste. La definizione di condizione economica modesta si basa sugli stessi principi in vigore nel sistema delle prestazioni complementari: confrontando le spese e i redditi si determina se i mezzi finanziari a disposizione sono sufficienti a coprire le spese riconosciute. Per i coniugi è determinante la situazione finanziaria della coppia. Questo permette di escludere dalla cerchia degli aventi diritto le persone con un reddito proprio abbastanza modesto e il cui coniuge gode però di una buona situa- zione finanziaria. La situazione finanziaria va considerata modesta se i mezzi a disposizione non bastano a coprire le spese riconosciute (eccedenza di spese). Le condizioni economiche che danno diritto alla prestazione di prepensionamento sono comunque molto meno severe di quelle applicate in materia di prestazioni comple- mentari (cfr. n. 2.2.2). Contrariamente alle prestazioni assicurative, le prestazioni di bisogno sono versate, per principio, solo alle persone domiciliate e dimoranti abitualmente in Svizzera, poiché non sono finanziate mediante i contributi versati dagli assicurati, bensì esclu- sivamente dai poteri pubblici, dunque dal gettito fiscale. È tuttavia prevedibile che in futuro la prestazione di prepensionamento dovrà essere esportata verso gli Stati membri dell’UE/AELS in seguito al disciplinamento internazionale applicabile9 al momento della sua entrata in vigore (cfr. n. 8.2.3). Per impedire che possa nascere un diritto alla prestazione di prepensionamento nella zona UE/AELS è stato previsto un termine d’attesa, vale a dire un’affiliazione precedente all’AVS di 20 anni. In altre parole, la persona interessata deve aver risieduto o esercitato un’attività lucrati- va in Svizzera, senza interruzioni, durante i 20 anni che precedono la presentazione della richiesta di prestazione10. Una volta acquisita in Svizzera, la prestazione potrebbe comunque essere trasferita in uno Stato dell’UE/AELS (cfr. n. 8.2.3 e commento all’art. 9c lett. b). Si è rinunciato volontariamente a prevedere condizioni di erogazione più severe per non compromettere l’obiettivo della prestazione di prepensionamento, ovvero offrire un pensionamento anticipato agli assicurati a basso reddito, limitando in modo eccessivo la cerchia dei potenziali aventi diritto. La categoria dei possibili beneficia- ri non si limita dunque a chi non ha più diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione o è parzialmente invalido, tanto più che questi ultimi

9 Accordo del 21 giugno tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681); Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell’Associazione euro- pea di libero scambio (AELS) (RS 0.632.31). 10 Salvo nei casi seguenti: le persone assoggettate all’assicurazione facoltativa ai sensi dell’articolo 2 LAVS (cui non è possibile affiliarsi se si risiede in un Paese dell’UE/AELS) o all’assicurazione obbligatoria ai sensi dell’articolo 1a capoverso 1 lette- ra c e capoversi 3 e 4 LAVS possono adempiere la condizione di affiliazione precedente dell’AVS senza necessariamente essere state domiciliate o aver esercitato un’attività lu- crativa in Svizzera durante il lasso di tempo in questione.

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possono già richiedere le prestazioni complementari alla loro rendita anticipata dell’AVS o alla loro rendita AI. Non è pertanto necessario avvantaggiare esclusiva- mente questa cerchia di persone durante gli ultimi anni precedenti l’età pensionabile. Inoltre, il progetto non raccomanda assolutamente la cessazione totale dell’attività lucrativa; lo scopo della prestazione di prepensionamento non è di impedire a priori all’assicurato di ritirarsi anticipatamente dalla vita professionale, bensì di permetter- gli un’uscita progressiva dal mondo del lavoro. I redditi residui verranno chiaramen- te presi in considerazione per il calcolo della prestazione e nel caso in cui dovessero essere troppo elevati, quest’ultima non verrà concessa.

2.2.2 Calcolo e importo della prestazione

Con la prestazione di prepensionamento s’intende compensare un’eccedenza di spese. Questa compensazione non può tuttavia superare il 250 per cento degli impor- ti forfettari massimi destinati, nel quadro della LPC, a coprire il fabbisogno vitale delle persone sole rispettivamente dei coniugi. A questo proposito, la LPC parte dal principio che i costi di una coppia corrispondono al 150 per cento di quelli di una persona sola. Questo vale anche per l’AVS, che si basa sulla stessa «equivalenza» per quanto concerne gli importi massimi previsti per le persone sole e le coppie (cfr. art. 35 LAVS). La prestazione di prepensionamento massima sarà dunque di 44 100 franchi per le persone sole11 e di 66 150 franchi per le coppie12 (ossia pari al 150 % dell’importo versato alle persone sole13). Gli importi massimi saranno perio- dicamente modificati al ritmo degli adeguamenti delle rendite dell’AVS e dell’AI (cfr. n. 3.1.4 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). Gli importi limite stipulati offrono agli aventi diritto la garanzia di disporre di un reddito sufficiente fino al raggiungimento dell’età ordinaria di pensionamento, anche se questo dovesse rappresentare l’unica fonte di entrata di cui dispongono. L’idea di stabilire un tetto massimo in funzione della rendita AVS che dovrà essere versata più tardi (nel 2005 un importo annuo massimo di 25 800 franchi per le persone sole e di 38 700 franchi per le coppie) è stata abbandonata siccome non permetteva di tener debitamente conto dei bisogni concreti del caso specifico. Per il calcolo della prestazione di prepensionamento non si tiene conto unicamente della situazione economica della persona interessata, ma anche di quella del coniuge. Seguendo il sistema delle PC, non si prendono in considerazione tutte le spese effettive, ma ci si basa su un elenco esaustivo con importi limite concepito in modo più generoso (cfr. art. 3b LPC). La prestazione di prepensionamento è calcolata tenendo conto in particolare delle spese seguenti:

11 Al n. 2.2.2, la totalità dei dati poggia sui valori in vigore nel 2005.

12 Nel sistema delle prestazioni complementari all’AVS/AI, l’importo massimo ammonta a 51 600 franchi (cui va aggiunto l’importo forfettario annuale per l’assicurazione obbliga- toria delle cure medico-sanitarie) sia per le persone sole, che lo raggiungono raramente, che per le coppie. 13 Le condizioni di erogazione della prestazione possono essere adempiute da uno dei coniugi o da entrambi.

1938

– un importo forfettario destinato alla copertura del fabbisogno vitale di

17 640 franchi l’anno per le persone sole e di 26 460 franchi l’anno per le

coppie, importi che corrispondono ai limiti massimi previsti nel quadro delle prestazioni complementari; – le spese di alloggio (incluse le spese accessorie) fino a concorrenza di un importo di 13 200 franchi l’anno per le persone sole e di 15 000 franchi l’anno per le coppie, importi che corrispondono ai limiti massimi previsti nel quadro delle prestazioni complementari; – un importo forfettario annuale per i premi dell’assicurazione malattie che, come nelle PC, corrisponde all’importo del premio medio del luogo di do- micilio dell’avente diritto14; – un importo di 8 000 franchi per le persone sole e di 12 000 per le coppie a titolo di spese supplementari. Non previste dal sistema delle prestazioni complementari, queste spese supplementari sono tuttavia iscritte nel quadro dell’applicazione dell’articolo 5 OPGA15; – se vi è un reddito da attività lucrativa (p. es. reddito residuo dell’avente diritto o reddito del coniuge), le spese sostenute per ottenerlo sono dedotte come anche i contributi dovuti alle assicurazioni sociali (AVS/AI/IPG, se del caso AD/LPP/AINF), fatta eccezione per i premi versati all’assicurazione malattie16. Per coprire i normali bisogni di sostentamento, le persone sole disporranno dunque annualmente di 25 640 franchi e le coppie di 38 460 franchi (esclusi le spese di alloggio, i premi dell’assicurazione malattie e gli altri contributi sociali). Le imposte, dal canto loro, non rientrano nelle spese riconosciute, nella misura in cui dovrebbero essere coperte dall’importo forfettario destinato a coprire il fabbisogno vitale, come avviene nel sistema delle prestazioni complementari. La prestazione di prepensio- namento in quanto tale dovrebbe essere esente dalle imposte, analogamente a quanto previsto per le PC all’AVS/AI17. Riguardo ai redditi determinanti viene ripreso sostanzialmente l’elenco in vigore per il calcolo delle prestazioni complementari all’AVS/AI. Si tiene dunque conto in particolare delle rendite o pensioni e di qualsiasi altra prestazione periodica, incluse le rendite AVS18 e AI, nonché dei redditi generati dalla sostanza e di un quindicesi- mo della sostanza netta, nella misura in cui supera 25 000 franchi per le persone sole e 40 000 franchi per le coppie. Se del caso, saranno presi in considerazione anche i

14 Cfr. RS 831.309.1.

15 Per verificare se una persona che ha percepito in buona fede prestazioni d’assicurazione sociale indebitamente versate deve restituirle o se in seguito alla restituzione verrebbe a trovarsi in gravi difficoltà.

16 Per informazioni più dettagliate, cfr. n. 5.1, commento all’articolo 9e LPC.

17 Sia la legge federale sull’imposta federale diretta (LIFD; RS 642.11) che la legge federale sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID; RS 642.14) prevedono che i proventi ricevuti in virtù della legislazione federale sulle prestazioni complementari all’AVS/AI siano esenti dall’imposta (art. 24 lett. h LIFD e art. 7 cpv. 4 lett. k LAID). Essendo integrata nella legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità, anche la prestazione di pre- pensionamento è esente dall’imposta. 18 Nel quadro dell’AVS può essere concessa all’avente diritto unicamente una rendita per superstiti (cfr. n. 2.2.1). Una rendita di vecchiaia (anticipata) è computata unicamente per calcolare dei redditi del coniuge dell’avente diritto.

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redditi da attività lucrativa superiori a 1000 franchi all’anno per le persone sole e a 1500 franchi per le coppie. Inoltre, non vanno dimenticate le pensioni alimentari previste nel quadro del diritto di famiglia né le risorse e parti di sostanza a cui l’avente ha rinunciato. Contriamente alle PC, le prestazioni della previdenza professionale (rendita, capitale o prestazione di libero passaggio) dovrebbero essere computate nel calcolo solo se superano un importo definito dal Consiglio federale in modo da evitare che gli interessati debbano anticipare prestazioni di vecchiaia LPP di modesta entità. In questo senso è prevista l’introduzione di una franchigia pari a una rendita mensile LPP tra gli 800 e i 1000 franchi al mese. Estendere l’eccezione del computo delle prestazioni del 2° pilastro oltre la soglia indicata non si giustifica, se si intende evitare che assicurati – senza nessun altro reddito al di fuori della prestazione di prepensionamento, ma con un capitale di previdenza professionale di una certa entità (regime obbligatorio ed extraobbligatorio) – possano tesaurizzare questo capitale fino al raggiungimento dell’età ordinaria di pensionamento senza dover contribuire al finanziamento della loro rendita anticipata. Gli importi forfettari destinati alla copertura del fabbisogno vitale saranno adeguati allo stesso ritmo delle rendite dell’AVS/AI. L’importo forfettario per l’assicurazione malattie obbligatoria sarà invece adeguato ogni anno. Per quanto concerne le spese di alloggio, l’importo massimo potrà essere modificato in caso di forte crescita dell’indice del prezzo degli affitti. Infine, per le spese supplementari non è prevista alcuna modalità di adeguamento. Gli esempi di calcolo illustrati nell’allegato 1 offrono una visione d’insieme delle prestazioni che possono essere versate secondo i parametri proposti.

