Iniziativa parlamentare. Divieto dei pitbull in Svizzera (Consultazione delle Commissioni della scienza, dell'educazione e della cultura CSEC)

05.453

Iniziativa parlamentare Progetto Divieto dei pitbull in Svizzera Rapporto della Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio nazionale

del …

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente rapporto, vi sottoponiamo per approvazione il progetto di decreto fe- derale sulla protezione delle persone dagli animali e il progetto di modifica della legge federale sulla protezione degli animali, che trasmettiamo contemporaneamente al Consiglio federale per parere. La Commissione propone di adottare i progetti allegati.

… In nome della Commissione: La presidente, Kathy Riklin

Compendio

I tragici incidenti nei quali esseri umani sono stati gravemente feriti o addirittura uccisi da cani hanno allarmato la popolazione in questi ultimi anni. Negli ambienti politici, si è chiesto che la detenzione di cani pericolosi fosse regolamentata a livel- lo federale. L’iniziativa parlamentare del consigliere nazionale Pierre Kohler ha ad esempio chiesto il divieto dei cani del tipo pitbull in tutta la Svizzera. Per prendere misure di protezione delle persone dagli animali, la Confederazione necessita di una nuova base costituzionale. Completando l'articolo 80 della Costitu- zione federale, la Confederazione avrebbe la competenza di legiferare sulla prote- zione delle persone dalle lesioni corporali provocate da animali tenuti dall’uomo. Questa nuova competenza non comprende la protezione dell'uomo contro gli anima- li selvaggi (p. es. linci e lupi). Il nuovo articolo 80 della Costituzione federale servi- rà invece come base per misure federali di protezione contro i cani. A livello di leg- ge, queste misure della Confederazione sono sancite nella legge sulla protezione degli animali. Solo una piccola percentuale dei morsi di cani registrati in Svizzera sono dovuti a cani da combattimento. La maggior parte degli incidenti dovuti a morsi è provocata da cani di altre razze. Spesso il cane conosce la sua vittima. Un divieto esclusivo di determinate razze di cani da combattimento non sarebbe quindi sufficiente. I cani saranno d'ora in poi ripartiti in tre categorie: cani poco pericolosi, cani potenzial- mente pericolosi e cani pericolosi. Per stabilire criteri di distinzione tra queste ca- tegorie, il Consiglio federale tiene conto della taglia, del peso e del tipo di razza. I cani potenzialmente pericolosi sono sottoposti ad autorizzazione. I cani pericolosi saranno vietati in Svizzera. Secondo i criteri stabiliti, i cani del tipo pitbull entre- rebbero in questa categoria e dovrebbero quindi essere vietati dal Consiglio federa- le. Le autorità cantonali possono, a determinate condizioni, ordinare un esame indivi- duale di alcuni cani. Si garantisce in questo modo che animali che appartengono al- la categoria dei cani poco pericolosi possano, se del caso, essere sottoposti ad auto- rizzazione e a misure di sicurezza. La responsabilità dei detentori di cani e l’educazione dei cani svolgono un ruolo

importante nella prevenzione degli incidenti dovuti a morsi. La nuova legge obbliga i detentori di cani a prendere le misure di sicurezza necessarie affinché i loro cani non provochino lesioni corporali. Tutti i cani devono in generale essere tenuti al guinzaglio nelle regioni edificate e nei luoghi accessibili al pubblico molto frequen- tati. I Cantoni possono tuttavia delimitare spazi di libertà per i cani. Oltre alle rego- le già esistenti concernenti la formazione, sono previsti corsi di socializzazione dei cani (“corsi per cuccioli” ecc.). L'obbligo attuale di notificare gli incidenti dovuti a morsi è sancito nella legge.

Rapporto

1 Genesi del progetto

In seguito a diversi decessi tragici dovuti a morsi nei Paesi vicini, la Svizzera ha pre- so pienamente coscienza del problema dei cani da combattimento. Il decesso in se- guito a morsi di un bambino di sei anni, attaccato da tre pitbull il 1° dicembre 2005 a Oberglatt (ZH), ha rilanciato il dibattito sui cani pericolosi negli ambienti politici e nell'opinione pubblica. Il 7 dicembre 2005, il consigliere nazionale Pierre Kohler ha depositato un'iniziativa parlamentare del seguente tenore: “Chiediamo che la legislazione federale venga modificata in modo da vietare il possesso di cani pitbull nel nostro Paese e che al Consiglio federale venga attribuito il compito di elaborare un elenco di razze di cani vietate sul territorio svizzero”. Il 28 aprile 2006, la Commissione della scienza, dell'educazione e della cultura del Consiglio nazionale (CSEC-CN) ha dato seguito a questa iniziativa con 13 voti con- tro 7 e 3 astensioni. Il 28 agosto 2006, la Commissione della scienza, dell'educazio- ne e della cultura del Consiglio degli Stati (CSEC-CS) si è associata a questa deci- sione con 8 voti contro 2 e un'astensione. Essa ha inoltre affermato che il divieto di alcune razze non è il solo mezzo per proteggere le persone dai cani pericolosi; si at- tende quindi che la CSEC-CN proponga un insieme di misure e stabilisca se queste misure sono conformi alla Costituzione. Il 15 settembre 2006, la CSEC-CN ha incaricato una sottocommissione di preparare un progetto di testo per risolvere il problema dei cani pericolosi a livello nazionale. Questa sottocommissione doveva identificare le misure di protezione contro i cani pericolosi che la Costituzione consente di prendere a livello federale e quelle che ri- chiedono una modifica costituzionale. La sottocommissione doveva quindi sottopor- re alla CSEC-CN non solo un dispositivo legislativo adeguato, ma anche, se del ca- so, un progetto di modifica costituzionale. Heiner Studer (presidente), Luc Barthas- sat, Maya Graf, Otto Ineichen, Josef Kunz e Doris Stump sono stati designati come membri di questa sottocommissione. La sottocommissione si è costituita il 4 ottobre 2006; conformemente all'articolo 112 capoverso 1 LParl, si è avvalsa della collaborazione del Dipartimento federale del- l'economia e, per le questioni di costituzionalità, del Dipartimento federale di giusti-

zia e polizia. La sottocommissione si è in primo luogo occupata, il 25 ottobre 2006, delle possibilità giuridiche di attuazione dell’iniziativa sulla base della Costituzione attuale; ha in seguito chiesto un parere esterno sulla questione della costituzionalità delle disposizioni legali volte a proteggere le persone dai cani pericolosi. Il 24 no- vembre 2006, ha inoltre sentito rappresentanti dei veterinari, della Fondazione per l'animale nella giurisprudenza e associazioni cinologiche. La sottocommissione ha proseguito i suoi lavori in quattro altre sedute tra il dicem- bre 2006 e il marzo 2007 e ha infine presentato alla CSEC-CN un progetto di nuova disposizione costituzionale e un progetto di modifica della legge federale sulla pro- tezione degli animali. Il 19 aprile 2007, la CSEC-CN ha approvato la nuova disposizione costituzionale e le modifiche proposte della legge federale sulla protezione degli animali con 16 voti

contro 3 senza astensioni. Una minoranza (Pfister Theophil, Freysinger, Flüglistal- ler) ha proposto di non entrare in materia. La Commissione ha deciso di porre in consultazione il presente progetto di rapporto e i progetti di atti presso i Cantoni, i partiti politici e le cerchie interessate.

