Modifica della legge federale sulla procedura penale: Vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione

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EIDGENÖSSISCHES JUSTIZ- UND POLIZEIDEPARTEMENT DÉPARTEMENT FÉDÉRAL DE JUSTICE ET POLICE DIPARTIMENTO FEDERALE DI GIUSTIZIA E POLIZIA DEPARTEMENT FEDERAL DA GIUSTIA ET POLIZIA

Disciplinamento della vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione

Rapporto esplicativo del 16 giugno 2005

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1. Situazione iniziale

1.1. Disciplinamento della vigilanza mediante il «progetto sull’effi-

cienza» Dal giorno della sua istituzione fino al 1° gennaio 2002, data dell’entrata in vigore del cosiddetto «progetto sull’efficienza», il Ministero pubblico della Confederazione è sta- to assoggettato alla vigilanza del Consiglio federale e del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP). Con la modifica dell’articolo 11 della legge federale del 15 giugno 1934 sulla procedura penale (PP)1, introdotta dal «progetto sull’efficienza», il procuratore generale della Confederazione è stato posto sotto la vigilanza tecnica della Camera d’accusa del Tribunale federale2. In forza dell’articolo 14 capoverso 1 PP, la vigilanza amministrativa sul procuratore generale della Confederazione è tut- tavia esercitata dal Consiglio federale, il quale ha delegato tale compito al DFGP (si veda in particolare l’art. 27 dell’ordinanza sull’organizzazione del Dipartimento di giu- stizia e polizia3). La ripartizione della vigilanza è stata giustificata da una parte con il fatto che il Ministero pubblico, dal profilo funzionale, non deve essere sottoposto a istruzioni e va posto sotto controllo giudiziario e, dall’altra, con il fatto che il Consiglio federale, in quanto autorità di nomina, deve mantenere compiti di vigilanza in materia di rielezione e provvedimenti disciplinari nonché di personale e contabilità4. Il 1° aprile 2004 la Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale di Bellinzo- na ha assunto le funzioni dell’ex Camera d’accusa del Tribunale federale5. Secondo l’articolo 28 capoverso 1 lettera a della legge federale sul Tribunale penale federale (LTPF)6, la Corte dei reclami penali giudica anche i reclami contro atti od omissioni del procuratore generale della Confederazione. Secondo l’articolo 28 capoverso 2 LTPF tale Corte «esercita la vigilanza sulle indagini della polizia giudiziaria federale e sull’istruzione preparatoria nelle cause penali sottoposte alla giurisdizione federale». Il messaggio descrive tale attività di vigilanza come segue: «… Questa competenza di vigilanza la abiliterà in particolare a farsi presentare qualsiasi fascicolo in ogni momento e a verificare così il modo in cui è condotta l’inchiesta. Qualora sospetti lacune, procederà ai controlli necessari e ordinerà d’ufficio tutte le misure utili»7. Ri- mane in sostanza immutata la normativa sulla vigilanza amministrativa del Consiglio federale e sulla delega al DFGP.

1.2. Problemi legati alla vigilanza

1.2.1. Osservazioni generali

Recentemente sono sorti dubbi riguardo alla delimitazione delle competenze fra le autorità di vigilanza. Il Ministero pubblico della Confederazione supponeva ad esem- pio che il numero e il tipo dei casi da esso trattati e il relativo dispendio in termini di personale e di tempo soggiacessero alla vigilanza tecnica e che le questioni in mate- ria di risorse rilevanti sotto il profilo del preventivo non andassero valutate nell’ambito della vigilanza amministrativa del DFGP. Sussistevano inoltre considerevoli diver- genze d’opinione in merito alle competenze del Ministero pubblico della Confedera-

1 RS 312.0 Si veda in merito il messaggio del Consiglio federale, FF 1998 1093. 3 RS 172.213.1 Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Das neue Engagement des Bundes in der Strafverfolgung - Kurz- kommentar zur "Effizienzvorlage", Berna 2001, n. marg. 171. Messaggio concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale, FF 2001 3919 6 RS 173.71 7 FF 2001 3919

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zione per quanto concerne il disciplinamento della cooperazione con le autorità di Stati terzi e l’esercizio della vigilanza nell’ambito della politica estera. Altri problemi difficilmente risolvibili con l’attuale struttura della vigilanza si presentano in relazione alla collaborazione tra il Ministero pubblico della Confederazione e gli uffici federali del Dipartimento coinvolti nei procedimenti da esso condotti (Ufficio federale di poli- zia, Ufficio federale di giustizia). Nel complesso, le opinioni del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità di vigilanza divergono considerevolmente in merito alla nozione di vigilanza (tecnica e amministrativa), al contenuto e alla delimi- tazione delle rispettive competenze in materia di vigilanza (p. es. in che misura la vigilanza viene esercitata mediante l'esperimento di rimedi giuridici? Come distingue- re la vigilanza gerarchica dai rimedi giuridici?). Si tratta inoltre di stabilire a chi spetti dirimere tali divergenze. Il DFGP ha pertanto avviato, già all’inizio del giugno 2004, un esame interno della situazione giuridica. Nel frattempo al Consiglio nazionale è stata presentata una mozione che chiede al Consiglio federale di sottoporre a verifica la vigilanza esercitata sul Ministero pubblico della Confederazione (04.3411 Mozione Hofmann Urs del 18 giugno 2004, Ministero pubblico della Confederazione. Rivedere la vigilanza). Il 25 agosto il Consiglio federale ha proposto di accogliere la mozione, che nel frattempo è stata approvata dalle Camere federali. Il riesame della vigilanza non è per contro dipeso dalla campagna stampa che, alla fine del 2004, aveva preso di mira l’attività del Ministero pubblico della Confederazio- ne; tale campagna conferma tuttavia, fino a un certo punto, la necessità di un riesa- me.

1.2.2. La problematica della pluralità di autorità di vigilanza

Appare chiaro che soprattutto la ripartizione della vigilanza in una parte «amministra- tiva» e una «tecnica» e la rispettiva assegnazione a due diverse autorità (senza par- lare delle competenze in materia di controllo della Delegazione delle Commissioni della gestione) comporta notevoli problemi. La normativa vigente ostacola lo svolgi- mento di una vigilanza efficace e coerente. Oltre a fungere da autorità di ricorso contro le decisioni del Ministero pubblico della Confederazione, la Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale deve poter esigere la presentazione di rapporti d'attività e, se del caso, impartire istruzioni gene- rali. Benché possieda un ampio diritto di esaminare gli atti, la Corte dei reclami pena- li, a suo dire, ben difficilmente può ordinare misure organizzative o disciplinari imme- diate qualora riscontri carenze o lacune, giacché la vigilanza amministrativa compete formalmente al Consiglio federale. Dal canto suo, il DFGP, che esercita la vigilanza amministrativa su mandato del Con- siglio federale, ha poche possibilità di esaminare il disbrigo delle pratiche e quindi di verificare il fabbisogno di risorse finanziarie, personali e materiali del Ministero pub- blico della Confederazione, poiché secondo quest’ultimo tale compito non rientra af- fatto nel quadro della vigilanza. In tale contesto sono emersi problemi anche riguardo alle richieste di informazioni sulla vigilanza provenienti dalla Delegazione delle Com- missioni della gestione, dalle Commissioni degli affari giuridici e dalle Commissioni della politica estera. Un altro aspetto di principio problematico della normativa vigente è rappresentato dal fatto che la vigilanza permanente e diretta esercitata da un tribunale su un organo dello Stato al quale è riconosciuta, proprio dinanzi a questo tribunale, la qualità di parte o una posizione particolare in quanto autorità partecipante al procedimento po-

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trebbe mettere in discussione l’imparzialità del tribunale nei confronti delle parti8. Ve- ro è che l’articolo 17 capoverso 3 LTPF stabilisce che i membri della Corte dei recla- mi penali che si sono occupati di reclami contro il Ministero pubblico della Confede- razione non possono in seguito, nella stessa causa, fungere da membri della Corte penale. Ma la vigilanza non si esaurisce nelle decisioni sui reclami contro l’operato del Ministero pubblico della Confederazione: la ricezione dei rapporti e il diritto di im- partire istruzioni costituiscono aspetti che vanno oltre il caso concreto e non possono essere regolati dalle disposizioni in materia di ricusazione.

2. Mandato del Consiglio federale

2.1. Contenuto del mandato

Il 3 dicembre 2004 il Consiglio federale ha incaricato il Dipartimento di giustizia e po- lizia, su domanda di quest’ultimo, di presentare, in vista dell'espletamento di una pro- cedura di consultazione, un avamprogetto con le necessarie modifiche di legge che: a. attribuisca al DFGP la vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione, fatti salvi i rimedi giuridici nonché le competenze in materia di nomina e le attribuzioni disciplinari del Consiglio federale; b. definisca il contenuto della vigilanza e le i poteri che ne derivano per il DFGP, te- nendo conto della legalità e dell’indipendenza dell'azione penale; in particolare oc- corre esaminare in che misura il Dipartimento:

può chiedere rapporti sull’attività complessiva del Ministero pubblico della Con- federazione;
può impartire istruzioni generali (p. es. per la conclusione di trattati internazio- nali) al Ministero pubblico della Confederazione;
soggiace a un divieto di impartire istruzioni nel singolo caso.