2.3 Entrata in vigore della prestazione di

prepensionamento Per ragioni di ordine finanziario, l’entrata in vigore della prestazione di prepensio- namento deve essere connessa con l’innalzamento dell’età di pensionamento delle donne (cfr. n. 2.4 più sotto e n. 3.1.1 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). La prestazione di prepensionamento sarà dunque intro- dotta a condizione che l’età di pensionamento delle donne venga innalzata e, in tal caso, solo dal momento in cui l’aumento diverrà effettivo, ossia, in base alle previ- sioni, a partire dal 2009.

2.4 Costi e finanziamento

A nostro avviso, il quadro finanziario per la prestazione di prepensionamento è determinato dai risparmi netti (in media 482 milioni di franchi l’anno) realizzati grazie all’innalzamento dell’età di pensionamento delle donne (cfr. il n. 4.1 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]), poiché l’introdu- zione di questa prestazione non deve in alcun caso generare oneri supplementari. Questo quadro finanziario è rispettato dato che le uscite per la nuova prestazione ammonteranno in media a circa 353 milioni di franchi l’anno, inclusi i costi per la sua attuazione, ossia il 5 per cento circa delle prestazioni versate. Secondo una stima, sul totale degli assicurati d’età compresa tra i 62 e i 64 anni, approssimativa-

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mente il 9 per cento beneficerà delle prestazioni di prepensionamento19. Nel 2009, anno previsto per l’introduzione di questa nuova prestazione, questa percentuale corrisponderà a circa 18 000 persone. In media, l’importo versato ogni anno per una prestazione di prepensionamento sarà di circa 20 000 franchi. È tuttavia evidente che in casi specifici questo importo può scostarsi in misura molto sensibile dal valore medio, in quanto tiene conto della situazione economica concreta dell’assicurato. I parametri applicati alla prestazione sono stati scelti in modo da rispettare a lungo termine il quadro finanziario dato. Dal momento che il versamento della prestazione di prepensionamento è riservato alle persone di età compresa tra i 62 e i 64 anni, i costi globali della prestazione dipenderanno dal numero di assicurati in questa fascia di età nel momento in cui questa entrerà in vigore (2009). A questo proposito, gli anni del dopoguerra, contrassegnati da un elevato tasso di natalità, espleteranno il loro effetto proprio attorno alla data prevista per l’entrata in vigore. Il numero degli interessati dovrebbe in seguito diminuire leggermente, prima che la generazione del «baby boom» raggiunga questa fascia d’età esercitando così una nuova pressione sui costi. Viste le incertezze in merito all’evoluzione dei costi della prestazione di prepensio- namento, dobbiamo deve tener conto in modo particolare dei risvolti finanziari di questo progetto. Da un lato, si dovrà analizzare attentamente l’evoluzione dei costi di questa nuova prestazione. Dall’altro, nel caso in cui i costi dovessero, contraria- mente alle attese, superare sensibilmente le uscite previste, presenteremo in tempo utile alle Camere federali provvedimenti correttivi a favore dell’AVS. La prestazione di prepensionamento concessa a ciascuno degli aventi diritto corri- sponde alla differenza tra le spese e i redditi. Partendo dall’ipotesi che le voci che costituiscono queste due rubriche dovrebbero evolvere in modo più o meno simme- trico, l’evoluzione dei prezzi e dei salari non dovrebbe influire sui costi. Solo l’aumento dell’importo massimo della prestazione di prepensionamento, nella scia dell’adeguamento delle rendite dell’AVS, può generare oneri supplementari nel caso in cui gli aventi diritto beneficiavano già di una prestazione di prepensionamento. Riguardo ai costi della prestazione di prepensionamento (valore 2005), va osservato che diminuiranno leggermente per stabilizzarsi attorno ai 353 milioni di franchi l’anno, conformemente al grafico seguente.

19 Le stime si basano sullo scenario «Tendenza» dell’UST e partono dal principio che il disciplinamento entrerà in vigore il 1° gennaio 2009.

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Grafico 2.4-1 Evoluzione dei costi della prestazione di prepensionamento

500 450 400

In milioni di franchi 350 300 250 200

150 Nominale

100 Statica secondo demografia

50 In base ai prezzi del 2005

0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Anno

Essendo concepita come una prestazione di bisogno, indipendente dai contributi versati, la prestazione di prepensionamento è finanziata direttamente dalle risorse generali della Confederazione. Di conseguenza la quota del contributo federale all’AVS è ridotta a concorrenza dell’importo utilizzato per la nuova prestazione. Quest’ultima graverà dunque i conti dell’AVS. Modalità di finanziamento analoghe sono già applicate in materia di assegni per grandi invalidi conformemente all’articolo 103 LAVS. Senza questa particolare modalità di finanziamento, in caso d’accettazione dell’11a revisione dell’AVS gli oneri supplementari a carico delle finanze federali per il periodo 2009–2020 supererebbero l’importo di 300 milioni di franchi l’anno. Considerando il budget della Confederazione e il freno all’inde- bitamento imposto dalla Costituzione, per le finanze federali queste uscite sareb- bero appena sostenibili. Grazie alla riduzione prevista, e necessaria, del contributo federale all’AVS che permette di compensare totalmente i costi legati alla presta- zione di prepensionamento, con la presente revisione la Confederazione sarà esone- rata dall’obbligo di contribuire alle uscite dell’AVS (30 mio di fr. circa all’anno).

1942

3 Ripercussioni finanziarie globali dell’11a revisione

dell’AVS (1a e 2a parte)

3.1 Ripercussioni annuali medie per gli anni 2009–2020

La tabella 3.1-1 riproduce, per ciascuno dei punti della revisione relativi alle presta- zioni e ai contributi, l’entità delle ripercussioni sotto forma di valori medi. L’entrata in vigore della 1a parte della revisione è prevista per il 2008, mentre l’innalzamento dell’età di pensionamento delle donne diventerà effettivo solo nel 2009. Dal canto suo, la 2a parte entrerà in vigore solo al momento in cui l’innalzamento diventerà effettivo (cfr. n. 2.3).

Gli effetti transitori dell’anticipazione della rendita con riduzione attuariale non sono presi in considerazione poiché a lungo termine questa misura è neutra dal punto di vista finanziario. Le uscite sostenute durante il periodo d’anticipazione saranno infatti compensate con la riduzione individuale della rendita una volta raggiunta l’età ordinaria di pensionamento. Anche i risparmi realizzati modificando il ritmo di adeguamento delle rendite qualora il grado di copertura del Fondo di compensazione dovesse scendere al di sotto del 70 per cento non sono menzionati, dato che la loro entità dipenderà soprattutto dall’evoluzione effettiva dei prezzi e dai provvedimenti presi nel quadro della 12a revisione dell’AVS e volti a garantire l’equilibrio finan- ziario dell’AVS dal 2011 (cfr. n. 3.1.2, 3.1.4 e 4 del primo messaggio sull’11a revi- sione dell’AVS [nuova versione]).

Tabella 3.1-1

Ripercussioni finanziarie della 1a e 2a parte dell’11a revisione dell’AVS (media annuale per gli anni 2009-2020) Importi in milioni di franchi. Base: prezzi del 2005

AVS AI PC Totale

Variazione delle uscite 1a parte Uniformazione dell’età di pensionamento a 65 anni –558 86 –10 –482 (dal 2009) Aumento delle rendite grazie al computo dei 26 –1 25 contributi versati dopo l’età di pensionamento 2a parte Prestazione di prepensionamento 353 353

Totale variazione delle uscite –532 86 342 –104

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AVS AI PC Totale

Variazione delle entrate 1a parte Soppressione della franchigia per i pensionati attivi 153 26 179 Contributi supplementari in seguito all’innalza- 33 6 39 mento dell’età di pensionamento 2a parte Contributo federale alla prestazione di prepensio- –353 353 0 namento Perdita sui contributi dovuta alla prestazione di –24 –4 –28 prepensionamento

Totale variazione delle entrate –191 8 353 190

Variazione complessiva (miglioramento annuo) 341 –58 11 294

Questi dati non tengono conto delle ripercussioni legate alla modifica del ritmo di adeguamento delle rendite né della nuova perequazione finanziaria.

La 1a parte dell’11a revisione dell’AVS permette di migliorare la situazione dell’AVS in media di 718 milioni di franchi l’anno (cfr. n. 4.1 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). Con la diminuzione delle entrate in seguito all’introduzione della prestazione di prepensionamento (diminuzione di 353 mio. di fr. per quanto concerne il contributo della Confederazione per compensare il prefinanziamento della prestazione di prepensionamento mediante le finanze federali e perdita di 24 mio di fr. sui contributi all’AVS), l’importo scende a 341 milioni di franchi in media. Complessivamente, grazie alla 1a e alla 2a parte dell’11a revisione dell’AVS, i conti dell’AVS/AI e delle PC registrano dunque in media un saldo positivo di 294 milioni di franchi l’anno. I conti d’esercizio delle tre assicurazioni in questione sono quindi sgravati di 220 milioni di franchi e i poteri pubblici di 74 milioni di franchi.

3.2 Ripercussioni con effetti transitori

Se si considerano solo gli effetti della 1a parte dell’11a revisione dell’AVS, la dimi- nuzione delle uscite ammonta mediamente a 312 milioni di franchi l’anno (tabella 3.2-1, colonna 1; cfr. anche n. 4.2 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). Con l’introduzione della prestazione di prepensionamento, il numero di persone che anticipa la rendita di vecchiaia dell’AVS diminuisce, in quanto una parte di loro adempie le condizioni d’erogazione della nuova prestazio- ne. Questo si traduce in una leggera diminuzione dei costi dovuti all’anticipazione della rendita di vecchiaia nell’AVS e, di conseguenza, in una riduzione più marcata delle uscite (colonna 3). Le entrate supplementari indotte dalla 1a parte dell’11a revisione dell’AVS ammon- tano in media a 140 milioni di franchi l’anno (colonna 4 e n. 4.2 del primo messag- gio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]).

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La prestazione di prepensionamento, pur essendo integrata nella legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI, è finanziata esclusivamente dalla Confede- razione. Per evitare che questa nuova prestazione gravi ulteriormente le finanze federali, il contributo della Confederazione all’AVS verrà ridotto di conseguenza, vale a dire in media di 353 milioni di franchi l’anno (colonna 5). Visto che di regola i beneficiari di una prestazione di prepensionamento non esercitano più nessuna attività lucrativa, versano i contributi AVS/AI/IPG solo in quanto non attivi. Ne consegue una perdita annua media sui contributi di 24 milioni di franchi per l’AVS (colonna 6), di 4 milioni di franchi per l’AI e di 1 milione di franchi per le IPG. La 2a parte dell’11a revisione dell’AVS causa un calo delle entrate pari a 377 milioni di franchi. Complessivamente, in seguito ai due progetti di revisione, le uscite diminui- scono in media di 328 milioni di franchi (colonna 3) e le entrate di 237 milioni di franchi (colonna 8).

Tabella 3.2-1

Ripercussioni sull’AVS della 1a e 2a parte dell’11a revisione dell’AVS Importi in milioni di franchi. Base: prezzi del 2005.

