Revisione parziale della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA): approvazione di atti legislativi cantonali, informazione sugli accordi intercantonali o di Cantoni con l'estero
Rapporto esplicativo sulla revisione parziale della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA):
approvazione di atti legislativi cantonali, informazione sugli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero
Berna, gennaio 2004
Cancelleria federale
Il rapporto può essere ottenuto presso: Cancelleria federale, sezione del diritto, 3003 Bern http://www.admin.ch/ch/i/bk/recht/
Compendio
Ai sensi dell’articolo 48 capoverso 3 e dell’articolo 56 capoverso 2 della Costituzione federale vigente (Cost.), i Cantoni sono tenuti ad informare la Confederazione degli accordi presi tra loro o con l’estero. Il successivo esame dell’accordo da parte della Confederazione intende garantire che i trattati non contravvengano al diritto ed agli interessi federali o che non violino i diritti di altri Cantoni. Le attuali disposizioni sull’approvazione del diritto cantonale ed intercantonale e le informazioni su trattati conclusi da Cantoni con l’estero non corrispondono più alle indicazioni costituzionali e devono essere adeguate: in primo luogo è necessario emanare una legge che sostituisca a grandi linee l’attuale obbligo di approvazione per accordi cantonali con un obbligo cantonale di informare la Confederazione. Inoltre devono essere disciplinate le modalità di in- formazione nei confronti dei Cantoni non interessati (terzi). Al contempo, conformemente alla prassi seguita finora, due categorie di accordi in- tercantonali o di Cantoni con l’estero, di portata limitata, vengono escluse dall’obbligo di fornire informazioni. Infine, deve essere disciplinata la procedura in caso di opposizione del Consiglio federale o di un Cantone terzo contro accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero presso l’Assemblea federale.
Rapporto esplicativo
1 Elementi principali
1.1 Antefatti
Ai sensi della Costituzione federale vigente (Cost.), i Cantoni devono comunicare alla Confederazione gli accordi che concludono tra loro o con l’estero (art. 48 cpv. 3 e art. 56 cpv. 2 Cost.). Il precedente obbligo di approvazione sancito dalla vecchia Costituzione è stato dunque sostituito dall’obbligo di informare da parte dei Cantoni contraenti. La successiva verifica da parte della Confederazione intende garantire che gli accordi non contravvengano al diritto ed agli interessi della Confederazione né ai diritti degli altri Cantoni. Se un Cantone o il Consiglio federale sollevano opposizione presso l’Assemblea federale contro un accordo intercantonale o uno concluso da un Cantone con l’estero, il trattato deve essere approvato formalmente (art. 172 cpv. 3 Cost.). La procedura della Confederazione per il disbrigo degli accordi dei Cantoni tra loro (accordi intercantonali1) e di quelli dei Cantoni con l’estero è disciplinata nella legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione del 21 marzo 1997 (LOGA)2 insieme all’approvazione di atti legislativi cantonali. A parte una revisione parziale della LOGA nell’ambito degli adeguamenti necessari alla nuova Costituzione3, elaborata al fine di introdurre un nuovo articolo 62 sugli accordi dei Cantoni con l’estero (il precedente art. 62 LOGA è diventato l’art. 61a LOGA), non c’è stata finora alcuna rielaborazione delle disposizioni di esecuzione. Le norme vigenti tuttavia non corrispondono più alle indicazioni di diritto costituzionale. Nel 2002 la Cancelleria federale è stata incaricata di stabilire le misure legislative da prendere e di occuparsi del nuovo regolamento sulla procedura di informazione sulla conclusione di accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. Un gruppo di lavoro è stato incaricato di assistere i lavori preliminari: ne fanno parte i rappresentanti dipartimentali ed un rappresentante della Conferenza dei governi cantonali (CdC)4.
