Valutazione della direzione della politica del personale della Confederazione. Rapporto di sintesi del Controllo parlamentare dell'amministrazione alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale
Allegato
Valutazione della direzione della politica del personale della Confederazione Rapporto di sintesi del Controllo parlamentare dell’amministrazione alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale
del 17 giugno 2009
2010-0868 2531
Riassunto
Sei anni dopo la sua entrata in vigore, occorre chiedersi se i principali obiettivi della legge sul personale della Confederazione (LPers) siano stati raggiunti. Per questo motivo, il 31 marzo 2008, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale ha incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione della direzione della politica del personale della Confe- derazione. Il CPA ha svolto una cinquantina di colloqui con segretari generali dei diparti- menti, direttori di uffici federali, responsabili delle risorse umane a livello di dipar- timenti e di uffici, diversi responsabili dell’Ufficio federale del personale e con esperti esterni. Il CPA si è basato su differenti analisi e documenti dell’Amministra- zione federale. Ha anche affidato due mandati: un benchmarking della politica del personale della Confederazione con quattro organizzazioni esterne e un’analisi complementare all’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione. I risultati dell’inchiesta 2009 sul personale non sono stati trattati nell’ambito del presente rapporto perché non ancora disponibili. Non è tuttavia scopo della presente valuta- zione riprodurre fedelmente la situazione di ogni dipartimento, bensì determinare se vi sono differenze tra dipartimenti e, in tal caso, se sono state oggetto di una rifles- sione o di misure del Consiglio federale. Le singole evoluzioni dei dipartimenti tra le inchieste sul personale 2007 e 2009 sono di minore interesse dato che le conclu- sioni della valutazione sono di natura più generale. Nel presente rapporto sono riportate sinteticamente le conclusioni principali. Per una visione globale dei risultati, rimandiamo al rapporto completo. Dall’analisi emerge che presso la Confederazione le condizioni di lavoro (salari, equilibrio tra vita professionale e sfera privata, formazione e perfezionamento) sono relativamente buone, in ogni caso per i collaboratori che non fanno parte dei quadri e che non sono altamente specializzati. Il problema principale della politica del personale della Confederazione non risiede pertanto nelle condizioni di lavoro, ma nella mancanza di direzione, di una strategia in materia di risorse umane orientata agli obiettivi, di una chiara ripartizione delle competenze, di comunicazione e di riconoscimento da parte delle più alte istanze della Confederazione.
Nel messaggio relativo alla LPers, il Consiglio federale ha dichiarato che il grande margine di manovra dei datori di lavoro esige un rafforzamento del Consiglio federale quale organo di direzione della politica del personale. Nell’ambito del presente rapporto, è emerso che il Consiglio federale non ha svolto questo ruolo. La valutazione riguarda le basi normative (cap. 3), la strategia (cap. 4), l’organizza- zione (cap. 5) e gli obiettivi della politica del personale (cap. 6).
Riassunto 2532 Abbreviazioni 2534
1 Introduzione 2536
2 Concetto dell’indagine e metodologia 2537
2.1 Oggetto della valutazione 2537
2.2 Tappe di lavoro e metodologia 2539
2.3 Limiti del metodo 2541
3 Basi normative 2542
4 Strategia e direzione 2544
5 Organizzazione 2548
6 Obiettivi di politica del personale: grado di raggiungimento,
attuazione e direzione 2553
6.1 Assunzione e permanenza del personale 2553
6.2 Sistema salariale 2555
6.3 Sistema di valutazione basato sui colloqui con il collaboratore 2556
6.4 Sviluppo professionale e motivazione 2557
6.5 Promovimento dei quadri e sviluppo delle capacità gestionali 2558
6.6 Donne e uomini: pari opportunità e trattamento 2559
6.7 Equilibrio tra vita professionale e vita privata 2561
7 Conclusioni 2562
Bibliografia 2566 Allegato: elenco delle persone intervistate 2568 Impressum 2571
Abbreviazioni
ACC Associazione dei quadri della Confederazione AFC Amministrazione federale delle contribuzioni AFD Amministrazione federale delle dogane AFF Amministrazione federale delle finanze APC Associazione del personale della Confederazione Caf Cancelleria federale CdG-N Commissione della gestione del Consiglio nazionale CPA Controllo parlamentare dell’amministrazione CRU Conferenza delle risorse umane DATEC Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e della comunicazione DDPS Dipartimento federale della difesa, della popolazione e dello sport DFAE Dipartimento federale degli affari esteri DFE Dipartimento federale dell’economia DFF Dipartimento federale delle finanze DFGP Dipartimento federale di giustizia e polizia DFI Dipartimento federale dell’interno DSC Direzione dello sviluppo e della cooperazione fedpol Ufficio federale di polizia GEMAP Gestione mediante mandati di prestazioni e preventivo globale LPers Legge sul personale della Confederazione Metas Ufficio federale di metrologia OPers Ordinanza sul personale della Confederazione RU Risorse umane SECO Segreteria di Stato all’economia SSP Sindacato svizzero dei servizi pubblici UFAB Ufficio federale delle abitazioni UFAG Ufficio federale dell’agricoltura UFC Ufficio federale della cultura UFCOM Ufficio federale della comunicazione UFFT Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia UFIT Ufficio federale dell’informatica e della telecomunicazione UFM Ufficio federale della migrazione UFPER Ufficio federale del personale
UFS Ufficio federale di statistica UFSP Ufficio federale della sanità pubblica USS Unione sindacale svizzera USTE Ufficio federale dello sviluppo territoriale USTRA Ufficio federale delle strade
Rapporto di sintesi
Nel presente rapporto esponiamo sinteticamente le conclusioni dell’analisi del Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA). Per una panoramica completa dei risultati sui quali sono basate le nostre conclusioni, rimandiamo al rapporto dettagliato.
1 Introduzione
Nel messaggio1 concernente la legge sul personale della Confederazione (LPers)2, il Consiglio federale giunge alla conclusione che, per continuare a posizionarsi come datore di lavoro attrattivo, competitivo e sociale, la Confederazione ha bisogno di una gestione del personale moderna e dinamica, atta a sostenere i processi di cam- biamento nell’amministrazione e nelle imprese, a permettere metodi di lavoro basati su principi economici e a favorire una cultura in grado di promuovere l’apprendi- mento. Alcuni anni dopo l’entrata in vigore della LPers (2002), occorre chiedersi se i prin- cipali obiettivi della legge siano stati raggiunti. Per questo motivo, il 31 marzo 2008, la Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N) ha incaricato il CPA di valutare la direzione della politica del personale della Confederazione. Alla base della decisione della CdG-N di elaborare tale valutazione vi sono diverse osservazioni critiche sui seguenti ambiti: gestione non ottimale del personale, attua- zione differenziata secondo dipartimenti e uffici, grado di insoddisfazione e di rassegnazione relativamente alto, mancanza di riconoscimento e difficoltà del- l’Amministrazione federale sul mercato del lavoro. In questo contesto, intendiamo rispondere con la presente valutazione alle domande seguenti: – Come valutare la direzione della politica del personale del Consiglio fede- rale e dei dipartimenti? – Le basi normative e concettuali permettono di attuare in modo adeguato la politica del personale? – In che misura sono stati raggiunti gli obiettivi di cui all’articolo 4 LPers? – Quali sono le priorità del Consiglio federale? – Il margine di manovra del Consiglio federale, dei dipartimenti e degli uffici federali è adeguato? – L’efficacia della politica del personale è conosciuta e/o utilizzata come strumento di direzione? – Quali sono le buone e le cattive pratiche di direzione nel settore delle risorse umane in organi analoghi?
1 Messaggio concernente la legge sul personale della Confederazione, FF 1999 1343. 2 RS 172.220.1
È in corso una revisione parziale della LPers3: il relativo progetto è stato posto in consultazione nel settembre 2008. La presente valutazione riguarda solo in minima parte le principali modifiche previste: i due progetti non sono in contrasto tra loro. Lo stato attuale della revisione è incerto; il termine di consultazione è scaduto a fine gennaio 2009 e l’Associazione del personale della Confederazione (APC) è stata informata che il Consiglio federale rinuncia a continuare i lavori di revisione4; tuttavia non vi sono informazioni più precise. Dopo una breve presentazione del concetto e della metodologia di valutazione (cap. 2), si analizzano le basi normative (cap. 3) che riguardano il personale della Confederazione (legge sul personale della Confederazione). Nei capitoli 4 e 5 sono esaminate rispettivamente la direzione della politica del personale della Confedera- zione e l’organizzazione. Il capitolo 6 è incentrato sui singoli obiettivi della politica del personale presi in esame nella presente valutazione. Con l’ausilio di differenti strumenti si giudica il conseguimento degli obiettivi, ma anche la loro direzione. Nella conclusione si riassumono i principali risultati della valutazione (cap. 7).
2 Concetto dell’indagine e metodologia
2.1 Oggetto della valutazione
Conformemente al mandato della CdG-N, la presente valutazione riguarda il concet- to normativo della politica del personale, le attività di direzione e di attuazione (analisi e valutazione della direzione, dell’organizzazione e degli obiettivi della politica del personale) e gli effetti (le conseguenze sul personale della Confedera- zione). I datori di lavoro che sottostanno alla LPers sono il Consiglio federale, l’Assemblea federale, La Posta Svizzera, le Ferrovie Federali Svizzere e il Tribunale federale (art. 3 LPers). La CdG-N ha deciso di limitare la portata del mandato all’Ammini- strazione federale centralizzata per i motivi seguenti: – l’Amministrazione centralizzata costituisce di per sé un campo di valuta- zione molto vasto; – vi è una grande eterogeneità all’interno dell’Amministrazione federale, ad esempio tra uffici e dipartimenti (dimensioni, specificità, compiti). Gli obiettivi della politica del personale definiti all’articolo 4 LPers possono essere suddivisi (figura 1) in obiettivi relativi al ruolo di datore di lavoro della Confedera- zione in senso stretto, cioè in un’ottica di gestione d’impresa, e in obiettivi in senso ampio, riguardanti cioè la Confederazione quale ente con responsabilità sociale. Come mostra la figura 1, la CdG-N ha deciso che la presente valutazione deve vertere sugli obiettivi legati al ruolo di datore di lavoro nel senso stretto del ter- mine. Aspetti come le pari opportunità tra donne e uomini e le condizioni di lavoro
3 Su cui verte anche un progetto trasversale nel quadro della riforma dell’Amministrazione federale 2005/2007. Con il progetto PT RH2 si mira a semplificare e diminuire la densità normativa nel settore del personale. Cfr. in particolare: il rapporto finale della riforma dell’Amministrazione federale 2005/2007 del delegato del Consiglio federale alla riforma dell’Amministrazione federale, Berna, 2007. 4 Avvio della procedura di consultazione relativa alla revisione della legge sul personale della Confederazione, comunicato stampa del DFF, 19 settembre 2008. L’APC – il vostro giornale, pagina 7, 12 marzo 2009.
che consentono al personale di dedicare del tempo anche alla famiglia sono presi in considerazione quali fattori per determinare l’attrattiva e la competitività dell’Am- ministrazione sul mercato dell’impiego.
