Messaggio a sostegno del decreto federale concernente gli impieghi dell'esercito in appoggio alle autorità civili

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Messaggio a sostegno del decreto federale concernente gli impieghi dell’esercito in appoggio alle autorità civili

del 2 marzo 2012

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale semplice concernente gli impieghi dell’esercito in appoggio alle autorità civili.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

2 marzo 2012 In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Eveline Widmer-Schlumpf La cancelleria della Confederazione, Corina Casanova

2012-0327 3209

Compendio

Gli impieghi dell’esercito in appoggio alle autorità civili per la protezione di rap- presentanze straniere (impiego AMBA CENTRO) e per le misure di sicurezza nel traffico aereo (impiego TIGER) devono essere prorogati, come soluzione transito- ria, in forma ridotta fino alla fine del 2015.

Situazione iniziale Il Rapporto sulla politica di sicurezza del 2010 e il rapporto in adempimento del postulato Malama hanno chiarito le questioni fondamentali in merito al futuro della protezione delle rappresentanze straniere e delle sedi di organizzazioni internazio- nali (protezione delle ambasciate). Finché non è stato possibile fare chiarezza su queste questioni, il gruppo di lavoro «Protezione delle ambasciate» non ha potuto proseguire con i lavori. Il ritardo di circa un anno rende necessaria una regolamen- tazione transitoria, poiché a partire dal 1° gennaio 2013 i Cantoni di Zurigo, Berna, Vaud e Ginevra non saranno più in grado di sostituire i militari con agenti di poli- zia o personale civile addetto alla protezione delle ambasciate. La selezione e l’istruzione degli agenti e del personale civile richiede più tempo.

Contenuto del progetto Sulla base delle raccomandazioni del 1° febbraio 2012 della piattaforma politica del Meccanismo di consultazione e coordinamento nel quadro della Rete integrata Svizzera per la sicurezza, il Consiglio federale propone all’Assemblea federale di prorogare di tre anni (2013–2015) gli impieghi in servizio d’appoggio dell’esercito AMBA CENTRO e TIGER, tuttavia in un’entità ridotta rispetto al presente. Per quanto riguarda la protezione delle ambasciate, nel 2013 e nel 2014 il numero dei militari impiegati sarà gradualmente ridotto a 80. Nel 2015 questo numero sarà, se possibile, ulteriormente ridotto. Per quanto riguarda le misure di sicurezza nel traffico aereo, il numero di agenti della Sicurezza militare impiegati come Air Marshal (TIGER) nel 2013 e nel 2014 sarà dimezzato, passando dagli attuali 20 a 10 al massimo. Per contro, il loro impiego come Ground Marshal (FOX) si concluderà del tutto già nel 2012. Le spese per la protezione delle rappresentanze straniere ammontano attualmente a 38,78 milioni di franchi all’anno, di cui 2,54 milioni di franchi a carico dei Cantoni. Con la regolamentazione transitoria proposta dal Consiglio federale i costi annuali complessivi si riducono in lieve misura, raggiungendo i 38,355 milioni di franchi; per contro, la partecipazione dei Cantoni aumenta a 3,132 milioni di franchi.

Messaggio

1 Punti essenziali del progetto

1.1 Situazione iniziale

1.1.1 Problematica

Con i decreti federali del 19 dicembre 2007¹ l’Assemblea federale ha approvato la proroga fino al 31 dicembre 2012 al più tardi degli impieghi dell’esercito in appog- gio alle autorità civili per la protezione di rappresentanze straniere (impiego AMBA CENTRO), per rafforzare il Corpo delle guardie di confine nell’ambito dei compiti di protezione dei confini (impiego LITHOS) e per le misure di sicurezza nel traffico aereo civile (impiego TIGER/FOX). Mentre gli impieghi LITHOS e TIGER/FOX rimangono politicamente ampiamente incontestati, l’impiego AMBA CENTRO ha regolarmente dato adito a controversie. L’esercito appoggia le autorità civili nell’adempimento di determinati compiti, segnatamente nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e nella gestione di altre situazioni straordinarie. Conformemente alla ripartizione delle competenze prevista dalla Costituzione federale, l’onere di tali compiti in materia di sicurezza è assunto principalmente dai Cantoni. L’esercito è impiegato soltanto nei casi in cui occorre far fronte a sovraccarichi di lavoro. L’esercito, in quanto strumento di poli- tica di sicurezza della Confederazione, e l’amministrazione militare (settore diparti- mentale Difesa del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popola- zione e dello sport [DDPS]) non hanno alcuna competenza autonoma in materia di sicurezza interna; il loro ruolo è complementare e sussidiario. Da anni le questioni relative alla sicurezza interna destano grande attenzione; al centro dell’interesse vi sono la prassi legislativa della Confederazione e la complessa strutturazione, non immediatamente comprensibile, della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nell’ambito della sicurezza interna. Anche le diverse prestazioni d’appoggio rilevanti per la sicurezza fornite dalla Confederazione ai Cantoni hanno dato origine a controversie, fornendo lo spunto per numerosi inter- venti parlamentari. Nel quadro della preparazione del presente disegno sono stati impiegati per la prima volta gli organi della Rete integrata Svizzera per la sicurezza (RSS). Nel Rapporto del Consiglio federale all’Assemblea federale sulla politica di sicurezza della Sviz- zera (RAPOLSIC 2010)² il nostro Collegio ha annunciato la creazione di un mecca- nismo di consultazione e coordinamento (MCC). I suoi organi (piattaforma politica,