2.2. Obiettivi della nuova normativa

La nuova normativa mira a istituire una vigilanza efficace e coerente sul Ministero pubblico della Confederazione. Una tale vigilanza deve garantire che il Ministero pubblico della Confederazione adempia i suoi compiti legali in modo ottimale, ad e- sempio impiegando razionalmente le risorse di cui dispone. Si intende conseguire tale risultato attribuendo tutti i poteri di vigilanza gerarchica a una sola autorità, la quale si assume dunque l'intera responsabilità della vigilanza. In tal modo l’autorità di vigilanza può acquisire una visione d’insieme del disbrigo delle pratiche da parte del Ministero pubblico della Confederazione e delle risorse di cui necessita, adottando se del caso le misure previste dalla legge. Nel presente contesto, per vigilanza e vigilanza gerarchica si intende la verifica dell’adempimento dei compiti secondo i principi della legalità e dell’economicità, non- ché la sua armonizzazione con la politica globale del Consiglio federale e del Parla- mento (in particolare la politica giuridica, estera, finanziaria e in materia di persona- le); per contro, occorre evitare che la vigilanza possa ingerire nell’attività di perse- guimento penale svolta dal Ministero pubblico della Confederazione in un caso speci- fico. La vigilanza gerarchica non include neppure i rimedi giuridici contro le decisioni del Ministero pubblico della Confederazione. Il contenuto della vigilanza va definito nella legge in modo più concreto di quanto av- venga attualmente. La concentrazione della vigilanza deve tener conto del fatto che il

Si veda in merito Christoph Mettler, Staatsanwaltschaft, Freiburger Diss., Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 238.

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Ministero pubblico della Confederazione svolge una funzione di amministrazione del- la giustizia. La necessità dell’indipendenza tecnica dell’autorità di perseguimento pe- nale è incontestata. Seguendo l’esempio della maggior parte dei codici di procedura penale cantonali, anche l’avamprogetto di Codice di procedura penale svizzero pre- vede l’indipendenza dei procuratori pubblici in materia di applicazione del diritto9. Tut- tavia, la necessaria indipendenza tecnica dei procuratori pubblici non può essere raggiunta semplicemente sottoponendoli alla vigilanza di un tribunale; nella dottrina è sempre più diffusa l’opinione secondo cui l’inchiesta penale in quanto tale è anzitutto un’attività esecutiva e la procura pubblica va intesa come parte dell’esecutivo10. L’indipendenza dell'azione penale deve piuttosto essere garantita mediante una chia- ra definizione legale delle competenze attribuite all’autorità di vigilanza e una rispetti- va limitazione della sua facoltà di impartire istruzioni. Ciò corrisponde anche alla Rac- comandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sul ruolo del Ministero pubblico nel sistema della giustizia penale11.

2.3. Soluzioni possibili

2.3.1. Modelli di vigilanza concepibili

Tenuto conto dell’organizzazione delle autorità della Confederazione, le possibili au- torità di vigilanza sono le seguenti:

la Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale;
il Tribunale federale (p. es. la Corte di cassazione penale);
il DFGP;
il Consiglio federale;
una commissione o delegazione parlamentare;
un nuovo organo misto di vigilanza in cui sono rappresentate le autorità giudi- ziarie, esecutive e legislative, il quale eserciterebbe sia la vigilanza ammini- strativa sia quella tecnica. Occorre pertanto determinare l’autorità più idonea a esercitare la vigilanza nonché la portata delle limitazioni alla facoltà di impartire istruzioni in materia di vigilanza.

2.3.2. Diritto comparato

Un confronto delle legislazioni cantonali ed europee mostra che vi sono diverse ri- sposte a tali quesiti e che non è possibile ricorrere a un modello maggioritario diffuso per il quale sussista un certo consenso di base. In particolare i modelli di vigilanza cantonali appaiono particolarmente difformi12 e non di rado sono stati oggetto di annose contese politiche.

In 11 Cantoni la vigilanza è esercitata dal Consiglio di Stato o dal Dipartimento di giustizia; tali autorità sono talvolta generalmente, talvolta parzialmente auto- rizzate a impartire istruzioni, talvolta non lo sono affatto.
In 8 Cantoni la vigilanza è attribuita a un’autorità giudiziaria. In due casi sussi- stono facoltà integrali o limitate di impartire istruzioni, mentre negli altri casi non sussistono tali competenze.
In 6 Cantoni sussiste una vigilanza suddivisa tra le autorità esecutive e quelle giudiziarie, in un caso è interessato anche il Parlamento cantonale; anche in

Avamprogetto del DFGP di Codice di procedura penale svizzero, giugno 2001, art. 20 cpv. 1 Mettler (nota a pié di pagina 8), pag. 197 segg. e in particolare pag. 232 seg. nonché le relative indicazioni; si veda anche Stefan Trechsel, Wohin gehört der Bundesanwalt?, Neue Zürcher Zeitung del 16 febbraio 2005, pag. 15. Rec [2000]19 del 6 ottobre 2000; si vedano in particolare i requisiti del punto 13. Si veda ad esempio la tabella in Mettler (nota n. 8), pag. 18 seg.

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caso di vigilanza suddivisa le facoltà di impartire istruzioni differiscono in modo considerevole. Non vi è un consenso di base vero e proprio che prediliga un modello organizzativo e di vigilanza. Tuttavia, è pur sempre possibile rilevare una tendenza generale ad ac- cordare al Ministero pubblico una certa indipendenza nell’applicazione del diritto (en- tro i limiti fissati dal principio di legalità). Nondimeno, riguardo a tali modelli di vigilan- za cantonali occorre parimenti osservare che in particolare la funzione e l’organico dei Ministeri pubblici variano considerevolmente a seconda del sistema di persegui- mento penale13. Nel contesto europeo un parere dell’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC)14 descrive essenzialmente tre modelli di subordinazione e di vigilanza:

nella maggioranza dei Paesi considerati (Germania, Austria, Francia, Olanda) la Procura generale sottostà al Ministero della Giustizia (subordinazione par- zialmente completata da un’alta vigilanza parlamentare) e prevede anche un diritto, talvolta limitato, di impartire istruzioni da parte del Ministro della giusti- zia.
Italia e Spagna prevedono una Procura generale ampiamente indipendente, la quale non sottostà a una vigilanza diretta (ma in Spagna con obbligo di riferire al Governo e al Parlamento).
Infine, anche il Belgio sottopone la Procura generale alla vigilanza del Ministe- ro della Giustizia (con specifiche facoltà di impartire istruzioni) e prevede un’alta vigilanza da parte del Parlamento e del Conseil supérieur de la Justice. Questi esempi mostrano che nell’Europa occidentale prevale la subordinazione della Procura generale al Ministero della giustizia. Per contro, una certa garanzia dell’indipendenza dei procuratori pubblici nel perseguimento penale è di norma pre- vista grazie alla loro nomina a vita. Il parere dell’ISDC rileva anche che, sebbene questa subordinazione tradizionale e in particolare i diritti del Ministero della giustizia di impartire istruzioni abbiano dato adito ad annose dispute teoriche e discussioni politiche in Germania, Austria e Francia, il principio dell’attribuzione della vigilanza non è mai stato cambiato. Un po’ singolari appaiono i modelli di organizzazione in Spagna e in Italia, Paese in cui proprio l’assenza di una vigilanza immediata sulla Procura generale è molto contestata.

2.4. Vantaggi e svantaggi delle possibili soluzioni

2.4.1. Accentramento della vigilanza presso il Tribunale penale federale

Vantaggi: l’attribuzione della vigilanza a un tribunale che gode di un’ampia indipen- denza dalle autorità politiche desta l’impressione che in tal modo anche il Ministero pubblico della Confederazione e il perseguimento penale da esso condotto non siano più influenzati dalla politica quotidiana. Tuttavia, una vera e propria indipendenza tecnica dovrebbe essere garantita anche in questo caso, disciplinando in modo chia- ro gli eventuali diritti dell’autorità di vigilanza di impartire istruzioni . Svantaggi: di fatto il Ministero pubblico della Confederazione sarebbe completamen- te subordinato, sotto il profilo amministrativo (finanziario e di diritto del personale), al Tribunale penale federale. Ciò accentuerebbe i problemi (menzionati al n. 1.1.2.2.) di una possibile parzialità del Tribunale dato che una delle parti è legata al tribunale da

Cfr. ad esempio Robert Hauser/Erhard Schweri, Schweizerisches Strafprozessrecht, 5a ed., Basi- lea/Ginevra/Monaco 2002, pag. 85 segg. Parere 04-087 del 10 agosto 2004, Statut du Ministère public et exercice de contrôle de son activité en Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France, Italie et aux Pays-Bas.

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un rapporto di vigilanza. Se si accentrasse la vigilanza presso un tribunale, il Diparti- mento incontrerebbe inoltre maggiori difficoltà nel coordinare le attività del Ministero pubblico della Confederazione con quelle degli altri servizi amministrativi interessati (Polizia giudiziaria federale, Servizio di analisi e prevenzione, Ufficio federale di giu- stizia nell’ambito dell’assistenza giudiziaria internazionale). È tuttavia auspicabile che i settori del perseguimento penale transfrontaliero e della relativa cooperazione inter- nazionale si uniformino, almeno nelle grandi linee, alla politica estera del Consiglio federale. Inoltre, data la sua funzione e l'organico di cui dispone, un tribunale non è stato concepito per esercitare una vigilanza amministrativa diretta (controllo del pre- ventivo e delle finanze, gestione delle risorse personali e materiali) su un’autorità d’esecuzione relativamente grande; l’attribuzione della vigilanza amministrativa com- porterebbe presumibilmente un aumento dell'organico.

2.4.2. Accentramento della vigilanza presso il Tribunale federale

Di principio valgono gli stessi vantaggi e svantaggi illustrati in caso di attribuzione della vigilanza al Tribunale penale federale. Sebbene il pericolo di intaccare l’imparzialità della Corte di cassazione penale del Tribunale federale dovrebbe esse- re leggermente inferiore di quello sussistente per il Tribunale penale federale, dato che soltanto una parte dei casi del Ministero pubblico della Confederazione finisce davanti alla Corte di cassazione penale, il problema di fondo rimane.