Figura 1 Obiettivi della politica del personale
Obiettivi della politica del personale al centro della valutazione
Obiettivi legati alla gestione RU Valorizzazione del potenziale umano Assunzione e permanenza del personale adeguato Sviluppo personale e professionale, perfezionamento, motivazione e polivalenza del personale Promovimento dei quadri, sviluppo delle capacità gestionali Retribuzione corrispondente alla prestazione (salari e valutazioni delle prestazioni)
Obiettivi legati alla responsabilità sociale del datore di lavoro Pari opportunità e parità di trattamento per donne e uomini Condizioni di lavoro che consentono al personale di dedicare del tempo anche alla famiglia
Equa rappresentanza delle comunità linguistiche Pari opportunità, impiego e integrazione per disabili Promovimento di un atteggiamento ecologico sul posto di lavoro Protezione della personalità e della salute, sicurezza sul posto di lavoro Creazione di posti di tirocinio e di formazione Informazione esaustiva del personale
Fonte: CPA 2008
Le riforme operate nel quadro della previdenza professionale5 e della Cassa pensioni della Confederazione PUBLICA sono parte del contesto della presente valutazione, ma non oggetto della stessa.
5 Le nuove basi legali in materia sono entrate in vigore il 1° luglio 2008: legge federale del 20 dicembre 2006 sulla Cassa pensioni della Confederazione (legge su PUBLICA), RS 172.222.1, ordinanza del 2 maggio 2007 concernente l’organo paritetico della cassa di previdenza della Confederazione, RS 172.220.141.
2.2 Tappe di lavoro e metodologia
Le analisi empiriche sono state realizzate in un lasso di tempo di circa sei mesi (luglio–dicembre 2008). Ecco le principali tappe: – consolidamento delle domande principali e del concetto di valutazione6 sulla base di colloqui preliminari con 9 esperti dell’amministrazione, dei sindacati e delle università (allegato); – 42 colloqui sulla base di una guida svolti con 48 persone: direttori e respon- sabili delle risorse umane (RU) degli uffici federali, segretari generali e responsabili delle risorse umane nei dipartimenti, rappresentanti di sindacati, responsabili dell’UFPER (cfr. allegato e tabella 1); – analisi dello studio complementare all’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione affidata al Professore Adrian Ritz e a Christian Waldner (Centro di competenze public management, Università di Berna)7; – analisi del benchmarking affidato alla ditta Ernst & Young SA8; – analisi di altri documenti: documenti e dati interni dell’UFPER o di altri uffici federali, documenti ufficiali, letteratura specializzata (cfr. bibliogra- fia). Una selezione dei documenti analizzati è presentata nella bibliografia. Le valutazioni del presente rapporto si basano sui dati empirici ottenuti durante i colloqui e dall’analisi di differenti documenti (figura 2). Il capitolo 6 si basa in gran parte sull’analisi complementare di Ritz e Waldner all’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione. Inoltre, alcuni confronti sono basati sul benchmarking. I criteri di valutazione sono tratti da basi legali e dalla letteratura specializzata9. Come ogni valutazione, la presente analisi riflette in parte il punto di vista degli autori. Se le valutazioni sono di attori diversi dal CPA (UFPER, sindacati, direttori di uffici …), lo si precisa nel testo.
6 Il concetto di valutazione descrive il metodo, le domande, le ipotesi e i criteri di valuta- zione (documento interno del CPA). 7 Teil-Evaluation Bundespersonalgesetz. Analyse der Daten der Bundespersonalbefragung. Endversion vom 14. November 2008 zuhanden der Parlamentarischen Verwaltungskon- trolle, Adrian Ritz, und Christian Waldner, Centro di competenze public management, Università di Berna, 2008.
8 Benchmark della politica del personale, Rapporto finale del 4 marzo 2009,
Ernst & Young SA (in tedesco). 9 Sono stati elaborati nel quadro del concetto di valutazione (documento interno del CPA).
Figura 2 Fonti della valutazione del CPA
Analisi di altri documenti relativi – alla riforma dell’Amministrazione federale – all’inchiesta della ditta Universum sull’immagine e sull’attrattiva della Confederazione
Dati del CPA – Colloqui svolti dal CPA – Benchmark della politica del personale svolto da Ernst&Young SA presso quattro organizzazioni (mandato conferito dal CPA) Seconda analisi di dati – Analisi complementare di Ritz e Waldner all’inchiesta 2007 presso il personale della Confederazione (mandato conferito dal CPA)
– agli strumenti di reporting – a valutazioni interne ed esterne relative alle inchieste presso il personale, su salari, pari opportunità, equilibrio tra vita professionale e privata, custodia extrafamiliare e promovimento dei quadri – alla descrizione e alla valutazione di misure da parte dei dipartimenti e degli uffici federali
Fonte: CPA 2009
La scelta delle unità e delle persone da interrogare si è basata su differenti criteri in modo da assicurare una buona rappresentatività. Si trattava dunque di disporre dei punti di vista: – di differenti dipartimenti; – di uffici di diversa grandezza; – di uffici gestiti o non gestiti mediante mandati di prestazioni e preventivo globale (GEMAP); – di uffici che presentano risultati contrastanti rispetto al conseguimento degli obiettivi della politica del personale secondo l’inchiesta 2007 sul personale; – di persone della linea (segretari generali, direttori di ufficio) da una parte e dei servizi specializzati in materia di risorse umane (responsabili delle risorse umane) dall’altra (tabella 1).
Alcune persone intervistate nella fase preliminare sono state sentite nuovamente nella fase dei colloqui, ad alcuni dei quali erano presenti più persone.
Tabella 1 Numero di persone intervistate suddivise secondo la loro funzione
Management Specialisti delle risorse umane Esperti
Segretari generali 3 Servizi delle risorse 8 Di cui: sindacati, 13 umane a livello professori dipartimentale DFAE, DFE, DFGP Caf, DDPS, DATEC, ACC, APC, Garanto, DFAE, DFE, DFF, DFI IDHEAP, Medical- DFGP service, Servizi del Parlamento, SSP, Swisspersona, Trans- fair, Università Berna, USS Direttori di uffici 11 Servizi delle risorse 14 federali umane a livello di uffici federali Divisione politica II, AFC, AFD, AFF, fedpol, Metas, UFM, Armassuisse, DSC, USTE, UFAG, UFC, Difesa, Metas, UFCOM, UFCOM, UFFT, UFFT, UFIT, USTRA, UFAB, UFPER UFS, UFSP, SECO Ufficio federale del 8 personale (UFPER)
Totale 14 30 13
Fonte: CPA 2009
2.3 Limiti del metodo
La presente valutazione si basa sulle principali fonti disponibili e sui colloqui svolti. Il metodo presenta i limiti seguenti: – l’inchiesta 2009 sul personale della Confederazione, che dovrà essere pre- sentata al Consiglio federale all’inizio di giugno 2009, non è stata presa in considerazione nella valutazione perché i risultati non erano disponibili al momento di redigere il rapporto. L’inchiesta 2009 fornirà un’immagine diversa da quella del 2007 per la Confederazione, i dipartimenti e gli uffici federali, con relative conseguenze sui risultati del capitolo 6 del rapporto. Tuttavia, è essenziale ricordare che con la presente valutazione non si
intende riprodurre fedelmente la situazione in ogni dipartimento10, ma determinare se vi sono differenze tra dipartimenti e, in tal caso, se sono state oggetto di una riflessione o di misure da parte del Consiglio federale. In altri termini, se a prendere le decisioni sugli obiettivi sono veramente il Consiglio federale e i dipartimenti (cfr. le domande a cui questa valutazione propone di rispondere al capitolo 1). Gli sviluppi dei singoli dipartimenti tra l’inchiesta sul personale del 2007 e quella del 2009 non sono dunque significative, visto che le conclusioni della presente valutazione si situano a livello più generale; – gli esempi di buona o cattiva prassi seguita dai dipartimenti e riportati nel rapporto non sono esaustivi, ma indicativi. Inotre, se si cita la prassi di un determinato dipartimento non significa che non la seguano gli altri; – i colloqui non hanno potuto essere svolti con persone di tutti i livelli (quadri medi, collaboratori). Considerati gli obiettivi di valutazione, si è deciso di condurre i colloqui con le persone responsabili della direzione e dell’attua- zione della politica del personale; – nell’analisi, saranno precisate se necessario le differenze di valutazione se- condo i gruppi di attori. Occorre menzionare che i sindacati si sono espressi essenzialmente sulle questioni relative alle basi legali e sulle differenze tra unità organizzative; – le differenze di percezione tra responsabili delle risorse umane, segretari generali o direttori di uffici sono relativamente lievi: riguardano più la cultu- ra del dipartimento che la funzione. In genere, il CPA le riporta in maniera sintetica.
3 Basi normative
Le disposizioni che disciplinano la gestione e la politica del personale della Confe- derazione si trovano nella legge sul personale della Confederazione (LPers)11, entra- ta in vigore il 1° gennaio 2002. La LPers è una legge quadro che determina alcuni principi fondamentali. Contiene essenzialmente disposizioni minime e di protezione (p. es. salario minimo o diritto alle vacanze) ed è completata da diverse disposizioni d’applicazione, contenute principalmente nell’ordinanza sul personale della Confe- derazione (OPers)12 e nell’ordinanza del DFF concernente l’ordinanza sul personale della Confederazione13. Fattispecie non disciplinate da queste due normative sono regolate dal Codice delle obbligazioni14.