comitato direttivo, comitato direttivo allargato) si sono costituiti nel 2011. Il dialogo tra la Confederazione, i Cantoni interessati e la città di Zurigo in merito al futuro degli impieghi dell’esercito è stato condotto in questi organi. Il postulato Malama (10.3045; Sicurezza interna: chiarire le competenze) incarica il Consiglio federale di allestire un rapporto sul disciplinamento delle competenze di diritto costituzionale e sull’effettiva ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nell’ambito della sicurezza interna e verificare al riguardo se la ripartizione

8 Convenzione quadro tra il DDPS e il Dipartimento federale delle finanze nonché accordi sulle prestazioni tra lo Stato maggiore di condotta dell’esercito e il Comando del Cgcf.

1.1.4 Misure di sicurezza nel traffico aereo

L’esercito è impiegato dal 2001 a favore delle misure di sicurezza nel traffico aereo (impiego TIGER/FOX) nel quadro del servizio d’appoggio9. Le basi legali sono l’articolo 1 capoverso 3 LM, l’articolo 12 capoverso 1 della legge federale del 21 dicembre 194810 sulla navigazione aerea (LNA) nonché gli articoli 122c e 122e dell’ordinanza del 14 novembre 197311 sulla navigazione aerea (ONA). Attualmente, membri dei corpi di polizia, del Cgcf, agenti della Sicurezza militare e sporadicamente anche membri del Servizio federale di sicurezza (SFS) sono impie- gati in qualità di incaricati della sicurezza a bordo di velivoli di linea (Air Marshal, impiego TIGER, personale armato) nonché per la valutazione della situazione in materia di sicurezza in determinati aeroporti stranieri (Ground Marshal, impiego FOX, personale non armato). Sinora è stato possibile impiegare 20 agenti della Sicurezza militare al massimo. Un accordo tra il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) e la Conferenza dei comandanti delle polizie cantonali della Sviz- zera (CCPCS) disciplina il contributo della polizia. I Cantoni non sono tuttavia sempre stati in grado di fornire il numero concordato di agenti di polizia. Secondo l’Ufficio federale di polizia non vi è alcuna disposizione internazionale di obbligatorietà generale sulle misure di sicurezza nel traffico aereo: ogni Stato adotta le misure che ritiene opportune contro il potenziale di ricatto legato a dirottamenti aerei o contro gli attentati sugli aerei. Gli impieghi possono riguardare tutte le compagnie aeree immatricolate in Svizzera; nella prassi circa il 95 per cento delle prestazioni nell’ambito della sicurezza sono fornite a favore della Swiss. Il SFS la ritiene particolarmente minacciata poiché è la compagnia aerea associata più frequentemente alla Svizzera. Nel mondo, circa 30 Paesi impiegano incaricati della sicurezza a bordo di aerei di linea, in Europa ad esempio Francia, Germania, Austria, Olanda, Polonia e Repubblica Ceca, al di fuori dell’Europa ad esempio Israele, USA, Canada, Australia, Cina e Giappone. Conformemente alla cautela prospettata nel Rapporto sulla politica di sicurezza 2010 per quanto riguarda gli impieghi sussidiari di sicurezza di lunga durata, anche per le misure di sicurezza nel traffico aereo l’impiego di militari sarà per quanto possibile ridotto al minimo.

Alla fine del 2012 il nostro Collegio intende inoltre terminare l’impiego degli agenti della Sicurezza militare per la valutazione della situazione in materia di sicurezza in determinati aeroporti stranieri (impiego FOX). Questo impiego in qualità di perso- nale di terra della compagnia aerea Swiss non ha il carattere di un impiego dell’esercito e non vi è alcun margine discrezionale che consenta di collocare l’impiego degli agenti della Sicurezza militare al di fuori di un impiego dell’esercito. L’attività non armata dei cosiddetti Ground Marshal non comporta rischi, ma in futuro sarà esercitata unicamente da membri dei corpi di polizia e del Cgcf. Non è necessario alcun decreto federale al riguardo.