1.2 Adeguamenti necessari e portata del nuovo discipli-
namento La Costituzione vigente rende necessari adeguamenti alle disposizioni in vigore sugli accordi intercantonali e dei Cantoni con l’estero, emanate in parte con la precedente versione della Costituzione. È necessario tener conto del fatto che ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. tutte le disposizioni legislative importanti devono essere emanate sotto forma di legge federale. Poiché inoltre gli accordi intercantonali dovrebbero diventare più importanti con la prevista riorganizzazione
1 Il termine "concordato" non è più utilizzato nella nuova Costituzione federale. 2 RS 172.010; RU 1997 2022 3 RU 2000 289; FF 1999 6784 4 Oltre alla Cancelleria federale (presidenza), fanno parte del gruppo di lavoro un rappresentante del DFAE, uno del DFI, uno del DFGP (rappresentato dall’UFG), uno del DFF, uno del DFE e uno del DATEC, nonché un rappresentante della CdC quale esperto esterno.
della perequazione finanziaria5, è opportuno, anzi necessario, rielaborare la procedura sulla informazione degli accordi in questione. Da una parte il precedente obbligo cantonale di ricevere l’autorizzazione deve essere sostituito da un obbligo di informazione nei confronti della Confederazione. Dall’altra deve essere chiarita la posizione dei Cantoni non interessati (terzi) nella procedura. Ai sensi dell’articolo 172 capoverso 3 Cost., oltre al Consiglio federale, anche i Cantoni terzi possono opporre reclamo presso l’Assemblea federale per ac- cordi di altri Cantoni tra loro o con l’estero. Tuttavia finora non esiste l’obbligo di informare i Cantoni terzi su accordi conclusi o previsti, né nella Costituzione né nel- la legislazione. Perciò l’informazione da fornire ai Cantoni terzi e la loro partecipa- zione devono essere disciplinate in linee generali. Inoltre il disciplinamento vigente deve essere adeguato alla prassi attuale sull’informazione in merito ad accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. Già nel periodo in cui vigeva l’obbligo una gran parte degli accordi non è stato sottopo- sto all’approvazione della Confederazione. Si trattava soprattutto di accordi di porta- ta limitata per i quali si poteva escludere a priori un conflitto con il diritto o gli inte- ressi federali e con i diritti di altri Cantoni. Questa prassi ha dato in genere buoni ri- sultati e deve perciò essere mantenuta nella legge. Inoltre finora non esistono disposizioni legali riguardanti l’opposizione del Consi- glio federale o di un Cantone terzo contro accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero inoltrati all’Assemblea federale. Gli elementi principali della procedura de- vono perciò essere disciplinati nella legge federale del 13 dicembre 2002 sull’Assemblea federale (legge sul Parlamento)6. Invece, il presente testo non si applica ad accordi che la Confederazione conclude con governi stranieri a nome dei Cantoni ai sensi dell’articolo 56 capoverso 3 secon- do periodo. Per quel che riguarda l’approvazione di atti legislativi cantonali, non sussiste nessuna necessità di modificare il contenuto delle disposizioni vigenti (art. 61a LOGA). Comunque, al momento di modificare i relativi atti legislativi, è necessario esaminare se i vigenti obblighi di approvazione disciplinati in apposite leggi debbano essere modificati ed eventualmente in che misura.
1.3 Obiettivi del nuovo disciplinamento
La revisione delle disposizioni sull’approvazione di atti legislativi cantonali e l’informazione su accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero persegue gli obiet- tivi seguenti: − disciplinamento semplice in una legge: il (nuovo) disciplinamento della procedura di approvazione di atti legislativi cantonali e l’informazione su accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero si limita volutamente agli elementi principali. I particolari della procedura vengono disciplinati in un’ordinanza.
5 Messaggio del 14 novembre 2001 concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), FF 2002 2065. 6 RU 2003 3543; FF 2002 7271
− Mantenere la metodologia procedurale vigente: gli elementi principali della procedura applicata finora devono essere mantenuti. Modifiche vengono apportate solo dove si rendono necessarie misure di adeguamento alla Costituzione vigente, oppure laddove sembra opportuno un nuovo disciplinamento. − Coordinamento e semplificazione della procedura: l’abolizione della previa autorizzazione obbligatoria permette di semplificare la procedura. − Procedura comune: in caso di obiezioni da parte della Confederazione o di Cantoni terzi si cerca una soluzione comune.