2 Il progetto a grandi linee

2.1 Diritto vigente

2.1.1 In generale

Attualmente, la detenzione di cani pericolosi è disciplinata principalmente, a livello federale, nella legge federale sulla protezione degli animali (LPAn) e nella legge sul- le epizoozie (LFE). Questi testi hanno subito profonde modifiche negli ultimi anni. In effetti, indipendentemente dai dibattiti sul divieto dei cani da combattimento, il Parlamento ha adottato nel 2005 la revisione totale della legge federale sulla prote- zione degli animali. Nell'ambito delle discussioni sui cani pericolosi, il Consiglio fe- derale ha inoltre adottato il 12 aprile 2006 diverse misure per evitare gli incidenti dovuti a morsi di cani. Queste misure contengono essenzialmente regole relative alla detenzione, alla socializzazione e alla registrazione dei cani (cfr. n. 2.1.1 - 2.1.3); non sono tuttavia previsti né un'autorizzazione obbligatoria né il divieto di determi- nati cani o determinate razze.

2.1.2 Legge federale sulla protezione degli animali

Il Parlamento ha adottato la nuova legge federale sulla protezione degli animali il 16 dicembre 20051; il Consiglio federale non ha ancora stabilito la sua data di entrata in vigore. L'obiettivo di questa legge è di proteggere la dignità e il benessere degli a- nimali. Contiene inoltre disposizioni sulla detenzione degli animali. Esse, come per esempio gli articoli 6 capoverso 3 e 10 LPAn, possono servire indirettamente a pro- teggere le persone dagli animali pericolosi. Il Consiglio federale può in effetti stabi- lire i requisiti in materia di formazione e di perfezionamento professionali dei deten- tori di animali e delle persone che addestrano animali (art. 6 cpv. 3) e emanare di- sposizioni sull'allevamento e la produzione di animali (art. 10 cpv. 2). Può inoltre vietare l’allevamento, la produzione e la detenzione di animali con determinate ca- ratteristiche, in particolare anormalità fisiche e comportamentali (art. 10 cpv. 2 in fi- ne). L’articolo 10 della nuova LPAn è stato introdotto nel 2003 nella legge sulla pro- tezione degli animali come articoli 7a e 7c, nell'ambito del pacchetto Gen-Lex2 ; questi articoli sono tuttavia entrati in vigore solo nel 2006. Anche se serve in primo luogo a vietare i metodi di allevamento crudeli, questa regolamentazione può servire anche come base per disposizioni relative all’allevamento dei cani. All'epoca si era pensato di potersene servire anche per vietare determinate razze. Due settimane do- po il dramma di Oberglatt, le Commissioni della scienza, dell'educazione e della cul- tura delle due Camere hanno chiesto, in mozioni depositate il 13 e il 14 dicembre 2005 (05.3790 e 05.3812), un’entrata in vigore immediata di queste disposizioni. Es-

1 Legge del 16 dicembre 2005 sulla protezione degli animali, FF 2006 315

2 RU 2003 4803, allegato n. 3.

se hanno inoltre incaricato il Consiglio federale di stabilire le misure necessarie nell’ordinanza corrispondente, vietando per esempio i cani che possono rappresenta- re un pericolo considerevole per le persone. Il 15 marzo 2006, il Consiglio nazionale ha adottato la mozione della CSEC-CN, con 128 voti contro 43; il Consiglio degli Stati ha dal canto suo adottato la mozione della CSEC-CS il 16 marzo 2006 con 38 voti contro 4. Il 12 aprile 2006, il Consiglio federale ha fissato l’entrata in vigore degli articoli 7a e 7c LPAn per il 2 maggio 2006; ha inoltre posto in vigore anticipa- tamente l'articolo 6 capoverso 3 della nuova LPAn.3

2.1.3 Ordinanza sulla protezione degli animali

Nel frattempo, il Consiglio federale ha posto in vigore una modifica dell’ordinanza sulla protezione degli animali4. Essa intende in primo luogo prevenire gli incidenti dovuti a morsi di cani. L'allevamento e la tenuta devono essere finalizzati a ottenere cani con un carattere equilibrato, facilmente socializzabili e con un potenziale di aggressività minimo nei confronti degli esseri umani e degli animali (art. 30a cpv. 1). Chi tiene un cane deve adottare le necessarie misure di sicurezza affinché il cane non costituisca un pericolo per le persone e gli animali (art. 31 cpv. 4). È stato introdotto un obbligo per i veterinari, i medici, le autorità doganali e gli addestratori di cani di notificare i casi in cui un cane ha ferito gravemente persone o animali o presenta un comportamento aggressivo superiore alla media (art. 34a). I Cantoni so- no competenti di ordinare le misure necessarie in caso di aggressività eccessiva Nell’ambito della revisione totale dell’ordinanza sulla protezione degli animali at- tualmente in corso5, il Consiglio federale prevede inoltre requisiti supplementari per i detentori di cani. Prima di acquistare un cane, i futuri detentori devono aver seguito un corso teorico. Devono inoltre seguire un corso di formazione pratica con il loro cane nell'anno successivo al suo acquisto (art. 73 del disegno). Inoltre, l'allevamento di animali che presentano un comportamento diverso da quello tipico della specie è vietato (art. 96 cpv. 3 del disegno). Questo capoverso considera in particolare i cani con un’aggressività ipertrofica. Con aggressività ipertrofica si intende una propen- sione incontrollata ed esagerata all’attacco, facilmente provocabile e che non rispon- de a un bisogno biologico. La revisione dell’ordinanza sulla protezione degli animali entrerà in vigore contemporaneamente alla nuova legge sulla protezione degli ani- mali.

3 Ordinanza concernente l'entrata in vigore anticipata dell'articolo 6 capoverso 3 della legge del 16 dicembre 2005 sulla protezione degli animali (RU 2006 1423) e Ordinanza concernente l'entrata in vigore delle disposizioni della modifica del 21 marzo 2003 della legge sulla protezione degli animali (RU 2006 1425). 4 Ordinanza sulla protezione degli animali. Modifica del 12 aprile 2006, RU 2006 1427 5 Progetto del DFE del 7 luglio 2006 concernente la revisione totale dell’ordinanza sulla protezione degli animali.

2.1.4 Legge sulle epizoozie

L'identificazione e la registrazione dei cani sono disciplinate nella legge sulle epizo- ozie6. Nel suo tenore del 30 giugno 2003, l'articolo 30 prescrive che i cani devono essere contrassegnati e registrati in una banca dati. Su questa base il Consiglio fede- rale ha modificato l'ordinanza sulle epizoozie il 23 giugno 2004 e il 12 aprile 20067. I punti centrali di queste modifiche sono l'identificazione dei cani mediante microchip, l'introduzione di una tessera canina e la registrazione di tutti cani in ban- che dati, con indicazione della razza o del tipo di razza. Una modifica supplementare della legge sulle epizoozie8 dovrebbe consentire di in- trodurre queste informazioni in una banca dati centralizzata, che conterrà inoltre dati sui cani che presentano disturbi comportamentali e sui divieti di detenzione di ani- mali.