Anno Variazione delle uscite Variazione delle entrate

1a parte 2e parte 1a e 1a parte 2a parte (prestazione di prepensiona- 1a e 2a parte mento) 2a parte

Contributo Contributi Totale federale salariali

1 2 3 = 1+2 4 5 6 7 = 5+6 8 = 4+7

2009 –79 –10 –89 120 –188 –12 –200 –80 2010 –183 –18 –201 128 –406 –17 –423 –295 2011 –174 –25 –199 121 –400 –22 –422 –301 2012 –220 –25 –245 122 –387 –25 –412 –290 2013 –229 –25 –254 129 –375 –24 –399 –270 2014 –270 –23 –293 133 –372 –25 –397 –264 2015 –305 –19 –324 141 –357 –25 –382 –241 2016 –366 –15 –381 149 –355 –26 –381 –232 2017 –477 –10 –487 155 –350 –26 –376 –221 2018 –466 –9 –475 159 –350 –26 –376 –217 2019 –478 –6 –484 159 –350 –28 –378 –219 2020 –491 –5 –496 159 –350 –29 –379 –220 Media 2009–2020 –312 –16 –328 140 –353 –24 –377 –237

Questi dati non tengono conto delle ripercussioni legate alla modifica del ritmo di adeguamento delle rendite né della nuova perequazione finanziaria.

Nel suo insieme (1a e 2a parte), l’11a revisione dell’AVS permette di sgravare il conto d’esercizio dell’AVS di 25 milioni di franchi in media all’anno e i poteri pubblici, che partecipano nella misura del 20 per cento alla riduzione delle uscite (328 milioni di franchi), di 66 milioni di franchi. Va considerata inoltre la diminu-

1945

zione delle entrate pari a 237 milioni di franchi. Per contro, non si è tenuto conto dei risparmi realizzati grazie alla modifica del ritmo di adeguamento delle rendite dell’AVS.

4 Valutazione dei bilanci dell’AVS

Le tabelle degli allegati 2–4 illustrano i bilanci dell’AVS secondo diverse ipotesi: la tabella dell’allegato 2 mostra il bilancio dell’AVS in funzione del regime in vigore, la tabella dell’allegato 3 il bilancio in caso di accettazione della 1a parte dell’11a revisione dell’AVS e la tabella dell’allegato 4 il bilancio in caso di accetta- zione della 1a e della 2a parte dell’11a revisione dell’AVS. Come menzionato al numero 3.2, l’11a revisione dell’AVS sgrava il conto d’esercizio dell’AVS comples- sivamente di 25 milioni di franchi in media all’anno. Senza l’introduzione della prestazione di prepensionamento, nel 2020 il conto capitale ammonterà a 2,5 miliar- di di franchi circa (cfr. tabella dell’allegato 3). Con la prestazione di prepensiona- mento, il conto diminuirà invece di 5 miliardi di franchi circa registrando così un saldo di –2,5 miliardi di franchi (cfr. tabella dell’allegato 4). La tabella 4-1 illustra lo stato del Fondo di compensazione in per cento delle uscite in funzione dello scenario scelto, in base alla 1a parte dell’11a revisione dell’AVS e poi tenendo conto delle due parti. Con l’introduzione della prestazione di prepensio- namento, il grado di copertura del Fondo cala generalmente in misura più marcata, dato che per finanziare questa prestazione la Confederazione riduce il suo contributo a favore dell’assicurazione. Nello scenario di base e nello scenario «lieve crescita dei salari reali», il Fondo diminuisce indipendentemente dall’introduzione della prestazione di prepensionamento dopo l’adeguamento delle rendite del 2011. Il grado di copertura scenderà al di sotto del 70 per cento e le rendite potranno essere aumentate solo quando il rincaro, dall’ultimo adeguamento, avrà raggiunto il 4 per cento. Seguendo lo scenario «crescita economica più forte» e tenendo conto della prestazione di prepensionamento, nel 2012 il Fondo avrà raggiunto un grado di copertura pari al 71,5 per cento, ossia di poco superiore al 70 per cento, ciò che permetterà ancora di adeguare le rendite ogni due anni, come nel caso in cui non vi fosse la 2a parte della revisione. Anche con questo scenario, tuttavia, il Fondo finisce per scendere al di sotto del 70 per cento. Il suo grado di copertura passerà al di sotto della soglia minima richiesta del 45 per cento nel 2014, secondo lo scenario di base e lo scenario «lieve crescita dei salari reali», e nel 2016, secondo lo scenario «cresci- ta economica più forte». A partire da questa data non sarà dunque più possibile adeguare le prestazioni. Malgrado queste misure incisive, la prestazione di prepen- sionamento implica un esaurimento del Fondo nel 2019, secondo lo scenario di base, e nel 2017 secondo lo scenario «lieve crescita dei salari reali», ossia un anno prima rispetto a quanto avverrebbe qualora questa prestazione non fosse introdotta. Secon- do lo scenario «crescita economica più forte», la prestazione di prepensionamento porterà ad una riduzione del Fondo dal 37 al 25 per cento delle uscite annuali.

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Tabella 4-1

Stato del Fondo di compensazione in per cento delle uscite a seconda dello scenario scelto

Anno Scenario di base Lieve crescita dei salari reali Crescita economica più forte

11a revisione 11a revisione 11a revisione 11a revisione 11a revisione 11a revisione dell’AVS, dell’AVS, 1a e dell’AVS, dell’AVS, 1a e dell’AVS, dell’AVS, 1a e 1a parte 2a parte 1a parte 2a parte 1a parte 2a parte

2005 87,2 87,2 87,4 87,4 88,3 88,3 2006 88,5 88,5 88,8 88,8 91,2 91,2 2007 84,6 84,6 84,8 84,8 88,7 88,7 2008 83,6 83,6 83,5 83,5 89,9 89,9 2009 76,5 76,0 75,9 75,3 83,8 83,3 2010 74,3 72,6 72,7 71,0 84,1 82,4 2011 65,2 62,4 63,6 60,8 77,3 74,6 2012 60,1 56,1 57,4 53,4 75,4 71,5 2013 55,5 50,4 51,4 46,2 66,8 62,0 2014 42,6 36,8 37,4 31,5 63,2 57,3 2015 34,3 27,4 27,2 20,2 61,0 54,0 2016 27,0 18,9 17,5 9,3 49,5 42,0 2017 20,6 11,3 8,3 –1,0 44,3 35,7 2018 15,1 4,6 –0,4 –11,1 40,5 30,7 2019 10,5 –1,3 –8,8 –20,7 38,1 27,1 2020 6,6 –6,5 –16,9 –30,1 37,3 25,1

5 Parte speciale: commento alle modifiche

5.1 Modifica della LPC

Art. 1 cpv. 1 La prestazione di prepensionamento è disciplinata in un nuovo capitolo specifico della legge. Come le altre prestazioni individuali previste dalla LPC sarà soggetta alla LPGA, il che richiede un adeguamento dell’articolo 1 capoverso 1. Sono così risolte anche le questioni inerenti alla restituzione delle prestazioni di prepensiona- mento indebitamente versate, all’obbligo di notifica (art. 31 LPGA) e alle procedure d’opposizione e di ricorso.

Titolo che precede l’articolo 9c 1b. Prestazione di prepensionamento Nella LPC la prestazione di prepensionamento non è disciplinata solo quale presta- zione a sé stante, ma le è riservato un capitolo specifico, soprattutto perché il suo finanziamento si differenzia da quello delle prestazioni complementari all’AVS/AI.

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Nel capitolo relativo alle prestazioni complementari, il finanziamento incombe prevalentemente ai Cantoni, che continueranno ad assumere i costi in misura consi- derevole anche dopo l’entrata in vigore della nuova perequazione finanziaria (NPC). La prestazione di prepensionamento, invece, non graverà sulle finanze cantonali (cfr. commenti agli art. 103 LAVS e 9i LPC).

Art. 9c Diritto alla prestazione di prepensionamento Data la natura della prestazione di prepensionamento (prestazione in funzione del bisogno), le esigenze del domicilio e della dimora abituale in Svizzera (art. 13 LPGA) devono essere soddisfatte non solo al momento della presentazione della richiesta, ma anche durante tutto il periodo in cui è versata la prestazione. Questa riserva vale tuttavia solo per i cittadini di Stati non appartenenti all’UE/AELS, poiché la clausola del domicilio non si applica ai cittadini dell’UE/AELS (cfr. com- mento alla lett. b). Lett. a La prestazione di prepensionamento può essere richiesta al più presto al compimento del 62° anno d’età, vale a dire l’età che darebbe diritto anche all’anticipazione di una rendita intera di vecchiaia dell’AVS (cfr. n. 2.1). Lett. b Per poter beneficiare della prestazione di prepensionamento la persona assicurata deve essere stata soggetta all’AVS ininterrottamente durante i 20 anni immediata- mente precedenti la presentazione della richiesta e, per principio, essere stata domi- ciliata in Svizzera o avervi esercitato un’attività lucrativa (art. 1a LAVS) o essere stata affiliata all’assicurazione facoltativa (art. 2 LAVS). Questa esigenza permette di evitare, nella maggior parte dei casi, che una persona possa far valere il diritto dall’estero e di escludere la concessione di prestazioni a persone che hanno solo un debole legame con il sistema delle assicurazioni sociali svizzere. Al momento dell’entrata in vigore della prestazione di prepensionamento, il coordi- namento in materia di sicurezza sociale in virtù dell’accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone sarà probabilmente disciplinato dal nuovo regola- mento (CE) n. 883/200420 e non più dall’attuale regolamento (CEE) n. 1408/7121. Il nuovo testo menziona esplicitamente le prestazioni di prepensionamento e ne preve- de l’esportazione. Prevede però anche che si possa richiedere un periodo minimo di assicurazione precedente senza dover tenere conto dei periodi di assicurazione compiuti e dei contributi versati all’estero. L’esigenza che la persona assicurata sia stata assicurata per almeno 20 anni nel periodo immediatamente precedente la richiesta tiene conto della nuova situazione giudica. La prestazione potrà dunque essere accordata solo dopo un lungo periodo di assoggettamento all’AVS svizzera, ma una volta concessa, potrà poi essere esportata in uno Stato dell’UE/AELS (cfr. anche il n. 8.2.3). Poiché per essere soggetti all’AVS obbligatoria è sufficiente esercitare un’attività lucrativa in Svizzera, anche i frontalieri faranno parte dei potenziali beneficiari della nuova prestazione. Dal momento che il periodo minimo d’assicurazione può essere

20 GU L 200 del 7.6.2004, p. 1

21 RS 0.831.109.268.1

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compiuto anche tramite anni d’affiliazione all’assicurazione facoltativa, anche gli Svizzeri all’estero non saranno esclusi per principio dalla cerchia dei beneficiari della prestazione di prepensionamento.22 Lett. c La prestazione di prepensionamento è concessa unicamente a persone di condizione economica modesta. Questo è il caso di persone che, nonostante i loro redditi e la loro sostanza, non sono in grado di far fronte alle spese riconosciute necessarie. Per quanto concerne la prestazione di prepensionamento, la nozione di condizione economica modesta è tuttavia meno restrittiva di quella valida nell’ambito delle prestazioni complementari all’AVS/AI. Lett. d Chi beneficia già di prestazioni complementari all’AVS/AI non può ricevere con- temporaneamente una prestazione di prepensionamento. Non può dunque chiedere questa prestazione in aggiunta alle prestazioni complementari e nemmeno chiedere il rimborso delle spese di malattia e d’invalidità ai sensi dell’articolo 3 capoverso 1 lettera b LPC in aggiunta alla prestazione di prepensionamento.