1.4 Motivazione e valutazione della soluzione proposta
Il disciplinamento dell’approvazione di atti legislativi cantonali e dell’informazione su accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero avviene nel quadro di una revisio- ne parziale della LOGA e di un supplemento alla legge sul Parlamento. Si tratta di un disciplinamento semplice, limitato volutamente agli elementi essenziali, che affi- da ad un’ordinanza il compito di esplicitare i dettagli. In questo modo, la metodolo- gia attuale viene mantenuta (elementi principali nella legge, dettagli nell’ordinanza) e viene garantito il margine di manovra necessario ad un ulteriore sviluppo.
1.5 Il nuovo disciplinamento: parte generale
1.5.1 Il nuovo disciplinamento nella LOGA
Nella LOGA vengono iscritte nuove disposizioni per l’approvazione di atti legislativi cantonali da parte della Confederazione e per l’informazione alla Confederazione sulla conclusione di accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. L’attuale articolo 61a LOGA7 sull’approvazione di atti legislativi cantonali viene riformulato e ristrutturato. Tuttavia, il contenuto della disposizione resta invariato. Abolito l’obbligo di approvazione, la procedura per gli accordi intercantonali viene separata dalla disposizione sull’autorizzazione per atti legislativi cantonali e disciplinata insieme agli accordi conclusi dai Cantoni con l’estero in un’unica disposizione (art. 61c del presente progetto). Il nuovo disciplinamento sulla procedura di informazione sugli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero comprende in particolare i settori seguenti: − obbligo dei Cantoni di comunicare alla Confederazione gli accordi intercantonali o con l’estero; − esenzione dall’obbligo di informare per quanto riguarda due categorie di accordi di portata limitata elencati esaustivamente; − informazione ai Cantoni terzi; − elementi principali della procedura in casi non controversi; − elementi principali della procedura in casi controversi; − delega per l’emanazione di disposizioni complementari nell’ordinanza.
7 Con l’entrata in vigore della legge sul Parlamento il 1° dicembre 2003, il precedente articolo 61a LOGA è diventato l’articolo 61b LOGA.
1.5.2 Il nuovo disciplinamento nella legge sul Parlamento
Nel quadro di un complemento alla legge sul Parlamento, gli elementi principali del- la procedura parlamentare vengono disciplinati per il caso in cui il Consiglio federa- le o un Cantone terzo sollevino opposizione contro un accordo intercantonale o di un Cantone con l’estero.
1.6 Applicazione in un’ordinanza delle nuove disposizio-
ni nella LOGA In una seconda fase, l’ordinanza del 30 gennaio 1991 sull’approvazione di atti legislativi cantonali da parte della Confederazione8 subirà una revisione totale. Nell’ordinanza devono essere specificati e concretizzati i dettagli della procedura i cui elementi principali sono sanciti nella LOGA, in particolare per gli aspetti seguenti: − procedura sull’esame e sull’autorizzazione di atti legislativi cantonali; − definizione di un unico interlocutore da parte dei Cantoni parte all’accordo; − modalità dell’inoltro degli accordi alla Confederazione; − trattamento degli accordi interno all’amministrazione; − dettagli sull’informazione ai Cantoni terzi; − dettagli sulla procedura in casi non controversi (forma della relativa informazione ai Cantoni parte all’accordo); − dettagli sulla procedura in casi controversi (procedura di appianamento delle divergenze); − opposizione da parte del Consiglio federale (richiesta con progetto di decreto federale semplice e messaggio).
1.7 Interventi parlamentari
Gli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero non sono stati oggetto di interventi parlamentari. In interventi che vertevano sul federalismo si è spesso fatto riferimento agli accordi intercantonali9.
2 Spiegazioni sulle singole disposizioni
2.1 Titolo prima dell’articolo 61b LOGA
Il termine "diritto cantonale" nel titolo comprende tanto gli atti legislativi cantonali quanto gli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. Dopo l’abolizione dell’approvazione obbligatoria degli accordi cantonali, si opera una differenza tra
8 RS 172.068; RU 1991 370. 9 01.3426 Commissione delle istituzioni politiche CS del 27 agosto 2001. Trattati normativi conclusi tra la Confederazione e i Cantoni; 99.3108 mozione Theiler del 18 marzo 1999: Collaborazione intercantonale; 98.3622 mozione Zbinden del 17 dicembre 1998: Federalismo cooperativo.
gli atti legislativi cantonali che sottostanno all’obbligo di approvazione e gli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. Inoltre si introduce il termine "informazio- ne", al fine di armonizzare la terminologia.