2.4.3. Accentramento della vigilanza presso il DFGP

Vantaggi: la vigilanza amministrativa potrebbe continuare a essere svolta nel conte- sto della vigilanza sull’Amministrazione federale (vigilanza gerarchica). Questo vale in particolare per la gestione delle risorse e l’allestimento del preventivo. La collabo- razione e il coordinamento con la Polizia giudiziaria federale, il Servizio di analisi e prevenzione nonché con l’Ufficio federale di giustizia nell’ambito dell’assistenza giu- diziaria internazionale sarebbe facilitata. Sarebbe inoltre agevolato il coordinamento delle attività transfrontaliere del Ministero pubblico della Confederazione con la politi- ca estera del Consiglio federale. Un tale modello di vigilanza corrisponde di principio anche ai disciplinamenti vigenti nella maggior parte dei Cantoni e degli Stati limitrofi. Tale modello non esclude nemmeno che il Consiglio federale possa mantenere le competenze in materia di nomina e le attribuzioni disciplinari. Svantaggi: si potrebbe sostenere che il Ministero pubblico della Confederazione, in quanto organo dell’organizzazione giudiziaria, potrebbe essere eccessivamente in- fluenzato dall’esecutivo e quindi dalla politica. Tale svantaggio potrebbe essere con- trobilanciato adottando un disciplinamento legale appropriato o limitando i diritti dell’esecutivo di impartire istruzioni nel singolo caso. Per poter esercitare una piena vigilanza, il Dipartimento dovrebbe inoltre acquisire le conoscenze e le competenze necessarie alla vigilanza tecnica.

2.4.4 Accentramento della vigilanza presso il Consiglio federale

Di principio valgono gli stessi vantaggi e svantaggi illustrati in caso di attribuzione della vigilanza al DFGP. Occorre tuttavia rilevare che il controllo generale da parte del Consiglio federale, stabilito dal vecchio articolo 14 capoverso 1 PP15, ha dato adi- to a problemi supplementari, poiché la suddivisione delle singole competenze in ma- teria di vigilanza tra il Consiglio federale e il DFGP era talvolta controversa (p. es. in occasione del cosiddetto affare delle schedature). Anche se tale problema potrebbe essere risolto descrivendo chiaramente l’attribuzione delle singole competenze in

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materia di vigilanza, in realtà ciò comporterebbe una delega delle competenze al DFGP.

2.4.5. Accentramento della vigilanza presso un organo parlamentare

Vantaggi: sarebbero di fatto esclusi l’influenza da parte delle autorità esecutive sul perseguimento penale, come pure il rischio di minare l’imparzialità del tribunale a causa delle relazioni di vigilanza con una parte al procedimento. Svantaggi: siccome anche un’autorità parlamentare è esposta all’influenza della poli- tica, anche in questo modello tali influssi possono ripercuotersi sull’esercizio della vigilanza. Il Ministero pubblico della Confederazione, in quanto organo preposto all’applicazione del diritto, sarebbe di fatto separato dall’Amministrazione federale e direttamente subordinato a un organo legislativo, il che renderebbe più complesso il coordinamento tecnico e amministrativo con i servizi interessati (Polizia giudiziaria federale, Ufficio federale di giustizia), che continuerebbero a far parte dell’Amministrazione federale. Inoltre, di norma gli organi parlamentari non sono ge- neralmente concepiti per lo svolgimento duraturo dei compiti di vigilanza in questio- ne, bensì per l’esercizio di un’alta vigilanza politica nonché della vigilanza immediata sui propri servizi. È lecito presumere che la vigilanza gerarchica diretta su un servizio dotato di un organico relativamente importante e chiamato ad assolvere ampi compiti di applicazione del diritto richieda lo sviluppo delle corrispondenti capacità tecniche e di personale.

2.4.6. Accentramento della vigilanza presso un organo speciale misto

Vantaggi: sarebbero di fatto esclusi l’influenza da parte delle autorità esecutive o del Parlamento sul perseguimento penale, come pure il rischio di minare l’imparzialità del tribunale a causa delle relazioni di vigilanza con una parte al procedimento. Dotando tale organo di membri provvisti della necessaria esperienza, si potrebbe disporre immediatamente della competenza tecnica indispensabile alla vigilanza. Svantaggi: come per il caso della subordinazione a una commissione parlamentare, il Ministero pubblico della Confederazione, in quanto organo preposto all’applicazione del diritto, sarebbe di fatto scorporato dall’Amministrazione federale; esso sarebbe immediatamente subordinato, sotto il profilo tecnico e amministrativo, a un organo speciale, il che renderebbe più complesso il coordinamento con i servizi interessati (Polizia giudiziaria federale, Ufficio federale di giustizia), i quali continuerebbero a far parte dell’Amministrazione. In particolare l’assegnazione delle risorse finanziarie, personali e infrastrutturali non potrebbe più avvenire ed essere valutata nel contesto globale dell’amministrazione; la nuova autorità di vigilanza dovrebbe sottoporre al Consiglio federale, all’attenzione del Parlamento, un preventivo separato per il Mini- stero pubblico della Confederazione, analogamente a quanto avviene per i bilanci dei tribunali della Confederazione. Inoltre, nell’ambito della riforma della giustizia, il Par- lamento ha già discusso e respinto l’idea di un simile organo di vigilanza per i tribuna- li della Confederazione.

2.5. Motivi alla base della decisione del Consiglio federale

Alla luce dei summenzionati vantaggi e svantaggi dei diversi modelli di vigilanza, il Consiglio federale è giunto alla conclusione che l'accentramento dei poteri di vigilan- za presso il DFGP rappresenti la soluzione più vantaggiosa. Una tale vigilanza non avrà ripercussioni sui rimedi giuridici, né sulle competenze concernenti i reclami con- tro l’attività del Ministero pubblico della Confederazione nel singolo caso. Non subi- ranno ritocchi nemmeno le attuali competenze in materia di nomina e le attribuzioni disciplinari del Consiglio federale (si veda l’art. 2 nonché gli art. 98 e 99

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dell’ordinanza sul personale federale16). Il problema dell'influenza politica sull'azione penale e della limitazione dell’indipendenza tecnica può essere risolto con un’appropriata definizione legale delle competenze in materia di vigilanza e una ri- spettiva limitazione della facoltà di impartire istruzioni. Un tale modello di vigilanza corrisponde ai disciplinamenti della maggior parte dei Cantoni e dei Paesi dell’Europa occidentale. Il Consiglio federale ritiene che l'accentramento della vigilanza presso il Tribunale penale federale costituisca un'opzione percorribile ma poco vantaggiosa, dato che, oltre a rendere difficoltoso il coordinamento degli ambiti menzionati al numero 2.4.1, metterebbe in discussione l’indipendenza del Tribunale. Sarebbe ipotizzabile anche un accentramento della vigilanza presso il Tribunale fe- derale. In tal caso, date le dimensioni del Tribunale e la ripartizione dei compiti tra le diverse sezioni, il rischio di minare l’indipendenza del Tribunale a causa delle rela- zioni di vigilanza che esso intratterrebbe con una parte al procedimento sarebbe mi- nore rispetto al caso del Tribunale penale federale. Tuttavia, a sfavore di tale opzione depone in particolare il fatto che il Tribunale federale stesso ritenga inopportuna l’assunzione di tale compito. Il trasferimento formale della vigilanza al Consiglio federale è considerato inappro- priato, poiché quest’ultimo dovrebbe essenzialmente delegarla a sua volta al Dipar- timento. Parimenti inappropriata è considerata l’istituzione di una speciale commissione di vigilanza parlamentare o mista, poiché in tal modo non sarebbe possibile risolvere la questione dell'armonizzazione delle decisioni relative alle risorse, all’allestimento del preventivo e alla politica estera.

2.6. Tribunali consultati

Prima di presentare la sua richiesta al Consiglio federale, il DFGP ha chiesto al Tri- bunale federale (incluso il Tribunale federale delle assicurazioni) e al Tribunale pena- le federale di pronunciarsi in merito alla problematica descritta, alle opzioni di accen- tramento della vigilanza e al modo di procedere previsto. Entrambi i tribunali hanno anche potuto esprimersi a titolo preliminare in merito all’avamprogetto di legge con la possibilità di cambiare opinione durante la procedura di consultazione. In sostanza, il Tribunale federale dà la priorità al disciplinamento vigente. Il Tribunale penale federa- le propende per un organo di vigilanza speciale da creare ex novo, in cui sarebbero rappresentati il Parlamento, il Consiglio federale e i tribunali.

3. Attuazione del mandato del Consiglio federale

3.1. Necessità di una procedura rapida

Alla luce dei problemi illustrati, le necessarie modifiche di legge vanno adottate con urgenza; una rapida elaborazione delle necessarie disposizioni è possibile, date l'e- stensione e la portata ridotte. Attualmente sono in corso due progetti legislativi con- cernenti tale ambito giuridico problematico, ma il presente progetto non può esservi integrato. Il messaggio concernente il Codice di procedura penale svizzero riguarda infatti soltanto il diritto processuale materiale e non l’organizzazione delle autorità preposte al perseguimento penale. Inoltre, siccome il tempo a disposizione non sa- rebbe sufficiente per effettuare una procedura di consultazione, l’integrazione in que- sta pratica non è presa in considerazione. Dal punto di vista tecnico vi sarebbe stata

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anche la possibilità di integrare il progetto nella prevista legge che porterà all’introduzione del Codice di procedura penale svizzero. Tuttavia, sarà possibile pro- cedere all’elaborazione di tale legge soltanto dopo aver appianato le divergenze ine- renti al Codice di procedura penale, la cui entrata in vigore è tuttavia prevista tra al- meno 3-4 anni, il che è insoddisfacente vista l’urgenza della problematica. Occorre pertanto adottare un disciplinamento separato con la massima sollecitudine.