Art. 9d Calcolo e importo della prestazione di prepensionamento Cpv. 1 Come per le PC, l’importo della prestazione di prepensionamento è il risultato di un confronto tra le spese riconosciute (ritenute necessarie) ed i redditi determinanti. Le spese riconosciute e i redditi determinanti dei coniugi che vivono in comunione domestica devono essere addizionati per evitare che una persona con un reddito proprio modesto possa beneficiare della prestazione di prepensionamento nonostante il coniuge sia di condizione economica agiata. Se dal calcolo comparativo risulta un eccesso di spesa, la differenza è colmata dalla prestazione di prepensionamento. Il suo importo è tuttavia limitato e non permette sempre di compensare l’intera diffe- renza. In effetti, il limite massimo varia a seconda che si tratti di una persona sola o di una coppia sposata. La prestazione per le coppie sposate è una volta e mezzo superiore a quella per le presone sole. Questo fattore di moltiplicazione è già appli- cato nell’ambito dell’AVS (art. 35 LAVS) e delle PC (importo destinato alla coper- tura del fabbisogno vitale, art. 3b cpv. 1 lett. a LPC). L’importo massimo della prestazione di prepensionamento sarà limitato a due volte e mezzo l’importo massi- mo destinato alla copertura del fabbisogno vitale nell’ambito delle PC, vale a dire a 44 100 franchi all’anno (importo per il 2005) per le persone sole e a 66 150 franchi per le coppie. Questi importi dovrebbero garantire un reddito sufficiente anche alle persone che durante il periodo di pensionamento anticipato devono vivere solo della prestazione di prepensionamento. A titolo di paragone, l’importo massimo previsto nell’ambito delle PC ammonta, sia per le persone sole che per le coppie a 51 600 franchi23 (il quadruplo dell’importo minimo annuo della rendita semplice di vecchiaia dell’AVS).

22 Per maggiori dettagli cfr. anche l’art. 1a cpv. 1 lett. c e cpv. 2 e 3 e l’art. 2 cpv. 1 LAVS. 23 Importo al quale si aggiunge l’importo forfetario annuo per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (cfr. art. 26a OPC-AVS/AI).

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Cpv. 2 Come nell’ambito delle prestazioni complementari, i redditi determinanti e le spese riconosciute dei coniugi che vivono in comunione domestica vanno sommati. Even- tualmente sono computati i redditi dei figli minorenni o dei figli in formazione di età inferiore ai 25 anni. In questo modo è garantito che la prestazione di prepensiona- mento sia commisurata al budget familiare effettivo e allo stesso tempo si evita che una persona senza reddito proprio (o con un reddito molto esiguo) benefici della prestazione, nonostante il coniuge sia di condizione economica agiata. Cpv. 3 I figli i cui redditi determinanti superano le spese riconosciute non sono presi in considerazione nel calcolo per evitare la riduzione o la soppressione delle prestazio- ni degli aventi diritto. Cpv. 4 Lett. a: nel caso delle coppie, gli importi destinati alla copertura del fabbisogno vitale e al pagamento della pigione sono più elevati che per le persone sole, indipen- dentemente dal fatto che solo un coniuge o entrambi abbiano diritto alla concessione di una prestazione di prepensionamento. Nel caso in cui ciascuno dei coniugi vi abbia diritto, si tratterà di determinare l’importo che potrà essere versato ad ognuno di essi entro il limite fissato dal tetto massimo di cui al capoverso 1 lettera b e il modo in cui la prestazione di prepensionamento versata ad un coniuge debba essere presa in considerazione per il calcolo della prestazione dell’altro coniuge. Il Consi- glio federale è incaricato di emanare le relative disposizioni. Lett. b: dal momento che gli aventi diritto alla prestazione di prepensionamento, che non hanno ancora raggiunto l’età di pensionamento ordinaria, non dovrebbero di regola vivere in un ospedale o in un istituto di cura, si rinuncia a stabilire nella legge regole di calcolo specifiche per questi casi. Le disposizioni in materia saranno inseri- te nell’ordinanza e dovranno fondarsi nella misura del possibile sul disciplinamento vigente per il calcolo delle PC per le persone che vivono in istituto (art. 3a cpv. 5 LPC). Lett. c: nell’ambito delle prestazioni complementari la competenza di determinare il periodo di riferimento per il calcolo dei redditi determinanti e delle spese riconosciu- te`è stata delegata al Consiglio federale. Lo stesso dovrebbe valere per la prestazione di prepensionamento. Di regola, nell’ambito delle PC si prendono in considerazione i redditi conseguiti nel corso dell’anno civile precedente, fatta eccezione per le rendite, le pensioni e altre prestazioni periodiche. Per quanto riguarda le spese, sono computate quelle dell’anno corrente. Se la persona assicurata rende verosimile che i redditi utilizzati quale base di calcolo subiranno modifiche importanti, il calcolo sarà effettuato sulla base dei probabili redditi determinanti converiti in reddito annuo. Questi principi sarebbero ripresi anche per la prestazione di prepensionamento a livello d’ordinanza. Lett. d–g: le competenze delegate al Consiglio federale in queste lettere corrispon- dono a quelle previste nell’ambito delle prestazioni complementari. Cpv. 5 Diversamente dalle rendite dell’AVS/AI, che sono calcolate mensilmente, la presta- zione di prepensionamento è calcolata annualmente sul modello delle PC e versata

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mensilmente secondo le regole della LPGA relative al pagamento delle prestazioni pecuniarie periodiche (art. 19 LPGA).

Art. 9e Spese riconosciute Per principio, la prestazione di prepensionamento è calcolata secondo le stesse modalità delle prestazioni complementari all’AVS/AI. Le spese riconosciute sono identiche a quelle previste nel caso dei beneficiari di prestazioni complementari, con un’unica eccezione. È infatti riconosciuto un importo per spese supplementari che riduce sensibilmente la soglia d’accesso al sistema. In altri termini, è più facile beneficiare di una prestazione di prepensionamento che di prestazioni complementa- ri. Le spese riconosciute sono in particolare le seguenti: – un importo forfettario di 17 640 franchi all’anno per le persone sole e di

26 460 franchi per le coppie sposate destinato a coprire il fabbisogno vitale e

corrispondente agli importi massimi previsti nel sistema delle prestazioni complementari; – un importo di 8000 franchi per le persone sole e di 12 000 franchi per le coppie sposate per le spese supplementari. Questo importo non è previsto nel sistema delle prestazioni complementari, ma se ne tiene tuttavia conto quan- do, per valutare se sia esigibile o meno il rimborso di prestazioni sociali indebitamente ricevute, è applicato l’articolo 5 OPGA; – la pigione (comprese le spese accessorie) fino a un importo di 13 200 franchi all’anno per le persone singole e di 15 000 franchi all’anno per le coppie sposate, vale a dire gli importi massimi previsti anche nel sistema delle pre- stazioni complementari; – le spese di conseguimento di eventuali redditi (p. es. reddito residuo dell’avente diritto o reddito del coniuge); – un importo forfettario annuo per i premi dell’assicurazione malattie, che, come nel sistema delle PC, corrisponde al premio medio del luogo di domi- cilio dell’avente diritto24; – oltre all’importo forfettario per i premi dell’assicurazione malattie sono riconosciuti anche i contributi dovuti alle altre assicurazioni sociali (AVS/ AI/IPG ed eventualmente AD/PP/AINF). I beneficiari della prestazione di prepensionamento sono soggetti all’obbligo generale di versare contributi all’AVS/AI/IPG. Questi ultimi sono quindi presi in considerazione nel cal- colo della prestazione. L’obbligo contributivo continua fino all’età di pen- sionamento ordinaria anche per le persone che non esercitano più un’attività lucrativa. Queste versano contributi che variano tra 425 e 10 100 franchi all’anno. Determinanti per il calcolo dei contributi sono la sostanza e il red- dito conseguito in forma di rendita annua moltiplicato per 20. Nel caso delle coppie sposate, per ognuno dei coniugi si tiene conto della metà della so- stanza e del reddito in forma di rendita della coppia (cfr. art. 10 cpv. 1 LAVS e art. 28 OAVS). Se il coniuge che esercita un’attività lucrativa versa già il doppio del contributo minimo, i contributi del coniuge senza attività

24 Cfr. ordinanza del DFI del 25 ottobre 2005 sui premi medi cantonali 2006

dell’assicurazione delle cure medico-sanitarie per il calcolo delle prestazioni complemen- tari; RS 831.309.1

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lucrativa sono considerati pagati (art. 3 cpv. 3 LAVS; cfr. n. 3.2.5 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]). La nozione di reddito conseguito sotto forma di rendita è molto vasta. Secondo la giuri- sprudenza è sufficiente essere in presenza di componenti del reddito che influenzano la condizione sociale della persona senza attività lucrativa (DTF 125 V 234). Sono tuttavia eccettuate le prestazioni proprie dell’assi- curazione (art. 28 cpv. 1 OAVS). Pertanto, per il calcolo dei contributi non sono computate quale reddito determinante conseguito sotto forma di rendita né le rendite dell’AVS e dell’AI né le prestazioni complementari all’AVS/AI. Lo stesso varrà in futuro per la prestazione di prepensionamen- to. Se una persona, oltre a quest’ultima, non avrà altri redditi in forma di rendita, i contributi saranno calcolati unicamente in base alla sostanza. Anche le persone senza patrimonio o con un patrimonio esiguo dovranno pe- rò comunque versare il contributo minimo di 425 franchi all’anno25; – per i proprietari di immobili: le spese di manutenzione e gli interessi ipoteca- ri fino a concorrenza del ricavo lordo dell’immobile; – i contributi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia, se effettivamente versati, sono pure riconosciuti quale spesa. Le imposte non sono invece considerate quale voce di spesa a sé stante. Come nel sistema delle prestazioni complementari, esse vanno pagate mediante l’importo forfettario destinato a coprire il fabbisogno vitale. Conformemente alla legge federa- le del 14 dicembre 199026 sull’imposta federale diretta (LIFD) e alla legge federale del 14 dicembre 199027 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID), la prestazione di prepensionamento sarà esente da imposta come le prestazioni complementari all’AVS/AI.

Art. 9f Redditi determinanti Anche i redditi determinanti sono, a parte un’eccezione, identici a quelli computati per la fissazione delle prestazioni complementari all’AVS/AI: I redditi determinanti comprendono in particolare: – il reddito proveniente da sostanza mobile e immobile; – un quindicesimo della sostanza netta eccedente 25 000 franchi per le persone sole e 40 000 franchi per i coniugi; – le rendite, le pensioni e le altre prestazioni periodiche, comprese le rendite dell’AVS e dell’AI. In presenza di una rendita dell’AVS dell’avente diritto, può trattarsi unicamente di una rendita per superstiti (cfr. commento all’art. 9e). Una rendita (ev. anticipata) di vecchiaia è computata solo se fa parte dei redditi del coniuge dell’avente diritto; – i contributi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia;

25 Nel caso delle persone che non esercitano durevolmente un’attività a tempo pieno (in particolare quelle che svolgono una breve attività a tempo parziale) si deciderà sulla base di un calcolo comparativo basato sull’intero anno civile se esse vadano comunque consi- derate, sul piano giuridico, quali persone senza attività lucrativa (cfr. art. 28bis OAVS). 26 RS 642.11 27 RS 642.14

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– le entrate in denaro o in natura provenienti dall’esercizio di un’attività lucra- tiva eccedenti un importo di 1000 franchi all’anno per le persone sole e di

1500 franchi per i coniugi. Si è rinunciato di proposito alla fissazione di una

franchigia più elevata o ad un computo solo parziale dei redditi da lavoro per evitare effetti indesiderati. Da un lato, si sarebbe creato un incentivo a conti- nuare a lavorare in misura considerevole durante il pensionamento anticipa- to, il che sarebbe in contraddizione con lo scopo della prestazione di prepen- sionamento; dall’altro, sarebbero stati privilegiati in modo eccessivo i redditi del coniuge che esercita un’attività lucrativa, cosicché anche le coppie spo- sate in condizioni economiche agiate avrebbero potuto beneficiare della pre- stazione. – le entrate e le parti di sostanza a cui l’assicurato ha rinunciato. Contrariamente a quanto avviene nel sistema delle PC, le prestazioni della previden- za professionale (rendita, liquidazione in capitale o prestazione di libero passaggio) saranno computate solo nella misura in cui eccedono una franchigia che dovrà essere stabilita dal Consiglio federale. Solo così è possibile garantire che gli interessati non siano costretti ad anticipare modeste prestazioni di vecchiaia della previdenza pro- fessionale subendo poi pesanti riduzioni delle prestazioni. È prevista una franchigia corrispondente ad una rendita LPP mensile di circa 800–1000 franchi. Una franchi- gia più elevata non è giustificata, se si vuole evitare che persone in possesso di un cospicuo capitale della previdenza professionale (regime obbligatorio e sovraobbli- gatorio), che durante il prepensionamento non conseguono redditi, possano tesauriz- zare questo capitale fino al raggiungimento dell’età di pensionamento senza subire una riduzione della prestazione di prepensionamento.