2.2 Atti legislativi cantonali (art. 61b LOGA)
2.2.1 Titolo dell’articolo 61b LOGA
Il titolo precisa che la disposizione si applica solo agli atti legislativi cantonali (leg- gi, ordinanze).
2.2.2 Spiegazioni sull’articolo 61b LOGA
La disposizione disciplina l’approvazione di atti legislativi cantonali (leggi e ordi- nanze). A differenza di quanto avvenuto finora, gli accordi intercantonali vengono disciplinati in una disposizione a parte (art. 61c). Inoltre viene introdotto un ade- guamento alle nuove forme degli atti legislativi della Costituzione federale vigente (abolizione del decreto federale con obbligatorietà generale). Inoltre la disposizione viene riformulata: in particolare il capoverso 1, facendo precedere "se una legge federale lo prevede", esprime chiaramente che gli atti legislativi cantonali sottostan- no all’approvazione da parte della Confederazione solo se previsto espressamente in una legge federale. Invece, non si procede ad una modifica materiale della disposi- zione vigente. I dettagli della procedura di esame e di approvazione, cioè il termine, le competenze, la forma, ecc. vengono disciplinati in un’ordinanza, tenendo conto che il disciplina- mento dell’ordinanza esistente sull’approvazione di atti legislativi cantonali resta in- variato per quanto possibile.
2.3 Accordi intercantonali e di Cantoni con l’estero
A differenza del disciplinamento in vigore, gli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero vengono riuniti in un’unica disposizione.
2.3.1 Spiegazioni al capoverso 1
Capoverso 1 sancisce il principio dell’obbligo di comunicare la conclusione di accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. La disposizione deve contribuire a ricordare l’obbligo cantonale in vigore ai sensi della Costituzione (cfr. art. 48 cpv. 3 periodo 2 e art. 56 cpv. 2 Cost.). L’obbligo deve essere messo in evidenza in particolare perché il fatto di rispettarlo rappresenta una condizione imprescindibile affinché gli accordi vengano analizzati per valutarne la compatibilità con le indicazioni costituzionali e possa eventualmente essere avanzata un’opposizione. Oltre ai nuovi accordi, l’obbligo di informazione comprende anche le modifiche e lo scioglimento di contratti cantonali in vigore. Ai sensi dell’articolo 56 capoverso 1 Cost., i Cantoni possono concludere accordi con l’estero nei settori di loro competenza. La compentenza cantonale a concludere accordi sussiste se e quando la Confederazione non ha concluso essa stessa accordi
con l’estero nel settore in questione e questi ultimi non lasciano più spazio a interventi cantonali. Ai sensi dell’articolo 56 capoverso 2 Cost., i Cantoni che con- cludono gli accordi devono informare la Confederazione del progetto prima di arri- vare alla conclusione. Negli altri casi le relazioni dei Cantoni con l’estero si svolgono per il tramite della Confederazione. Sul piano del diritto internazionale, tuttavia, la Confederazione è responsabile degli accordi dei Cantoni con l’estero. L’articolo 61c capoverso 1 secondo periodo sancisce l’obbligo di informazione circa gli accordi dei Cantoni con l’estero. Il senso e lo scopo di questo obbligo di infor- mazione anticipata è la garanzia del rispetto del diritto federale, degli interessi della Confederazione e dei diritti degli altri Cantoni. Ciò presuppone un esame efficace degli accordi in questione connessa alla possibilità di intervenire in tempo in caso di accordi contrari alla Costituzione. Dunque, i Cantoni che partecipano all’accordo devono presentare i relativi progetti alla Confederazione nella fase più precoce pos- sibile e attendere che sia trascorso un periodo di tempo adeguato prima di concluder- li, in modo che tanto la Confederazione quanto i Cantoni terzi abbiano la reale pos- sibilità di intervenire contro accordi contrari alla Costituzione10. È quanto consegue dal principio di fedeltà nei confronti della Confederazione di cui all’articolo 44 Cost. Nell’interesse di un migliore coordinamento e di una semplificazione della procedu- ra, nell’ordinanza dovrà essere sancito che se i Cantoni che concludono l’accordo sono più di uno, è necessario designare un solo interlocutore, in modo da evitare che ogni Cantone debba soddisfare singolarmente l’obbligo di informazione nei confron- ti della Confederazione e che quest’ultima, viceversa, debba tenersi in contatto con ognuno dei Cantoni separatamente. Nell’ordinanza deve anche essere specificato che è la Cancelleria ad agire per la Confederazione. È d’altronde la Cancelleria respon- sabile, in veste di destinataria dell’informazione da parte dei Cantoni parte all’accordo, dell’attribuzione e della trasmissione degli accordi ai dipartimenti com- petenti. In genere, quando si tratta di accordi di Cantoni con l’estero, il dipartimento competente dell’esame è quello degli affari esteri11. Il dipartimento competente con-
sulta eventualmente l’Ufficio federale di giustizia (UFG) e altri servizi della Confe- derazione interessati.