10 Alcuni dipartimenti presentano caratteristiche specifiche che contribuiscono alla spiega- zione dei risultati ottenuti dall’inchiesta presso il personale della Confederazione. Ad esempio, per le cosiddette professioni di monopolio, l’assunzione risponde a regole parti- colari, sia per il Corpo delle guardie di confine presso il DFF che per il personale militare presso il DDPS o per i servizi consolari e diplomatici presso il DFAE. In materia di for- mazione e perfezionamento e di cambiamenti professionali, non si possono fare paragoni fra le possibilità del personale del DFAE che lavora all’estero e quelle del personale che lavora in Svizzera, a causa delle distanze. Il DFAE è caratterizzato anche dalle differenti categorie di personale: il personale trasferibile, il personale locale e il personale alla cen- trale; lo statuto di quest’ultimo è paragonabile a quello degli altri dipartimenti. 11 RS 172.220.1 12 RS 172.220.111.3 13 RS 172.220.111.31 14 RS 220
Obiettivi Per quasi tutte le persone intervistate, la LPers (art. 4, figura 1) fissa obiettivi chiari, moderni e pertinenti che permettono alla Confederazione di posizionarsi corretta- mente sul mercato del lavoro. Inoltre, è stato espresso più volte il parere secondo cui la Confederazione deve essere un datore di lavoro modello per la Svizzera. Ciò significa che la Confederazione deve dare l’esempio sul mercato del lavoro, in particolare in materia di pari opportunità, di rispetto delle minoranze e di equilibrio tra vita professionale e privata. Non tutti gli obiettivi dell’articolo 4 LPers sono però allo stesso livello, cioè con- frontabili e misurabili. Alcuni sono piuttosto misure che obiettivi reali.
Margine di manovra Secondo le persone intervistate, la LPers ha permesso di semplificare notevolmente la gestione delle risorse umane. Rispetto alla vecchia legge, molto dettagliata e le cui disposizioni d’esecuzione regolavano ogni minimo particolare15, lascia un ampio margine di manovra ai dipartimenti e agli uffici. Anche se stabilisce gli obiettivi della politica del la LPers lascia ai datori di lavoro responsabili a livello operativo un’ampia libertà di attuazione e scelta degli strumenti appropriati. Pertanto, la LPers contiene molte «disposizioni potestative», cioè clausole che non hanno carattere vincolante.
Revisione in corso Eccetto che per i sindacati, per la maggior parte delle persone intervistate nell’ammi- nistrazione la revisione della LPers va nella giusta direzione. Secondo i direttori di uffici, i capi del personale o i segretari generali dei dipartimenti, la revisione permet- terà di semplificare le procedure di licenziamento, che attualmente possono durare anche diversi anni, a condizione che il Tribunale amministrativo e il Tribunale federale non limitino troppo il margine di manovra. Per i responsabili nella Confede- razione, i collaboratori hanno competenze uguali a quelle dei collaboratori in altre imprese e non hanno bisogno di protezioni supplementari. Non vi sono ragioni per proteggere più che altrove i collaboratori che non soddisfano i compiti. L’immagine della Confederazione può essere migliorata sotto alcuni aspetti (protezione ingiusti- ficata rispetto al settore privato, l’immagine del funzionario ancora radicata nono- stante sia stato abolito lo statuto). I rappresentanti dei sindacati non negano l’utilità di semplificare le procedure e i processi; sono tuttavia in parte contrari a ridurre i termini di disdetta e soprattutto a sostituire con un obbligo di aiuto al riorientamento professionale l’obbligo da parte del datore di lavoro di continuare a impiegare in un nuovo posto l’impiegato il cui contratto è stato disdetto senza colpa. Secondo il progetto di revisione, infatti, in caso di licenziamento da parte del datore di lavoro senza colpa dell’impiegato, l’accento non sarà più messo sul reinserimento, ma su altre misure di sostegno (riqualificazione, esternalizzazione, borsa degli impieghi ecc.). Secondo i sindacati il riorientamento professionale per le professioni di monopolio (esercito, dogana) è molto difficile.
15 Per mostrare l’abbondanza di procedure in vigore prima dell’introduzione della LPers, i responsabili del personale citano spesso i tre raccoglitori neri che le descrivevano detta- gliatamente.
Nonostante abbiano una certa comprensione per i problemi che la revisione mira a risolvere, numerose persone dell’Amministrazione si chiedono per quali ragioni si intenda procedere a una revisione su questioni relativamente poco centrali e senza aver svolto prima un’analisi dell’attuazione. Per di più, sono state contestate le modalità di comunicazione e di svolgimento della revisione. La revisione è stata comunicata in maniera negativa mentre avrebbe potuto rappresentare un’opportunità per dare lustro all’immagine della Confederazione. Per il DFF, la revisione della LPers fa parte della riforma dell’Amministrazione federale (REF 05/07). Il Consi- glio federale vuole, con il progetto, semplificare il diritto del personale, ridurre la densità normativa e aiutare la Confederazione a restare un datore di lavoro interes- sante e competitivo.
4 Strategia e direzione
Il Consiglio federale e il Dipartimento federale delle finanze (DFF) devono concre- tizzare gli obiettivi fissati nella LPers (cap. 3) mediante una strategia, degli obiettivi e assumendone la direzione. Secondo il DFF e l’UFPER, i documenti elencati nella tabella 2 ne costituiscono le basi.
Tabella 2 Documenti relativi alla strategia federale in materia di risorse umane
Nome del documento Approvazione da parte del Consiglio federale
Visione RU 2015/missione RU/indirizzi strategici (DFF, UFPER, gennaio 2007) Politica del personale dell’Amministrazione federale (documento dell’UFPER, gennaio 2004) Strategia in materia di risorse umane il 19 novembre 2003 (strategia RU) per l’Amministrazione federale Direttive per l’attuazione della politica del personale il 19 novembre 2003 nell’Amministrazione federale Principali obiettivi RU per la legislatura 2004–2007 il 19 novembre 2003 Codice di comportamento dell’Amministrazione federale il 19 aprile 2000
Fonte: CPA 2009
In generale, dai colloqui è emerso che nell’Amministrazione vi sono lacune a livello di direzione. Le quattro tappe tradizionali di ogni ciclo di direzione (strategia, obiet- tivi/indicatori, reporting, misure di correzione) possono essere valutate come segue:
Prima tappa: strategia I problemi maggiori della strategia in materia di risorse umane della Confederazione risiedono nella trasparenza e nel contenuto.
In primo luogo non è chiaro quali documenti sono ancora validi, il loro grado di importanza e in che modo sono armonizzati tra loro (tabella 2). – La «Visione RU 2015» non è mai stata approvata dal Consiglio federale anche se si dice che sia la sua visione. – Sul sito dell’UFPER si trovano ancora gli «Obiettivi RU per la legislatura 2004–2007»16, ma non si precisa se sono ancora validi. Dopo il 2007 non sono più stati definiti obiettivi RU globali per l’Amministrazione federale. In secondo luogo per la strategia sussiste un problema a livello di contenuto: – La strategia delle risorse umane non è inserita in un contesto più generale. In effetti, la visione, le missioni e altri orientamenti strategici specifici alle risorse umane non sono sufficientemente legati agli obiettivi finali del- l’organizzazione, cioè all’efficienza dei processi o alla qualità delle presta- zioni17. Tali elementi appaiono come a se stanti e dissociati dagli obiettivi generali dell’amministrazione. Di conseguenza, vi è uno scarto tra gli obiet- tivi della Confederazione quale datore di lavoro «modello» e le problemati- che degli uffici federali quali datori di lavoro reali. Al momento di assumere qualcuno si presta più attenzione al livello delle competenze, all’idoneità al posto e alle esigenze dell’ufficio che non alle statistiche in materia di rappre- sentanza delle lingue o di parità uomini donne. – Il benchmarking ha in particolare mostrato che in organizzazioni paragona- bili vi è un legame tra la strategia RU e gli obiettivi superiori. Nel Cantone di Zurigo, sono stati definiti obiettivi strategici a livello legislativo ed esecu- tivo. I dipartimenti e le direzioni hanno elaborato una propria strategia del personale e obiettivi specifici, basati sugli obiettivi strategici generali del Cantone. Nelle unità centralizzate come le FFS e la Ernst & Young SA, si registra un chiara relazione tra la strategia globale dell’impresa e la strate- gia RU. In terzo luogo, le persone intervistate nell’amministrazione sottolineano la mancanza non solo di trasparenza, ma anche di volontà di definire una strategia in materia di personale. Per loro, in questo ambito non vi è né una vera politica né una strategia comune perché i membri del Consiglio federale non lo auspicano. Ritengono che soltanto gli aspetti legati alla diversità (plurilinguismo, equilibrio dei sessi) costitui-
scano gli elementi della politica del personale della Confederazione perché politica- mente interessanti e seguiti. Il fatto che i principali documenti in materia di risorse umane a livello della Confederazione non siano stati aggiornati né approvati dal Consiglio federale è sintomatico per la mancanza di visione e di volontà di direzione da parte del DFF e del Consiglio federale. Le politiche del personale elaborate a livello dipartimentale sono in parte una rispo- sta alle difficoltà del Consiglio federale e del DFF di concretizzare la politica del personale a livello federale. Lo sviluppo di politiche del personale dipartimentali risulta anche dalla volontà di elaborare una strategia adeguata alle specificità del dipartimento.
16 Controllo dei siti internet e intranet in data 16 giugno 2009.
17 Nella letteratura specializzata si parla di gestione strategica delle risorse umane quando la gestione delle risorse umane è definita nella strategia generale dell’organizzazione. Cfr. in particolare Ulrich 1997.
In modo analogo, a livello di unità amministrative, la formulazione della strategia in materia di risorse umane varia notevolmente. Alcuni uffici federali hanno elaborato una strategia RU conforme alle loro particolarità e alla loro cultura.