Art. 9g Inizio e fine del dritto alla prestazione di prepensionamento Il diritto alla prestazione di prepensionamento non può nascere retroattivamente, ma solo a partire dalla presentazione della richiesta. La prestazione serve a coprire il fabbisogno vitale corrente. Se il richiedente attende prima di presentare la richiesta, si può ritenere che dispone di sufficienti mezzi finanziari per provvedere da sé al proprio mantenimento. La prestazione di prepensionamento non può essere versata a persone che beneficia- no anche di una rendita (anticipata) di vecchiaia dell’AVS o di un’assicurazione obbligatoria per la vecchiaia estera, ragion per cui il diritto alla prestazione di pre- pensionamento si estingue con la concessione di una tale rendita di vecchiaia. In generale il diritto termina al più tardi al raggiungimento dell’età di pensionamento ordinaria dell’AVS, indipendentemente dal fatto che a quel punto l’avente diritto possa o meno chiedere la concessione di una rendita AVS. Se del caso potranno essere concesse PC conformemente all’art. 2a LPC (PC per persone anziane).

Art. 9h Organi competenti Cpv. 1 Il ricevimento e l’esame delle richieste di concessione della prestazione di prepen- sionamento, come pure il calcolo e il versamento della medesima sono affidati agli organi competenti per il versamento delle prestazioni complementari all’AVS/AI, vale a dire agli uffici PC cantonali (cfr. art. 6 LPC), poiché questi hanno già espe- rienza nel calcolo di prestazioni commisurate al bisogno. In caso di versamento

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all’estero di una prestazione di prepensionamento, la competenza passa alla Cassa svizzera di compensazione, l’organo responsabile del versamento all’estero delle rendite dell’AVS/AI. L’esame delle richieste e la fissazione delle prestazioni resta però anche in questo caso di competenza degli uffici PC cantonali. Cpv. 2 A parte il Cantone di Zurigo, oggi tutti i Cantoni hanno un organo cantonale compe- tente per le prestazioni complementari. Tranne che nei Cantoni di Ginevra e Basilea Città, è la cassa cantonale di compensazione ad occuparsene. Nel Cantone di Zurigo gli organi d’esecuzione sono i singoli Comuni. I compiti esecutivi legati alla presta- zione di prepensionamento saranno assunti da un solo ufficio cantonale, al fine di semplificare il più possibile la procedura. Se in un Cantone l’esecuzione delle pre- stazioni complementari è affidata a più uffici, per la prestazione di prepensionamen- to dovrà però essere competente un solo organo e cioè la cassa cantonale di compen- sazione. Cpv. 3 Per le persone residenti in Svizzera, l’organo esecutivo competente è stabilito in base al domicilio civile al momento della presentazione della richiesta. Questa disposizione implica anche che la competenza non cambia più nemmeno in caso di successivo cambiamento di Cantone. Una soluzione del genere è giustificata, poiché la prestazione di prepensionamento è concessa a tempo determinato (al massimo tre anni; cfr. commento agli art. 9c e 9g). Contrariamente al sistema delle prestazioni complementari, nel quale le spese di esecuzione sono esclusivamente a carico dei Cantoni (art. 32 OPC-AVS/AI28), le spese amministrative legate alla prestazione di prepensionamento sono assunte interamente dalla Confederazione, rispettivamente dall’assicurazione (cfr. commento all’art. 9i LPC e all’art. 103 LAVS). La nuova prestazione non causa dunque oneri finanziari supplementari ai Cantoni, anche se devono trattare numerosi casi e se gli assicurati trasferiscono il domicilio in un altro Cantone nel periodo in cui percepiscono la prestazione di prepensionamento. Cpv. 4 Per le persone all’estero (nella maggior parte dei casi ex frontalieri, ma eccezional- mente anche altre persone assicurate obbligatoriamente o facoltativamente) è com- petente l’organo del Cantone in cui è stata esercitata l’ultima attività lucrativa. Il Consiglio federale potrà stabilire nell’ordinanza chi sia competente per i rari casi di persone che non hanno mai lavorato in Svizzera.

Art. 9i Finanziamento Il finanziamento della prestazione di prepensionamento e delle relative spese amministrative è interamente a carico della Confederazione, che le può tuttavia dedurre dal suo contributo alle spese dell’AVS (cfr. commento all’art. 103 LAVS). L’introduzione della prestazione di prepensionamento non grava dunque sulle finanze federali e non comporta spese supplementari per i Cantoni, poiché le spese d’esecuzione sostenute dagli organi esecutivi cantonali sono rimborsate dalla Confederazione. La competenza di disciplinare il rimborso è delegata al Consiglio federale.

28 RS 831.301

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Art. 9j Revoca dell’effetto sospensivo La disposizione relativa alla revoca dell’effetto sospensivo delle opposizioni e dei ricorsi (art. 9b) figura nel capitolo 1a, relativo alle prestazioni complementari all’AVS/AI e non è dunque applicabile alla prestazione di prepensionamento, disci- plinata nel capitolo 1b. Questo articolo è necessario per permettere la revoca dell’effetto sospensivo di un’opposizione o di un ricorso contro la riduzione o la soppressione di una prestazione di prepensionamento.

Art. 15b Registro delle prestazioni complementari Attualmente, la Centrale di compensazione tiene già un registro su cui sono iscritte tutte le rendite e gli assegni per grandi invalidi dell’AVS/AI. Grazie a questa proce- dura è possibile un controllo costante di plausibilità degli errori che permette, in particolare, di individuare eventuali doppi versamenti. Poiché in questo registro sono archiviate anche le basi di calcolo di tutte le rendite dell’AVS/AI, in caso di ade- guamento delle prestazioni o di revisione di legge si può procedere ad una conver- sione centralizzata. In materia di prestazioni complementari (PC), ad eccezione del registro dei benefi- ciari di prestazioni complementari che non ricevono una rendita dell’AVS/AI entrato in vigore nel quadro della 10a revisione AVS (art. 32a OPC), a livello nazionale non esiste alcun registro centrale. Di conseguenza, mancando un’appropriata procedura di notifica (eventuali modifiche nel diritto alla rendita non sono considerate nell’ambito delle PC o lo sono soltanto in ritardo, il che comporta richieste di resti- tuzione ecc.), vi sono reali fattori d’incertezza. Ora, il sistema delle PC assume un’importanza sempre maggiore. Prova ne sia il pacchetto di prestazioni di prepen- sionamento della nuova revisione AVS, che, conformemente al presente messaggio, prevede l’attuazione di un modello ispirato alle PC nel quadro della legislazione relativa alle medesime. D’altra parte, la Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) attualmente in corso intende assegnare alla Confederazione un compito - la copertu- ra del fabbisogno vitale - fin qui di competenza dei Cantoni introducendo nella Costituzione un nuovo articolo 112a. Considerati questi sviluppi ed i rischi insiti nella prassi attuale (senza trascurare l’importanza di poter disporre di dati statistici centralizzati anche per le PC), l’introduzione di un registro delle PC s’impone.

5.2 Modifica del diritto vigente

5.2.1 Modifica della LAVS

Art. 103 cpv. 1 lett. a Il finanziamento della prestazione di prepensionamento avviene tramite fondi antici- pati ogni anno dalla Confederazione. Questi fondi servono a coprire non solo i costi della prestazione di prepensionamento, ma anche le relative spese amministrative. Il contributo della Confederazione all’AVS è ridotto di conseguenza. L’introduzione della nuova prestazione non deve infatti comportare oneri supplementari per la Confederazione.

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5.2.2 Modifica della LADI

Art. 8 cpv. 1 lett. dbis I beneficiari di una prestazione di prepensionamento non possono far valere il diritto ad un’indennità di disoccupazione. È tuttavia possibile che chi riceve tale indennità abbia diritto ad una prestazione di prepensionamento. Il versamento contemporaneo delle due prestazioni non è dunque escluso. L’indennità di disoccupazione è però computata quale reddito determinante nel calcolo della prestazione di prepensiona- mento e causa quindi una diminuzione di quest’ultima. Allo scadere del diritto all’indennità di disoccupazione, la prestazione di prepensionamento è aumentata in misura corrispondente. A quel punto, l’apertura di un nuovo termine quadro per l’ottenimento di un’indennità di disoccupazione non è più possibile. Sul piano della tecnica legislativa, le modifiche relative all’introduzione della pre- stazione di prepensionamento e quelle inerenti al versamento parziale della rendita di vecchiaia dell’AVS (cfr. primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione], n. 5.2.7, commento all’art. 8 cpv. 1 lett. d LADI) avrebbero potuto essere riunite. Poiché però la prestazione di prepensionamento e il versamento parziale della rendita di vecchiaia sono presentati al Parlamento in messaggi e disegni di legge distinti, anche le relative modifiche hanno luogo separatamente per evitare eventuali adeguamenti, qualora il progetto sulla prestazione di prepensionamento e la prima parte dell’11a revisione dell’AVS dovessero avere sorti diverse.