2.3.2 Spiegazioni sull’articolo 2
In applicazione di questa prassi confermata (vedi anche al punto 1.2), due categorie di accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero, elencati esaustivamente, vengono esclusi dall’obbligo di essere comunicati. Sono accordi di portata limitata. Questa precisazione sull’obbligo di informazione conformemente alla Costituzione si impo- ne anche nell’ottica di un disciplinamento oggettivo, praticabile e relativamente po- co dispendioso. I tipi di accordo di cui alla lettera a sono i cosiddetti accordi d’esecuzione, analoga- mente alla categoria di accordi di portata limitata ai sensi dell’articolo 7a capoverso 2 lettera b LOGA. Sono necessari all’esecuzione di accordi sui quali la Confedera- zione è stata informata antecedentemente. Ai sensi della lettera b, analogamente alla categoria di accordi di portata limitata ai sensi dell’articolo 7a capoverso 2 lettera d LOGA, vengono esclusi dall’obbligo i
10 Boll. Uff. CN 1998, pag. 273 Keller
11 Messaggio dell’11 agosto 1999 concernente l’entrata in vigore della nuova Costituzione federale e i necessari adeguamenti legislativi, FF 1999 6784.
trattati che si rivolgono in primo luogo alle autorità o che disciplinano questioni amministrative e tecniche12. Poiché in particolare non vengono sanciti diritti e ob- blighi diretti di privati13, è molto improbabile un conflitto con i diritti e gli interessi della Confederazione o con i diritti di Cantoni terzi. Per questa ragione non è neces- sario che la Confederazione venga informata sugli accordi in questione o che li esa- mini. Per gli accordi di portata limitata esclusi dall’obbligo di informazione ai sensi del capoverso 2 non sussiste perciò la possibilità di inoltrare ricorso davanti all’Assemblea federale. L’eventuale violazione del diritto federale di accordi di que- sto tipo può essere determinata solo da un procedimento giudiziario. Se la conclusione di un accordo intercantonale o di Cantoni con l’estero sottoposto all’obbligo di informazione non è stata comunicata alla Confederazione, ai sensi dell’articolo 61c il procedimento è aperto non appena la Confederazione ne viene a conoscenza.
2.3.3 Spiegazione sul capoverso 3
Con un avviso nel Foglio federale la Confederazione informa il pubblico e segnata- mente i Cantoni terzi sugli accordi comunicatile. In questo modo si garantisce un’informazione sicura e comune, indispensabile per assicurare il rispetto dei diritti dei Cantoni terzi. Si rinuncia a pubblicare i testi degli accordi, tuttavia le informa- zioni forniscono gli indirizzi presso i quali è possibile consultare gli accordi in que- stione o chiederne la copia. I dettagli sono disciplinati nell’ordinanza.