2.2 Misure esaminate dal Consiglio federale ma

non attuate Il 12 gennaio 2006, in seguito al dramma di Oberglatt nel corso del quale un bambi- no è deceduto a causa dei morsi di pitbull, e su pressione crescente del Parlamento e della popolazione, il Dipartimento federale dell'economia ha elaborato una serie di misure contro i cani con un'elevata predisposizione all'aggressività. Oltre a disposi- zioni relative alla detenzione e alla socializzazione dei cani, questo pacchetto di mi- sure sottoponeva ad autorizzazione la detenzione di 13 razze9 e vietava i cani del ti- po pitbull10 (e gli incroci con questi cani). Inoltre, i Cantoni dovevano poter ordinare misure che andavano dal collocamento temporaneo in osservazione alla castrazione del cane, alla sua sterilizzazione e persino alla sua uccisione. Le reazioni a questo progetto sono state diverse. Anche se esso è stato accolto favo- revolmente dalla maggioranza dei Cantoni, i veterinari e le associazioni cinologiche hanno respinto l’idea di misure basate sulla razza. Le due Commissioni della scien- za, dell'educazione e della cultura hanno sostenuto l'orientamento generale di questo progetto e la sua rapida attuazione. Il progetto ha però incontrato la resistenza del Consiglio federale. Dopo diverse verifiche, quest'ultimo si è pronunciato contro un divieto dei pitbull e un'autorizzazione obbligatoria per alcune razze. Ha per contro adottato il 12 aprile 2007 la modifica dell'ordinanza sulla protezione degli animali menzionata nel numero 2.1.2. Soprattutto l'assenza di una base costituzionale che consenta un divieto di determinate razze ha portato il Consiglio federale a respingere

6 Legge del 1° luglio 1966 sulle epizoozie (LFE); RS 916.40. Modifica del 20 giugno 2003 RU 2003 4237 7 Ordinanza del 27 giugno 1995 sulle epizoozie (OFE) ; RS 916.401. Modifiche del 23 giugno 2004 (RU 2004 3065) e 12 aprile 2006 (RU 2006 1428). 8 Messaggio concernente l’evoluzione della politica agricola (Politica agricola 2011); FF 2006 5815 9 Il DFE proponeva le razze seguenti: American Staffordshire Terrier, Bullterrier, Cane Corso, Doberman, Dogo Argention, Fila Brasileiro, Mastiff, Mastín Español, Mastino Napoletano, Presa Canario (Dogo Canario), Rottweiler, Staffordshire Bullterrier e Tosa. 10 Contrariamente all’American Staffordshire Terrier, al Bullterrier e allo Staffordshire Bullterrier, riconosciuti come razze dalla Fédération Cynologique Internationale (FCI), “Pitbull” non è una designazione di razza riconosciuta. Di conseguenza si parla in generale di “cani del tipo pitbull”.

questa misura. A ciò si aggiunge il fatto che esso non intende modificare la riparti- zione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni. È vero che secondo l'arti- colo 80 della Costituzione la Confederazione è competente di legiferare in materia di protezione degli animali, ma le misure volte a proteggere le persone dagli animali sono di competenza dei Cantoni. Nella sua risposta del 10 marzo 2006 alle mozioni della CSEC-CN e della CSEC-CS (05.3790 e 05.3812), il Consiglio federale afferma che «i Cantoni sono responsabili delle misure atte a garantire la protezione della po- polazione contro i cani pericolosi e reputa che gli articoli 7a e 7c della legge sulla protezione degli animali non sono una base sufficiente per prescrivere provvedimen- ti come, ad esempio, il divieto dei cani che possono essere molto pericolosi per l'uomo.»11

2.3 Interventi parlamentari

Dopo il tragico incidente di Oberglatt nel dicembre 2005 e il deposito delle due mo- zioni della CSEC-CN e della CSEC-CS sull’entrata in vigore degli articoli 7a e 7c della legge sulla protezione degli animali (05.3790 e 05.3812), posti in vigore dal Consiglio federale il 12 aprile 2006, altri interventi parlamentari sono stati deposita- ti. Nella sua mozione «Misure incisive in materia di tenuta dei cani » (05.3751) del 6 dicembre 2005, il consigliere nazionale Heiner Studer ha chiesto al Consiglio fede- rale di proporre al Parlamento disposizioni legislative incisive per istituire un esame per i detentori di cani, introdurre disposizioni riguardanti l’obbligo della museruola e del guinzaglio e attribuire al Consiglio federale la competenza di vietare determinate razze canine. Queste mozione non è ancora stata dibattuta al Consiglio nazionale. Il Consiglio federale propone di respingerla e indica nuovamente, nel suo parere del 24 maggio 2006, che spetta ai Cantoni prendere provvedimenti per proteggere la popo- lazione contro i cani pericolosi e che non intende modificare questa ripartizione del- le competenze. Il 15 marzo 2006, il gruppo dell'Unione democratica di Centro ha depositato una mozione dal titolo «Responsabilizzare i proprietari di cani» (06.3049); questa mo- zione chiedeva al Consiglio federale di prendere misure adeguate al fine di protegge- re le persone dai cani pericolosi, prestando la dovuta attenzione alla costituzionalità dei provvedimenti e alla responsabilità dei padroni di cani. Gli autori di questa mo- zione pensavano di poterla attuare principalmente mediante la responsabilità civile. Anche il gruppo liberale-radicale ha chiesto una maggiore responsabilizzazione dei detentori di cani, in particolare mediante un’assicurazione di responsabilità civile obbligatoria, nella sua mozione «Cani pericolosi. La migliore protezione è la respon- sabilità» del 16 marzo 2006 (06.3062). Il Consiglio federale si è associato agli ar- gomenti di queste due mozioni. Il Consiglio nazionale le ha adottate il 23 giugno 2006, il Consiglio degli Stati il 21e 28 settembre 2006. Nella sua mozione dell'11 maggio 2006 dal titolo «I cani non sono una merce» (06.3221), la consigliera nazionale Barbara Marty Kaelin ha incaricato il Consiglio federale di sottoporre ad autorizzazione l'importazione di cani e di vietare il loro

11 05.3812 Mozione CSEC-CN. Articoli 7a e 7c legge sulla protezione degli animali. Entrata in vigore. Parere del Consiglio federale del 10 marzo 2006.

commercio. Nell'interesse della sicurezza pubblica e dei detentori di cani responsa- bili, solo gli allevatori e i rifugi per animali riconosciuti sarebbero esonerati da que- sto divieto. La mozione non è ancora stata dibattuta al Consiglio nazionale. Già nel 2000, il Consiglio nazionale si era occupato di due interventi depositati in seguito a morsi mortali in Svizzera e in Germania. Nella sua mozione «Detenzione di cani da combattimento» (00.3018), il consigliere nazionale Heiner Studer chiede- va di vietare la detenzione di cani da combattimento; nella sua iniziativa parlamenta- re «Revisione della legge sulle armi» (00.402), il consigliere nazionale Paul Günter chiedeva di integrare in questa legge disposizioni relative alla detenzione di cani da combattimento. Questi interventi non hanno tuttavia ottenuto la maggioranza in Consiglio nazionale.