3.2. Istituzione di un collegio peritale

Il Dipartimento ha pertanto affidato all’Ufficio federale di giustizia il compito di istituire un collegio peritale incaricato di elaborare le modifiche di legge necessarie all’attuazione del progetto del Consiglio federale. Il collegio era composto delle persone seguenti:

Prof. dott. iur. Luzius Mader, vicedirettore, Divisione principale del diritto pub- blico, Ufficio federale di giustizia (presidente);
Lic. iur. Paul-Xavier Cornu, procuratore federale, responsabile Servizi di stato maggiore, Ministero pubblico della Confederazione;
Dott. iur. Philippe Gerber, Divisione I della legislazione, Ufficio federale di giu- stizia;
Dott. iur. Peter Goldschmid, Servizio del diritto di procedura penale, Ufficio fe- derale di giustizia;
Dott. iur. Andreas J. Keller, vicepresidente del Tribunale penale federale, Bel- linzona;
Markus Liechti, sostituto del capo delle risorse umane, Segreteria generale DFGP;
Avv. Lienhard Ochsner, procuratore federale, Ministero pubblico della Confe- derazione;
Prof. dott. iur. Franz Riklin, cattedra di diritto penale e diritto di procedura pe- nale, Università di Friburgo;
Lic. iur. Christoph Winkler, procuratore federale, responsabile della sede di- staccata di Zurigo, Ministero pubblico della Confederazione;
Lic. iur. René Wohlhauser, capodivisione coordinatore, Polizia giudiziaria fede- rale, Ufficio federale di polizia;
Avv. Andreas Trösch, Divisione principale del diritto pubblico, Ufficio federale di giustizia (segreteria).

3.3. Proposte del collegio peritale

Il gruppo d’esperti ha potuto iniziare la sua attività il 13 gennaio 2005. Il 7 marzo 2005 ha presentato all’Ufficio federale e al Dipartimento un rapporto comprendente un avamprogetto di legge e le relative spiegazioni. Il Dipartimento e il Consiglio fede- rale hanno essenzialmente ripreso le proposte del collegio peritale, eccezion fatta per due elementi. È infatti stata accantonata una variante concernente l’organizzazione interna del Ministero pubblico della Confederazione. Inoltre, invece di accordare al Ministero pubblico della Confederazione la legittimazione a ricorrere contro il diniego dell'autorizzazione a procedere contro un impiegato della Confede- razione, il progetto propone di sopprimere l’autorizzazione a procedere (si veda il n. 4.4.).

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4. Principi della normativa proposta in materia di vigilanza

4.1. Obiettivi della normativa

Il progetto di normativa persegue i seguenti obiettivi:

le competenze nell’ambito della vigilanza gerarchica vanno accentrate presso il DFGP e definite a livello di legge;
la legalità, l’indipendenza, l’adeguatezza e l’efficacia del perseguimento pena- le vanno garantite;
le competenze in materia di nomina e le attribuzioni disciplinari del Consiglio federale vanno mantenute;
il sistema dei rimedi giuridici va modificato; i rimedi giuridici vanno separati chiaramente dagli istituti preposti alla vigilanza.

4.2. Accentramento della vigilanza tecnica e amministrativa

Di principio la normativa presentata attribuisce al Dipartimento l’integralità della vigi- lanza tecnica e amministrativa. Il Ministero pubblico della Confederazione soggiace a una vigilanza chiaramente definita. In tal modo si conferma che le funzioni d’indagine e accusa sono di principio intese come funzioni esecutive; in tale contesto occorre rilevare che il principio di legalità si applica anche alle azioni dell’esecutivo.

4.3. Limiti dei poteri dell’autorità di vigilanza

4.3.1. Osservazioni generali

Dato che nel singolo caso le funzioni d’indagine e di accusa comprendono poteri molto ampi che possono tradursi in ingerenze pesanti e dirette (ancorché limitate nel tempo) nei diritti fondamentali, occorre creare garanzie istituzionali che prevengano le ingerenze politiche e le influenze informali da parte dell’autorità di vigilanza nei singoli procedimenti. A tal fine, è necessario che la legge limiti i diritti di impartire i- struzioni inclusi nella vigilanza e che corrispondenti prescrizioni formali garantiscano la trasparenza e la certezza del diritto.

4.3.2. Limiti materiali della facoltà di impartire istruzioni

La più importante limitazione delle competenze in materia di vigilanza è un chiaro divieto per il Consiglio federale e il Dipartimento di emanare istruzioni relative a un procedimento specifico. In tal modo è esclusa la possibilità da parte dell’autorità di vigilanza di impartire istruzioni in determinati procedimenti, possibilità spesso criticata nei Paesi limitrofi che vantano modelli di vigilanza analoghi.

4.3.3. Requisiti formali delle istruzioni

Per tutelarsi da influssi non trasparenti sui singoli procedimenti, sono stabiliti requisiti formali per le altre istruzioni impartite dalle autorità di vigilanza:

le istruzioni generali che si ripercuotono sul procedimento devono essere pub- blicate come ordinanze del Consiglio federale; il Tribunale penale federale e il Ministero pubblico della Confederazione vanno previamente consultati.
Le altre istruzioni devono essere emanate per scritto. In forma generale pos- sono servire all’esercizio della vigilanza tecnica e amministrativa. Nel singolo caso possono essere impartite per colmare carenze di gestione, ma non pos- sono riguardare l’avvio, lo svolgimento o la chiusura di determinati procedi- menti, la rappresentanza dell’accusa dinanzi al tribunale o l'esperimento di ri- medi giuridici nel singolo caso. Prima di impartire istruzioni occorre consultare previamente il Ministero pubblico della Confederazione.

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4.3.4. Disposizioni organizzative

Le disposizioni organizzative relative al Ministero pubblico della Confederazione, in- clusa la sua struttura organizzativa e direttiva, sono molto importanti per il suo statu- to, le sue competenze ma anche per lo statuto dei soggetti di diritto. Attualmente tali norme, oltre ad essere disseminate in modo poco coerente nel diritto di procedura penale e nel diritto sull'organizzazione dell'amministrazione, sono talvolta lacunose e poco chiare. Esse vanno riunite, precisate e completate al livello adeguato. I principi organizzativi del Ministero pubblico della Confederazione devono essere definiti da un’ordinanza del Consiglio federale; il Ministero pubblico della Confederazione deve godere di un’ampia autonomia quanto all’organizzazione dettagliata. Nell’interesse della certezza del diritto, la legge deve inoltre disciplinare il potere del procuratore generale della Confederazione di impartire istruzioni ai procuratori federali.

4.4. Competenze in materia di perseguimento penale di impiegati

della Confederazione La recente giurisprudenza del Tribunale federale ha messo a nudo una certa incoe- renza della legislazione, incoerenza derivante da diverse revisioni parziali e che, per motivi inerenti all’organizzazione amministrativa e alla vigilanza, consente ai Ministeri pubblici cantonali, ma non al procuratore generale della Confederazione, di impugna- re presso il Tribunale federale il diniego dell'autorizzazione a procedere da parte del Dipartimento. Dato che tali dinieghi costituiscono di per sé decisioni impugnabili, il collegio peritale ha proposto al DFGP di conferire al Ministero pubblico della Confe- derazione, al fine di completare le sue competenze procedurali (per analogia con le competenze dei procuratori pubblici cantonali), un diritto di ricorso contro il rifiuto dell’autorizzazione a procedere contro impiegati della Confederazione. Il DFGP ha esaminato l’opportunità di tale procedura di autorizzazione, giungendo alla conclu- sione che oggigiorno la riserva di autorizzazione nei confronti di impiegati della Con- federazione non è più giustificata e che una soppressione dell’articolo 15 della legge sulla responsabilità (LResp)17 non comporta alcuno svantaggio particolare atto a pregiudicare l’efficienza dell’attività dell’Amministrazione. Secondo la modifica di leg- ge, per perseguire penalmente impiegati della Confederazione non sarà pertanto più necessaria alcuna autorizzazione speciale da parte delle autorità competenti.

4.5. Nomina e durata del mandato dei procuratori pubblici

Anche l'adeguamento della durata del mandato del procuratore generale della Con- federazione, dei suoi sostituti e dei procuratori federali a quella delle autorità giudizia- rie si propone di garantire l’indipendenza dell'azione penale.

5. Riforme non prese in considerazione

5.1. Passaggio anticipato al «modello Procuratore pubblico»

All'atto di esaminare la vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione è lecito chiedersi anche in che misura sia coinvolta la vigilanza sui giudici istruttori federali. Attualmente questi ultimi sono nominati e sorvegliati dal Tribunale penale federale. Si tratta di autorità giudiziarie vere e proprie che operano su domanda del Ministero pubblico della Confederazione e necessitano di risorse limitate. Nell’ambito dell’unificazione del diritto di procedura penale è d’altronde prevista la soppressione dell’Ufficio dei giudici istruttori federali. Il passaggio di competenze importanti dai giu- dici istruttori al Ministero pubblico della Confederazione dovrà essere compensato da adeguate competenze procedurali del Tribunale penale federale (p. es. approvazione 17 RS 172.32

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di determinate misure procedurali). In tale contesto non s'impone dunque un esame della vigilanza sui giudici istruttori federali.

5.2. Rapporto tra il Ministero pubblico della Confederazione e la

Polizia giudiziaria federale Attualmente la Polizia giudiziaria federale, in quanto facente parte dell’Ufficio federa- le di polizia, è sottoposta integralmente alla vigilanza del Dipartimento competente. Tuttavia, in forza delle disposizioni della PP (art. 15 cpv. 1, art. 17 cpv. 1, art. 104 cpv. 1 PP) essa è nel contempo posta sotto la direzione del procuratore generale della Confederazione, benché le opinioni divergano quando si tratta di stabilire se tale direzione riguardi soltanto l’attività di indagine vera e propria o includa anche competenze organizzative. La risposta a tale quesito richiederebbe chiarimenti ap- profonditi che, data la loro portata organizzativa, andrebbero oltre il presente manda- to. La disposizione determinante al riguardo, prevista dall’articolo 17 capoverso 1 PP, resta pertanto invariata.