2.3.4 Spiegazioni sul capoverso 4
L’esame della compatibilità degli accordi con il diritto e gli interessi federali e con i diritti degli altri Cantoni è compito del dipartimento competente14, soprattutto in ba- se al criterio della legalità degli accordi in questione. La protezione degli interessi della Confederazione va al di là del divieto di illegalità e dunque di un controllo le- gale. Tuttavia, nella prassi la Confederazione impone con moderazione questa prote- zione degli interessi15. In casi non controversi, cioè quando non sussiste un conflitto con il diritto federale, né con gli interessi federali, né con i diritti di altri Cantoni, entro due mesi il dipar- timento competente comunica ai Cantoni che concludono l’accordo che in base all’esame preliminare non è stata constatata alcuna contraddizione con le indicazioni costituzionali. Se invece è stata constata una trasgressione, entro due mesi il dipar- timento solleva l’obiezione nei confronti dei Cantoni partecipi all’accordo.
12 La presente disposizione (lett. b) tuttavia, a differenza di quanto avviene all’art. 7a cpv. 2 lett. d LOGA, non riporta gli accordi che non causano spese, poiché per delimitare l’obbligo di informazione dei Cantoni nei confronti della Confederazione l’aspetto finan- ziario non rappresenta un criterio valido.
13 Ad esempio, accordi tra più Cantoni sull’organizzazione di uffici comuni.
14 Häfelin, Ulrich, 1969, Der Kooperative Föderalismus in der Schweiz, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, N.F. volume 88/II (1969), fasc. 2, pag. 661. 15 Pfisterer, Thomas, 2001, Auslandbeziehungen der Kantone, in: Thürer, Daniel / Aubert, Jean-François / Müller, Jörg Paul, 2001, Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo: Schulthess, pag. 544; Tschannen, Pierre, 2004, Staatsrecht der Schweizerischen Eidge- nossenschaft, Bern: Stämpfli, pag 345.
Anche i Cantoni terzi devono indirizzare eventuali opposizioni direttamente ai Can- toni che concludono l’accordo entro lo stesso periodo di tempo. Se entro questo lasso di tempo non è stata presentata alcuna obiezione ai Cantoni che partecipano all’accordo, non è possibile neanche sollervarne più tardi nei con- fronti dell’Assemblea federale. Le obiezioni sollevate dalla Confederazione o dai Cantoni terzi non influiscono sull’entrata in vigore di accordi intercantonali. La conclusione e l’entrata in vigore dipendono solo dal diritto cantonale e intercantonale. Tuttavia, nell’interesse della certezza del diritto e ai sensi del principio della fedeltà alla Confederazione di cui all’articolo 44, in caso di obiezioni contro accordi intercantonali se ne deve sospen- dere l’attuazione fino a quando le divergenze non saranno appianate. In caso di obiezione della Confederazione o di Cantoni terzi contro accordi di Can- toni con l’estero, i Cantoni interessati devono attendere che le divergenze siano state appianate prima di poter concludere l’accordo.
2.3.5 Spiegazione sul capoverso 5
Se il dipartimento competente solleva obiezioni nei confronti dei Cantoni che con- cludono l’accordo, si cerca dapprima una soluzione di comune accordo. Contraria- mente alle attuali disposizioni sugli accordi di Cantoni con l’estero, secondo le quali il Consiglio federale solleva reclamo presso i Cantoni interessati (cfr. art. 62 cpv. 2 LOGA), ai sensi del testo presentato si avvia a livello dipartimentale una nuova, e- ventualmente necessaria, procedura di eliminazione delle divergenze tra i Cantoni che prendono parte all’accordo e la Confederazione (sotto la direzione del capo del dipartimento). L’ordinanza dovrà specificare che il dipartimento conferma per iscrit- to ai Cantoni contraenti l’appianamento di una divergenza con il diritto federale, con gli interessi della Confederazione o con i diritti di altri Cantoni. Altri particolari sul- la procedura di appianamento delle divergenze dovranno essere anch’essi disciplina- ti dall’ordinanza. Anche in caso di obiezioni da parte di Cantoni terzi si deve ricercare dapprima una soluzione di comune accordo. La procedura spetta ai Cantoni.