2.4 Situazione nei Cantoni

Nel 2000, un gruppo di lavoro dell'Ufficio federale di veterinaria ha formulato rac- comandazioni relative alle legislazioni cantonali sui cani pericolosi. Vi sono tuttavia ancora grandi divergenze tra le diverse leggi cantonali. A ciò si aggiungono diffe- renze formali: alcuni Cantoni non hanno alcuna legislazione in materia dal momento che il settore dei cani rientra nella competenza della polizia o comunale (UR, GL, ZG, GR). Gli altri Cantoni hanno leggi speciali relative ai cani che in generale disci- plinano i settori seguenti: l’imposta sui cani, l’identificazione e la registrazione e al- tre disposizioni relative alle epizoozie e alla protezione degli animali, la procedura in materia di cani trovati e spesso l'obbligo generale di mantenere il controllo sul pro- prio cane. In attesa di una soluzione federale, diversi Cantoni hanno rimandato l'a- dozione di una regolamentazione concreta per la protezione delle persone. L'obbligo di tenere i cani al guinzaglio e in parte l'obbligo della museruola sono co- muni a tutte le regole recenti, anche se la loro attuazione è divergente: a volte si li- mita a determinati tipi di razze, a volte a spazi definiti. Sono inoltre regolamentati la formazione dei detentori e del loro cane, la stipulazione di assicurazioni di responsa- bilità civile e le procedure da seguire in caso di incidenti dovuti a morsi. I Cantoni di Zurigo e di Ginevra hanno introdotto in parte l'uso obbligatorio della museruola. Friburgo, Soletta, Basilea Città, Basilea Campagna, Vaud e Ginevra hanno emanato leggi che sottopongono determinate razze ad autorizzazione. L'otte- nimento dell’autorizzazione è legata a condizioni che riguardano l'idoneità del cane e del suo detentore e il ricovero. In alcuni Cantoni, esiste un elenco delle razze sot- toposte ad autorizzazione; in altri questi elenchi devono ancora essere allestiti dal governo cantonale o dal dipartimento competente. Anche il Cantone di Lucerna ha una nuova legge sui cani che però non contiene misure specifiche relative alle razze. Il Cantone più restrittivo è il Vallese: dal dicembre 2005 vieta la detenzione di 12 razze sul suo territorio. I cani che appartengono a queste razze non possono soggior- nare in Vallese per più di 30 giorni; devono essere tenuti al guinzaglio e portare la museruola. Non vi sono divieti di razze in altre Cantoni, ad eccezione di Friburgo,

che ha vietato i cani del tipo pitbull.

2.5 Situazione in Europa

Nell'Unione europea (UE), gli Stati membri decidono le misure che intendono pren- dere per prevenire gli incidenti dovuti a morsi di cani. La Germania vieta l'importazione e l'allevamento di pitbull, american staffordshire terrier, staffordshire terrier e bullterrier. Alcuni Länder hanno stabilito altri elenchi di razze per i quali sono obbligatori museruola e guinzaglio e il cui accesso è vietato in determinati luoghi. In Austria non esistono disposizioni a livello nazionale. L’Italia vieta in generale l'allevamento e l’addestramento per stimolare l'aggressivi- tà. Esiste un elenco che comprende i cani delle razze del tipo pitbull, pastori e rot- tweiler. Negli spazi pubblici vige in generale l’obbligo del guinzaglio e in parte della museruola. Le persone di età inferiore a 18 anni o con determinati precedenti giudi- ziari non possono tenere cani contenuti nell’elenco delle razze. Il servizio veterinario registra i cani pericolosi in una banca dati. La Francia intende vietare i pitbull a lungo termine. Queste cani devono attualmente essere sterilizzati o castrati. I detentori di american staffordshire terrier e di rottwei- ler sono sottoposti a requisiti particolari (età, controllo dei precedenti giudiziari) e devono tenere il loro cane al guinzaglio e con la museruola. Il Principato del Liechtenstein ha adottato in votazione popolare, alla fine del 2006, una modifica della legge sui cani che prevede misure per prevenire la messa in peri- colo delle persone. Tutti i cani sono sottoposti a regole concernenti l'allevamento, la detenzione e la socializzazione. Sulle strade a grande circolazione, nei pressi di isti- tuti scolastici o di altri luoghi, i cani devono essere tenuti al guinzaglio. Sono desi- gnati i luoghi nei quali è vietato accedere e viene data la competenza ai Comuni di emanare altri obblighi di tenere il cane al guinzaglio e divieti di accesso. È obbliga- torio stipulare un'assicurazione di responsabilità civile. Un elenco allestito dal governo stabilisce i cani potenzialmente pericolosi. Per questi deve essere prescritta un’autorizzazione, unita alla capacità di controllarli, alla fedina penale, alla competenza in materia e al- la provenienza del cane da un allevamento riconosciuto. I cani inclusi nell'elenco devono essere tenuti al guinzaglio e portare la museruola. I cani che superano con

successo un esame di socializzazione possono essere esentati dall'obbligo del guin- zaglio e della museruola.

2.6 Necessità d’intervento

2.6.1 Lesioni corporali dovute a morsi

Nel nostro Paese ci sono mezzo milione di cani. Finora, si poteva solo stimare il numero di persone vittime di morsi. Il 2 maggio 2006 è tuttavia entrato in vigore l'obbligo di notificare gli incidenti dovuti a morsi di cani. Nel marzo del 2007, l'Uf- ficio federale di veterinaria ha valutato per la prima volta i casi segnalati alle autorità cantonali. In quattro mesi, dal 1° settembre al 31 dicembre 2006, sono stati segnalati 1003 morsi di persone, ciò che equivale a 3000 incidenti all'anno. Occorre tuttavia considerare che il numero di incidenti è in realtà più elevato, dal momento che un

certo numero di casi non è segnalato. Nello stesso periodo, sono stati notificati 526 casi di morsi su animali e 77 casi di comportamento aggressivo da parte di cani. Due terzi degli incidenti sono causati da un cane conosciuto dalla vittima, se non si tratta del proprietario stesso. I bambini sono particolarmente colpiti: vengono morsi più spesso degli adulti e frequentemente al collo o alla testa. Gli adulti sono invece più spesso morsi alle mani, alle braccia o alle gambe. Oltre 200 tipi di cani sono stati implicati in questi incidenti. In testa all'elenco si tro- vano i pastori e i bovari che sono tra l'altro i più numerosi nella popolazione canina. I dati raccolti dall'Ufficio federale di veterinaria non consentono di sapere se deter- minati tipi di cani sono sovrarappresentati negli incidenti dovuti a morsi. Uno studio sugli incidenti dovuti a morsi di cani seguiti da una consultazione medi- ca12, pubblicato già nel 2002, aveva ottenuto risultati simili ma aveva osservato che i cani pastori e i rottweiler erano sovrarappresentati rispetto alla loro percentuale della popolazione canina. Il Cantone di Neuchâtel ha istituito l'obbligo di notificare gli incidenti dovuti a moro il 1° settembre 2001; secondo le cifre raccolte, i pastori e i rottweiler sono sovrarap- presentati in questo genere di incidenti rispetto alla loro percentuale nella popolazio- ne canina. In questo Cantone, nel 2005 e 2006, solo rispettivamente il 12 e l'11 per cento dei morsi erano dovuti a cani da combattimento (compresi i rottweiler). La maggioranza degli incidenti era quindi dovuta a cani di altre razze o a incroci di raz- ze.13

2.6.2 Regolamentazioni cantonali molto diverse

Anche se nella maggioranza dei Cantoni esistono regole per la prevenzione delle le- sioni corporali provocate dai cani, le misure pronunciate variano (cfr. n. 2.5). Vista la grande mobilità della popolazione, e quindi dei cani, e il numero elevato di turisti stranieri che entrano in Svizzera con il loro cane, non è più opportuno mantenere 26 regolamentazioni cantonali. I Cantoni auspicano peraltro che la Confederazione in- tervenga; in un comunicato stampa del 30 ottobre 2006, il Coordinamento veterina- rio svizzero (conferenza dei responsabili cantonali in materia di veterinaria), ha cri- ticato la molteplicità di regolamentazioni cantonali e si è pronunciato a favore dell'i- stituzione di una base legale federale.14