Seconda tappa: concretizzazione degli obiettivi – Gli obiettivi della Visione RU 2015 e gli obiettivi di competitività, attrattiva, efficienza delle prestazioni (quantità, qualità) dell’amministrazione non sono concretizzati mentre sarebbero gli elementi principali di un settore delle risorse umane gestiti strategicamente. Non sono nemmeno oggetto di indica- tori o scadenze. – Gli obiettivi sono formulati chiaramente, ma solo per una parte degli obiet- tivi di politica del personale18. Gli obiettivi in materia di direzione, di pro- movimento dei quadri e di formazione non sono concretizzati. – Gli obiettivi per i quali sono stati definiti indicatori sono soprattutto politici (ripartizione uomini-donne, linguistica). – Al Consiglio federale erano stati anche proposti indicatori qualitativi e diffe- renziati (nel 2005) per una valutazione più differenziata dei risultati. Ma tale approccio non è stato approfondito. Attualmente manca un’analisi più fine e qualitativa degli indicatori. – Non esistono dati di direzione per quanto riguarda le assenze e la salute sul posto di lavoro mentre i relativi costi sono con ogni probabilità molto alti. – L’obiettivo legato all’ottimizzazione del sistema salariale è stato momenta- neamente sospeso. Tuttavia, alla fine del 2008 sono state adottate improvvi- samente misure entrate in vigore all’inizio del 2009.
Tappa 3: monitoraggio e reporting – Gli obiettivi della Visione RU non sono oggetto di monitoraggio. – Non a tutti gli obiettivi sono attribuiti indicatori e molti obiettivi non sono valutati qualitativamente. Da menzionare in particolare la formazione, il promovimento dei quadri, l’attrattiva del datore di lavoro. – Dove esistono, gli strumenti di monitoraggio danno buoni risultati. Il repor- ting e il monitoraggio relativi agli obiettivi del plurilinguismo, delle pari opportunità, della valutazione del personale sono effettuati correttamente e forniscono informazioni sostanziali al Consiglio federale e alle commissioni parlamentari. – Di conseguenza non si effettua il reporting per tutti gli obiettivi. Ne conse- gue che il Consiglio federale non dispone di informazioni complete per la direzione della politica del personale. – A livello finanziario, la direzione è assicurata soprattutto dagli uffici. Gli strumenti necessari però non sempre sono disponibili o utilizzati. Il pro- blema dell’adeguatezza degli strumenti in materia di direzione finanziaria delle risorse umane è noto all’UFPER.
18 Sono stati applicati solo quattro indicatori mentre nel 2005 l’UFPER ne aveva proposti al Consiglio federale una decina. I criteri di selezione non sono chiari. Non si conoscono le ragioni per cui sono stati attribuiti indicatori solo ad alcuni obiettivi.
Tappa 4: adeguamento – Il problema principale risiede nell’assenza di reazione anche se si conoscono i dati relativi al personale. Nei pochi settori in cui si effettua il reporting, le misure di aggiustamento sono poche o inesistenti. Il reporting sulle misure di ottimizzazione prese in seguito all’inchiesta sul personale 2007 (UFPER, 2008: soltanto in tedesco e francese) illustra chiaramente tale problematica: consiste infatti unicamente di un elenco non esaustivo di oltre 200 misure prese nelle unità organizzative dell’amministrazione. Non contiene né una sintesi né delle priorità e neppure una valutazione della situazione. Ci si può realmente chiedere quale sia l’utilità di un rapporto in questa forma. – I reporting sono trasmessi al Consiglio federale per conoscenza. Secondo le persone intervistate non vi è praticamente nessun feedback. Il Consiglio federale ne prende atto senza tirarne le conseguenze. A livello dipartimentale invece si attribuisce più importanza ai reporting e talvolta se ne fanno con- fluire i risultati conclusivi nella direzione attiva. Per esempio, l’obiettivo relativo alla quota di donne nei posti di quadro sarà difficilmente raggiunto. Ciononostante, il Consiglio federale non intraprende niente; alcuni diparti- menti e uffici hanno invece già avviato le misure necessarie. – Nella direzione si riscontra anche mancanza di coerenza: ogni obiettivo è trattato in maniera indipendente. Si prendono misure di aggiustamento senza prima analizzarne le ripercussioni su tutta la politica del personale. – Nei dipartimenti e negli uffici federali, non si nota nessuna direzione da par- te del livello superiore. Il solo strumento è il monitoraggio annuale operato dalle Commissioni della gestione sulla base del «Rapporto sulla gestione del personale», chiamato precedentemente «Indicatori della gestione del perso- nale», che tratta le questioni del plurilinguismo, delle pari opportunità, della formazione ma non gli obiettivi chiave della politica del personale. La direzione del Consiglio federale è dunque assai spesso criticata, dato che manca di continuità e di coerenza. Le priorità non sono chiare o cambiano costantemente. Le decisioni del Consiglio federale sono talvolta prese con molto ritardo o con eccessiva fretta, come illustrano i seguenti esempi: – nel mese di novembre 2006, il Consiglio federale decideva che l’UFPER
avrebbe dovuto occuparsi unicamente della formazione dei quadri del livello più alto, degli specialisti del personale e degli apprendisti. La restante for- mazione doveva rientrare nella sfera di competenza dei dipartimenti. Nel frattempo i dipartimenti si accorgono dei problemi provocati dalla decentra- lizzazione ma non riescono a trovare un compromesso. Il 5 dicembre 2008, si viene a sapere che da gennaio 2010 avrà luogo un’ulteriore riorganizza- zione della formazione e del perfezionamento. Nel giro di due anni, il Centro di formazione dell’UFPER è stato dunque soppresso e ripristinato; – nel mese di novembre 2006, il Consiglio federale prendeva conoscenza del progetto relativo al nuovo sistema salariale che avrebbe dovuto conferire più flessibilità, sopprimere gli automatismi a livello di evoluzione salariale e dare più spazio agli elementi variabili del salario. Il 16 maggio 2007, il Con- siglio federale sospendeva sino al 2010 il progetto di elaborare un nuovo regime di rimunerazione con un sistema di fasce salariali;
– il Consiglio federale non si è ancora occupato della ripartizione delle compe- tenze menzionata già nel novembre 2006 e trattata dalla Conferenza delle risorse umane (CRU) e dall’UFPER; – nel mese di ottobre 2008, il DFF metteva in consultazione il nuovo sistema di orario di lavoro basato sulla fiducia, entrato in vigore alcune settimane più dopo. La fretta con cui è stata operata tale introduzione è difficile da capire considerate le differenti problematiche toccate: ripercussioni sul sovracca- rico di lavoro, sull’attrattiva della Confederazione, sulla responsabilizza- zione dei quadri; – per quanto riguarda la valutazione del personale si è passati dal 2009 da cin- que a quattro livelli di valutazione, ma senza capire quali problemi doves- sero venir risolti attraverso il cambiamento. Il Consiglio federale si esprime solo in maniera critica in materia di personale. I problemi di comunicazione in relazione alla revisione della LPers sono già stati menzionati. Un altro esempio ne è la recente decisione sul nuovo orario di lavoro basato sulla fiducia. Non è stato presentato come una misura per dare una scelta supplementare ai quadri o come soluzione orientata alle loro esigenze, ma, al contra- rio, come mezzo per regolare la problematica della compensazione delle ore sup- plementari. Tuttavia, le cause effettive dell’elevato livello di ore supplementari non sono assolutamente affrontate o risolte: la riduzione degli effettivi senza reale rinun- cia ai compiti, i problemi di direzione, di pianificazione e di monitoraggio. Nel messaggio19 relativo alla LPers, il Consiglio federale dichiarava: «La grande libertà d’azione conferita ai datori di lavoro, le ampie possibilità di deleghe di competenze normative e la facoltà di differenziare il contenuto dei disciplinamenti per taluni datori di lavoro o categorie di personale (art. 33 cpv. 4 LPers) esigono un rafforzamento del Consiglio federale in quanto organo di direzione della politica del personale. La funzione di organo di direzione deve in primo luogo garantire che la politica del personale sia orientata agli obiettivi definiti all’articolo 4 LPers. L’articolo 5 capoverso 2 LPers incarica quindi il Consiglio federale di garantire un adeguato sistema di controlling». Come dimostrato nel presente capitolo, si può concludere che il Consiglio federale non ha soddisfatto il suo ruolo.
5 Organizzazione
L’organizzazione della funzione RU pone due sfide: – conciliare margine di manovra e parità di trattamento. Attualmente spesso non è chiaro quali sono le regole che devono essere rispettate da tutti e qual è il margine di manovra; – ripartire le competenze al livello giusto (UFPER, dipartimenti, uffici) per essere in grado di fornire prestazioni efficaci. A causa del principio di sussi- diarietà, gli uffici federali hanno un margine di manovra molto piccolo se il dipartimento non delega le sue competenze. Il genere delle competenze delegate agli uffici non dovrebbe dipendere dal singolo dipartimento, ma