6. L'avamprogetto di legge

6.1. Osservazioni generali

6.1.1. Costituzionalità e deleghe di competenze

La normativa proposta comporta una modifica della PP e di due altre leggi. Le modi- fiche si fondano sull’articolo 123 della Costituzione federale (Cost.)18 che attribuisce alla Confederazione la competenza di legiferare nell’ambito del diritto penale e del diritto di procedura penale. L’avamprogetto contiene diverse deleghe di competenze legislative a favore del Consiglio federale e del Dipartimento. Esse concernono quasi esclusivamente aspetti organizzativi; non è prevista una delega della competenza a disciplinare diritti e do- veri di privati non contemplati dalla legge.

6.1.2. Rapporto con il diritto internazionale

La normativa proposta rientra anzitutto nel diritto di organizzazione interno; non ha alcun rapporto diretto con il diritto internazionale. La Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sul ruolo del Ministero pubblico nel sistema della giustizia penale è rispettata.

6.1.3. Conseguenze sul personale, finanziarie ed economiche

La vigilanza amministrativa sul Ministero pubblico della Confederazione è già ora esercitata dal DFGP; di principio gli oneri che ne derivano restano invariati. L’assunzione della vigilanza tecnica richiede in particolare il possesso delle cono- scenze specialistiche e di un organico adeguato. La Corte dei reclami penali del Tri- bunale penale federale stima il dispendio ordinario per la vigilanza tecnica in senso stretto (ossia al di fuori della procedura di ricorso e sim.) a 1,5-3 mesi di lavoro all’anno per una persona formata e che abbia maturato la necessaria esperienza (os- sia il 25% di un posto a tempo pieno). Nel corso della fase di istituzione tale dispen- dio potrebbe essere leggermente superiore. Il modo in cui va organizzato l’esercizio della vigilanza all’interno del Dipartimento non va disciplinato a livello di legge. Basandosi sull’articolo 57 capoverso 1 della leg- ge federale del 21 marzo 199719 sull’organizzazione del Governo e

18 RS 101 19 RS 172.010

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dell’Amministrazione, è ad esempio pensabile di affidare la valutazione delle que- stioni tecniche a un piccolo gruppo di persone esterne all’Amministrazione (p. es. giudici e procuratori in pensione). Il Dipartimento parte dal presupposto che l'organi- co necessario possa essere costituito mediante trasferimenti all’interno del Diparti- mento, in modo da non dover procedere ad alcuna assunzione supplementare. L'aumento del carico di lavoro del Dipartimento, del resto, comporterà uno sgravio corrispondente del Tribunale penale federale. Si presume inoltre che, una normativa più chiara che riduca le incertezze e i conflitti potrà comportare una diminuzione delle spese complessive derivanti dalla vigilanza . La modifica auspicata non avrà particolari conseguenze economiche.

6.1.4. Freno alle spese

Secondo l’articolo 159 capoverso 3 lettera b della Costituzione federale, gli impegni finanziari implicanti nuove spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o nuove spese annue ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi richiedono il consenso della maggioranza dei membri di ciascuna Camera. La modifica di legge non comporta spese di tale portata.

6.1.5. Aspetti redazionali

Secondo le istruzioni vigenti in materia di parità linguistica tra i sessi, in tedesco per le denominazioni delle cariche dovrebbero essere utilizzate le forme doppie («il pro- curatore generale o la procuratrice generale della Confederazione»). La presente revisione rinuncia tuttavia ad applicare tale principio. L'utilizzo di tali forme creerebbe infatti confusione, dato che esse non vengono impiegate nelle parti della legge che non vengono modificate. L'adeguamento corrente di tutte le denominazioni delle ca- riche nella legge andrebbe oltre il quadro del presente progetto di revisione. Occorre altresì rilevare che la presente legge sarà comunque soppiantata dal Codice di pro- cedura penale svizzero, attualmente in fase di elaborazione.

6.2. Commento alle singole disposizioni

Ad titolo prima dell’articolo 14 Le nuove disposizioni non concernono soltanto lo statuto e le competenze del procu- ratore generale della Confederazione, bensì soprattutto lo statuto e l’organizzazione del Ministero pubblico della Confederazione in quanto istituzione. È pertanto giustifi- cato modificare di conseguenza il titolo. Ad articolo 14 Ad cpv. 1: Il capoverso 1 stabilisce che il procuratore generale della Confederazione, i suoi so- stituti e le altre persone abilitate a rappresentarlo devono essere nominati dal Consi- glio federale. Sotto il profilo del contenuto, tale competenza in materia di nomina cor- risponde al diritto vigente, ma attualmente è disciplinata soltanto parzialmente da una legge in senso formale (si veda l’art. 16 cpv. 2 e 3 PP). La prassi ha prodotto una pluralità di designazioni di cariche con funzioni conforme- mente differenziate. Oltre ai due sostituti veri e propri che possono svolgere tutte le funzioni del procuratore generale, vi sono funzioni (in particolare per quanto concer- ne i procuratori federali, i procuratori federali straordinari e i sostituti dei procuratori federali) per le quali i titolari dispongono soltanto di facoltà di rappresentanza parziali e differenziate. Per tali funzioni il capoverso 1 introduce il termine generale di «procu- ratori» e le loro designazioni e singole competenze devono essere disciplinate a livel- lo di ordinanza (si veda l'art. 14a).

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Nell’interesse dell’indipendenza del perseguimento penale e in considerazione della durata del mandato dei funzionari giudiziari, nel capoverso 2 è proposto di aumenta- re a 6 anni la durata del mandato, finora disciplinata soltanto parzialmente a livello di legge (si veda l’art. 16 cpv. 2 PP). Ad articolo 14a Tale disposizione designa gli ambiti che si ritiene opportuno vengano disciplinati me- diante un’ordinanza del Consiglio federale. Ad cpv. 1: Date le sue dimensioni e le ampie competenze di cui dispone, i principi organizzativi del Ministero pubblico della Confederazione rivestono importanza sia per i suoi mec- canismi decisionali e le relative conseguenze sui soggetti di diritto, sia per un’appropriata gestione delle risorse. In sé, dalla vigilanza generale del Dipartimento giusta l’articolo 16 si potrebbe evincere anche un’ampia competenza su questioni organizzative. Tuttavia, decidendo su tutte le questioni organizzative il Dipartimento potrebbe esercitare anche un forte influsso sulle modalità del disbrigo delle pratiche. Ciò sarebbe in contraddizione con il principio dell’indipendenza del perseguimento penale (si veda il n. 1.2.2.), di cui occorre tenere conto. D’altro canto, una completa autonomia organizzativa renderebbe molto più difficile l’attività dell’autorità di vigilan- za e comporterebbe alcune incertezze giuridiche per i soggetti di diritto. La fissazione dei principi organizzativi da parte del Consiglio federale limiterebbe in parte l’influsso dell’autorità di vigilanza immediata sul disbrigo delle pratiche e migliorerebbe la cer- tezza del diritto per tutti gli interessati. Se il Dipartimento, in qualità di autorità di vigi- lanza, accerta sostanziali lacune organizzative, può proporre al Consiglio federale correttivi adeguati. Per contro, il procuratore generale della Confederazione ha rice- vuto un’ampia autonomia per quanto concerne l’organizzazione di dettaglio; istruzioni del Dipartimento in tale ambito sarebbero possibili unicamente nel quadro del nuovo articolo 16a capoversi 1 e 2. Secondo la lettera a, l’ordinanza definisce ancora più dettagliatamente, laddove ne- cessario, lo statuto, i compiti e le competenze del procuratore generale della Confe- derazione. L’avamprogetto si basa su una rigida gerarchia all’interno dell’istituto, con una facoltà decisionale di principio esclusiva del procuratore generale per tutti i setto-

ri d’attività del Ministero pubblico della Confederazione. Nelle seguenti disposizioni di legge, si parla ovunque di «procuratore generale della Confederazione» laddove ci si riferisce a lui nella sua funzione di titolare della carica e direttore dell’Ufficio. Per con- tro, nelle disposizioni dove ci si riferisce anzitutto all’istituto nel suo insieme si parla di «Ministero pubblico della Confederazione». Secondo la lettera b vanno disciplinati mediante ordinanza del Consiglio federale an- che il numero, i compiti e le competenze dei sostituti del procuratore generale della Confederazione nonché delle altre persone abilitate a rappresentarlo (procuratori). Attualmente tali funzioni sono in parte definite a livello di legge (p. es. sostituti del procuratore generale della Confederazione), in parte sono menzionate soltanto indi- rettamente nella legge (p. es. procuratori federali, procuratori straordinari, sostituti dei procuratori federali). La definizione a livello di ordinanza di tali funzioni consente di stilare una lista coerente delle rispettive funzioni e di garantire la flessibilità necessa- ria a includere eventuali nuove funzioni. Va da sé che in occasione dell’attribuzione di tali funzioni il Consiglio federale dovrà provvedere affinché le regioni del Paese, i gruppi linguistici e i sessi siano equamente rappresentati. La lettera c si propone di istituire una base per il decentramento (già in corso) del Ministero pubblico della Confederazione. Dato che tale base può rivestire