2.3.6 Spiegazioni al capoverso 6
Ai sensi dell’articolo 186 capoverso 3 Cost., il Consiglio federale può sollevare reclamo contro accordi conclusi tra i Cantoni o conclusi da Cantoni con l’estero. Questa possibilità di opporsi viene disciplinata in maniera più precisa al capoverso 6: se non è possibile risolvere di comune accordo le obiezioni contro gli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero nell’ambito di una procedura di eliminazione delle divergenze ai sensi del capoverso 5, il dipartimento competente chiede al Consiglio federale di sollevare opposizione dinanzi all’Assemblea federale. Insieme alla domanda, il dipartimento inoltra al Consiglio federale il necessario messaggio insieme ad un progetto di decreto federale da sottoporre al Parlamento. In applicazione dell’articolo 172 capoverso 3 Cost., i Cantoni terzi possono anch’essi sollevare opposizione dinanzi all’Assemblea federale, se le obiezioni non possono essere risolte di comune accordo con i Cantoni che concludono l’accordo.
Il reclamo deve essere inoltrato entro sei mesi dalla pubblicazione nel Foglio federale. Dopo questo periodo, non è più possibile sollevare obiezioni nel procedimento. In caso di obiezione contro accordi intercantonali, ne deve essere sospesa l’attuazione. Per quel che riguarda gli accordi con l’estero, in questo caso è necessario attendere prima di concluderli. Gli accordi possono essere messi in atto (per gli accordi intercantonali) o conclusi (per gli accordi con l’estero) solo dopo la risoluzione dell’obiezione, al più tardi dopo l’approvazione da parte dell’Assemblea federale.
2.4 Disposizioni completive (art. 62 LOGA)
Ai sensi dell’articolo 182 capoverso 2 Cost. e dell’articolo 164 capoverso 2 Cost. la trasmissione di competenze legislative necessita di una base legale, se non si tratta di un disciplinamento d’esecuzione. Poiché nel quadro dell’ordinanza da emanare si dovranno sancire disposizioni che oltrepassano la mera esecuzione ed in parte ri- guardano anche i diritti ed i doveri dei Cantoni e le questioni procedurali, l’emanazione di disposizioni nell’ambito di un’ordinanza necessita di un’esplicita autorizzazione nella legge.
2.5 Modifica della legge sul Parlamento (LParl)
2.5.1 Spiegazioni sull’articolo 74 capoverso 3 LParl
Il capoverso 3 precisa che l’Assemblea deve entrare in materia anche in caso di op- posizione del Consiglio federale o di un Cantone terzo contro un accordo intercanto- nale o di Cantoni con l’estero.
2.5.2 Titolo prima dell’articolo 129a LParl
Nel quinto titolo della legge sul Parlamento deve essere introdotto un nuovo capitolo sulla procedura di reclamo contro accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero.
2.5.3 Spiegazioni sull’articolo 129a LParl
Se il Consiglio federale o un Cantone terzo sollevano opposizione, gli accordi inter- cantonali o di Cantoni con l’estero devono essere sottoposti all’approvazione dell’Assemblea federale. Se è il Consiglio federale a sollevare opposizione, ai sensi del capoverso 1 presenta all’Assemblea federale il progetto di un decreto federale semplice con il relativo messaggio e inoltra domanda di approvazione parziale o di rifiuto dell’approvazione. Se è un Cantone terzo a sollevare opposizione, ai sensi del capoverso 2 la commis- sione competente presenta al Consiglio che ha esaminato per primo la questione il progetto di un decreto federale semplice con domanda di approvazione, di approva- zione parziale o di rifiuto dell’approvazione.
Un decreto di approvazione ha un effetto meramente dichiarativo16. Constata che, secondo l’opinione dell’Assemblea federale, l’accordo non è contrario al diritto ed agli interessi della Confederazione nonché al diritto di altri Cantoni. Tuttavia, è pos- sibile che un’eventuale contravvenzione al diritto federale venga constatata in un se- condo tempo, segnatamente durante un procedimento giudiziario. Rifiutando l’approvazione, l’Assemblea federale constata invece che non sono sod- disfatte le condizioni di cui nella Costituzione. L’accordo in questione deve dunque essere annullato o adeguato (accordi intercantonali) oppure che non può essere con- cluso (accordi di Cantoni con l’estero).
2.6 Entrata in vigore della revisione parziale
Il Consiglio federale determina l’entrata in vigore della presente revisione parziale dopo la decisione delle Camere federali e allo scadere del termine posto per il refe- rendum (numero III). Le nuove disposizioni legali entreranno presumibilmente in vigore all’inizio del 2006 con i necessari articoli d’ordinanza.