19 Messaggio concernente la legge sul personale della Confederazione, FF 1999 1343.
dalla prassi di direzione, dallo stato delle conoscenze e della logica in mate- ria di gestione del personale della Confederazione. Secondo i benchmark, la Confederazione presenta una situazione analoga ai Cantoni analizzati: centralizzazione dei compiti di supervisione strategica, di monitoraggio legale e di contabilità dei salari in un ufficio responsabile e contemporaneo decen- tramento dell’organizzazione operativa a livello sia di dipartimenti che di uffici. Le imprese del settore misto e privato sono caratterizzate da una centralizzazione delle strutture sia nell’ambito strategico che in quello operativo. La centralizzazione ha per queste imprese i vantaggi seguenti: a) la strategia RU è determinata dalla dire- zione RU per tutte le divisioni e permette di rispettare in maniera coordinata la strategia globale dell’azienda, b) la centralizzazione della responsabilità dei compiti operativi consente di applicare in modo uniforme le regole e gli strumenti in tutta l’azienda, c) si registrano guadagni e sinergie. Per contro, la centralizzazione rende più difficile l’attuazione di soluzioni conformi alle attività, al contesto nonché alla volontà del management delle differenti unità. Prima dell’entrata in vigore della LPers, vi era una forte densità normativa in mate- ria di RU a livello di Confederazione. Ogni elemento relativo alla gestione del personale era oggetto di direttive di obbligatorietà generale. Il margine di manovra di dipartimenti e uffici era limitato. Di conseguenza, l’introduzione della LPers è stata accolta favorevolmente perché semplificava notevolmente il contesto, ampliava il margine di manovra dei differenti attori e consentiva l’adeguamento alle esigenze specifiche. Nell’ambito della presente valutazione sono state constatate incertezze nelle compe- tenze ai differenti livelli e la mancanza di coerenza nell’applicazione. Tali constata- zioni non sono nuove, ma non si intraprende niente per risolvere i problemi, come testimoniano i lavori relativi alla riforma dell’Amministrazione federale. Secondo il rapporto finale del delegato alla riforma dell’Amministrazione federale20, il DFF prevedeva di presentare al Consiglio federale, nel primo trimestre 2008, i nuovi processi RU e i nuovi compiti e le nuove competenze e responsabilità nel settore della gestione del personale. Questo passo non è stato ancora fatto. Secondo
l’UFPER i processi e la ripartizione delle competenze sono stati elaborati (dalla CRU), ma non sono attuati perché il DFF non li ha ancora presentati al Consiglio federale. È uno dei motivi per cui attualmente vi sono differenti filosofie in materia di organizzazione e di politica del personale. L’analisi dell’adeguatezza dell’organizzazione attuale è basata sui principi di parità di trattamento, flessibilità ed efficienza. Il principio della parità di trattamento richiederebbe un’organizzazione più centralizzata; quello della flessibilità, una struttura decentralizzata. In ambedue i casi, devono tuttavia essere assicurati compiti di controllo. Il principio dell’efficienza implica una riflessione permanente sul livello al quale deve essere offerta la prestazione, sui processi, sull’organizzazione delle prestazioni in materia di risorse umane. La figura 3 mostra che prima dell’entrata in vigore della LPers la politica del perso- nale era organizzata in maniera molto più centralizzata (modello A). Le competenze e le misure erano regolate a un livello generale. Il margine di manovra dei diparti- menti e degli uffici era limitato. La LPers ha conferito ai dipartimenti e agli uffici
20 Rapporto finale del delegato alla riforma dell’Amministrazione federale 2005/2007 REF 05/07, 20 dicembre 2007.
federali un margine di manovra maggiore (modello B). Il vantaggio del primo modello (centralizzazione) è la parità di trattamento di tutti i collaboratori della Confederazione, ma il principale difetto è la mancanza di flessibilità. Non è possi- bile adeguarsi ai bisogni specifici delle unità organizzative. I vantaggi e gli svan- taggi sono inversi per il modello della decentralizzazione delle competenze.
Figura 3 Logiche di centralizzazione, decentralizzazione, centralizzazione dipartimentale
Livello Amministrazione federale Modello A Modello B Modello C Livello Dipartimenti
Livello unità organizzative
logica prima logica logica dell’introduzione LPers secondo LPers «dipartimentale»
Fonte: CPA 2009
A causa della mancanza di direzione da parte del DFF e del Consiglio federale, spesso non viene applicato il modello B previsto dalla LPers: in effetti, non tutti i dipartimenti delegano le competenze alle unità organizzative. Di conseguenza, alcuni compiti operativi che rientrerebbero nel campo di competenza delle unità organizzative sono svolti dai dipartimenti. Secondo numerose persone intervistate, l’unità e la coerenza si trovano a livello dipartimentale piuttosto che a livello di Confederazione. Per gli uffici federali, l’unità è invece al loro livello perché sono i veri centri di prestazioni, le unità di affari. Ad eccezione del DFAE e del DDPS21, le caratteristiche comuni e la coerenza tra le differenti unità dello stesso dipartimento sono ridotte. Il problema principale risiede nel fatto che tutto ciò che è stato semplificato e alleg- gerito (in termini di regolamentazione, direttive) a livello di Confederazione, tende a essere compensato con direttive a livello di dipartimento. La tabella 3 mostra per ogni dipartimento gli effettivi dei servizi del personale e la percezione del grado di centralizzazione. Quest’ultimo non dipende solo dagli effettivi, ma anche dalla presenza nel dipartimento di istruzioni complementari e di una direzione centraliz- zata. Ne consegue che non può essere garantita un’organizzazione efficiente. Compiti identici sono affidati a livelli totalmente differenti secondo i dipartimenti (ufficio, segreteria generale, shared service center) senza che questa suddivisione sia basata
21 Nonostante ciò, secondo il DDPS, il 95 % dei compiti di gestione delle risorse umane è delegato ai servizi del personale delle unità organizzative e agli organi di linea.
su un’analisi dell’efficacia dei processi e delle prestazioni. Nel DFGP si sta portando a termine una valutazione in questo senso.
Tabella 3 Logiche di centralizzazione, decentralizzazione, decentralizzazione dipartimentale
Servizio RU Centro di Servizi RU Percentuale Delega della Valutazione di diparti- servizi (shared degli uffici di servizi classificazione generale mento* (A) service center) federali* (C) centralizzati di funzioni agli (densità delle (B) (A+B)/ uffici istruzioni, (A+B+C) forma di direzione)
DDPS 11.4 31.4** 125.8 6.8 % 20–27
***
DATEC 3.7 0 20.5 15.3 % nessuna
DFAE 50.5 22.2**** 69.5 % nessuna
DFE 4.2 1.3 35 13.6 % nessuna
DFF 1.6 26.05 72 27.7 % 1–27
DFI 2.4 0 25.15 8.7 % 1–23
DFGP 6.4 18.1 7 77.8 % nessuna
Legenda: * Unità a tempo pieno nel 2008. ** Il centro di servizi opera solo per l’ambito della difesa e non è preso in considerazione per il calcolo del grado di centralizzazione. *** La forma particolare per il DDPS illustra il fatto che il servizio RU del Dipartimento è importante (11.4 unità a tempo pieno) ma costituisce una quota irrilevante rispetto al totale. **** Solo la DSC dispone ancora di un proprio servizio del personale.
Fonte: CPA 2009
In base ai colloqui effettuati e all’analisi dei documenti, si possono fare le osserva- zioni seguenti per quanto riguarda i differenti generi di attori implicati nella gestione delle risorse umane nella Confederazione.
Consiglio federale – Le basi comuni (valide per tutta l’amministrazione) e «obbligatorie» non sono sufficientemente chiare ed esplicite. – Per quel che riguarda l’organizzazione delle risorse umane, le competenze non sono definite a tutti i livelli. Il Consiglio federale non si è espresso in merito.
DFF/UFPER – Non vi sono formalmente contatti diretti tra l’UFPER e gli uffici federali. LUFPER non può rivolgersi direttamente agli uffici. Le segreterie generali dei rispettivi dipartimenti possono più o meno filtrare o trasformare l’infor- mazione. Contemporaneamente, gli uffici rimproverano all’UFPER di essere troppo lontano dal fronte e dalla prassi. – Nell’attuazione, l’UFPER deve spesso affrontare problemi di rapidità e di consultazione e trovare un accordo tra i differenti dipartimenti. Spesso i dipartimenti precedono l’UFPER: ne scaturiscono problemi di coordina- mento perché vi sono fino a sette soluzioni differenti. Inoltre, l’UFPER non ha il diritto di impartire istruzioni. – In considerazione della delega delle competenze, avrebbero dovuto essere aumentati i compiti di controllo; tuttavia a causa della riduzione degli effet- tivi ciò non è stato possibile. Dipartimenti – Il ruolo dei dipartimenti in materia di risorse umane è valutato differente- mente: da parte delle segreterie generali, si considera normale e giustificato che il capo del Dipartimento possa dare un determinato orientamento in materia di politica del personale; da parte degli uffici federali, si ritiene generalmente inutile questo livello, dato che le competenze devono essere ripartite tra il Consiglio federale per quanto riguarda le regole di base e gli uffici federali per il margine di manovra. – Il livello di delega di competenze dal Dipartimento agli uffici risulta sia da considerazioni strategiche, sia dall’interesse per la questione a livello di dipartimento, sia dalla volontà di concentrare il potere decisionale. – La concentrazione di competenze a livello dipartimentale (eccettuati il DFAE e il DDPS) è ingiustificata dato che le differenze tra due uffici dello stesso dipartimento sono spesso così grandi come tra due uffici di due dipar- timenti differenti.
Conferenza delle risorse umane (CRU) e Conferenza dei segretari generali dei dipartimenti – La Conferenza dei segretari generali non prende sufficientemente sul serio la CRU (presieduta dall’UFPER) e spesso ne modifica i progetti o ignora le raccomandazioni.
Uffici federali – Considerato quanto precede, gli uffici federali dispongono di un maggiore o minore margine di manovra a seconda del dipartimento di cui fanno parte. Per i direttori degli uffici federali, è certamente auspicabile un margine di manovra molto più ampio in materia di salario e di budget. Gli uffici GEMAP apprezzano in particolare il margine di manovra in materia di per- sonale che risulta loro dalla gestione del budget. – Si constatano grandi differenze tra gli uffici (pari opportunità, equilibrio tra vita professionale e vita privata, asili nido e sostegno ai genitori). – I direttori degli uffici sono incaricati dell’attuazione dei compiti delle rispet- tive unità: perciò vogliono avere personale motivato e competente. Sono i datori di lavoro veri e propri e devono affrontare problemi di reclutamento, di fidelizzazione e di promovimento. In tal senso ritengono di dover disporre di quante più competenze possibili al loro livello. – Le unità organizzative sono integrate scarsamente o tardivamente nei pro- cessi di modifica delle leggi.
6 Obiettivi di politica del personale: grado
di raggiungimento, attuazione e direzione Nel presente capitolo viene valutato ogni obiettivo della politica del personale esaminato nell’ambito della valutazione. Nel rapporto dettagliato del CPA, ogni obiettivo è valutato secondo lo stesso sistema: dapprima l’obiettivo viene descritto; successivamente il suo conseguimento è valutato in base all’analisi complementare all’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione, al confronto con altre orga- nizzazioni pubbliche o private (benchmark), a dati statistici e documenti dell’ammi- nistrazione e ai colloqui svolti. Seguono quindi la valutazione della direzione e la presentazione di una sintesi dei risultati. Nel presente rapporto di sintesi, ci si basa soprattutto sulle sintesi e si riportano le valutazioni della direzione in forma di tabella.