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un’importanza relativamente grande per i soggetti di diritto, il numero e l’ubicazione delle sedi distaccate vanno stabiliti mediante ordinanza. La lettera d prevede che l’ordinanza disciplini anche i principi di ripartizione delle pra- tiche. In tal modo è ad esempio possibile evitare che i procedimenti vengano influen- zati negativamente da criteri puramente casuali (p. es. ordine cronologico delle de- nunce) o inappropriati. I criteri essenziali di ripartizione possono essere ad esempio la lingua, un carico di lavoro individuale uniforme, conoscenze particolari e simili. Ad cpv. 2: La lettera a si propone di permettere di definire nell’ordinanza, se necessario, criteri generali per determinare la lingua del procedimento. Le regole attualmente vigenti (art 97 e 98 PP) si riferiscono al processo dinanzi a un tribunale; siccome mancano specifici criteri legali per la determinazione della lingua nella fasi precedenti del pro- cedimento, oggigiorno tali criteri vanno sviluppati di caso in caso. Negli ultimi tempi, con l’aumento del personale e il decentramento del Ministero pubblico della Confede- razione nonché l’ampliamento del suo settore di competenza, la determinazione della lingua del procedimento ha spesso dato adito a incertezze. Lettera b: un punto relativamente delicato è spesso rappresentato dall’informazione del pubblico in merito al procedimento. Da un lato, il diritto del pubblico all’informazione e il mandato delle autorità di informare il pubblico in merito alla sua attività possono confliggere con il diritto degli interessati alla protezione della loro personalità. Il coordinamento tra i diversi servizi interessati da un procedimento può porre problemi in particolare per quanto concerne il momento e il contenuto dell’informazione. Una relativa ordinanza può consacrare una determinata prassi e garantire il coordinamento. La relativa raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa20 potrebbe fornire le linee direttive per un’eventuale ordinanza. Lettera c: l’intensa comunicazione, oggigiorno indispensabile, tra il Ministero pubblico della Confederazione e i servizi esteri richiede non di rado accordi che vanno oltre il singolo caso. Tali convenzioni possono coincidere, ma anche collidere, con interessi di politica estera tutelati da altri servizi della Confederazione. Al fine di garantire una

politica estera coerente, le relazioni tra organi dello Stato e autorità estere, in partico- lare in occasione della negoziazione e della conclusione di convenzioni, soggiaccio- no a un ampio controllo da parte del Consiglio federale. Quest’ultimo deve pertanto poter eventualmente disciplinare il modo di procedere e le competenze per la conclu- sione di convenzioni amministrative con servizi esteri anche per il settore di compe- tenza del Ministero pubblico della Confederazione. Ad articolo 15 Ad cpv. 1: Tale disposizione pone l’accento sul fatto che l'azione penale ha il suo fondamento nel diritto; la formulazione si basa sul principio sancito dall’articolo 5 capoverso 1 del- la Costituzione federale. In considerazione delle particolari funzioni del Ministero pubblico della Confederazione nel perseguimento penale, essa precisa anche che considerazioni di opportunità non possono essere determinanti in tale ambito, a me- no che disposizioni legali non riconoscano un relativo margine di manovra. La norma- tiva si ripercuote anche sulla facoltà di impartire istruzioni da parte dell’autorità di vigi- lanza la quale, nelle sue decisioni, deve tener conto degli stretti vincoli che uniscono il Ministero pubblico al diritto.

Raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla diffusione da parte dei media di informazioni relative a procedimenti penali, Rec [2003]13 del 10 luglio 2003

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Ad cpv. 2 e 3: Il contenuto di tale disposizione corrisponde essenzialmente all’attuale articolo 15 PP e stabilisce che il Ministero pubblico della Confederazione conduce i procedimenti che soggiacciono alle sue competenze legali. In primo luogo si tratta delle indagini di polizia giudiziaria, ma sono incluse anche altre competenze procedurali definite nella PP o in altre leggi, ad esempio nell’ambito dell’assistenza giudiziaria internazionale in materia penale (si veda l’art. 4 dell’ordinanza sull’assistenza internazionale in materia penale21) o del diritto penale amministrativo (si veda ad es. gli art. 24 e 74 segg. della legge federale sul diritto penale amministrativo22). La norma chiarisce che le attuali competenze del Ministero pubblico della Confederazione, ad esempio quelle riguar- danti i giudici istruttori federali, non sono ampliate. È confermata anche la competen- za a sostenere l’accusa dinanzi a un tribunale e a esperire rimedi giuridici (cpv. 3). L’elenco è importante poiché si tratta di competenze specifiche per le quali il diritto di impartire istruzioni da parte dell’autorità di vigilanza è soggetto a restrizioni (si veda il cpv. 4). Ad cpv. 4: Tale disposizione riprende e chiarisce la regola di cui al vigente articolo 16 capoverso 4 primo periodo PP. Escludendo la facoltà di impartire istruzioni da parte del Consi- glio federale e del Dipartimento in merito a decisioni relative a un caso specifico e concernenti l’apertura, la conduzione o la chiusura (l'abbandono o altre decisioni che pongono fine al procedimento) di un procedimento nonché la rappresentanza dell’accusa davanti ai tribunali e l'esperimento di rimedi giuridici, si previene l’influsso politico sul procedimento nel singolo caso. Tale regola si applica a tutte le competen- ze decisionali del Ministero pubblico della Confederazione incluse nei capoversi 2 e 3. Il concetto di conduzione di procedimenti include anche la ripartizione interna delle pratiche tra i procuratori; quest’ultima avviene conformemente alle regole generali dell’ordinanza prevista nell’articolo 14a capoverso 1 lettera d: è pertanto esclusa un’ingerenza da parte dell’autorità di vigilanza nell’ambito di un singolo procedimen- to. Dato che i singoli atti od omissioni del Ministero pubblico della Confederazione possono essere impugnati (salvo determinate eccezioni previste in caso di abbando-

no del procedimento) dinanzi alla Corte dei reclami penali del Tribunale penale fede- rale, la legalità delle decisioni dei singoli casi può essere garantita dalle vie di ricorso. In tale contesto è stata valutata anche l'opportunità di completare il divieto di imparti- re istruzioni con la legittimazione a ricorrere dell’autorità di vigilanza. Tuttavia, consi- derata la portata pratica relativamente modesta, l'onere derivante dall’attuazione di tale istituto (che richiederebbe la notifica di numerose decisioni all’autorità di vigilan- za e l’istituzione di un servizio apposito) non sembra essere giustificato. Ad articolo 15a Ad cpv. 1-3: Queste disposizioni sostituiscono la vigente disposizione del secondo periodo dell’articolo 16 capoverso 4 PP con una norma generale e più differenziata. L’ampliamento delle competenze del Ministero pubblico della Confederazione e il forte aumento del numero dei procuratori sollevano sempre più spesso la questione della coerenza della sua gestione. Il capoverso 1 consentirebbe al procuratore gene- rale della Confederazione di emanare nel singolo caso istruzioni sia sul modo di pro- cedere sia su decisioni ordinatorie riguardanti un caso specifico. Al fine di tutelare la

21 RS 351.11 22 RS 313.0

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trasparenza e di chiarire le responsabilità, tali istruzioni devono essere di principio impartite per scritto, come previsto da diversi disciplinamenti esteri. In casi urgenti un’istruzione può essere impartita in maniera informale, ma va confermata per scritto con la massima sollecitudine. Il capoverso 2 precisa che le istruzioni possono essere redatte sia in forma generale sia concernere il modo di procedere in un procedimento specifico. Il capoverso 3 prescrive che le istruzioni riferite a un caso specifico devono essere motivate. Ad cpv. 4: Analogamente a quanto previsto dalle normative vigenti in diversi Paesi dell‘Europa occidentale, tale disposizione riconosce un diritto di ricusazione al procuratore inte- ressato da istruzioni impartite riguardo a un caso specifico se questi è convinto dell'il- liceità delle istruzioni. La ricusazione va comunicata per scritto e motivata. Va tuttavia sottolineato che il diritto del procuratore generale di impartire istruzioni nella sua fun- zione di datore di lavoro non viene in alcun modo limitato, in quanto il diritto di ricusa- zione dei procuratori si riferisce unicamente alle situazioni descritte. Ad cpv. 5: Il capoverso 5 riprende il principio di cui al vigente articolo 14 capoverso 2 e lo e- stende a tutti i procuratori. In tal modo si conferma che anche nell’ambito del dibatti- mento i procuratori non soggiacciono ad alcuna istruzione diretta da parte del procu- ratore generale e sottostanno unicamente al diritto. Tale regola si impone per motivi di praticabilità e a causa dell’immediatezza degli eventi processuali. Le persone che non seguono da vicino lo svolgimento del dibattimento sarebbero difficilmente in gra- do di intervenire in modo appropriato impartendo istruzioni dall’esterno. Per contro, il diritto di impartire istruzioni non viene limitato per quanto attiene all'esperimento di rimedi giuridici da parte dei procuratori. Dato che l'utilizzo dei rimedi giuridici riveste grande importanza ai fini della costituzione della prassi del Ministero pubblico della Confederazione, non spetta al singolo procuratore decidere se impugnare o no una sentenza. Ad articolo 16 Ad cpv. 1: Prendendo le mosse dal concetto tradizionale di vigilanza gerarchica, questa dispo- sizione stabilisce il principio secondo cui la vigilanza sul Ministero pubblico della Con-

federazione compete al Dipartimento federale di giustizia e polizia. La vigilanza ge- rarchica deve in generale garantire uno svolgimento dei compiti legale, opportuno, efficace e si estende a tutto ciò che è necessario a un andamento legale e ordinato del servizio. Considerato il principio dell’indipendenza dell'azione penale, per il Mini- stero pubblico della Confederazione sono tuttavia previste importanti eccezioni a questa vigilanza gerarchica. In particolare, il controllo della legalità nel singolo caso deve avvenire in primo luogo mediante le vie di ricorso. Sono tuttavia fatte salve an- che le competenze in materia di nomina del Consiglio federale giusta l’articolo 14 dell’avamprogetto, incluse le attribuzioni disciplinari derivanti dalle competenze in materia di nomina in relazione con la legge sul personale federale. Ad cpv. 2: Questa disposizione si prefigge di definire e stabilire il contenuto dell’obbligo di pre- sentare un rapporto al Dipartimento. Se i dati concernono procedimenti, non si tratta dei dati originari dei singoli procedimenti, bensì di indicazioni statistiche e anonimiz- zate. Nell’interesse della certezza del diritto, l’elenco relativo al rapporto annuale è di principio esaustivo. Il Ministero pubblico della Confederazione ha tuttavia la possibili-