2.6.3 Le aspettative della popolazione

Il cane è il più frequente animale da compagnia in Svizzera dopo il gatto. Anche se molto apprezzato, la popolazione chiede da diversi anni una regolamentazione chiara della sua detenzione. È particolarmente preoccupata dei cani allevati in funzione del- la loro idoneità al combattimento, che conferisce ai loro detentori uno status in de-

12 Horisberger Ursula; Medizinisch versorgte Hundebissverletzungen in der Schweiz; Opfer – Hunde – Unfallsituationen; tesi med vet. Berna 2002. 13 Statistica 2006 dei morsi di cani nel Cantone di Neuchâtel, Servizio veterinario cantonale, marzo 2007. 14 Comunicato stampa del Coordinamento veterinario svizzero del 30 ottobre 2006.

terminati ambienti. Dopo l'incidente mortale di Oberglatt nel dicembre 2005, 180'000 persone hanno firmato una petizione lanciata dal «Blick», che chiedeva un divieto immediato dei pitbull in Svizzera. Non c'è dubbio che molte persone hanno paura dei cani aggressivi e auspicano misure più severe di protezione contro questi animali. La popolazione prende sempre più coscienza del fatto che se l'animale deve essere protetto contro l'uomo, anche quest'ultimo deve a volte essere protetto contro l'animale affinché sia possibile una convivenza.

2.7 La nuova regolamentazione a livello federale

2.7.1 Una soluzione globale invece del semplice divieto di

alcune razze I presenti progetti di modifica della Costituzione e di modifica della legge federale sulla protezione degli animali devono consentire di attuare una soluzione a livello nazionale. Risulta chiaramente dai dati raccolti nel Cantone di Neuchâtel (cfr. n 2.6.1) che il semplice divieto di determinate razze di cani da combattimento non è sufficiente. Il presente progetto di modifica della legge federale sulla protezione de- gli animali non prevede quindi di proposito un simile divieto. Propone per contro di classificare i cani secondo la loro pericolosità, in base a peso, taglia e razza. Gli obblighi previsti non saranno solo a carico dei detentori di cani pericolosi o po- tenzialmente pericolosi. L'obiettivo è in effetti di obbligare tutti i detentori di cani e le persone a cui i cani sono affidati a comportarsi in modo responsabile. A questo scopo, i doveri generali di diligenza (garantire la sicurezza del ricovero, fare in mo- do che i cani non feriscano persone nei luoghi pubblici) sono altrettanto importanti quanto la socializzazione dei cani (corsi per cuccioli). Ciò nonostante, affinché il cane e l'uomo possano convivere pacificamente, le misu- re proposte devono rimanere proporzionate. Occorre inoltre tener conto della neces- sità dei cani di movimento e di spazio. Si è quindi rinunciato a imporre sistematica- mente il guinzaglio a tutti cani o a sancire nella legge l'obbligo della museruola per i cani potenzialmente pericolosi. Negli spazi pubblici vige di principio l’obbligo di tenere i cani al guinzaglio, ma i Cantoni possono delimitare spazi di libertà per i ca- ni. Le misure proposte avrebbero potuto essere oggetto di una legge speciale. È tuttavia più pratico introdurle nella legge sulla protezione degli animali per raggruppare in un solo strumento tutte le disposizioni relative ai cani. In questo modo si facilita il compito dei detentori di cani e delle autorità di esecuzione.

2.7.2 Necessità di una nuova base costituzionale

La Costituzione attuale non è una base sufficiente per una regolamentazione federale globale volta a proteggere le persone contro i cani pericolosi. L'Ufficio federale di

giustizia era giunto a questa conclusione già nel settembre 200015, nel parere che a- veva espresso prima della discussione della mozione Heiner Studer «Detenzione di cani da combattimento» (00.3018, cfr. n. 2.3) al Consiglio nazionale. In occasione dei dibattiti del Consiglio nazionale del 20 settembre 2000 e dell'esame delle mozio- ni delle due CSEC sull’entrata in vigore degli articoli 7a e 7c della legge federale sulla protezione degli animali (05.3790 e 05.3812), il Consiglio federale non aveva tuttavia rilevato che l’attuale Costituzione non offre una base sufficiente per l’introduzione di misure incisive per la protezione delle persone o addirittura per il divieto di determinate razze. Nell'autunno del 2006, la sottocommissione «Cani pericolosi» ha peraltro chiesto un secondo parere16 nell'ambito dei suoi lavori che ha confermato tutte le conclusioni summenzionate dell'Ufficio federale di giustizia. Nel loro tenore attuale, né l'articolo 80 (protezione degli animali) né l'articolo 118 (protezione della salute) della Costi- tuzione federale possono fondare una legislazione volta a proteggere le persone dagli animali. Secondo l'articolo 80, spetta alla Confederazione legiferare in materia di protezione degli animali. Evidentemente alcune misure di protezione degli animali possono servire, indirettamente, alla protezione delle persone. L'articolo 80 della Costituzione non può tuttavia essere interpretato nel senso di dare competenza alla Confederazione di adottare disposizioni volte a proteggere direttamente le persone dagli animali. Secondo l'articolo 118 capoverso 2 lettera a Cost., la Confederazione emana prescrizioni sull’impiego di organismi e oggetti che possono mettere in peri- colo la salute. I cani non sono però oggetti. Secondo le conclusioni dell'Ufficio fede- rale di giustizia, sarebbe perlomeno inusuale servirsi della nozione di organismo per fondare disposizioni legislative volte a proteggere le persone dai cani pericolosi. In base al secondo parere chiesto dalla sottocommissione, una simile procedura sarebbe addirittura contraria alla Costituzione. Le due perizie considerano peraltro che gli articoli 57 (sicurezza), 74 (protezione dell'ambiente), 82 capoverso 1 (circolazione stradale), 88 capoverso 1 (sentieri e percorsi pedonali), 95 capoverso 1 (attività economica privata) e 107 capoverso 1

(armi e materiale bellico) della Costituzione federale non entrano in considerazione per fondare una competenza della Confederazione o vi si prestano in misura molto limitata. È quindi indispensabile modificare la Costituzione per fondare su una solida base le disposizioni di protezione delle persone contenute nel presente progetto.

15 Cani da combattimento: basi giuridiche di un’eventuale regolamentazione, parere dell'Ufficio federale di giustizia del 5 settembre 2000 (giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, GAAC 65/I pag. 30 segg. ; disponibile solo in tedesco). 16 Markus Müller/ Reto Feller: competenze legislative della Confederazione in materia di protezione delle persone dagli animali pericolosi (in particolare dai cani); perizia destinata alla sottocommissione «Cani pericolosi » della Commissione della scienza, dell'educazio- ne e della cultura del Consiglio nazionale, Berna, 16 novembre 2006 (disponibile solo in tedesco).