6 Ripercussioni

6.1 Per la Confederazione e i Cantoni

La prestazione di prepensionamento è integrata nel regime delle PC ed è finanziata dalla sola Confederazione. Affinché la Confederazione non abbia a sostenere oneri supplementari, il suo contributo all’AVS è ridotto nella misura dei costi della nuova prestazione. Tra il 2009 e il 2020 la riduzione del contributo della Confederazione ammonterà in media a 353 miloni di franchi l’anno. Se non si tiene conto degli effetti transitori risultanti dal nuovo disciplinamento della riscossione anticipata delle rendite di vecchiaia dell’AVS, il budget della Confedera- zione è sgravato in media di 57 milioni di franchi l’anno, quello dei Cantoni di 17 (cfr. n. 3.1). Se invece se ne tiene conto (senza dimenticare che il nuovo disciplina- mento a lungo termine non comporta alcun aumento dei costi per l’AVS), vanno considerate le correlazioni seguenti. Grazie all’introduzione della prestazione di prepensionamento potranno essere ridotti i costi della riscossione anticipata della rendita di vecchiaia dell’AVS: la riduzione dei costi implicata dalla 1a parte dell’11a revisione AVS aumenta così di

16 milioni di franchi. La 2a parte della revisione comporta dunque un ulteriore

sgravio del budget della Confederazione e dei Cantoni. La riduzione del contributo della Confederazione passa così da 51 a 54 milioni di franchi, quella del contributo dei Cantoni da 11 a 12. Inoltre, in generale, le persone che adempiono sia le condi- zioni per la riscossione anticipata della rendita di vecchiaia dell’AVS che quelle per la prestazione di prepensionamento opteranno presumibilmente per quest’ultima, a loro più favorevole. La 2a parte dell’11a revisione AVS accresce dunque anche la

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riduzione delle spese del regime delle prestazioni complementari. Questo ulteriore sgravio ammonterà a 4 milioni di franchi per la Confederazione e a 15 milioni di franchi per i Cantoni. Tabella 6.1-1 Modifica dei contributi della Confederazione e dei Cantoni all’AVS, all’AI e alle PC (media annua 2009–2020 senza NPC) Importi in milioni di franchi, ai prezzi del 2005

AVS AI PC Totale

Confederazione – 11a revisione dell’AVS, 1a parte –51 32 –2 –21 – 11a revisione dell’AVS, 2a parte –3 0 –4 –7 – 11a revisione dell’AVS, 1a e 2a parte –54 32 –6 –28 Cantoni – 11a revisione dell’AVS, 1a parte –11 11 –6 –6 – 11a revisione dell’AVS, 2a parte –1 0 –15 –16 – 11a revisione dell’AVS, 1a e 2a parte –12 11 –21 –22

I dati presentati non tengono conto degli effetti del cambiamento di ritmo degli adeguamenti delle rendite né della NPC.

6.2 Ripercussioni sulle altre assicurazioni sociali e

sull’aiuto sociale L’introduzione della prestazione di prepensionamento comporterà tendenzialmente una diminuzione delle spese dell’assicurazione contro la disoccupazione. In genera- le, infatti, i beneficiari di questa prestazione non potranno richiedere indennità dell’assicurazione contro la disocupazione, in quanto o già ritiratisi dalla vita attiva prima del pensionamento o esclusi dal diritto alle medesime (cfr. primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione], n. 5.2.7, commento all’art. 13 LADI). La prestazione di prepensionamento non avrà ripercussioni sulla previdenza profes- sionale: come attualmente, infatti, i beneficiari potranno anticipare le prestazioni del 2° pilastro (con le conseguenti riduzioni regolamentari) o attendere l’età ordinaria di pensionamento sostenendo essi stessi la riduzione di prestazioni dovuta al fatto che, nel momento in cui avevano cessato l’attività lucrativa, non erano più soggetti al regime della previdenza professionale. Per quanto concerne le PC, rinviamo al numero 6.1. In linea di principio la prestazione di prepensionamento non dovrebbe avere riper- cussioni sull’AI (cfr. n. 6.1), dal momento che i beneficiari di una rendita AI (parzia- le) possono integrarla con la nuova prestazione (cfr. n. 2.2.1). Non si può tuttavia escludere del tutto che in singoli casi isolati una persona rinunci a far valere il suo diritto ad una rendita AI accontentandosi della prestazione di prepensionamento. L’introduzione della prestazione di prepensionamento non dovrebbe incidere sulle spese dell’aiuto sociale. Le condizioni economiche dei beneficiari dell’aiuto sociale sono infatti talmente precarie che gli interessati adempiono già le condizioni di

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diritto a prestazioni complementari ad una rendita di vecchiaia anticipata dell’AVS. Di conseguenza, una volta raggiunta l’età del prepensionamento non avrebbero più bisogno dell’aiuto sociale nemmeno se la nuova prestazione non venisse introdotta.

6.3 Ripercussioni economiche

Le misure proposte nella 1a parte dell’11a revisione AVS hanno un’influenza molto limitata sull’offerta di lavoro (cfr. n. 6.3 del primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione]): quelle che in qualche misura potrebbero ampliarla sono compensate da provvedimenti di segno contrario. Non esistono strumenti atti a misurare gli effetti della prestazione di prepensionamento sul mercato del lavoro. Questa lacuna va tuttavia relativizzata. Infatti, se da una parte l’incentivo a prosegui- re o cessare un’attività dipende da numerosi fattori (congiuntura nazionale e interna- zionale, situazione del mercato del lavoro, livello dei salari, predisposizione psicolo- gica degli interessati ecc.) di cui è difficile determinare l’incidenza, dall’altra la prestazione di prepensionamento interesserà soltanto un numero limitato di persone: la sua introduzione, da sola, non potrà quindi certo modificare la situazione del mercato del lavoro.

6.4 Ripercussioni sulla parità dei sessi

La prestazione di prepensionamento è disciplinata in maniera neutra. Non crea quindi alcuna discriminazione a scapito di uno dei due sessi.

6.5 Freno alle spese

La disposizione sul finanziamento di cui all’articolo 9i LPC rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost.

6.6 Ripercussioni sull’effettivo del personale,

sull’informatica, sugli organi d’esecuzione e altre ri- percussioni A parte quelle descritte al numero 6.1, l’introduzione della prestazione di prepensio- namento avrà poche ripercussioni sulla Confederazione e sulla sua organizzazione informatica. L’introduzione della prestazione di prepensionamento comporterà invece un maggiore onere lavorativo per gli organi d’esecuzione, nella fattispecie gli organi PC. Non si tratterà solamente d’adeguare i programmi informatici, ma anche di assumere personale supplementare. Gli organi PC vedranno dunque aumentare i loro oneri amministrativi. L’aumento non sarà però a loro carico, in quanto coperto dalla Confederazione, rispettivamente dall’assicurazione (cfr. n. 2.4).

1958

6.7 Relazione con la NPC

Il districamento dei compiti previsto dalla NPC non è direttamente toccato dalla prestazione di prepensionamento, che rientra nella responsabilità finanziaria della Confederazione.

7 Programma di legislatura

Nel programma di legislatura 2003–2007 è annunciato come oggetto degli obiettivi della politica governativa un messaggio concernente la 12a revisione dell’AVS29. Il 16 maggio 2004 è stato respinto in votazione popolare un primo disegno di 11a revisione dell’AVS30. Grazie al presente disegno e alle proposte presentate contemporaneamente nel primo messaggio sull’11a revisione dell’AVS [nuova versione], gli obiettivi del disegno respinto in votazione e quelli annunciati per la 12a revisione potranno essere parzialmente raggiunti. La 12a revisione mirerà a garantire il finanziamento dell’AVS fino al 2025. A questo scopo l’età pensionabile dovrà essere progressivamente innalzata e resa più flessibile a condizioni sostenibili. Il disegno proporrà anche di modificare le modalità di adeguamento delle rendite all’evoluzione economica. Saranno studiate nuove forme di finanziamento e sarà garantito il coordinamento tra il 1° e il 2° pilastro.

8 Aspetti giuridici

8.1 Costituzionalità e conformità alle leggi

L’articolo 112 Cost., sul quale sono fondate le prestazioni complementari all’AVS/AI, non sarebbe stato sufficiente quale base costituzionale per la prestazio- ne di prepensionamento. Quest’ultima poggia infatti sul nuovo articolo 112a capo- verso 2 Cost., introdotto nel quadro della nuova perequazione finanziaria, in cui si stabilisce che la Confederazione sostiene gli sforzi compiuti su scala nazionale a favore degli anziani e può, allo scopo, ricorrere ai mezzi finanziari dell’AVS. È vero che questa disposizione non è ancora in vigore, ma lo sarà al momento dell’entrata in vigore della nuova prestazione (cfr. n. 2.3). Per l’introduzione di un registro centrale delle prestazioni secondo la LPC, l’artico- lo 112 Cost. rappresenta invece la base costituzionale adeguata.

29 FF 2004 995 1018 30 FF 2004 3529

1959

8.2 Relazione con il diritto internazionale

8.2.1 Patto internazionale relativo ai diritti economici,

sociali e culturali delle Nazioni Unite L’articolo 9 del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali (Patto I) del 1966, entrato in vigore per la Svizzera il 18 settembre 199231, prevede il diritto di ogni individuo alla sicurezza sociale, ivi comprese le assicurazioni sociali. Inoltre, gli Stati parte del Patto si impegnano a garantire che i diritti in esso enunciati verranno esercitati senza discriminazione alcuna (art. 2 cpv. 2). La presente revisio- ne è compatibile con le disposizioni del Patto in tutti i suoi aspetti.

8.2.2 Strumenti dell’Organizzazione internazionale del

lavoro La convenzione n. 128 concernente le prestazioni per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti del 1967 è stata ratificata dalla Svizzera il 13 settembre 197732. La parte III disciplina le prestazioni di vecchiaia. La prestazione di prepensionamento che s’intende introdurre non rientrerebbe nel campo d’applicazione materiale della parte III della convenzione n. 128.

8.2.3 Diritto della Comunità europea

Il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale è condizione indispensabile alla libera circolazione delle persone. Per questa ragione, conformemente all’Allegato II dell’Accordo tra la Confederazione svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone33, la Svizzera applica i regolamenti (CEE) n. 1408/7134 e n. 574/7235. Questi due regolamenti hanno quale unico scopo il coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale e si fondano sui principi internazionali in merito, vale a dire, in particolare, la parità di trattamento tra indigeni e cittadini di altri Stati contraenti, la conservazione dei diritti acquisiti e il pagamento delle prestazioni su tutto il territorio comunitario. Poiché il diritto comunitario non prevede l’armonizzazione dei sistemi nazionali di sicurezza sociale, i singoli Stati membri mantengono la facoltà di definire i principi del proprio. Il diritto di coordinamento comunitario è determinante per accedere alla prestazione di prepensionamento e poterla esportare. Una prestazione è soggetta al campo d’applicazione materiale delle norme di coordinamento comunitarie se le sue carat- teristiche principali (in particolare lo scopo e le condizioni di diritto) vi sono con- template. Il regolamento di coordinamento attualmente applicabile è il regolamento (CEE) n. 1408/71. Nel suo campo d’applicazione materiale le «prestazioni di prepensiona-

31 RU 1993 724; RS 0.103.1 32 RU 1978 1491; RS 0.831.105 33 RS 0.142.112.681 34 RS 0.831.109.268.1 35 RS 0.831.109.268.11