9 Decisioni del Consiglio federale del 24 marzo 2004, del 26 maggio 2004 e del 5 ottobre 2004. 10 RS 748.0 11 RS 748.01

1.2 La situazione di minaccia

1.2.1 Rappresentanze straniere

Rientrano tra i compiti in materia di politica di sicurezza anche gli obblighi di prote- zione risultanti dal diritto internazionale pubblico, che incombono principalmente ai Cantoni. Nell’ambito delle sue competenze costituzionali (art. 54 cpv. 1 e art. 57 cpv. 1 della Costituzione federale12 [Cost.]), la Confederazione deve però garantire che siano adottate tutte le misure necessarie al rispetto degli impegni internazionali della Svizzera. Secondo la LMSI, l’Ufficio federale di polizia è competente per l’analisi permanente della minaccia in relazione alla protezione delle rappresentanze straniere e delle sedi di organizzazioni internazionali. Le analisi della situazione sono effettuate conside- rando numerosi parametri e indicatori. Fra questi figurano, oltre ai valori empirici statistici, anche le analisi delle relazioni politiche, le valutazioni di avvenimenti recenti, del contesto, dei potenziali e delle intenzioni di gruppi in Svizzera, tenendo debitamente conto anche di indizi di pericoli accresciuti. Gli avvenimenti dell’11 settembre 2001 negli USA e, successivamente, altri attentati contro l’Occidente si ripercuotono ancora oggi sulla situazione di minaccia per le infrastrutture diplomatiche. La comunità internazionale non è sinora riuscita ad arginare il potenziale dei gruppi terroristici radicali. Tuttavia, la Svizzera non do- vrebbe rappresentare nemmeno in avvenire uno dei principali obiettivi dei gruppi terroristici. Ciò nonostante, sussiste sempre il pericolo che qualche cellula di estre- misti possa diventare attiva. Tra i possibili obiettivi rientrano in particolare le rap- presentanze degli alleati degli USA nella lotta contro il terrorismo. In Svizzera vi sono peraltro numerosi gruppi estremisti stranieri in grado di manife- starsi in qualsiasi momento con azioni violente. Per la situazione in materia di sicu- rezza, anche il comportamento di gruppi politici ed etnici propensi alla violenza rappresenta una minaccia. Un’ulteriore radicalizzazione delle differenti rivendica- zioni politiche non può essere esclusa a priori. La propensione alla violenza di questi attori potrebbe perciò, in relazione con vari temi e conflitti nel mondo ma anche in Svizzera, sfociare in azioni violente. Le rappresentanze di Stati in zone di conflitto o di Paesi impegnati in conflitti,

rimangono quelle più a rischio sia in Svizzera che nel resto dell’Europa. Inoltre, sono esposte a rischi generalmente elevati le grandi Potenze, i restanti Stati nucleari, le nazioni impegnate militarmente all’estero e i Paesi con opposizioni violente sul piano della politica interna. I conflitti internazionali, nazionali o regionali conti- nuano ad offrire agli ambienti violenti l’occasione di manifestare le loro richieste politiche attirando l’attenzione dei media. In questo contesto la Primavera araba ha fatto sì che i cittadini di questi Paesi che vivono in Svizzera si sono manifestati con azioni in parte violente presso le rappre- sentanze diplomatiche. Simili episodi davanti e in parte anche all’interno di infra- strutture diplomatiche hanno sottolineato la necessità delle misure di sicurezza nei confronti delle rappresentanze straniere maggiormente minacciate e, inoltre, hanno comportato a seconda della situazione adeguamenti temporanei delle misure di sicurezza nei confronti di altre rappresentanze. Per i focolai di conflitto nel mondo

12 RS 101

non si prevede a medio termine alcuna distensione duratura e occorre quindi partire dal presupposto che la minaccia continuerà a essere elevata.

1.2.2 Sicurezza del traffico aereo civile

L’Ufficio federale di polizia è inoltre competente per l’analisi permanente della minaccia per quanto concerne il traffico aereo civile. A tale riguardo, continua a ritenere elevata la minaccia rappresentata dalle cellule terroristiche che agiscono autonomamente per lo più ideologizzate da Al-Qaïda. Liquidi, bombole spray e gel continuano a rappresentare un elemento di minaccia grave, poiché un numero ele- vato di aeroporti non dispone dei relativi apparecchi di detezione e simili prodotti possono quindi essere portati a bordo degli aerei. I falliti attentati dell’ottobre del 2010 su due voli diretti a Chicago, che prevedevano l’impiego di ordigni in cartucce d’inchiostro e che hanno potuto essere sventati unicamente grazie a indizi in possesso dei servizi informazioni, sottolineano il pericolo. Quale obiettivo di attentati o rapimenti potrebbero entrare in considera- zione sia aerei passeggeri che aerei da carico. Sono da considerarsi un ulteriore rischio per la sicurezza le diverse regioni di crisi del Vicino e Medio Oriente nonché dell’Africa, che, a causa dell’insufficienza dei controlli di sicurezza nei loro aero- porti, rappresentano una minaccia per il traffico aereo, come evidenziano diversi tentativi di attentato degli ultimi tre anni. Il traffico aereo continua a rappresentare un obiettivo di attentati particolarmente interessante. Gli attentati contro aeromobili hanno un alto valore simbolico e un elevato impatto mediatico. Inoltre, con gli attentati perpetrati nel settore del traffico aereo si ottiene un numero elevato di vittime. Sulla base di questi riscontri, è neces- sario mantenere al loro livello attuale le misure di sicurezza nel settore del traffico aereo civile.