2.7.3 Nessuna imposta federale sui cani

Secondo il diritto attuale, la riscossione dell'imposta sui cani è di competenza dei Cantoni. Un'imposta è un contributo pubblico non causale. Serve a finanziare le spe- se derivanti dallo svolgimento dei compiti pubblici. La Confederazione non può ri- scuotere imposte senza che la Costituzione gliene dia esplicitamente la competenza. Il presente progetto pone l'accento sulla protezione delle persone dai cani pericolosi e non prevede quindi alcuna disposizione che consenta alla Confederazione di ri- scuotere una simile imposta. L'ordinamento attuale, che conferisce ai Cantoni o ai Comuni tutta la libertà di legiferare in materia, non dev'essere cambiato. Questa omissione non significa tuttavia che sarebbe impossibile per la Confedera- zione riscuotere un contributo di qualsiasi genere sui cani. In effetti, la Confedera- zione non ha bisogno di una base costituzionale per istituire una tassa d’incitamento; è sufficiente che disponga di una competenza legislativa nel settore interessato. La tassa d’incitamento – che è anch’essa un contributo pubblico – non serve in primo luogo a finanziare un compito dello Stato ma mira a influire sul comportamento dei privati. La tassa, legata a un comportamento specifico che il legislatore vorrebbe evitare, è in funzione di un obiettivo quantificabile e deve essere fissata in modo tale che questo comportamento sia finanziariamente svantaggioso. Il nuovo capoverso 2bis proposto nell’articolo 80 Cost. dà alla Confederazione una competenza globale di legiferare per proteggere le persone da lesioni corporali provocate da animali. La autorizza contemporaneamente a istituire una tassa di incitamento. Attualmente, la Confederazione non farà tuttavia uso di questa possibilità e i Cantoni manterranno la scelta di riscuotere contributi sulla detenzione dei cani; hanno già sin d’ora la possi- bilità di istituire una tassa d’incitamento oltre all’imposta sui cani.

2.7.4 Responsabilità civile

Nel 2006, le Camere hanno adottato due mozioni che chiedevano una maggiore re- sponsabilità dei detentori di cani pericolosi (cfr. n. 2.3). Da allora, il Consiglio fede- rale si è occupato attivamente della questione e ha incaricato, 17 gennaio 2007, il Dipartimento federale di giustizia e polizia di preparare una revisione parziale del Codice delle obbligazioni. Il presente progetto di modifica della LPAn non affronta quindi la questione della responsabilità per evitare doppioni.

2.7.5 Non entrata in materia: motivazione della minoranza

Una minoranza della Commissione si oppone di principio al progetto. La modifica di legge proposta viene ritenuta incompleta e contraddittoria. Essa ritiene che una mo- difica costituzionale non sia opportuna, ma che occorra perseguire miglioramenti per via di ordinanza e per quanto concerne la responsabilità dei detentori di cani. Le mi- sure richieste comporterebbero limitazioni eccessive per i detentori di cani, senza garantire la sicurezza. I detentori di cani dovrebbero essere richiamati al dovere mediante adeguamenti nel settore della responsabilità civile, secondo quanto previsto dal Consiglio federale (cfr. n. 2.7.4). Le disposizioni di protezione relative alla detenzione dei cani sono in- vece di competenza dei Cantoni.

3 Spiegazione delle singole disposizioni

3.1 Articolo 80 capoverso 2bis della Costituzione

3.1.1 Natura giuridica della nuova competenza federale

Dal momento che il campo di applicazione della disposizione è esteso a tutti gli a- nimali tenuti dall’uomo, senza essere limitato ai cani, è più indicato formulare la competenza legislativa non come un mandato ma come un’autorizzazione. Il legisla- tore potrà in tal modo fissare in un primo tempo regole relative ai cani e riservarsi di legiferare successivamente sugli altri animali. Una formulazione sotto forma di mandato legislativo avrebbe costretto il legislatore a esaurire la sua competenza e ad attuare la norma costituzionale in modo esaustivo. Non ha tuttavia senso regolamentare già sin d’ora situazioni con un potenziale di ri- schio non ancora noto. Per quanto concerne la portata della competenza federale, la nuova disposizione dà alla Confederazione una competenza legislativa concorrenziale e globale. Per quanto concerne gli effetti giuridici sul diritto cantonale, una competenza concorrenziale si- gnifica che il diritto cantonale in vigore cessa di essere applicabile dal momento in cui la Confederazione esercita la sua competenza, ma unicamente nella misura in cui la legislazione federale esaurisca la competenza federale. La competenza legislativa proposta consente alla Confederazione di disciplinare in modo esaustivo tutte le que- stioni inerenti al settore interessato e non unicamente di emanare principi.

3.1.2 Campo di applicazione

bis Il capoverso 2 proposto non limita la competenza legislativa della Confederazione ai cani pericolosi e ai cani in generale, ma riguarda tutte le specie animali, anche se il problema da risolvere attualmente concerne solo i cani pericolosi. La Confedera- zione avrà quindi un certo margine di manovra se dovrà affrontare problemi simili concernenti altre specie animali. Si è quindi ripreso il termine generico di «animali» utilizzato negli altri capoversi dell’articolo. Si tratta di animali domestici e di animali selvaggi tenuti dall’uomo (serpenti velenosi, scorpioni, lupi, orsi, tigri ecc.). Alcuni di questi animali possono presentare un rischio elevato se sono tenuti in cattive condizioni. La formulazione «animali tenuti dall’uomo» esclude invece gli animali che vivono allo stato selvaggio (vespe, cinghiali). In base alla ripartizione delle competenze previste nell’articolo 3 Cost., la protezione delle persone dalle lesioni corporali pro- vocate da questo tipo di animali rimarrà di competenza dei Cantoni. Utilizzando l’espressione «animali tenuti dall’uomo», ci si attiene alla terminologia del capover- so 2 lettera a dell’articolo 80 Cost. («detenzione di animali»). La nozione è la stessa di quella di custodia menzionata nella legge in vigore sulla protezione degli animali (art. 6 cpv. 23 e art. 29 n. 1 lett. a) e nel CO (art. 56). Il termine di «custodia» è tut- tavia scartato nell’interesse dell’unità terminologica dell’articolo costituzionale, ga- rantita anche nella versione tedesca. Si è deciso di non limitare il campo d’applicazione delle disposizioni agli animali pericolosi, dal momento che né tutti i cani né tutte le razze di cani sono pericolosi in

sé. La pericolosità di un cane si evidenzia spesso solo dopo un incidente. In base a questa soluzione, la Confederazione potrà prescrivere misure indipendentemente dal potenziale di pericolo presentato dall’animale (corso di educazione canina, guinza- glio obbligatorio). La limitazione della disposizione ai cani pericolosi obbligherebbe il legislatore (o, in caso di delega, il Consiglio federale) ad allestire un elenco di raz- ze canine pericolose o a prevedere perlomeno un test comportamentale per ricono- scere il carattere pericoloso di un cane. La formulazione scelta consente tuttavia al legislatore di emanare regole unicamente sui cani pericolosi. L’obiettivo della disposizione è la protezione delle persone dalle lesioni corporali provocate dagli animali. La trasmissione di malattie all’uomo da parte di un animale è coperta dall’articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost.. Dal momento che la protezio- ne è limitata alle lesioni corporali, la formulazione evidenzia chiaramente che le mi- sure di protezione dovranno essere volte a evitare incidenti che implicano animali. Riferito ai cani, questo significa che le disposizioni dovranno evitare incidenti tragi- ci come quelli che si sono verificati recentemente. Si tratta in primo luogo della pro- tezione dell’integrità fisica, ma non sono escluse misure di protezione contro gravi lesioni dell’integrità psichica. In effetti, alcune misure, come la museruola o il guin- zaglio obbligatorio sono anche una protezione contro lesioni all’integrità psichica. Non ci sono ragioni obiettive per aver paura di un cane con la museruola o al guin- zaglio. Sarebbe invece eccessivo, per esempio, fare in modo che le persone che sof- frono di una fobia dei cani non ne incontrino. La formulazione scelta esclude una simile estensione dell’oggetto della protezione.