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tà di completare il suo rapporto di gestione con indicazioni che ritiene possano esse- re utili all’autorità di vigilanza, sebbene non figurino alle lettere a-e. Il Dipartimento può soddisfare ulteriori esigenze di informazione nell’ambito del capoverso 3. Ad cpv. 3: Può succedere che l’autorità di vigilanza necessiti di ulteriori informazioni o debba procedere a ispezioni per concretizzare, verificare o completare il rapporto. Tale di- sposizione chiarisce che tali richieste di informazioni o controlli da parte dell’autorità di vigilanza sono ammissibili in qualsiasi momento e che il procuratore generale della Confederazione, il suo sostituto, i procuratori federali e gli impiegati del Ministero pubblico della Confederazione sono tenuti a fornire informazioni conformi alla realtà. Data l’unificazione della vigilanza amministrativa e tecnica, tali richieste di informa- zioni o controlli possono di principio estendersi a tutto il settore di competenza del Ministero pubblico della Confederazione. Se sospetta vi siano carenze che richiedono un intervento d’ufficio, l’autorità di vigi- lanza ha la possibilità di disporre un’inchiesta amministrativa formale giusta gli articoli 27a segg. dell’ordinanza sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione23. Di norma tali inchieste sono affidate a una persona qualificata esterna all’Amministrazione. I limiti legali previsti dal seguente capoverso 4 si applicano tutta- via anche a tali incaricati. Ad cpv. 4: Nell’interesse dell’esercizio del potere repressivo da parte della comunità e anche nell’interesse della protezione della personalità di eventuali persone coinvolte, le in- dicazioni relative ai singoli procedimenti sono strettamente confidenziali. Tale riserva- tezza prevale sugli interessi della vigilanza. Il capoverso 4 prevede quindi che le per- sone incaricate dall’autorità di vigilanza (ossia dal Dipartimento) di richiedere infor- mazioni o di effettuare controlli abbiano sì un accesso totale agli atti del procedimen- to, dato che non possono fare altrimenti per acquisire un’immagine reale dell’attività del servizio sottoposto alla loro vigilanza. Ma, da un lato, tale diritto di consultazione si limita di caso in caso all’oggetto della verifica o del controllo definito dal Diparti- mento e, dall’altro, le persone incaricate della verifica non possono comunicare in

alcun caso (quindi nemmeno ai loro diretti committenti) dati originari tratti dagli atti del procedimento. Per «comunicazione» si intende, conformemente all’articolo 3 lettera f della legge federale sulla protezione dei dati24 in particolare il fatto di rendere acces- sibili i dati, ad esempio l’autorizzazione alla consultazione, la trasmissione o la diffu- sione. Nel rapporto presentato ai committenti, tali dati devono essere anonimizzati e presentati in una forma che impedisca di risalire ai dati protetti del procedimento. Il Dipartimento dovrà affidare le singole funzioni di vigilanza a persone idonee e di comprovate competenze tecniche e garantire la necessaria continuità. Il divieto di trasmettere i dati da parte delle autorità incaricate della vigilanza non va tuttavia inteso come un'eccezione alle norme di procedura penale concernenti i te- stimoni o agli obblighi legali esistenti nell’ambito di un’inchiesta parlamentare; tali disposizioni hanno la precedenza in un caso concreto.

23 RS 172.010.1 24 RS 235.1

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Ad articolo 16a Ad cpv. 1: Le eventuali istruzioni generali da parte dell’autorità di vigilanza devono soddisfare requisiti formali più elevati in due ambiti della vigilanza che entrano in conflitto con l’indipendenza del perseguimento penale. Dette istruzioni non soltanto devono esse- re emanate in forma scritta, bensì devono anche essere oggetto di pubblicazione ufficiale, per la precisione sotto forma di ordinanza del Consiglio federale. Al fine di garantire una verifica accurata, occorre consultare previamente il Ministero pubblico della Confederazione e il Tribunale penale federale. Lettera. a: le eventuali prescrizioni generali relative all'apertura, alla conduzione o alla chiusura di procedimenti oppure alla rappresentanza dell'accusa dinanzi a un tribunale costituiscono uno dei cardini della vigilanza tecnica. Se accerta carenze generali nella gestione del Ministero pubblico della Confederazione, il Dipartimento incaricato della vigilanza tecnica ha la possibilità di proporre gli opportuni correttivi mediante l’emanazione di disposizioni in un'ordinanza del Consiglio federale; si tratta per così dire dell’ultima ratio della vigilanza tecnica. Il Tribunale penale federale e il Ministero pubblico della Confederazione devono essere consultati formalmente prima dell’emanazione di tali ordinanze. Lettera b: l’autorità di vigilanza è responsabile affinché il Ministero pubblico della Confederazione disponga dei mezzi necessari all’adempimento dei suoi compiti lega- li; essa deve provvedere a fornire le necessarie basi finanziarie, personali e infra- strutturali nonché garantirne un impiego appropriato ed economico. Mediante l’attribuzione di tali mezzi è inoltre possibile esercitare un influsso indiretto relativa- mente importante sull’attività dell’autorità preposta al perseguimento penale. Al fine di rafforzare la trasparenza e quindi l’indipendenza, le istruzioni generali che hanno per oggetto l’impiego dei mezzi messi a disposizione devono essere emanate sotto forma di ordinanza. Prima di emanare una tale ordinanza occorre consultare il Tribu- nale penale federale e il Ministero pubblico della Confederazione. Ad cpv. 2: Il presente capoverso definisce in modo esaustivo i diritti di impartire istruzioni che non figurano al capoverso 1, diritti di cui gode il Dipartimento in quanto autorità di

vigilanza. Si tratta per la precisione dei settori per i quali, in passato, non era chiaro come regolare le competenze delle autorità di vigilanza o se rientrassero nei settori di competenza delle rispettive autorità di vigilanza, suddivisi in vigilanza amministrativa e tecnica. La disposizione in questione rinuncia deliberatamente a questo criterio di distinzione; le istruzioni possono essere emanate sia nell’ambito della vigilanza tec- nica sia in quello della vigilanza amministrativa. Mentre le lettere a e b (modalità di presentazione dei rapporti, coordinamento con gli altri uffici federali del Dipartimento) rientrano in primo luogo nella vigilanza amministrativa, la lettera c può concernere anche la vigilanza tecnica. Di principio l’autorità di vigilanza deve avere la possibilità di correggere, impartendo le opportune istruzioni, le eventuali carenze tecniche evi- denziate ad esempio da decisioni delle giurisdizioni di ricorso o da un controllo. Di principio le istruzioni di cui al capoverso 2 possono sia essere emanate in forma generale sia riferirsi a un caso concreto. Occorre nondimeno tenere conto di due chiare restrizioni: - conformemente all’articolo 15 capoverso 4, l’autorità di vigilanza non può im- partire istruzioni, relativamente a un caso specifico, concernenti l’apertura, la

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conduzione o la chiusura di procedimenti, la rappresentanza dell’accusa di- nanzi a un tribunale e l'esperimento di rimedi giuridici. - Per le istruzioni generali vanno osservate le condizioni poste dal capoverso 1 che richiedono, negli ambiti menzionati, la forma dell’ordinanza dipartimentale. Ciò vale in particolare per le istruzioni generali relative all’apertura, alla condu- zione o alla chiusura di procedimenti nonché alla rappresentanza dell’accusa dinanzi a un tribunale e all'esperimento di rimedi giuridici.

Prima di emanare le istruzioni occorre consultare formalmente il Ministero pubblico della Confederazione. Nell’interesse della trasparenza e della certezza del diritto, è inoltre richiesta la forma scritta. Ad articolo 17 capoverso 1 L’«alta vigilanza» esercitata dalla Corte dei reclami penali del Tribunale penale fede- rale sulla polizia giudiziaria deve essere soppressa così come il relativo rinvio previ- sto da questa disposizione. La vigilanza vera e propria sulla Polizia giudiziaria fede- rale, facente parte dell’Ufficio federale di polizia, è esercitata dal DFGP nell’ambito della vigilanza gerarchica ordinaria. Il controllo della legalità dei singoli atti della poli- zia giudiziaria è svolto, mediante le vie di ricorso, dalla Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale. Ad abrogazione dell’articolo 15 della legge sulla responsabilità Se un impiegato della Confederazione commette un reato attinente alla sua attività o alla sua condizione ufficiale, è necessario un permesso per promuovere un procedi- mento penale nei confronti di tale persona (art. 15 cpv. 1 LResp). A seconda della funzione della persona interessata, il permesso è accordato dal Dipartimento federa- le di giustizia e polizia, dalla Delegazione amministrativa dell’Assemblea federale, dalla Commissione amministrativa del Tribunale federale delle assicurazioni o dalla direzione del Tribunale penale federale. Tale disposizione disciplina inoltre i dettagli della procedura di autorizzazione a procedere e dell’impugnazione del rifiuto di con- cedere tale autorizzazione. La legittimazione a ricorrere del procuratore pubblico del Cantone nel quale l’atto è stato commesso è stata soppressa, manifestamente per errore, nell'ambito del «pro- getto sull’efficienza» (si veda il n. 1.1). Il Tribunale federale ha ritenuto che, malgrado l’abrogazione dell’articolo 15 capoverso 5bis LResp, la legittimazione a ricorrere do- veva essere riconosciuta al procuratore pubblico del Cantone nel quale l’atto è stato commesso. Dal canto suo, il Ministero pubblico della Confederazione non è mai stato legittimato a ricorrere contro il diniego di un’autorizzazione a procedere da lui richie- sta. Anche dopo l’ampliamento dei compiti e delle competenze del Ministero pubblico della Confederazione mediante il «progetto sull’efficienza», il Tribunale federale si è

rifiutato di riconoscergli la legittimazione a ricorrere contro un diniego del Dipartimen- to federale di giustizia e polizia; dall’assenza di una regola esplicita ha dedotto che spettasse al Dipartimento, di cui fa parte il Ministero pubblico della Confederazione, difendere, al momento della decisione, anche gli interessi pubblici rappresentati dall’accusatore federale25. Secondo il collegio peritale, l’accusatore pubblico federale dovrebbe essere trattato allo stesso modo degli accusatori pubblici cantonali. Il colle- gio peritale ha proposto di accordare al procuratore generale della Confederazione, mediante una modifica di legge, la legittimazione a ricorrere contro il diniego di un’autorizzazione a procedere da parte del DFGP.