1960

mento» non sono espressamente menzionate e quindi nemmeno definite. Poiché la prestazione di prepensionamento che si prevede d’introdurre in Svizzera ben diffi- cilmente può essere ascritta ad una delle categorie di prestazioni citate nel regola- mento (CEE) n. 1408/71 (p. es. alle prestazioni in caso di vecchiaia), non rientra nel campo d’applicazione materiale del regolamento e non è quindi soggetta all’obbligo di versamento all’estero. Tuttavia, quando la prestazione di prepensionamento entrerà in vigore, la situazione giuridica sarà con ogni probabilità diversa. A partire dal 2008, in seno alla Comunità europea il regolamento (CEE) n. 1408/71 sarà probabilmente sostituito dal regola- mento (CE) n. 883/200436, che cita espressamente le «prestazioni di prepensiona- mento», ma unicamente per i salariati. Poiché il coordinamento internazionale in materia di sicurezza sociale può funzionare soltanto se tutti gli Stati contraenti applicano le stesse disposizioni, il medesimo regolamento sarà applicabile anche alla Svizzera. L’integrazione di questo regolamento nell’Allegato II dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone presuppone tuttavia l’approvazione della Svizzera e una decisione del Comitato misto istituito dall’Accordo (cfr. ultimo periodo dell’art. 18 dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone). Secondo la definizione del regolamento (CE) n. 883/2004, le prestazioni di prepen- sionamento designano le prestazioni erogate a decorrere da una determinata età ad un lavoratore che abbia ridotto, cessato o sospeso le attività professionali, fino all’età alla quale egli ha diritto alla pensione di vecchiaia o alla pensione di vec- chiaia anticipata. Il beneficio di questa prestazione non è subordinato alla condizione di porsi a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato competente. Le prestazioni di disoccupazione e le prestazioni di vecchiaia anticipate non rientrano in questa categoria. Per gli Stati membri dell’UE, il regolamento (CE) n. 883/2004 è entrato in vigore il 20 maggio 2004. Sarà tuttavia applicabile soltanto dopo che ne saranno state appro- vate le disposizioni esecutive. A quanto è dato giudicare oggi (in assenza di prassi), la prestazione di prepensionamento che si prevede d’introdurre in Svizzera dovrebbe rispondere ai requisiti stabiliti nel regolamento (CE) n. 883/2004 e rientrare quindi nel suo campo d’applicazione. Lo scopo principale della nuova prestazione, che sarà erogata per un periodo di tempo limitato prima del versamento della rendita di vecchiaia, è infatti quello di garantire la sicurezza finanziaria alle persone che hanno cessato o ridotto l’attività lucrativa, ma rinunciano ad anticipare la riscossione della rendita per evitarne la riduzione. Poiché il regolamento (CE) n. 883/2004 dispone il versamento all’estero delle pre- stazioni di prepensionamento, anche la prestazione svizzera dovrà essere esportata, almeno per i salariati. Il disegno, tuttavia, prevede quale condizione per avere diritto alla prestazione un lungo periodo minimo d’ininterrotta assicurazione nell’AVS immediatamente prece- dente la richiesta nel quale non si tiene conto dei periodi assicurativi compiuti all’estero. Di conseguenza, la prestazione di prepensionamento potrà sì essere espor- tata in un Paese dell’UE, ma non essere acquisita dall’estero. Così disciplinata, la prestazione potrà essere richiesta anche dai frontalieri.

36 GU L 200 del 7.6.2004, p. 1.

1961

Quanto suesposto è applicabile per analogia agli Stati membri dell’AELS confor- memente alla Convenzione istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (AELS), che contempla le stesse disposizioni di coordinamento.

8.2.4 Strumenti del Consiglio d’Europa

La Carta sociale europea del 18 ottobre 1961 è il corrispettivo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo per quanto attiene ai diritti economici e sociali. L’articolo 12 sancisce il diritto alla sicurezza sociale. La Svizzera ha firmato la Carta, ma non l’ha ratificata: questa convenzione non è quindi vincolante per il nostro Paese. La Carta sociale europea (riveduta) del 3 maggio 1996 aggiorna ed adegua il conte- nuto materiale della Carta del 1961. Costituisce un accordo distinto da quest’ultima, che non abroga, e non vincola la Svizzera. Il Codice europeo di sicurezza sociale del 16 aprile 1964 è stato ratificato dalla Svizzera il 16 settembre 197737. Il nostro Paese ne ha accolto la parte V relativa alle prestazioni di vecchiaia. La prestazione di prepensionamento che si prevede d’introdurre in Svizzera non rientrerebbe nel campo d’applicazione materiale della parte V del Codice. Il Codice europeo di sicurezza sociale (riveduto) del 6 novembre costituisce un accordo distinto dal Codice del 1964, ma non lo abroga. Il Codice (riveduto) amplia le norme del Codice, in particolare estendendone il campo d’applicazione personale, accordando nuove prestazioni ed aumentando l’importo delle prestazioni in denaro. Parallelamente introduce una maggiore flessibilità nelle condizioni di ratifica e nella formulazione delle norme per tenere conto nel migliore dei modi dei disciplinamenti nazionali. Non essendo stato ratificato da nessun Paese, il Codice (riveduto) non è ancora in vigore.

8.3 Delega di competenze legislative

Le competenze legislative necessarie all’attuazione della prestazione di prepensio- namento sono delegate al nostro Consiglio, che potrà emanare disposizioni in rela- zione al calcolo della prestazione di prepensionamento (art. 9d LPC) e alla designa- zione degli organi competenti per il disbrigo delle richieste di prestazioni (art. 9h) e disciplinerà la procedura relativa al rimborso delle spese amministrative agli organi d’esecuzione (art. 9i).

8.4 Forma dell’atto normativo

Conformemente all’articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federa- le. La presente modifica alla LPC sarà dunque eseguita secondo la procedura legisla- tiva normale.

37 RU 1978 1491

1962

Allegato 1

Esempi di calcolo: prestazione di prepensionamento (PPP) e prestazioni complementari (PC)

1. Persona sola con riduzione dell’attività lucrativa

X abita in un appartamento di due locali e paga una pigione di 900 franchi lordi al mese. L’importo forfetario determinante dell’assicurazione malattie ammonta a

3300 franchi

PPP Arrivato a 62 anni, desidera andare in pensione continuando tuttavia ad esercitare un’attività lucrativa a tempo parziale, grazie alla quale consegue un reddito netto di 21 087 franchi l’anno. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. Non ha nessun’altra fonte di reddito e non dispone di alcuna sostanza. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS continuando tuttavia ad esercitare l’attività lucrativa a tempo par- ziale succitata. La sua rendita di vecchiaia anticipata ammonta a 1328 fran- chi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale

1 adulto 17 640 17 640

Premio medio ass. malattie

1 adulto 3 300 3 300

Pigione lorda 10 800 10 800 Spese supplementari. 8 000 –

Totale 39 740 31 740 Redditi determinanti

Reddito da attività lucrativa 20 08738 13 39239 Rendita AVS 15 936

Totale 20 087 29 328

Importo annuale 19 65340 2 412 (spese ./. redditi)

38 Per la prestazione di prepensionamento, è deducibile soltanto una franchigia di 1000 franchi dal reddito netto dell’attività lucrativa per le persone sole. Il resto è compu- tato integralmente. 39 Nelle PC, dedotta la franchigia di 1000 franchi per le persone sole, il saldo del reddito netto dell’attività lucrativa è computato in ragione di 2/3.

40 Limite massimo per persone sole: 44 100 franchi

1963

Reddito globale dell’assicurato: PPP: fr. 19 653.– (PPP) + fr. 21 087.– (attività lucrativa) = fr. 40 740.– PC: fr. 15 936.– (rendita AVS) + fr. 21 087.– (attività lucrativa) + fr. 2412.– (PC) = fr. 39 435.–

1964

2. Persona sola senza attività lucrativa

X abita in un appartamento di due locali e paga una pigione di 900 franchi lordi al mese. Non dispone di alcuna sostanza. L’importo forfetario determinante dell’assi- curazione malattie ammonta a 3300 franchi. PPP Arrivato a 62 anni, X desidera cessare ogni attività lucrativa. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS che, ridotta, ammonta a 1328 franchi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale

1 adulto 17 640 17 640

Premio medio ass. malattie

1 adulto 3 300 3 300

Pigione lorda 10 800 10 800 Spese supplementari 8 000 – Contributi AVS/AI/IPG (min.) 425 425

Totale 40 165 32 165 Redditi determinanti

Rendita AVS 0 15 936

Totale 0 15 936

Importo annuale 40 165 16 229 (spese ./. redditi)

Reddito globale dell’assicurato: PPP: fr. 40 165.– (PPP) PC: fr. 15 936.– (rendita AVS) + fr. 16 229.– (PC) = fr. 32 165.–

1965

3. Persona sola con sostanza

X possiede un appartamento di due locali del valore fiscale di 200 000 franchi gravato da ipoteche per 120 000 franchi. Gli interessi ipotecari ammontano a 3600 franchi fr. all’anno, le spese di manutenzione dell’immobile a 3000 franchi. Il valore locativo è di 13 000 franchi. X ha inoltre un capitale di 50 000 franchi che frutta 700 franchi d’interessi all’anno. Non ha nessun’altra fonte di reddito. L’importo forfetario determinante dell’assicurazione malattie ammonta a 3300 franchi. Senza attività lucrativa, deve versare il contributo minimo AVS/AI/ IPG di 425 franchi all’anno. PPP Arrivato a 62 anni, X desidera cessare l’attività lucrativa. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS che, ridotta, ammonta a 1328 franchi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale

1 adulto 17 640 17 640

Premio medio ass. malattie

1 adulto 3 300 3 300

Interesse ipotecario + spese di 6 600 6 600 manutenzione dell’immobile Pigione lorda41 (13 000 + 1680), (13 000 + 1680), max. 13 200 max. 13 200 Spese supplementari 8 000 – Contributi AVS/AI/IPG (min.) 425 425

Totale 49 165 41 165 Redditi determinanti

Computo della sostanza 1/15 1 000 1 000 Valore locativo 13 000 13 000 Interesse sulla sostanza 700 700 Rendita AVS 15 936

Totale 14 700 30 636

Importo annuale 34 465 10 529 (spese ./. redditi)

41 La spesa della pigione concerne anche il proprietario ed equivale al valore locativo. Trattandosi di spese accessorie, si aggiunge un importo forfetario di 1680.– franchi (art. 16a cpv. 3 OPC). Devono tuttavia essere osservati i limiti fissati all’art. 5 cpv. 1 lett. b LPC.

1966

Reddito globale dell’assicurato: PPP: fr. 34 465.– (PPP) + fr. 700.– (interessi) = fr. 35 165.– PC: fr. 15 936.– (rendita AVS) + fr. 10 529.– (PC) + fr. 700.– (interessi) = fr. 27 165.–

1967

4. Coniugi (con attività lucrativa esercitata dalla moglie)

X abita con sua moglie in un appartamento di due locali e paga una pigione di 900 franchi lordi al mese. L’importo forfetario determinante dell’assicurazione malattie ammonta a 3300 franchi per persona. La moglie, che ha 60 anni, esercita un’attività lucrativa conseguendo un salario annuo netto di. 24 218 franchi. I coniugi non hanno nessun’altra fonte di reddito e non dispongono di alcuna sostanza. Poiché i contributi AVS/AI/IPG della moglie sono superiori al doppio del contributo minimo (art. 3 cpv. 3 LAVS), il marito non deve versarli. PPP Arrivato a 62 anni, X desidera cessare ogni attività lucrativa. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS che, ridotta, ammonta a 1328 franchi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale Coniugi 26 460 26 460 Premio medio ass. malattie

2 adulti 6 600 6 600

Pigione lorda 10 800 10 800 Spese supplementari 12 000 –

Totale 55 860 43 860 Redditi determinanti

Reddito da attività lucrativa 22 71842 15 14543 Rendita AVS 15 936

Totale 22 718 31 081

Importo annuale 33 14244 12 779 (spese ./. redditi)

Reddito globale dei coniugi: PPP: fr. 24 218.– (attività lucrativa) + fr. 33 142.– (PPP) = fr. 57 360.– PC: fr. 24 218.– (attività lucrativa) + fr. 15 936.– (rendita AVS) = fr. 40 154.–

42 Per la prestazione di prepensionamento, è deducibile soltanto una franchigia di 1500 franchi dal reddito dell’attività lucrativa per i coniugi. Il resto è computato integral- mente. 43 Nelle PC, dedotta la franchigia di 1500 franchi per i coniugi, il saldo del reddito da attività lucrativa è computato in ragione di 2/3.