1.3 Richieste e fabbisogno degli organi civili

1.3.1 Protezione delle rappresentanze straniere

Anche dopo il 2012 i Cantoni di Zurigo, Berna, Vaud e Ginevra nonché la città di Zurigo avranno il compito di garantire la sicurezza delle rappresentanze straniere sul proprio territorio. Il 29 giugno 2011 il nostro Collegio ha deciso di confermare il livello di protezione attuale. Al riguardo vi è un’intesa con i Cantoni e la città di Zurigo; le loro esigenze sono state chiarite nel quadro della RSS. Nella sua seduta del 29 giugno 2011, la piattaforma politica del MCC RSS (capo del DDPS, capo del DFGP, presidente della CDDGP, presidente della Conferenza governativa per gli affari militari, la protezione civile e i pompieri) ha deciso di assegnare al gruppo di lavoro «Protezione delle rappresentanze straniere» il seguente mandato: Sulla base della decisione del Consiglio federale del 29 giugno 2011 elaborare entro la fine del 2011 un concetto per l’attuazione della protezione di ambasciate, consolati e residenze nei Cantoni di Berna, Zurigo, Ginevra e Vaud dopo la sca- denza del decreto federale alla fine del 2012. A tale riguardo, occorrerà mantenere

il livello di protezione attuale e sottoporre varianti senza incidenza sulle finanze (eventualmente con leggere variazioni verso l’alto). Nel gruppo di lavoro erano rappresentati, oltre ai Cantoni interessati e alla città di Zurigo, le conferenze intercantonali CDDGP e CCPCS, nonché tutti gli organi della Confederazione coinvolti nella protezione delle ambasciate. Il gruppo di lavoro ha evidenziato i seguenti punti essenziali: – Anche in futuro saranno necessari 341 posti per garantire il livello di prote- zione deciso dal Consiglio federale. – Si cercherà una soluzione uniforme che sia vincolante per tutti i Cantoni e per la città di Zurigo. Le regolamentazioni transitorie potranno risultare dif- ferenti a seconda dell’ubicazione. – L’impiego di forze di sicurezza private è problematico sotto il profilo poli- tico e dell’esercizio. Vi si ricorrerà soltanto in caso d’emergenza e soltanto fino a quando non sarà possibile reclutare gli agenti di polizia necessari. Il gruppo di lavoro è giunto alla conclusione che, sulla base di queste condizioni quadro, le tre varianti seguenti, elaborate da un gruppo specialistico, continuano a essere sostenibili e non si è perciò reso necessario esaminare altre alternative: 1. «status quo», nell’ambito del quale per quanto concerne i militari è priorita- rio l’impiego di agenti della Sicurezza militare (escludendo invece i militari in ferma continuata e le truppe in corso di ripetizione);

2. «status quo adeguato», nell’ambito del quale l’entità della prestazione

dell’esercito è ridotta; 3. la completa assunzione della protezione delle ambasciate da parte della poli- zia. Per quanto riguarda le conseguenze finanziarie vale quanto segue: se gli agenti della Sicurezza militare sono sostituiti da assistenti di polizia, i costi per la protezione delle ambasciate rimangono complessivamente invariati. Per i Cantoni i costi tutta- via aumenterebbero, poiché essi dovrebbero assumersi il 10 per cento dei costi salariali delle forze di polizia supplementari. Per la Confederazione i costi diminui- rebbero, poiché essa si assumerebbe il 100 per cento dei costi salariali degli agenti della Sicurezza militare, ma soltanto il 90 per cento dei costi salariali delle forze di polizia impiegate. Tale affermazione è valida però unicamente a condizione che ven- gano soppressi i relativi posti presso la Sicurezza militare. Se tali posti vengono mantenuti per altri compiti, per la Confederazione i costi aumentano nella misura in cui essa mantiene invariato l’effettivo della Sicurezza militare e finanzia le forze di polizia supplementari. La soluzione di garantire la protezione delle ambasciate esclusivamente o in parte con forze di sicurezza private è stata respinta. Questa sarebbe tuttavia la soluzione più economica, e nel frattempo ha dato buoni frutti nei Cantoni di Ginevra e Vaud. Si oppongono tuttavia motivi di ordine politico e a livello di esercizio. I compiti sovrani vanno assunti da personale dei corpi di polizia o dall’esercito, non da privati. In caso di eventi particolari, a livello di esercizio si pone inoltre il problema che le forze di sicurezza private non possono essere integrate nella rete di radiocomunica- zione della polizia per motivi inerenti alla protezione dei dati. Come soluzione transitoria o per colmare a breve termine gli effettivi insufficienti, le forze di sicu- rezza private rappresentano tuttavia un prezioso complemento.

I corpi di polizia interessati ritengono che prorogare lo «status quo» sarebbe la solu- zione più semplice poiché la collaborazione con la Sicurezza militare ha dato buoni frutti. Ancorché comprensibile, questa posizione contraddice l’intenzione di conclu- dere gli impieghi sussidiari di sicurezza di lunga durata dell’esercito. Il gruppo di lavoro ha proposto due varianti da sottoporre all’ulteriore elaborazione: «polizia» e «status quo adeguato». Il 29 novembre 2011 il comitato direttivo allar- gato del MCC RSS ha discusso le due varianti e le ritiene entrambe fattibili e soste- nibili. Il 1° febbraio 2012 la piattaforma politica del MCC RSS ha sentito i Cantoni interessati e la città di Zurigo e su questa base ha raccomandato la variante «status quo adeguato» con le modalità illustrate al numero 1.4.1.