3 Ripercussioni
3.1 Ripercussioni per la Confederazione
Il presente disciplinamento non causa ripercussioni finanziarie o personali alla Con- federazione per l’informazione e l’approvazione degli accordi intercantonali o di Cantoni con l’estero. Non è ancora possibile stabilire se l’applicazione dell’obbligo di comunicare gli accordi causerà un dispendio supplementare. Tuttavia, grazie alla semplificazione della procedura e l’esclusione di determinati accordi di portata limi- tata dall’obbligo di comunicarli, il dispendio amministrativo non dovrebbe aumenta- re troppo, anche se il numero di accordi comunicati alla Confederazione dovesse aumentare. La nuova procedura semplifica inoltre gli iter amministrativi e chiarisce il rapporto con i Cantoni che concludono l’accordo e i Cantoni terzi.
3.2 Ripercussioni per i Cantoni ed i Comuni
Il presente disciplinamento non prevede ripercussioni dirette finanziarie o personali per i Cantoni ed i comuni. Poiché sulla scia della prassi corrente determinati accordi di portata limitata sono esclusi dall’obbligo di essere comunicati, il dispendio ammi- nistrativo da parte dei Cantoni non dovrebbe aumentare molto. Inoltre l’informazione ai Cantoni terzi sugli accordi comunicati è assicurata dalla Confede- razione, senza costi supplementari per i Cantoni.
16 Häfelin, Ulrich/Haller, Walter, 2001, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5a ed., Zurigo: Schulthess, pag. 345; Hänni, Peter, 2001, Verträge zwischen den Kantonen und zwischen dem Bund und Kantonen, in: Thürer, Daniel/Aubert, Jean-François/Müller, Jörg Paul, 2001, Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo: Schulthess, pag. 451; Au- er, Andreas/Malinverni, Giorgio/Hottelier, Michel, 2000, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, Bern: Stämpfli, pag. 552.; Tschannen, Pierre, 2004, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern: Stämpfli, S. 347.
3.3 Ripercussioni per l’economia e la politica estera
Il presente disciplinamento non implica ripercussioni per l’economia e la politica e- stera.
4 Nessi con il programma di legislatura
La presente modifica di legge non è prevista nel programma di legislatura 1999 –
2003. Comunque, la necessità di adeguamento e disciplinamento si evince diretta-
mente dalla Costituzione che, contrariamente alla versione precedente, non prevede un obbligo generale preliminare di approvazione per accordi intercantonali o di Can- toni con l’estero (art. 48 cpv. 3 e art. 56 cpv. 2 Cost.) e deve essere concretizzata a livello di legge ed ordinanza per quel che riguarda la procedura di reclamo e di ap- provazione (art. 172 cpv. 3 e art. 186 cpv. 3 Cost.). Dall’articolo 164 capoverso 1 lettere f e g Cost. si evince inoltre che il disciplinamento in vigore nell’ordinanza non soddisfa più le disposizioni costituzionali e deve al più presto essere regolato ad un livello superiore, nella misura in cui vengono imposti obblighi ai Cantoni e viene disciplinata la procedura delle autorità federali.
5 Aspetti del diritto
5.1 Costituzionalità
Per quel che riguarda la necessità di una legge, la presente revisione parziale della LOGA si basa sull’articolo 164 capoverso 1 lettere f e g Cost. L’obbligo dei Canto- ni, di cui all’articolo 48 capoverso 3 e all’articolo 56 capoverso 2 Cost., di comuni- care alla Confederazione gli accordi conclusi e la procedura accennata a grandi linee all’articolo 172 capoverso 3 e all’articolo 186 capoverso 3 Cost. devono essere san- citi in una legge.
5.2 Delega di competenze legislative
Ai sensi dell’articolo 182 capoverso 1 Cost., il Consiglio federale emana disposizio- ni a carattere legislativo sotto forma di ordinanza, se ne è autorizzato dalla Costitu- zione o da una legge. L’articolo 62 LOGA attribuisce al Consiglio federale l’autorizzazione necessaria per emanare disposizioni completive in un’ordinanza.