44 Limite massimo per coniugi: 66 150 franchi.

1968

5. Coniugi senza attività lucrativa

X abita con sua moglie in un appartamento di due locali e paga una pigione di 900 franchi lordi al mese. Sua moglie, che ha 60 anni, non esercita alcuna attività lucrativa. L’importo forfetario determinante dell’assicurazione malattie ammonta a

3300 franchi per persona. Dal momento che non svolgono un’attività lucrativa,

ciascun coniuge deve versare il contributo minimo AVS/AI/IPG di 425 franchi all’anno. I coniugi non dispongono di alcuna sostanza. PPP Arrivato a 62 anni, X desidera cessare ogni attività lucrativa. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS che, ridotta, ammonta a 1328 franchi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale Coniugi 26 460 26 460 Premio medio ass. malattie

2 adulti 6 600 6 600

Pigione lorda 10 800 10 800 Spese supplementari 12 000 – Contributi AVS/AI/IP (min.) 850 850

Totale 56 710 44 710 Redditi determinanti

Rendita AVS 15 936

Totale 0 15 936

Importo annuale 56 710 28 774 (spese ./. redditi)

Reddito globale dei coniugi: PPP: fr. 56 710.– (PPP) PC: fr. 15 936.– (rendita AVS) + fr. 28 774.– (PC) = fr. 44 710.–

1969

6. Coniugi con sostanza ma senza attività lucrativa della moglie

X possiede un appartamento di due locali del valore fiscale di 200 000 franchi gravato da ipoteche per 120 000 franchi. Gli interessi ipotecari ammontano a

3600 franchi all’anno, le spese di manutenzione dell’immobile a 3000 franchi Il

valore locativo è di 13 000 franchi. X ha inoltre un capitale di 50 000 franchi, che frutta 700 franchi d’interessi all’anno. L’importo forfetario determinante dell’assi- curazione malattie ammonta a 3300 franchi per persona. Senza attività lucrativa, ciascun coniuge deve versare il contributo minimo AVS/AI/IPG di 425 franchi all’anno per un totale di 850 franchi all’anno. I coniugi non hanno nessun’altra fonte di reddito. PPP Arrivato a 62 anni, X desidera cessare l’attività lucrativa. Non anticipa la riscossione della rendita di vecchiaia dell’AVS. PC Arrivato a 62 anni, X ha deciso di anticipare la riscossione dell’intera rendita dell’AVS che, ridotta, ammonta a 1328 franchi al mese.

Spese riconosciute PPP PC

Fabbisogno vitale Coniugi 26 460 26 460 Premio medio ass. malattie

2 adulti 6 600 6 600

Interesse ipotecario + spese di 6 600 6 600 manutenzione dell’immobile Pigione lorda (13 000 + 1680), 14 680 (13 000 + 1680), 14 680 Spese supplementari 12 000 – Contributi AVS/AI/IPG (min.) 850 850

Totale 67 190 55 190 Redditi determinanti

Computo della sostanza 1/15 1 000 1 000 Valore locativo 13 000 13 000 Interesse sulla sostanza 700 700 Rendita AVS 15 936

Totale 14 700 30 636

Importo annuale 52 490 24 554 (spese ./. redditi)

Reddito globale dei coniugi: PPP: fr. 52 490.– (PPP) + fr. 700.– (interessi) = fr. 53 190.– PC: fr. 15 936.– (rendita AVS) + fr. 24 554.– (PC) + fr. 700.– (interessi) = fr. 41 190.–

1970

Situazione finanziaria dell'AVS: Sistema attuale Allegato 2 Conteggio 2004, scenario di base Importi in milioni di franchi ai prezzi del 2005 Anno Uscite Entrate Conto capitale dell'AVS Sistema Contributi IVA Poteri Ricavi degli Totale Variazione Stato In % delle attuale e regresso 1) pubblici investimenti annuale fine anno uscite finanziari 2004 30 423 22 811 1 924 6 376 1 276 32 387 1 964 27 008 88.8 2005 31 656 22 941 1 959 6 666 683 32 249 593 27 601 87.2 2006 31 732 23 155 1 987 6 687 673 32 502 770 28 071 88.5 2007 32 899 23 372 2 031 6 926 755 33 084 185 27 842 84.6 2008 33 197 23 572 2 072 6 990 745 33 379 182 27 613 83.2 2009 34 843 23 775 2 112 7 323 710 33 920 - 923 26 282 75.4 2010 34 850 24 020 2 134 7 329 759 34 242 - 608 25 159 72.2 2011 36 581 24 260 2 155 7 678 683 34 776 -1 805 22 861 62.5 2012 36 691 24 499 2 176 7 703 595 34 973 -1 718 20 695 56.4 2013 38 533 24 729 2 197 8 076 475 35 477 -3 056 17 234 44.7 2014 38 498 24 948 2 217 8 073 345 35 583 -2 915 13 981 36.3 2015 40 369 25 169 2 236 8 450 182 36 037 -4 332 9 375 23.2 2016 40 175 25 377 2 254 8 415 9 36 055 -4 120 5 072 12.6 2017 42 073 25 577 2 272 8 798 - 196 36 451 -5 622 - 650 -1.5 2018 41 820 25 771 2 289 8 751 - 411 36 400 -5 420 -6 058 -14.5 2019 43 629 25 957 2 306 9 117 - 658 36 722 -6 907 -12 846 -29.4 2020 43 406 26 122 2 321 9 076 - 917 36 602 -6 804 -19 398 -44.7 Previsioni sull'evoluzione economica in %: 1) IVA, con parte della Confederazione Anno 2005 2006 2007–2009 dal 2010 1.1.1999: 1,0 punti percentuali (proporzionale) Salari nominali 1,4 1,8 2,3 3,0 Prezzi 1,2 1,1 1,5 2,0

Adeguamento delle rendite: 2005, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015, 2017, 2019 UFAS / 4.11.2005

1971

Situazione finanziaria dell'AVS con l'11a revisione 1a parte Allegato 3 Conteggio 2004, scenario di base Importi in milioni di franchi ai prezzi del 2005 Anno Uscite Entrate Conto capitale dell'AVS a Sistema 11 revisione Totale Contributi Contributi IVA Poteri Ricavi degli Totale Variazione Stato In % delle a attuale AVS e regresso 11 revisione 1) pubblici investimenti annuale fine anno uscite AVS finanziari 2004 30 423 30 423 22 811 1 924 6 376 1 276 32 387 1 964 27 008 88.8 2005 31 656 31 656 22 941 1 959 6 666 683 32 249 593 27 601 87.2 2006 31 732 31 732 23 155 1 987 6 687 673 32 502 770 28 071 88.5 2007 32 899 32 899 23 372 2 031 6 926 755 33 084 185 27 842 84.6 2008 33 197 -16 33 181 23 572 119 2 072 6 986 747 33 496 315 27 746 83.6 2009 34 843 -79 34 764 23 775 120 2 112 7 308 718 34 033 - 731 26 605 76.5 2010 34 850 -183 34 667 24 020 128 2 134 7 291 778 34 351 - 316 25 767 74.3 2011 36 581 -174 36 407 24 260 121 2 155 7 643 713 34 892 -1 515 23 746 65.2 2012 36 691 -220 36 470 24 499 122 2 176 7 659 637 35 093 -1 377 21 904 60.1 2013 36 735 -229 36 506 24 728 129 2 197 7 670 568 35 292 -1 214 20 260 55.5 2014 39 396 -270 39 126 24 949 133 2 217 8 198 452 35 949 -3 177 16 686 42.6 2015 39 325 -305 39 020 25 168 141 2 236 8 180 319 36 044 -2 976 13 383 34.3 2016 39 135 -366 38 769 25 376 149 2 254 8 134 199 36 112 -2 657 10 464 27.0 2017 38 969 -477 38 492 25 576 155 2 272 8 083 95 36 181 -2 311 7 948 20.6 2018 38 735 -466 38 269 25 770 159 2 289 8 041 4 36 263 -2 006 5 786 15.1 2019 38 517 -478 38 039 25 955 159 2 306 7 999 - 72 36 347 -1 692 3 980 10.5 2020 38 323 -491 37 832 26 121 159 2 321 7 961 - 135 36 427 -1 405 2 497 6.6 Previsioni sull'evoluzione economica in %: 1) IVA, con parte della Confederazione Anno 2005 2006 2007–2009 dal 2010 1.1.1999: 1,0 punti percentuali (proporzionale) Salari nominali 1,4 1,8 2,3 3,0 Prezzi 1,2 1,1 1,5 2,0

Adeguamento delle rendite: 2005, 2007, 2009, 2011, 2014 UFAS / 4.11.2005

1972

Situazione finanziaria dell'AVS con l'11a revisione 1a e 2a parte Allegato 4 Conteggio 2004, scenario di base Importi in milioni di franchi ai prezzi del 2005 Anno Uscite Entrate Conto capitale dell'AVS a Sistema 11 revisione Totale Contributi Contributi IVA Poteri Ricavi degli Totale Variazione Stato In % delle a attuale AVS e regresso 11 revisione 2) pubblici investimenti annuale fine anno uscite AVS 1) finanziari 2004 30 423 30 423 22 811 1 924 6 376 1 276 32 387 1 964 27 008 88.8 2005 31 656 31 656 22 941 1 959 6 666 683 32 249 593 27 601 87.2 2006 31 732 31 732 23 155 1 987 6 687 673 32 502 770 28 071 88.5 2007 32 899 32 899 23 372 2 031 6 926 755 33 084 185 27 842 84.6 2008 33 197 -16 33 181 23 572 119 2 072 6 986 747 33 496 315 27 746 83.6 2009 34 843 -89 34 754 23 775 -80 2 112 7 306 715 33 828 - 927 26 409 76.0 2010 34 850 -201 34 649 24 020 -295 2 134 7 287 763 33 909 - 741 25 150 72.6 2011 36 581 -199 36 382 24 260 -301 2 155 7 638 681 34 433 -1 949 22 708 62.4 2012 36 691 -245 36 445 24 499 -290 2 176 7 654 589 34 628 -1 818 20 445 56.1 2013 36 735 -254 36 481 24 728 -270 2 197 7 665 504 34 824 -1 656 18 388 50.4 2014 39 396 -293 39 103 24 949 -264 2 217 8 193 372 35 467 -3 636 14 391 36.8 2015 39 325 -324 39 001 25 168 -241 2 236 8 176 222 35 561 -3 440 10 669 27.4 2016 39 135 -381 38 754 25 376 -232 2 254 8 131 86 35 615 -3 139 7 321 18.9 2017 38 969 -487 38 482 25 576 -221 2 272 8 080 - 35 35 672 -2 811 4 367 11.3 2018 38 735 -475 38 260 25 770 -217 2 289 8 039 - 143 35 738 -2 522 1 760 4.6 2019 38 517 -484 38 033 25 955 -219 2 306 7 998 - 236 35 804 -2 229 - 504 -1.3 2020 38 323 -496 37 827 26 121 -220 2 321 7 961 - 318 35 865 -1 962 -2 456 -6.5 Previsioni sull'evoluzione economica in %: 1) A partire dal 2009 riduzione del contributo della Confederazione in ragione Anno 2005 2006 2007–2009 dal 2010 delle prestazioni di prepensionamento Salari nominali 1,4 1,8 2,3 3,0 2) IVA, con parte della Confederazione Prezzi 1,2 1,1 1,5 2,0 1.1.1999: 1,0 punti percentuali (proporzionale)

Adeguamento delle rendite: 2005, 2007, 2009, 2011, 2014 UFAS / 4.11.2005

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