6.1 Assunzione e permanenza del personale
Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 2 lettera a LPers, i datori di lavoro prendono le misure adeguate per garantire l’assunzione e la permanenza del personale adeguato. La capacità di assunzione è valutata mediante l’analisi dell’attrattiva della Confede- razione quale datore di lavoro, della percezione dei collaboratori della capacità della Confederazione ad assumere e fidelizzare personale e delle percezioni dei collabora- tori sulle proprie possibilità di promovimento.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo In materia di attrattiva, i punti di forza della Confederazione risiedono prima di tutto nel contenuto e nella diversità dei compiti come pure nella possibilità di conciliare vita professionale e vita privata. La mancanza di riconoscimento da parte del Consi-
glio federale e del Parlamento e il livello dei salari dei quadri e degli specialisti sono i due principali punti deboli menzionati. Secondo l’inchiesta 2007 sul personale, per molti collaboratori la propria unità organizzativa ha problemi ad assumere il personale adeguato. I collaboratori riten- gono relativamente basse la competitività del proprio datore di lavoro e la sua capa- cità di assumere personale. La scarsa capacità dell’amministrazione di assumere e fidelizzare le persone giuste è confermata dai dati relativi alla fluttuazione iniziale da cui emergono problemi a livello dei processi di assunzione e fidelizzazione. I risultati relativi alla fidelizzazione del personale attraverso il suo sviluppo e l’equità salariale possono essere considerati da soddisfacenti a buoni.
Valutazione della direzione In materia di reclutamento e fidelizzazione, gli obiettivi e gli indicatori non sono sufficienti. Lo sviluppo demografico, l’immagine della Confederazione e soprattutto l’adeguatezza delle persone assunte rispetto alle esigenze dei datori di lavoro e alle prestazioni da fornire rappresentano le vere sfide del reclutamento. In questo ambito mancano obiettivi più precisi (conformi alle esigenze dei datori di lavoro) e dati più completi. La strategia della Confederazione basa sul «personal marketing», incentrato tuttavia soprattutto sulle persone che entrano nel mercato del lavoro. A livello di Confedera- zione manca una strategia di comunicazione, di promovimento e di promozione delle nuove leve. Occorre anche rilevare il ruolo svolto dal Parlamento nella concessione delle risorse finanziarie. Quest’ultime non sono forzatamente legate alle esigenze reali né all’espletamento dei differenti compiti della Confederazione. Da alcuni anni, le unità dell’amministrazione cercano di sostituire il personale che parte e di trovare possibi- lità per risparmiare le risorse, invece di effettuare una vera pianificazione in fun- zione delle esigenze. La problematica del reclutamento «distaccato» dalle esigenze reali non è limitata alla Confederazione. Dal benchmarking è emerso che nei Canto- ni esaminati influiva sul reclutamento molto di più la limitazione del numero di posti assegnati o il budget che non un’allocazione delle risorse dipendente dalle attività. Per contro, nelle imprese miste e private esaminate, le strategie aziendali, i piani di affari (business piani) e i relativi budget permettono di definire il fabbisogno di personale. La logica è dunque inversa.
Tabella 4 Tabella di sintesi: assunzione e permanenza del personale
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Appena sufficiente presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici Molto grandi
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Problema analogo presso i Cantoni Logica inversa nel settore privato
Direzione Indicatori Deboli (valutazione Reporting Debole sintetica) Aggiustamento Debole Direzione da parte del Consiglio Debole federale e del DFF Il problema principale (immagine) non è affrontato ma amplificato dal Consiglio federale e dal DFF Direzione del personale basata sul budget senza analisi reale delle esigenze
Fonte: CPA 2009
6.2 Sistema salariale
Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 1 LPers, le disposizioni d’esecuzione, i contratti di lavoro nonché le misure e le decisioni sono concepiti in modo da contribuire alla competitività della Confederazione sul mercato del lavoro. Inoltre, secondo l’arti- colo 4 capoverso 3 LPers, la retribuzione deve corrispondere alla prestazione.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo Dall’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione risulta che la retribuzione è giudicata appena sufficiente rispetto alle prestazioni. Nei confronti dei salari pagati in altre aziende, i collaboratori giudicano i loro salari appena adeguati. Nel quadro dei colloqui, la competitività e l’equità del sistema salariale sono state oggetto di numerose critiche. In particolare, sono state menzionate la mancanza di flessibilità e la retribuzione poco competitiva di specialisti e quadri. Il sistema sala- riale della Confederazione presenta inoltre i problemi seguenti: – gli anni di esperienza contano troppo nel calcolo del salario e rispetto al pro- filo del posto; – la scelta tra flessibilità (margine di manovra delle unità) e parità di tratta- mento (non vi devono essere divergenze troppo grandi tra le unità) nella classificazione delle funzioni;
– il margine di manovra insufficiente per ricompensare le prestazioni fornite; – gli automatismi e i criteri soggettivi nelle valutazioni del personale; – la mancanza di possibilità di carriera degli specialisti e il suo impatto sulle competenze di direzione (per evolvere salarialmente, uno specialista deve assumere funzioni di quadro pur non avendone né la voglia, né la capacità).
Valutazione della direzione In termini di direzione, sono state prese misure di ottimizzazione del sistema salaria- le in particolare a livello dei quadri. Il Consiglio federale ha svolto i sondaggi neces- sari e adottato determinate misure. Tuttavia, la direzione è insufficiente perché i progetti e i problemi in sospeso, le basi decisionali e il monitoraggio delle misure attuate denotano mancanza di trasparenza e di coerenza (sistema di valutazione delle prestazioni, lavori concernenti il nuovo sistema salariale, spirito di riforma e prassi dipartimentali).
Tabella 5 Tabella di sintesi: sistema salariale
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Buono presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici –
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Sistema della Confederazione basato su più automatismi
Direzione Indicatori Esistenti (valutazione Reporting Effettuato sintetica) Aggiustamento nsufficiente Direzione da parte del Consiglio Carente federale e del DFF I dati esistono parzialmente, i pro- blemi sono noti, ma le decisioni sono lente e mancano di coerenza
Fonte: CPA 2009
6.3 Sistema di valutazione basato sui colloqui
con il collaboratore Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 3 LPers, i datori di lavoro provvedono ad evitare l’arbitrarietà nei rapporti di lavoro e introducono un sistema di valutazione fondato su colloqui con il collaboratore; tale sistema costituisce la base di una retribuzione corrispondente alla prestazione e di uno sviluppo degli impiegati orientato verso obiettivi.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo Secondo l’inchiesta sul personale della Confederazione, la definizione degli obiettivi individuali è radicata nell’Amministrazione federale. Nella maggior parte dei casi gli obiettivi individuali sono legati agli obiettivi dell’organizzazione. Il sistema di valutazione è considerato equo e comprensibile. I risultati a livello di amministra- zione e dipartimenti sono in generale positivi. Ciononostante ci si può chiedere perché esistano grandi differenze tra i dipartimenti classificati ai primi posti e quelli agli ultimi posti.
Valutazione della direzione Il sistema di valutazione è diretto correttamente. Gli uffici federali danno grande importanza ai colloqui individuali, ma sfruttano in maniera variabile i risultati per adottare misure a livello di ufficio. Il Consiglio federale è soprattutto interessato al rispetto delle proporzioni tra i livelli di valutazione (sono fissate quote per ogni livello), senza procedere a ulteriori adeguamenti.
Tabella 6 Tabella di sintesi: sistema di valutazione delle prestazioni
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Buono presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici Grandi
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Nelle organizzazioni analizzate non sussiste sempre una relazione con lo stipendio (gli aumenti dipendono dal budget disponibile)
Direzione Indicatori Esistenti (valutazione Reporting Effettuato sintetica) Aggiustamento Medio Direzione da parte del Consiglio Mancanza di coerenza e di trasparenza federale e del DFF
Fonte: CPA 2009
6.4 Sviluppo professionale e motivazione
Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 2 lettera b LPers, i datori di lavoro prendono le misure adeguate per garantire lo sviluppo personale e professionale, il perfeziona- mento, la motivazione e la polivalenza del personale. Secondo l’articolo 4 OPers, spetta ai dipartimenti prendere misure mirate per 1) ampliare e perfezionare le competenze di tutti gli impiegati; 2) aumentare la concorrenzialità sul mercato del lavoro e la mobilità professionale dei propri impiegati; 3) metterli in grado di parte- cipare attivamente ai cambiamenti necessari e di condividerli.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo Secondo l’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione, i collaboratori consi- derano positive le loro possibilità di sviluppo professionale. Invece l’obiettivo della motivazione (attraverso la cultura della direzione e dell’organizzazione) è raggiunto solo parzialmente.
Valutazione della direzione Nonostante la sua importanza strategica (attrattiva, sviluppo del personale) e finan- ziaria, l’ambito della formazione non è oggetto di una direzione stretta da parte del Consiglio federale e del DFF. A livello di Confederazione non vi sono né controlli né misure di adeguamento nonostante le evidenti differenze tra dipartimenti e unità. I pochi dati statistici non permettono di fare constatazioni più profonde. Non esi- stono analisi quantitative o qualitative delle formazioni offerte e delle competenze acquisite o sviluppate. L’insufficiente direzione si manifesta anche nella decisione di decentralizzare la formazione nei dipartimenti, presa senza analisi preliminare, e di centralizzarla nuovamente dopo appena due anni.