Il caso particolare di Ginevra Con lettera del 22 dicembre 2011 alla presidente della Confederazione il Consiglio di Stato del Cantone di Ginevra ha chiesto di poter continuare a impiegare 50 agenti della Sicurezza militare per la protezione delle rappresentanze straniere anche dopo il 31 dicembre 2012. Prima dell’invio di questa lettera, un gruppo di lavoro tecnico si era occupato, sotto la direzione del Dipartimento federale degli affari esteri e d’intesa con il DFGP e il DDPS, di questioni di sicurezza pubblica a Ginevra e quindi anche della sicurezza delle rappresentanze straniere e delle sedi di organizza- zioni internazionali nonché del loro personale. Il peggioramento generale della situa- zione in materia di sicurezza a Ginevra ha ripercussioni dirette sulla politica svizzera dello Stato ospite e precisamente sui particolari obblighi di protezione del nostro Paese nei confronti di installazioni e persone diplomatiche e consolari (cfr. n. 4.5) Il raddoppiamento auspicato delle pattuglie addette alla protezione di sedi diplomati- che, l’aumento dell’indennizzo finanziario della Confederazione al Cantone di Gine- vra e la questione dell’ulteriore impiego di agenti di sicurezza privati a Ginevra erano noti alla piattaforma politica del MCC RSS al momento in cui essa ha racco- mandato al nostro Collegio la variante «status quo adeguato». Nell’ottica di una regolamentazione transitoria uniforme per tutti i Cantoni concernente l’appoggio mediante impieghi sussidiari di sicurezza dell’esercito per la protezione delle amba- sciate e poiché il gruppo di lavoro si è occupato della sicurezza pubblica in generale a Ginevra, le relative decisioni saranno prese soltanto dopo la presentazione del rapporto in adempimento al postulato Malama.

1.3.2 Misure di sicurezza nel traffico aereo

Con lettera del 21 dicembre 2011 alla segretaria generale del DDPS il direttore dell’Ufficio federale di polizia ha chiesto di prorogare nell’entità attuale l’impiego della Sicurezza militare per le misure di sicurezza nel traffico aereo. Una domanda dei Cantoni non è necessaria, poiché la responsabilità di tali impieghi incombe al DFGP.

1.4 La regolamentazione transitoria proposta

1.4.1 Impiego dell’esercito per la protezione

delle rappresentanze straniere Sulla base delle raccomandazioni della piattaforma politica del MCC RSS il nostro Consiglio propone: 1. L’impiego dell’esercito in appoggio alle autorità civili per la protezione del- le rappresentanze straniere è prorogato di tre anni (dal 2013 al 2015).

2. Entro il 31 dicembre 2014 si dovrà realizzare la variante «status quo ade-

guato»: il numero dei militari impiegati sarà pertanto gradualmente ridotto per due anni a partire dal 2013; entro la fine del 2014 sarà raggiunto il nume- ro di 80 militari, di cui circa due terzi agenti della Sicurezza militare e un terzo militari in ferma continuata. 3. Durante il 2015 il numero dei militari impiegati sarà, se possibile, ulterior- mente ridotto.

4. Occorrerà verificare se dopo il 1° gennaio 2016 l’appoggio dell’esercito

debba terminare oppure continuare a basso livello affinché in caso d’evento la polizia possa essere rapidamente rafforzata e l’esercito possa mantenere il know-how necessario.

1.4.2 Impiego dell’esercito per la sicurezza

nel traffico aereo Sulla base della discussione della piattaforma politica del MCC RSS del 1° febbraio

2012 il nostro Consiglio propone:

1. L’impiego dell’esercito per la sicurezza nel traffico aereo è prorogato di tre anni (dal 2013 al 2015).

2. Il numero degli agenti della Sicurezza militare impiegati come Air Marshal è

dimezzato entro il 31 dicembre 2014, passando dagli attuali 20 a 10 al mas- simo. Sarà esaminato l’impiego di forze di sicurezza private come Ground Marshal per sgravare i corpi di polizia e il Cgcf in modo tale da poter impiegare un numero suf- ficiente di persone come Air Marshal. Il supporto all’istruzione da parte della Sicu- rezza militare proseguirà. Al riguardo occorre garantire che gli istruttori stessi pos- sano acquisire l’esperienza operativa necessaria.

2 Ripercussioni sull’effettivo del personale

e ripercussioni finanziarie

2.1 Protezione delle rappresentanze straniere

L’impiego di personale per la protezione delle rappresentanze straniere nel 2011 era strutturato nel modo illustrato nella seguente tabella.