Decisione del Tribunale federale 2A.379/2004 del 9 novembre 2004.

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Gli attuali problemi nell’ambito della procedura di autorizzazione hanno spinto il DFGP a riesaminare l’istituto dell'autorizzazione a procedere contro impiegati della Confederazione. L'autorizzazione a procedere affonda le sue radici nel disciplinamento degli articoli 14 e 41 della legge federale del 9 dicembre 1850 sulla responsabilità delle autorità e dei funzionari federali26. Il principio di tale disciplinamento è stato ripreso dall’attuale LResp; l’unico importante cambiamento è stata l’introduzione di una via ricorsuale contro il diniego di accordare l’autorizzazione a procedere. Il messaggio del 29 giu- gno 1956 sulla LResp forniva le spiegazioni seguenti in merito alla riserva di autoriz- zazione a procedere: «Per quanto concerne la responsabilità penale occorre mantenere una procedura di autoriz- zazione. Conformemente ai principi di uno Stato di diritto, il progetto consente il ricorso al Tribunale federale quando il Dipartimento federale di giustizia e polizia, deliberando in prima istanza, denega l’autorizzazione a procedere. Così non si potrà più rimproverare alle autorità amministrative federali di essere giudice e parte allo stesso tempo. Il mantenimento di una procedura di autorizzazione mira soprattutto a garantire il buon funzionamento dell’amministrazione, che va protetta, unitamente ai suoi funzionari, da manovre dilatorie27». In occasione dei dibattiti concernenti tale progetto le Camere federali non hanno messo in discussione questa motivazione e le relative proposte del Consiglio federa- le sono state adottate più o meno senza discussioni28. La giurisprudenza e la dottrina hanno in seguito ripreso la motivazione del messaggio summenzionato senza rimet- terla in questione e senza aggiungere nuove argomentazioni29. Occorre tuttavia rile- vare che dall’introduzione dell'autorizzazione a procedere la situazione è mutata considerevolmente. Nel 1850 non esisteva un codice penale ordinario della Confede- razione30. Il primo atto legislativo della Confederazione in materia di diritto penale è stato il Codice penale federale del 4 febbraio 185331, che si limitava essenzialmente ai crimini contro la sicurezza esterna della Confederazione, contro gli Stati esteri, contro l’ordine costituzionale e la sicurezza interna, ai reati commessi da funzionari federali nell’esercizio delle loro funzioni e ai reati contro le attività delle autorità fede-

rali. Anche se nel corso degli anni la Confederazione ha emanato altre norme penali perlopiù accessorie al diritto amministrativo, il Codice penale svizzero è entrato in vigore soltanto nel 1942. Per lungo tempo, il diritto penale materiale e il persegui- mento penale sono così rimasti in gran parte di competenza cantonale. In occasione dell’entrata in vigore del primo disciplinamento sulla responsabilità dei funzionari, il principio della separazione dei poteri, il principio della legalità e i principi del diritto penale moderno cominciavano a svilupparsi nei Cantoni. Inoltre, all’epoca, le relazio- ni tra i Cantoni e la Confederazione erano spesso contraddistinte da incertezze in merito alla ripartizione delle competenze, da una certa diffidenza reciproca e, di con- seguenza, da conflitti che talvolta si concludevano con un intervento della Confede- CS 1 434

27 BBl 1956 I 1398 (tedesco); FF 1956 I 1425 (francese)

Boll. Uff. S 1956 322 (von Moos, relatore, n. 4), 329; Boll. Uff. N 1957 806 (Boerlin, relatore), 832 Si veda per esempio DTF 112 Ib 350 con rinvii ("... Sinn und Zweck des Ermächtigungsverfahrens, Amtsträger des Bundes vor unbegründeten, insbesondere trölerischen oder mutwilligen Strafanzeigen zu schützen und dadurch den reibungslosen Gang der Verwaltung sicherzustellen"), nonché Roland Hauenstein, Die Ermächtigung in Beamtenstrafsachen des Bundes, tesi bernese, Berna, 1995, pag. 2 con altri riferimenti; Niklaus Schmid, Strafprozessrecht, 4a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2004, pagg. 30 seg.; Peter Hänni, Personalrecht des Bundes, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, vol. I, Per quanto concerne le competenze molto limitate del Tribunale nella sua funzione di tribunale pe- nale prima del 1893, cfr. per esempio Eduard His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staa- tsrechts, vol. III, Basilea 1938, pagg. 473 seg.

31 BBl 1852 II 556 (tedesco); FF 1852 II 565 (francese); RU 3 404.

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razione. Siccome quest’ultima disponeva soltanto di un numero molto limitato di fun- zionari, non voleva evidentemente correre il rischio che azioni penali ingiustificate limitassero la sua capacità d’agire32. Nondimeno, l’esigenza della Confederazione di proteggersi da tali azioni è stata valutata in modo diverso a seconda dell’ambito in questione. Quando è stata emanata la legge federale del 15 marzo 1932 sulla circo- lazione degli autoveicoli e dei velocipedi33, che conteneva disposizioni penali relati- vamente estese, il relativo articolo 67 capoverso 2 ha escluso l’applicabilità della ri- serva di autorizzazione a procedere, senza però motivare tale scelta34. Tale eccezio- ne per i reati in materia di circolazione stradale è stata mantenuta fino ad oggi35. Si constata inoltre che la situazione giuridica dei funzionari e degli impiegati della Con- federazione è mutata considerevolmente. Lo statuto particolare di funzionario federa- le includeva svariate restrizioni ai diritti fondamentali in stretta relazione con la riserva di autorizzazione a procedere36; i rapporti giuridici attuali, che sono concepiti come relazioni contrattuali di diritto pubblico e che si ispirano ampiamente al disciplinamen- to del Codice delle obbligazioni, hanno abbandonato diversi vecchi «doveri d’ufficio». Visto lo sviluppo delle garanzie di protezione giuridica nell'ambito del diritto penale e della procedura penale, il DFGP è giunto alla conclusione che la riserva di autorizza- zione a procedere contro impiegati della Confederazione non è più giustificata. Mal- grado la soppressione di tale procedura, il rischio che un perseguimento penale in- giustificato, diretto contro singoli impiegati, comprometta seriamente il buon funzio- namento dell’Amministrazione può essere praticamente escluso. Le autorità preposte al perseguimento penale sono in grado di identificare le denunce ingiustificate o dila- torie e di trattarle in modo adeguato. Anche l’esempio dei Cantoni dimostra che il funzionamento dell’amministrazione pubblica non è messo a repentaglio da tali attivi- tà. L'articolo 366 capoverso 2 del Codice penale (CP)37 vieta implicitamente ai Can- toni di subordinare il perseguimento penale dei loro funzionari a una decisione di un’autorità non giudiziaria. Soltanto due Cantoni (San Gallo38 e Zurigo39) conservano

una procedura di autorizzazione a procedere contro funzionari cantonali; la decisione sull’autorizzazione a procedere è tuttavia presa da un tribunale. Sebbene la giuri- sprudenza40 e la dottrina dominante41 le considerino compatibili con l’articolo 366 capoverso 2 CP, tali procedure sono state anche oggetto di critiche42. La grande maggioranza dei Cantoni non prevede un tale regime di autorizzazione senza che ciò abbia causato gravi problemi. Il DFGP è convinto che l’abrogazione dell’articolo 15 LResp non comprometterà la certezza del diritto e il buon funzionamento dell’Amministrazione federale. L’abrogazione dell’articolo 15 LResp non concerne l’autorizzazione a procedere con- tro autorità e magistrati giusta l'articolo 14 LResp, l’autorizzazione del Consiglio fede-

Cfr. Hauenstein, (nota n. 29), pag. 10 con altri riferimenti CS 7 611 Si veda il messaggio del Consiglio federale del 12 dicembre 1930, BBl 1930 II 878 (tedesco); FF

1930 II 903 (francese).

Cfr. art. 15 cpv. 1 LResp; per quanto concerne i problemi di delimitazione per il caso concreto, cfr. Hauenstein (nota n. 29), pagg. 73 seg. Oscar Behringer, Ermächtigung und Ermächtigungsdelikte, tesi Zurigo, Zurigo 1933, pagg. 103 segg. e 110 segg. 37 RS 311.0 Art. 16 cpv. 2 lett. b e 173 cpv. 2 lett. b, Strafprozessgesetz del 1° luglio 1999, sGS 962.1. § 22 cpv. 6, Gesetz vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess, LS 321. Decisioni non pubblicate del Tribunale federale 1P.337/2002 e 1P.657/2003. Si veda per esempio Hauser/Schweri, (nota n. 13), pag. 60. Si veda per esempio Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berna 1992, pag. 244; Peter Hug, Strafverfolgung: Sonderrecht für Beamte, plädoyer 1/2005, pagg. 11 segg.

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rale a procedere contro i reati politici giusta l’articolo 105 PP nonché l’autorizzazione ordinaria a procedere contro persone che prestano servizio militare giusta l'articolo

222 del Codice penale militare del 13 giugno 192743.

Ad modifica dell’articolo 28 capoverso 2 della legge federale sul Tribunale pe- nale federale L'accentramento presso il DFGP della vigilanza vera e propria sul Ministero pubblico della Confederazione richiede la modifica di tale disposizione. L’attuale vigilanza del- la Corte dei reclami penali sui giudici istruttori federali rimane invariata. Ciò è stabilito espressamente nella nuova formulazione. La modifica non interessa le vie di ricorso.

43 RS 321.0

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