3.1.3 Introduzione sistematica nella Costituzione federale

L’istituzione di un nuovo articolo (p. es. art. 118a Cost.) darebbe troppa importanza alla materia disciplinata nella sistematica della Costituzione. Sono state quindi esa- minate due possibilità: l’integrazione della nuova disposizione nell’articolo 80 Cost. (protezione degli animali) o nell’articolo 118 (protezione della salute). È opportuno privilegiare l’integrazione nell’articolo 80 per le ragioni seguenti:

• se si parte dal presupposto che le disposizioni di esecuzione della nuova disposizione costituzionale devono essere inserite nella legge sulla prote- zione degli animali, l’articolo costituzionale più adeguato è l’articolo 80, con un complemento nella rubrica;
• la legge sulla protezione degli animali prevede già molte misure che hanno un effetto indiretto sulla protezione delle persone (p. es. le prescrizioni sul- la detenzione e l’allevamento degli animali o sulle pratiche vietate). L’integrazione nell’articolo sulla protezione degli animali potrebbe con- sentire di utilizzare le sinergie esistenti. Se si sceglie come criterio l’obiettivo della nuova norma, sarebbe possibile comple- tare l’articolo 118 Cost. (protezione della salute). Esso contiene già una base giuridi- ca per la lotta contro le epizoozie (art. 118 cpv. 2 lett. b Cost.), per esempio la tuber- colosi. Ciò nonostante, una disposizione sulla protezione contro gli animali tenuti dall’uomo sarebbe un corpo estraneo nell’articolo 118 Cost.. Presenta più punti in comune con la protezione degli animali che con la lotta contro le epizoozie menzio- nata nell’articolo 118 Cost.. La salute è un settore che rientra ampiamente nella so-

vranità legislativa dei Cantoni. L’articolo 118 capoverso 2 prevede solo competenze frammentarie della Confederazione nel settore della protezione della salute e della salute pubblica. La protezione contro gli animali tenuti dall’uomo non ha molto in comune con queste competenze: l’impiego di determinati oggetti o merci (lett. a), la lotta contro determinate malattie (lett. b) e la protezione dalle radiazioni ionizzanti (lett. c).

3.2 Legge sulla protezione degli animali

Art. 1 Scopo Il nuovo articolo 80 Cost. menziona, oltre alla protezione degli animali, la protezio- ne delle persone dagli animali. La regolamentazione di questi due scopi nello stesso articolo costituzionale e nella stessa legge garantisce la coerenza delle disposizioni di applicazione e quella dei controlli delle misure: la stessa autorità procede ai con- trolli e prende le misure (art. 33, servizio veterinario cantonale), secondo le stesse procedure (cfr. art. 23 e 24). I due obiettivi sono in effetti spesso identici per l’essere umano e per l’animale; per esempio i cani aggressivi costituiscono spesso un pericolo sia per l’animale sia per l’essere umano. L’allevamento dei cani in base a criteri di aggressività costituisce un’anormalità conformemente all’articolo 10; una simile selezione non è compatibi- le con la dignità della creatura. Le nuove disposizioni possono anche generare un conflitto di interessi: l’obbligo di tenere un cane al guinzaglio può essere incompatibile con l’articolo 6 capoverso 1, il quale stabilisce che occorre garantire agli animali l’attività e la libertà di movimento necessarie al loro benessere; cfr. a questo proposito i commenti relativi all’articolo

Art. 21a Ripartizione dei cani in categorie secondo la loro pericolosità Gli studi scientifici17 hanno dimostrato che non è possibile attribuire in maniera uni- voca una frequenza elevata di lesioni corporali dovute a morsi a determinate catego- rie di cani. Il comportamento del cane non è definito unicamente dal suo patrimonio genetico, ma anche dalle sue condizioni di vita (educazione, addestramento, condi- zioni di detenzione). Si dispone tuttavia di indizi precisi secondo i quali i cani di ta- glia grande provocano lesioni corporali più gravi. Inoltre, determinati tipi di razze, come il pitbull, si rivelano in generale particolarmente aggressivi, presumibilmente perché sono allevati come emblemi in determinate cerchie di delinquenti e addestrati di conseguenza. Dal momento che è difficile definire il grado di aggressività potenziale, non è possi- bile ripartire i cani in categorie ben differenziate. In generale, si prevede di differen- ziare tra «cani poco pericolosi» e «cani potenzialmente pericolosi». A ciò si aggiun- ge inoltre la categoria «cani pericolosi».

17 Horisberger Ursula; Medizinisch versorgte Hundebissverletzungen in der Schweiz; Opfer – Hunde – Unfallsituationen; tesi med vet. Berna 2002.

Spetterà al Consiglio federale, in base alle notifiche di morsi, stabilire i criteri18. Il progetto di legge propone come criteri la taglia, il peso e il tipo di razza. Il Consiglio federale deve delimitare la categoria «cani pericolosi» abbastanza rigidamente affin- ché non siano vietate in modo ingiustificato razze riconosciute, il cui allevamento è conforme alla legge; occorre tuttavia che i tipi di razze per i quali è provato che sono potenzialmente pericolosi possano essere vietati. In questo senso, sarebbe pertinente incaricare i veterinari di procedere alla classifi- cazione individuale dei cani dei diversi gruppi, al momento dell’apposizione del microchip19, secondo un catalogo di criteri. Con la modifica dell’articolo 30 della legge sulle epizoozie20, è inoltre possibile registrare dati relativi all’aggressività.

Art. 21b Misure per evitare le lesioni corporali Questo articolo, formulato in maniera generale, responsabilizza i detentori (cpv. 1). Si ritrova questo tipo di formulazioni nelle legislazioni cantonali. Per quanto concerne i requisiti dei ricoveri (cpv. 2), l’obiettivo è di completare le at- tuali esigenze in materia di protezione degli animali21 aggiungendo requisiti in mate- ria di sicurezza.

Art. 21c Obbligo di tenere i cani al guinzaglio I cani in libertà non solo costituiscono un pericolo potenziale (rischio più elevato), ma possono essere fonte di paura per molte persone anche senza un potenziale di aggressività. Per tale motivo, come elemento centrale delle disposizioni valide a li- vello nazionale, si stabilisce che tutti i cani devono essere tenuti al guinzaglio nelle regioni edificate e nei luoghi accessibili al pubblico molto frequentati. I Cantoni e i Comuni determineranno nei dettagli i luoghi nei quali è obbligatorio il guinzaglio. Come condizione fondamentale di una detenzione rispettosa degli animali, i cani de- vono tuttavia potersi muovere liberamente (art. 6 cpv. 1). Ci si attende di conse- guenza che i Cantoni e i Comuni delimitino spazi di libertà per i cani (cpv. 3).

Art. 21d Obbligo di notifica Si prevede di sancire nella legge l’obbligo di notifica che è già parte integrante dell’ordinanza sulla protezione degli animali22. I detentori, le pensioni e i rifugi e le autorità comunali sottostanno allo stesso obbligo.

18 Art. 34a dell’ordinanza del 27 maggio 1981 sulla protezione degli animali (RS 455.1; RU 2006 1427). 19 Art. 16 - 18 dell’ordinanza del 27 giugno 1995 sulle epizoozie (RS 916.401; RU 2004 3065). 20 Messaggio concernente l’evoluzione della politica agricola (Politica agricola 2011); FF 2006 5815. 21 Allegato 1, numero 15 dell’ordinanza del 27 maggio 1981 sulla protezione degli animali (RS 455.1). 22 Art. 34a dell’ordinanza del 27 maggio 1981 sulla protezione degli animali (RS 455.1; RU 2006).