Luogo d’impiego Agenti Assistenti Agenti di Agenti della Militari di polizia di polizia sicurezza Sicurezza in ferma privati militare continuata

Berna 96 42 6 Vaud 7 7 Ginevra 60 37 13 49 6 Zurigo 18

67 133 20 109 12

Considerando una spesa di 120 000 franchi l’anno per persona per agenti di polizia, assistenti di polizia e agenti della Sicurezza militare, di 70 000 franchi l’anno per persona per agenti di sicurezza privati e di 25 000 franchi l’anno per persona per militari in ferma continuata, per le 341 unità di personale risultano costi complessivi pari a 38,78 milioni di franchi. La Confederazione rimborsa ai Cantoni il 90 per cento delle spese, di modo che a loro carico rimangono attualmente 2,54 milioni di franchi. I costi della Confederazione per le misure volte a garantire la sicurezza delle rappresentanze straniere ammontano quindi a 36,24 milioni di franchi. Conformemente alla decisione del Consiglio federale del 29 giugno 2011 il livello di protezione sarà mantenuto e quindi il numero complessivo delle unità di personale impiegate rimarrà invariato. Non saranno per contro più impiegati agenti di sicu- rezza privati e l’effettivo dei militari impiegati sarà ridotto a 80 al massimo. Il nume- ro di agenti di polizia e di assistenti di polizia impiegati dovrà dunque essere aumen- tato a 261. Inoltre, conformemente alla nostra decisione del 29 giugno 2011, la proroga della protezione delle ambasciate non dovrà avere incidenza sulle finanze, non dovrà cioè causare costi supplementari. Partendo dal presupposto che in futuro, oltre ai 261 agenti di polizia, saranno impie- gati anche 80 militari (di cui due terzi agenti della Sicurezza militare e un terzo militari in ferma continuata), rispetto allo stato attuale i costi complessivi si asses- tano a 38,355 milioni di franchi, ma la quota dei Cantoni aumenta a 3,132 milioni di franchi. Le spese della Confederazione diminuiscono passando dagli attuali 36,24 milioni di franchi a 35,223 milioni di franchi.

Unità di personale impiegate Attualmente In futuro

Agente di polizia 120 000 fr./anno 67 × 120 000 fr. 261 (agenti di 8,04 mio. fr. polizia e assistenti Assistente di polizia 120 000 fr./anno 133 × 120 000 fr. di polizia) 15,96 mio. fr. × 120 000 fr. 31,32 mio. fr. Agente di sicurezza privato 70 000 fr./anno 20 × 70 000 fr. 1,4 mio. fr.

Unità di personale impiegate Attualmente In futuro

Costi salariali per la protezione delle 25,4 mio. fr. 31,32 mio. fr. ambasciate

Partecipazione dei Cantoni (10 %) 2,54 mio. fr. 3,132 mio. fr.

Partecipazione della Confederazione (90 %)* 22,86 mio. fr. 28,188 mio. fr.

Agente della Sicurezza militare 109 × 120 000 fr. 53 × 120 000 fr.

120 000 fr./anno 13,08 mio. fr. 6,36 mio. fr.

(88 000 fr. costi salariali, 32 000 fr. rimborsi)

Militare in ferma continuata 25 000 fr./anno 12 × 25 000 fr. 27 × 25 000 fr. 0,3 mio. fr. 0,675 mio. fr.

Costi complessivi della protezione 38,78 mio. fr. 38,355 mio. fr. delle ambasciate

Partecipazione della Confederazione 36,24 mio. fr. 35,223 mio. fr. (90 % spese dei Cantoni più 100 % impiego dell’esercito)

* La Confederazione fornisce inoltre un contributo unico di 45 000 franchi per il primo equipaggiamento di ciascun assistente di polizia. A tal fine nel 2011 ai Cantoni di Berna, Ginevra e Vaud e alla città di Zurigo sono stati versati in totale 25 milioni di franchi. Nel 2013 dovrà pure essere finanziato il primo equipaggiamento di 61 nuovi agenti di polizia e assistenti di polizia (2,75 mio. fr.).

La riduzione dell’impiego dell’esercito comporta maggiori oneri finanziari per i Cantoni, che però possono chiederne il rimborso nella misura del 90 per cento alla Confederazione. Poiché vengono impiegate anche truppe, conformemente alla deci- sione del Consiglio federale del 30 maggio 2007 queste indennità sono pagate con il budget del DDPS; a tale scopo sono trasferite al DDPS rubriche di credito in prece- denza amministrate dal DFGP. Nel credito del DDPS (1045/A2310.0449 Compiti di protezione straordinari di Cantoni e città) sono attualmente iscritti 25 milioni di fran- chi l’anno. Questo credito dovrà essere aumentato di 5,3 milioni di franchi per il Preventivo 2013 e i Piani finanziari 2014 e 2015, passando dagli attuali 25 a 30,3 milioni di franchi conformemente all’attuazione della soluzione transitoria (= incre- mento della partecipazione della Confederazione ai costi salariali della polizia e, in particolare, finanziamento del primo equipaggiamento). Per contro, risultano rispar- mi di 6,72 milioni di franchi per quanto riguarda la Sicurezza militare (saranno im- piegati 56 agenti della Sicurezza militare in meno a 120 000 franchi l’anno ciascu- no). Poiché malgrado l’assunzione di compiti di protezione delle ambasciate il numero di agenti della Sicurezza militare non è stato aumentato, bensì ridotto dai 975 del 2006 agli attuali 553, si è nel frattempo reso necessario esternalizzare a società di sicu- rezza civili compiti fondamentali della Sicurezza militare, segnatamente la prote- zione di opere e installazioni militari. Nel 2011 sono quindi stati spesi circa 6,5 milioni di franchi per prestazioni esterne nell’ambito della sicurezza. A condizione che dal 2013 tali prestazioni possano nuovamente essere fornite da agenti della Sicurezza militare, il presente concetto è senza incidenza sulle finanze: il credito 1045/A2310.0449 sarà aumentato di 5,3 milioni di franchi; nel contempo risultano