Tabella 7 Tabella di sintesi: sviluppo professionale
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Soddisfacente – buono presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici Grandi
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Mancanza di possibilità di carriera di «specialisti» e carente gestione della formazione presso la Confederazione
Direzione Indicatori Deboli (valutazione Reporting Debole sintetica) Aggiustamento Debole Direzione da parte del Consiglio Carente federale e del DFF
Fonte: CPA 2009
6.5 Promovimento dei quadri e sviluppo
delle capacità gestionali Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 2 lettera c LPers, il datore di lavoro prende le misure adeguate per garantire il promovimento dei quadri e lo sviluppo delle capacità gestionali.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo Secondo l’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione, le differenze di valu- tazione delle misure di sviluppo tra quadri e non-quadri sono piccole a livello gene- rale di Amministrazione federale. Ci si domanda che ne è del promovimento dei livelli superiori nei dipartimenti in cui i quadri valutano lo sviluppo professionale in modo più negativo dei non-quadri esprimendo diffusa insoddisfazione. Nel complesso, si ritiene conseguito l’obiettivo relativo al promovimento dei quadri e allo sviluppo delle capacità gestionali. Tuttavia, in tre dipartimenti i quadri riten- gono le loro possibilità di sviluppo professionale nettamente peggiori dei non- quadri.
Valutazione della direzione Dato che è spesso menzionato come problematico, non si comprende come mai il tema del promovimento dei quadri e dello sviluppo delle capacità gestionali non sia affrontato con maggior determinazione e che non vi siano una vera strategia né misure in questo ambito. Nell’ambito del promovimento dei quadri la direzione appare debole. Solo alcuni dipartimenti gli dedicano la dovuta attenzione.
Tabella 8 Tabella di sintesi: promovimento dei quadri e sviluppo delle capacità gestionali
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Soddisfacente presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici Molto grandi
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Presso la Confederazione la strategia in materia di pianificazione carriere è poco elaborata rispetto ad altre orga- nizzazioni pubbliche e private
Direzione Indicatori Nessuno (valutazione Reporting Nessuno sintetica) Aggiustamento Nessuno Direzione da parte del Consiglio Carente federale e del DFF
Fonte: CPA 2009
6.6 Donne e uomini: pari opportunità e trattamento
Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 2 lettera d LPers, il datore di lavoro prende le misure adeguate per garantire le stesse opportunità alle donne e agli uomini e la parità di trattamento.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo La quota delle donne nell’Amministrazione federale è leggermente aumentata nel corso degli ultimi anni. Nonostante il grande aumento nelle classi 18–29, le donne vi restano sottorappresentate. Mediamente le donne esprimono giudizi più positivi degli uomini sull’equità sala- riale, sulle misure di sviluppo e sulla valutazione individuale delle prestazioni. Il risultato deve essere considerato positivamente dal punto di vista della parità di trattamento tra donne e uomini. Tuttavia, può anche darsi che le donne siano meno esigenti rispetto a questi temi e che, nel settore privato, le differenze tra uomini e donne siano più marcate. Comunque, in base alle informazioni raccolte, sembra che le donne non percepiscano discriminazioni sostanziali. Di conseguenza, l’obiettivo relativo alle pari opportunità e alla parità di trattamento tra donne e uomini è raggiunto in maniera da buona a molto buona (tenuto conto delle tre dimensioni esaminate). Le misure prese dalla Confederazione hanno per- messo di aumentare la quota delle donne nelle classi superiori. A medio termine, ciò dovrebbe portare a un aumento sensibile anche nelle classi più alte.
Valutazione della direzione In materia di direzione, la Confederazione dispone di indicatori e di strumenti di monitoraggio. I dipartimenti hanno attuato diverse misure e secondo i benchmark in questo ambito sembrano precedere il settore privato. Quello delle pari opportunità e della parità di trattamento tra donne e uomini è uno degli obiettivi maggiormente perseguiti dalla Confederazione. In effetti è uno dei pochi obiettivi dell’articolo 4 LPers per i quali il Consiglio federale ha definito indicatori e prevede un reporting specifico. Ogni 4 anni i dipartimenti devono pre- sentare al Consiglio federale un rapporto su questo tema22. Mediante il controlling23 del personale, il Parlamento e le commissioni di vigilanza sono informate sull’evoluzione di questi indicatori.
22 L’ultimo rapporto data del 2004: Pari opportunità tra uomo e donna nell’Amministrazione federale, 11 novembre 2004, UFPER, Berna.
23 Rapporto sulla gestione del personale. Esercizio 2008, UFPER 2009.
Tabella 9 Tabella di sintesi: pari opportunità, parità di trattamento tra donne e uomini
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Buono – molto buono presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Poche Differenze tra uffici Poche
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Situazione della Confederazione relativamente buona
Direzione Indicatori Buoni (valutazione Reporting Buono sintetica) Aggiustamento Buono Direzione da parte del Consiglio Buona federale e del DFF
Fonte: CPA 2009
6.7 Equilibrio tra vita professionale e vita privata
Introduzione Secondo l’articolo 4 capoverso 2 lettera i LPers, i datori di lavoro prendono le misu- re adeguate per garantire la creazione di condizioni di lavoro che consentano al personale di adempiere le proprie responsabilità familiari e i propri impegni sociali.
Valutazione del conseguimento dell’obiettivo L’obiettivo di conciliare vita professionale e privata è raggiunto bene o molto bene. La valutazione data dal personale della Confederazione mostra che le condizioni di lavoro nell’amministrazione permettono di conciliare il lavoro e la vita privata
Valutazione della direzione La direzione non è adeguata all’importanza strategica di questo ambito, in partico- lare rispetto all’attrattiva della Confederazione quale datore di lavoro. Si constatano la mancanza di basi decisionali e di visione d’insieme come pure il carattere reattivo del Consiglio federale. L’obiettivo di conciliare vita professionale e privata non è stato concretizzato con obiettivi e indicatori. La direzione è di tipo reattivo rispetto alle tematiche della custodia extrafamiliare (con grandi differenze tra dipartimenti), dell’introduzione del congedo paternità, dell’introduzione del contratto di lavoro basato sulla fiducia quale soluzione al problema delle ore supplementari. Tutte queste decisioni vanno analizzate per rapporto alla direzione. In effetti, anche se si capiscono le ragioni delle singole decisioni, esse appaiono come prese isolatamente, cioè senza analizzarne la coerenza con la politica del personale e con l’orientamento della Confederazione. Per esempio, la soluzione al problema delle ore supplementari o almeno il modo in cui è stato comunicato (cioè il contratto sulla fiducia per ovviare alle ore supplementari e non quale riconoscimento o misura per soddisfare le
esigenze dei quadri) ha sminuito l’attrattiva e la competitività della Confederazione sul mercato del lavoro.
Tabella 10 Tabella di sintesi: equilibrio tra lavoro e vita privata
Rubrica Risultati
Inchiesta Conseguimento dell’obiettivo Buono – molto buono presso il secondo inchiesta personale Differenze tra dipartimenti Grandi Differenze tra uffici Grandi
Benchmark Confronto rispetto ai benchmark Sistemi relativamente analoghi. A livello di Confederazione mancano la gestione delle assenze e il nesso con la promozione della salute sul lavoro
Direzione Indicatori Nessuno (valutazione Reporting Debole sintetica) Aggiustamento Mancanza di coerenza Direzione da parte del Consiglio Carente, manca la relazione con gli federale e del DFF altri obiettivi e strumenti
Fonte: CPA 2009
7 Conclusioni
Con l’introduzione della legge sul personale della Confederazione (LPers) nel 2002 i datori di lavoro hanno ricevuto un margine di manovra e una flessibilità maggiori in materia di gestione delle risorse umane. L’attuale progetto di revisione della LPers non risulta essere prioritario pur contenendo proposte di soluzione per problemi relativi a determinati processi (in particolare di licenziamento). La sua rapida elimi- nazione dagli oggetti all’ordine del giorno è prova della mancanza di direzione da parte del DFF e del Consiglio federale. Gli obiettivi di politica del personale definiti nella legge sono chiari e moderni. La strategia per raggiungerli invece non è trasparente. Il DFF ha evidentemente voluto concretizzarla, ciononostante si trova dispersa in numerosi documenti la cui impor- tanza, struttura e validità non sono chiare. In tutti questi documenti, si constata l’assenza di un legame tra strategia RU e strategia generale della Confederazione. Le lacune sul piano dell’impegno e della concretizzazione nello sviluppo di una vera strategia e politica del personale a livello federale sono manifeste. Spiegano in parte le strategie individuali sviluppate da dipartimenti e uffici federali, talvolta anche frutto di una visione e di un vero impegno dei dipartimenti e degli uffici. Gli uffici sono le unità organizzative al cui livello vi è la più grande coerenza. È a questo livello che si concretizzano infatti i più importanti processi di gestione delle risorse umane: assunzione delle persone giuste, sviluppo delle loro competenze in armonia con le esigenze dell’ufficio, motivazione, fornitura efficiente delle prestazioni.
Per quanto riguarda l’organizzazione e la ripartizione delle competenze tra Consiglio federale, DFF, dipartimenti e unità organizzative, sorgono due problemi in materia di risorse umane: in primo luogo, è difficile poter conciliare «margine di manovra», «parità di trattamento» per il personale ed «efficienza» dell’organizzazione. Spesso non è sufficientemente chiaro quali sono le regole che devono essere rispettate da tutti né qual è il margine di manovra. In secondo luogo, attualmente la ripartizione delle competenze agli uffici federali dipende dal dipartimento, mentre dovrebbe invece basare su criteri obiettivi come efficienza, adeguatezza, buone pratiche (di gestione) e non dipendere dalla volontà del capo del dipartimento. I problemi di organizzazione e di ripartizione delle competenze sono un ulteriore segno della mancanza di impegno del Consiglio federale. In considerazione di questi problemi, la direzione del Consiglio federale e del DFF è insufficiente. Sono oggetto di critiche tutte le tappe del ciclo di direzione: solo un numero limitato di obiettivi è concretizzato e oggetto di indicatori, di controllo, di reporting e di misure di aggiustamento. Anche se sono adottate misure (salari dei quadri), anche se sono effettuate valutazioni (inchiesta sul personale), la coerenza, la continuità, la pianificazione e la comunicazione delle decisioni sono carenti. Di conseguenza la direzione della politica del personale da parte del Consiglio federale e del DFF deve essere considerata insufficiente. Prima dell’attuazione della riforma dell’Amministrazione federale, l’UFPER svolgeva un ruolo più importante in mate- ria di direzione. Le lacune in materia di direzione riscontrate da allora non sono state colmate né dal DFF né dal Consiglio federale. L’analisi dei risultati relativi al conseguimento degli obiettivi di politica del persona- le della Confederazione mostra che gli obiettivi sono generalmente raggiunti in maniera da sufficiente a buona ma che la direzione degli obiettivi è insoddisfacente se non inesistente (tabella 11).