Art. 21e Esami individuali Anche se inizialmente erano stati inclusi nella categoria dei «cani poco pericolosi» o in quella dei «cani potenzialmente pericolosi», alcuni cani risulteranno pericolosi in occasione della procedura di autorizzazione (art. 21g) o in seguito alle notifiche (art. 21c). Per questi cani deve essere ordinato e effettuato un esame individuale. Non bi- sogna perdere inoltre di vista che in determinati casi problematici il detentore dovrà sottoporsi a un esame e, se del caso, si vedrà ritirare l’autorizzazione conformemente all’articolo 21g o vietare la detenzione del cane secondo l’articolo 23. Il risultato dell’esame individuale deve essere notificato in una decisione soggetta a ricorso. L’autorità competente tiene conto, nella sua decisione, delle condizioni par- ticolari di detenzione, per esempio in aziende agricole isolate.

Art. 21f Cani poco pericolosi I cani che secondo l’ordinanza del Consiglio federale sono classificati nella catego- ria dei cani poco pericolosi possono in linea di principio essere tenuti senza autoriz- zazione. Se tuttavia evidenziano un comportamento eccessivamente aggressivo vie- ne prescritto un esame individuale e una procedura analoga a quella dei cani poten- zialmente pericolosi.

Art. 21g Cani potenzialmente pericolosi Le esigenze nei confronti di tutte le persone responsabili, temporaneamente o sta- bilmente, di cani potenzialmente pericolosi sono più elevate. Il Consiglio federale stabilisce i requisiti, che riguardano l’idoneità di queste persone e le condizioni in cui i cani devono essere tenuti. L’autorizzazione stabilisce oneri e condizioni nel singolo caso, in particolari quanti cani una persona può tenere e particolari misure di sicurezza come la museruola o nel caso estremo la castrazione o la sterilizzazione. Solo i motivi legati alla messa in pericolo delle persone da parte dei cani saranno presi in considerazione nell’esame dell’idoneità dei detentori, vale a dire la non con- formità alle condizioni previste nel capoverso 3 e precedenti giudiziari che lasciano presagire che il detentore, accompagnato da un cane, sarebbe potenzialmente violen- to.

Art. 21h Cani pericolosi Dal momento che intende proteggere l'uomo, il divieto dei tipi di razze giudicati pe- ricolosi deve essere ampio. Il termine importazione comprende anche l'importazione provvisoria di cani da parte di turisti in vacanza o in transito in Svizzera o da parte di persone che si trovano temporaneamente nel nostro Paese per motivi professionali. I cani che appartengono alle categorie dei cani poco pericolosi o dei cani potenzial- mente pericolosi, ma che sono identificati come pericolosi al momento dell’esame individuale, possono essere oggetto di misure adeguate nell’ambito della procedura di autorizzazione. Lo stesso vale per l’identificazione dei cani pericolosi nell’ambito delle disposizioni transitorie.

Art. 21i Cani utilizzati a scopi particolari L'utilizzazione di cani nei servizi di protezione, come i cani guida per ciechi o nel- l'agricoltura, è sottoposta a condizioni di autorizzazione particolari, secondo l'uso previsto e i rischi eventuali.

Art. 21j Allevamenti riconosciuti Questo articolo consente di limitare l'allevamento di alcuni tipi di razze ad alleva- menti riconosciuti, già sottoposti ad autorizzazione secondo il diritto in vigore23. In questo modo si evita che i cani siano addestrati all'attacco, senza un possibile con- trollo.

Art. 21k Altre persone Queste prescrizioni di sicurezza sono essenziali se cani potenzialmente pericolosi sono affidati temporaneamente a un'altra persona o portati a passeggio da giovani.

Art. 21l Formazione e perfezionamento Le attuali disposizioni in materia di formazione secondo l'articolo 6 capoverso 3 so- no completate da disposizioni concernenti il programma di insegnamento in materia di prevenzione degli incidenti dovuti a morsi. Le statistiche in materia dimostrano l'importanza fondamentale di questi corsi, dal momento che molti morsi sono dovuti a un cattivo comportamento dei detentori nel loro ambiente privato. Anche l'infor- mazione prevista nell'articolo 5 capoverso 2 è importante; deve essere destinata in particolare a bambini piccoli e giovani genitori. Un'altra novità è che i corsi di socia- lizzazione dei cani diventano obbligatori (classi di gioco per cuccioli ecc.). I corsi possono in particolare essere tenuti da organizzazioni cinologiche o/e da privati. A questo proposito è necessaria una regolamentazione ufficiale delle qualifiche dei formatori.

Le disposizioni penali sono completate conformemente alle nuove disposizioni ma- teriali. In caso di danno o di messa in pericolo concreta, le disposizioni del Codice penale relative ai reati contro la vita e l'integrità della persona sono applicabili oltre alle disposizioni penali contenute nella legge federale sulla protezione degli animali.

Art.45b Disposizioni transitorie È necessaria una regolamentazione transitoria sia per l'istituzione del regime di auto- rizzazione sia per il divieto dei cani pericolosi (art. 21f e 21h cpv. 1). A questo pro- posito, occorrerà procedere a esami individuali.

23 Art. 34d dell’ordinanza del 27 maggio 1981 sulla protezione degli animali (RS 455.1).

4 Ripercussioni

4.1 Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

Le procedure di riconoscimento dei corsi per detentori di cani e l'elaborazione del materiale di formazione e di informazione incideranno poco sulle finanze della Con- federazione. Per il rimanente, il progetto non ha ripercussioni, né finanziarie né in materia di personale, per la Confederazione. Secondo una prima stima, i servizi veterinari cantonali dovranno istituire una venti- na di posti supplementari in totale per portare a termine le procedure di autorizza- zione e gli esami individuali.

4.2 Altre ripercussioni

Con la regolamentazione proposta si stabiliscono criteri unitari in tutto il Paese per la protezione delle persone dai morsi di cani e misure efficaci per determinare i cani pericolosi o potenzialmente pericolosi. Questo significa che a partire dal momento in cui la Confederazione emana le nuove disposizioni, le norme federali precedono le norme cantonali e di conseguenza il diritto cantonale già in vigore non è più appli- cabile, tuttavia solo nella misura in cui le norme federali disciplinano la questione in modo esaustivo e i Cantoni non hanno più margine di regolamentazione. Il progetto di modifica prevede ad esempio di lasciare margine di manovra ai Cantoni per quan- to concerne l’obbligo di tenere i cani al guinzaglio, nel senso che i Cantoni possono da un lato estendere l’obbligo a ulteriori spazi e d’altro lato prevedere spazi di liber- tà per i cani.

5 Relazione con il diritto europeo

Il diritto europeo contiene disposizioni dettagliate sull'identificazione e la registra- zione dei cani che sono orientate unicamente alle epizoozie. Secondo l'articolo 2 ca- poverso 3 del regolamento (CE) n. 998/200324, le disposizioni concernenti le razze di cani non sono interessate.

5.1 Costituzionalità e legalità

Le modifiche proposte della legge federale sulla protezione degli animali comporta- no una nuova base costituzionale (cfr. n. 2.7.2). Essa è istituita con il progetto di completare l’articolo 80 Cost. con un capoverso 2bis, presentato contemporaneamen- te.

24 Regolamento (CE) n. 998/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di polizia sanitaria applicabili ai movimenti a carattere non commerciale di animali da compagnia e che modifica la direttiva 92/65/CEE del Consiglio (Gazzetta ufficiale L 146 del 13 giugno 2003, pag. 1).