però risparmi di 6,5 milioni di franchi per prestazioni di servizi esterne per quanto

2.2 Misure di sicurezza nel traffico aereo

Per le misure di sicurezza nel traffico aereo il numero degli agenti della Sicurezza militare (sinora 20 al massimo), che saranno impiegati unicamente come Air Mar- shal, sarà ridotto a dieci entro il 31 dicembre 2014. Il DDPS assume i costi salariali di tali agenti della Sicurezza militare in quanto, sulla base del rapporto di lavoro contrattuale con la Confederazione, si tratta di personale militare. I costi salariali di 1,76 milioni di franchi (20 × 88 000 fr.) si riducono della metà, assestandosi a

880 000 franchi. Le spese del DDPS potranno quindi essere coperte, come finora,

nel quadro dei crediti stanziati. Il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni assume, come sinora, la maggior parte delle spese per le indennità, i trasporti e l’alloggio.

2.3 Ripercussioni per i Cantoni e per i Comuni

L’esecuzione del decreto federale proposto compete alla Confederazione e interessa i Cantoni e i Comuni soltanto nella misura in cui il Cantone di Ginevra e il Cantone di Berna devono assumersi il 10 per cento dei costi dovuti all’incremento dell’effet- tivo di forze di polizia per la protezione delle rappresentanze straniere. Poiché l’effettivo delle forze di polizia impiegate aumenta a 261 persone e non saranno più impiegati agenti di sicurezza privati, per i Cantoni risultano costi supple- mentari pari a 592 000 franchi.

2.4 Ripercussioni sull’economia

L’esecuzione dei decreti federali proposti non ha ripercussioni rilevanti sull’eco- nomia.

3 Programma di legislatura

Il progetto è annunciato nel messaggio del 25 gennaio 201213 sul programma di legislatura 2011–2015. Figura inoltre tra gli obiettivi del Consiglio federale per il

2012 (volume I, obiettivo 13 dell’allegato e volume II, obiettivo 2 del DDPS).

13 FF 2012 305, in particolare pag. 433

4 Aspetti giuridici

4.1 Costituzionalità

La Costituzione federale (Cost.) conferisce la responsabilità della tutela della sicu- rezza interna, e di conseguenza anche della tutela della sicurezza delle rappresentan- ze straniere e delle sedi di organizzazioni internazionali in Svizzera, in primo luogo alle autorità civili dei Cantoni. La Confederazione è tuttavia tenuta a stabilire il corrispondente livello di protezione in virtù del diritto internazionale e appoggiare i Cantoni nel limite delle proprie possibilità, se essi non sono in grado di garantire questo livello di protezione. La Costituzione federale non esclude tassativamente l’esercito da compiti nel settore della salvaguardia della sicurezza interna. L’articolo 58 capoverso 2 Cost. indica espressamente che l’appoggio alle autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna è un compito dell’esercito e lascia al legislatore la possibilità di assegnare all’esercito ulteriori compiti. È riconosciuto che il ruolo dell’esercito in questo settore è di natura sussidiaria. Ciò risulta in particolare dal fatto che l’impiego dell’esercito compete alla Confederazione, mentre l’esercizio della vera e propria sovranità in materia di polizia è di principio da sempre considerata una competenza fondamentale dei Cantoni.

4.2 Sussidiarietà

L’impiego sussidiario dell’esercito a favore della sicurezza interna è subordinato a due condizioni (art. 58 cpv. 2 secondo periodo Cost.; art. 1 cpv. 3 e art. 67 cpv. 2 LM): da un lato, deve sussistere una situazione straordinaria e, dall’altro, tutti i mezzi civili idonei devono essere impiegati a ogni livello ed essere insufficienti dal punto di vista del personale, del materiale o del tempo per affrontare la situazione. Il vero e proprio sforzo principale è quindi sostenuto dai Cantoni e l’esercito è impie- gato unicamente in via sussidiaria in caso di sovraccarichi di lavoro straordinari. Anche se negli ultimi anni si è derogato a questa regola, oltre all’importanza degli impieghi è comunque sempre stata sottolineata la loro sussidiarietà, come da ultimo nel Rapporto sulla politica di sicurezza 2010: «Per quanto concerne gli impieghi da assolvere concretamente, nei prossimi anni per l’esercito l’appoggio a favore delle autorità civili continuerà ad avere presumibilmente carattere prioritario. L’impor- tanza di queste prestazioni di supporto non è pregiudicata dal fatto che tali impieghi hanno carattere sussidiario».14 Un impiego permanente dell’esercito nel quadro di un servizio d’appoggio, ossia un impiego nel quadro dei compiti fondamentali in materia di polizia di sicurezza, è controverso sotto il profilo costituzionale. Vige il principio secondo cui i compiti permanenti devono essere adempiuti dalle forze di polizia senza ricorrere all’eser- cito. Spetta in primo luogo ai Cantoni garantire sul proprio territorio anche la sicu- rezza delle persone e degli edifici che sono protetti dal diritto internazionale pub- blico. Per la protezione delle rappresentanze straniere (impiego AMBA CENTRO) i corpi di polizia dei Cantoni di Berna, Vaud e Ginevra nonché della città di Zurigo collaborano con l’esercito.