Tabella 11 Conseguimento e direzione degli obiettivi della LPers
Obiettivi secondo LPers Conseguimento Direzione** dell’obiettivo*
Assunzione e permanenza del personale Appena sufficiente Debole Sistema salariale Buono Carente Sistema di valutazione delle prestazioni Buono Media Sviluppo professionale Soddisfacente – buono Carente Promovimento dei quadri e sviluppo delle capacità Soddisfacente Carente gestionali Pari opportunità, parità di trattamento tra donne Buono – molto buono Buona e uomini Equilibrio tra vita professionale e privata Buono – molto buono Carente
Legende * La valutazione del conseguimento degli obiettivi è basata soprattutto sui risultati dell’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione. ** La valutazione della direzione degli obiettivi è basata sui colloqui e sull’analisi di docu- menti.
Fonte: CPA 2009
Inoltre, quando si occupa attivamente di un obiettivo o uno strumento, il Consiglio federale prende decisioni che non rientrano in una strategia globale. Spesso risolve i problemi senza tenere conto di altri obiettivi o processi di politica del personale. Le differenze tra i dipartimenti sono grandi e non devono illudere relativamente al buon risultato globale del conseguimento degli obiettivi. In effetti, le conclusioni generali e i risultati calcolati per la totalità dell’Amministrazione federale hanno un valore puramente indicativo considerata la decentralizzazione. Se le competenze sono delegate ai dipartimenti e agli uffici federali, è a tali livelli che va cercata la coerenza tra misure attuate e risultati raggiunti (figura 4). Il grafico è basato sui dati del 2007; attualmente, sarebbe con ogni probabilità molto differente, ma lo scopo della presente valutazione non era di riprodurre la situazione precisa di ogni Dipar- timento o del suo posto in classifica. Nonostante risultati e classifica differenti, le considerazioni fatte restano valide (mancanza di direzione, grandi differenze nell’attuazione). Le grandi differenze tra dipartimenti e tra uffici e la mancanza di misure correttive mostrano ancora una volta l’assenza di direzione del Consiglio federale in questo ambito.
Figura 4 Conseguimento degli obiettivi secondo i dipartimenti (classifica secondo inchiesta 2007 sul personale della Confederazione)
DFE DATEC CaF DFF DDPS DFAE DFI DFGP
Osservazione I dipartimenti sono stati classificati secondo il punteggio ottenuto relativamente al consegui- mento dei differenti obiettivi. Il Dipartimento classificato al primo posto riceve 8 punti, l’ottavo 1 punto. Sono state considerate 27 variabili nell’ambito dell’inchiesta sul personale in relazione agli obiettivi esaminati. Si potevano dunque ottenere punti da un massimo di 216 (27×8) a un minimo di 27.
Fonte: CPA 2009
Ne consegue che le condizioni di lavoro (salari, equilibrio tra vita professionale e privata, formazione e perfezionamento) sono relativamente buone presso la Confe- derazione, in ogni caso per i collaboratori che non fanno parte dei quadri e che non sono molto specializzati. Il problema principale della politica del personale della Confederazione non risiede pertanto in queste condizioni ma soprattutto nella man- canza di direzione, di una strategia RU orientata agli obiettivi, di una chiara riparti- zione delle competenze, di comunicazione e di riconoscimento da parte delle più alte istanze della Confederazione. Ciò è tanto più sorprendente in quanto il Consiglio federale stesso riteneva nel suo messaggio relativo alla legge sul personale della Confederazione che il grande margine di manovra dei datori di lavoro esigesse un rafforzamento del Consiglio federale quale organo di direzione della politica del personale. In considerazione dei risultati della presente valutazione, si è molto lontani dal conseguimento di questo obiettivo.
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Allegato: elenco delle persone intervistate
Baud-Pedrolini Ghita Capo del Servizio del personale, Servizi del Parla- mento, Berna Bietenhard Sonja Segretaria generale, Dipartimento federale di giustizia e polizia, Berna Bock Christian Direttore, METAS, Wabern Brändle Sissy Capo del personale, Segreteria generale, Diparti- mento federale dell’interno, Berna Büttiker Peter Presidente centrale, Associazione dei quadri della Confederazione Capo supplente Affari giuridici, Difesa, Berna Chassot François Capo delle risorse umane, Segreteria generale, Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e della comunicazione, Berna Chavaz Jacques Direttore supplente, Ufficio federale dell’agricoltura, Berna Combernous Pierre Capo della Divisione politica II Asia/Oceania, Direzione Politica, Berna Dumermuth Martin Direttore, Ufficio federale della comunicazione, Bienne Eicher André Segretario centrale, Garanto, Berna Emery Yves Professore, Istituto di alti studi in amministrazione pubblica, Chavannes-près-Renens Feller Martin Capo Risorse umane, Ufficio federale dell’informatica e della telecomunicazione, Berna Fuchs Christine Capo Finanze e risorse umane, Ufficio federale delle comunicazioni, Bienne Furgler Dominik Direttore supplente, Direzione delle risorse e della rete esterna, Berna Gafner Daniel Capo del personale, Difesa, Berna Gerber Hugo, Presidente, Transfair, Berna Glauser Hanspeter Capo della divisione del personale, Amministra- zione federale delle dogane, Berna Gross Meier Nicole Capo dello sviluppo del personale, Direzione delle risorse e della rete esterna, Berna Gugger Bruckdorfer Eveline Vicedirettrice, Ufficio federale della migrazione, Berna Gurtner Peter Direttore, Ufficio federale delle abitazioni, Granges Gut Juan Felix Direttore a.i., Ufficio federale del personale, Berna Hämmerli Roland Capo del personale, segreteria generale, Diparti- mento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport, Berna Hauser-Schönbächler Gerhard Presidente, SSP regione Berna
Herren Walter Capo del personale, segreteria generale, Diparti- mento federale delle finanze, Berna Herzog Patrizia Capo del personale, Segreteria di Stato all’economia SECO, Berna HostettlerAndreas Capo del personale, Amministrazione federale delle finanze, Berna Hubacher Ulrich Segretario generale supplente, Segreteria generale, Dipartimento federale dell’economia, Berna Jakob Christof Segretario, SSP regione Berna Jauslin Jean-Frédéric Direttore, Ufficio federale della cultura, Berna Lauener Marc Caposezione, Risorse umane e logistica, Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia, Berna Lombardi Roberto Vicedirettore, Ufficio federale del personale, Berna Maeder Charly Ex capo del personale e attuale consulente, Ammi- nistrazione federale delle contribuzioni, Berna Maurer Marcus Capo del personale, armasuisse, Berna Merz Turkmani Gabrielle Responsabile dello sviluppo del personale, Ufficio federale del personale, Berna Meyer Markus Presidente centrale, Swisspersona, Bösingen Müller Hans Segretario generale, Associazione del personale della Confederazione, Ostermundigen Raschlé Corinne Responsabile di settore, diritto del personale, Ufficio federale del personale, Berna Richard Philippe Vicedirettore, METAS, Wabern Ritz Adrian Professore, Centro di competenze public manage- ment, Università di Berna, Berna Rumley Pierre-Alain Direttore, Ufficio federale dello sviluppo territo- riale, Ittigen Schaerer Barbara Direttrice, Ufficio federale del personale, Berna Schmutz Thomas Vicedirettore, Ufficio federale del personale, Berna Sprecher Andreas Capodivisione, Risorse e logistica, Ufficio federale di statistica, Neuchâtel Stäuble Katrin Responsabile, Consultazione sociale, Ufficio fede- rale del personale, Berna Streit Barbara Responsable del personale, Ufficio federale delle strade, Ittigen Suter Tejada Sybille Capo del personale, Direzione dello sviluppo e della cooperazione, Berna Thurnherr Walter Segretario generale, Dipartimento federale dell’economia, Berna Uster Rolf Presidente centrale, Garanto, Muttenz Vez Jean-Luc Direttore, Ufficio federale di polizia, Berna Voumard Pierre-Albert Capodivisione, MedicalService, Berna
Wehrle Daniel Caposezione, Personale e organizzazione, Ufficio federale della sanità pubblica, Berna Wenger Hans-Rudolf Capo dei servizi interni, Cancelleria federale, Berna Wolffers Felix Capodivisione, Risorse, Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia, Berna Wullschleger Schneider Andrea Controlling del personale, Ufficio federale del personale, Berna Wüthrich Brigitte Capo delle risorse umane, Segreteria generale, Dipartimento federale di giustizia e polizia, Berna Wüthrich Daniel Capo delle risorse umane, Segreteria generale, Dipartimento federale dell’economia, Berna Zimmermann Rolf Primo segretario, Unione sindacale svizzera, Berna
Impressum
Svolgimento dell’indagine Dr. Nicolas Grosjean, Controllo parlamentare dell’amministrazione (direzione del progetto)
Esperti esterni Prof. Dr. Yves Emery, Professore, IDHEAP (accompagnamento del progetto) Prof. Dr. Adrian Ritz, Centro di competenze public management, Università di Berna (analisi complementare all’inchiesta 2007 sul personale della Confederazione) Ernst & Young SA (benchmarking svolto con quattro organizzazioni pubbliche e private)
Ringraziamenti Il CPA ringrazia tutti gli interlocutori per la disponibilità nell’ambito dei colloqui. Ringraziamo in particolare la direzione e i collaboratori dell’UFPER e le segreterie generali dei dipartimenti per il loro aiuto e per aver messo a disposizione tutte le informazioni richieste.
Contatto Controllo parlamentare dell’amministrazione Servizi del Parlamento CH-3003 Berna tel. +41 31 323 09 70 fax +41 31 323 09 71 e-mail pvk.cpa@pd.admin.ch www.parlement.ch > Commissioni > Controllo parlamentare dell’amministrazione
Lingua originale del rapporto: francese