14 FF 2010 4511, in particolare pag. 4551

Un impiego dell’esercito nei limiti qui proposti è conforme alla prassi sinora adot- tata. Occorrerà chiarire in che misura tale prassi debba essere riesaminata sotto il profilo costituzionale e quali eventuali modifiche della Cost. e della LM si rendono necessarie: tali questioni dovranno essere affrontate nel quadro della trattazione par- lamentare del rapporto del Consiglio federale in adempimento al postulato Malama.

4.3 Durata degli impieghi

Il principio della sussidiarietà implica di regola, in funzione della situazione, una limitazione temporale dell’impiego dell’esercito in servizio d’appoggio. La precisa- zione delle prescrizioni legali richiesta nel rapporto in adempimento al postulato Malama e, se del caso, gli adeguamenti a livello costituzionale impongono una soluzione transitoria fino alla fine del 2015.

4.4 Poteri di polizia e impiego delle armi da fuoco

Per le truppe impiegate, i poteri di polizia e l’impiego delle armi si fondano sull’ordinanza del 26 ottobre 199415 concernente i poteri di polizia dell’esercito e sono disciplinati nel mandato scritto delle competenti autorità civili. Le armi da fuoco devono essere segnatamente impiegate in maniera proporzionata e tenendo conto delle circostanze. Le direttive per le regole di comportamento (Rules of Behaviour) sono state elabora- te dal DDPS (settore dipartimentale Difesa) in collaborazione con il DFGP (Ufficio federale di polizia) e le autorità civili (polizie cantonali).

4.5 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera L’articolo 24 LMSI16 disciplina l’esecuzione degli obblighi di protezione risultanti dal diritto internazionale pubblico. In base a tale articolo i Cantoni, d’intesa con l’Ufficio federale di polizia, adottano sul loro territorio le misure necessarie all’adempimento degli obblighi di protezione che incombono alla Svizzera in virtù del diritto internazio- nale pubblico. L’obbligo di protezione delle rappresentanze straniere risultante dal diritto interna- zionale pubblico (art. 22 della Convenzione di Vienna del 18 aprile 196117 sulle relazioni diplomatiche; art. 31 della Convenzione di Vienna del 24 aprile 196318 sulle relazioni consolari e art. 2 cpv. 1 lett. d–f della legge del 22 giugno 200719 sullo Stato ospite) si riferisce al personale diplomatico e consolare e agli edifici di cui gli Stati stranieri necessitano per motivi ufficiali (cancelleria e residenza). L’obbligo di protezione risultante dal diritto internazionale pubblico concerne anche

15 RS 510.32

16 Cfr. FF 1994 II 1004, in particolare pag. 1073

17 RS 0.191.01 18 RS 0.191.02 19 RS 192.12

la sicurezza di delegazioni straniere ufficiali (missioni speciali, conferenze interna- zionali ecc.). Della medesima protezione beneficiano pure le sedi delle organizza- zioni internazionali in Svizzera. Il diritto internazionale e i trattati internazionali hanno carattere vincolante sia per la Confederazione che per i Cantoni. L'eventuale violazione degli obblighi di protezione risultanti dal diritto internazionale pubblico chiama in causa la responsabilità internazionale della Confederazione, in quanto soggetto di diritto internazionale. L’esecuzione degli obblighi di protezione si fonda sulla ripartizione delle competenze all’interno della Confederazione conformemente alla Costituzione federale.

4.6 Forma dell’atto

Conformemente all’articolo 70 capoverso 1 LM, il nostro Collegio è competente per ordinare un impiego d’appoggio. Poiché gli impieghi dell’esercito in servizio d’appoggio durano più di tre settimane, essi devono, conformemente all’articolo 70 capoverso 2 LM, essere sottoposti per approvazione all’Assemblea federale. Il presente decreto federale costituisce un atto singolo dell’Assemblea federale espressamente previsto da una legge federale (art. 173 cpv. 1 lett. h Cost. in combi- nato disposto con l’art. 70 cpv. 2 LM). Poiché esso non contiene norme di diritto né sottostà a referendum, è emanato sotto forma di decreto federale semplice (art. 163 cpv. 2 Cost.).