Accordo quadro tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein sulla cooperazione in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché sulla di cooperazione di polizia nell'area di confine

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP

Ufficio federale della migrazione UFM

Accordo quadro tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein sulla cooperazione in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché sulla cooperazione di poli- zia nell’area di confine Rapporto esplicativo

del …

Compendio

Il 5 giugno 2005 il Popolo svizzero ha approvato gli accordi bilaterali tra la Svizze- ra, l'Unione europea (UE) e la Comunità europea (CE) per l’associazione della Svizzera alla normativa di Schengen e Dublino. Gli accordi sono entrati in vigore il 1° marzo 2008. L’effettiva applicazione degli accordi inizia tuttavia soltanto dopo che il Consiglio dell’UE avrà constatato, in una decisione, l’adempimento da parte svizzera delle condizioni necessarie per partecipare alla cooperazione istituita da Schengen (la cosiddetta messa in vigore). La condizione richiesta è la conclusione di tutti i lavori di attuazione necessari in Svizzera e una valutazione positiva della Svizzera da parte di periti degli altri Stati Schengen. La messa in vigore della nor- mativa Schengen è prevista per la fine del 2008. Gli accordi d'associazione a Schengen (AAS) e Dublino (AAD) prevedono la possi- bilità per il Principato del Liechtenstein (in seguito « il Liechtenstein ») di aderire agli accordi, il che necessita la conclusione di due protocolli (uno relativo all'AAS e uno all'AAD). I due protocolli d'adesione sono stati firmati il 28 febbraio 2008. La messa in vigore è tuttora in sospeso in quanto le parti (CH, FL e CE/UE) non hanno ancora proceduto alla ratifica. Inoltre, il Liechtenstein dovrà parimenti sottoporsi alla procedura di valutazione in base alla quale il Consiglio dell'UE potrà decidere la messa in vigore per il Liechtenstein. Per ora non è possibile prevederne con la necessaria certezza il momento preciso. È tuttavia certo che l'associazione effettiva del Liechtenstein alla cooperazione operativa di Schengen e Dublino avverrà dopo la messa in vigore per la Svizzera. L'entrata in vigore di Schengen in Svizzera e nel Liechtenstein necessita un ade- guamento della cooperazione bilaterale nel settore degli stranieri e in materia di attuazione delle mansioni di polizia da parte dell'Amministrazione federale delle dogane (AFD) nella zona di frontiera tra il Liechtenstein e l'Austria. Attualmente la base legale per tale cooperazione è data dagli accordi del 1963 in materia di polizia degli stranieri e dai pertinenti accordi del 1994, come pure dagli scambi di note del 2003 e del 2004 sull’applicazione del Protocollo concernente la libera circolazione delle persone firmati nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Convenzione

AELS. Secondo tale base legale, dal profilo della polizia degli stranieri, la Svizzera e il Liechtenstein costituiscono un unico campo d'applicazione territoriale. Nel quadro di Schengen ciò non sarà più il caso in quanto ambo i Paesi assurgeranno, dal profilo della polizia degli stranieri, a Stati sovrani che applicano tuttavia regole comuni. L'entrata in vigore della nuova legge federale sugli stranieri (LStr), il 1° gennaio 2008, e la futura legge sugli stranieri del Liechtenstein forniscono un motivo sup- plementare di adeguare la cooperazione bilaterale nel settore degli stranieri. La Svizzera e il Liechtenstein hanno pertanto deciso di sostituire le basi legali parzialmente obsolete del 1963 e i pertinenti accordi del 1994 nonché gli scambi di note del 2003 e 2004 mediante una nuova base legale. In un nuovo accordo quadro sono disciplinate le tematiche rientranti nel settore degli stranieri che interessano la Svizzera e il Liechtenstein, tenendo conto di Schengen, della LStr e dell'Accordo

sulla libera circolazione delle persone (ALC). Tali tematiche comprendono: la cooperazione nell'ambito della procedura di rilascio dei visti, in materia di entrata e di soggiorno. È inoltre disciplinata l'attuazione delle mansioni di polizia nell’area di confine da parte dell'AFD. Esso non tocca né l'accordo doganale del 1923 né l'accordo del 1999 sulla cooperazione di polizia. In assenza di un’esplicita normativa che autorizzi il Consiglio federale a concludere trattati e visto il contenuto e il carattere vincolante dell’accordo quadro, che pertan- to non può essere considerato un trattato di portata limitata secondo l’articolo 7a capoverso 2 della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione, è indispensabile l’approvazione delle Camere federali. L’accordo quadro entra in vigore dopo le decisioni del Consiglio dell'UE concernenti la messa in vigore della normativa Schengen sia per la Svizzera che per il Liechtenstein.

Compendio 2

1 Punti essenziali del progetto 5

1.1 Situazione iniziale 5

1.2 Iter negoziale 7

2 Contenuto dell'accordo quadro 7

2.1 Struttura 7

2.2 Commento ai singoli articoli 8

3 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del personale per la

Confederazione e i Cantoni 14

4 Programma di legislatura 14

5 Rapporto con il diritto europeo 15

6 Aspetti giuridici 15

6.1 Costituzionalità 15

6.2 Decreto di approvazione 15

6.3 Referendum 16

Rapporto esplicativo

1 Punti essenziali del progetto

1.1 Situazione iniziale

Il 5 giugno 2005 il Popolo svizzero ha approvato 1 gli accordi bilaterali tra la Svizze- ra, l'Unione europea (UE) e la Comunità europea (CE) per l’associazione della Svizzera alla normativa di Schengen 2 e Dublino 3. Gli accordi sono entrati in vigore il 1° marzo 2008. L’effettiva applicazione degli accordi inizia tuttavia soltanto dopo che il Consiglio dell’UE avrà constatato, in una decisione, l’adempimento da parte svizzera delle condizioni necessarie per partecipare alla cooperazione istituita da Schengen (la cosiddetta messa in vigore) 4. La condizione richiesta è la conclusione di tutti i lavori di attuazione necessari in Svizzera e una valutazione positiva della Svizzera da parte di periti degli altri Stati Schengen. La messa in vigore della norma- tiva Schengen è prevista per la fine del 2008. Gli accordi d'associazione a Schengen (AAS) e Dublino (AAD) prevedono la possi- bilità per il Principato del Liechtenstein (in seguito « il Liechtenstein ») di aderire agli accordi, il che necessita la conclusione di due protocolli (uno relativo all'AAS e uno all'AAD). I due protocolli d'adesione sono stati firmati il 28 febbraio 2008. La messa in vigore è tuttora in sospeso in quanto le parti (CH, FL e CE/UE) non hanno ancora proceduto alla ratifica. Inoltre, il Liechtenstein dovrà parimenti sottoporsi alla procedura di valutazione in base alla quale il Consiglio dell'UE potrà decidere la messa in vigore per il Liechtenstein. Per ora non è possibile prevederne con certezza il momento preciso. È tuttavia indubbio che l'associazione effettiva del Liechtenstein alla cooperazione operativa di Schengen e Dublino avverrà dopo la messa in vigore per la Svizzera L'entrata in vigore di Schengen 5 in Svizzera e nel Liechtenstein necessita un ade- guamento della cooperazione bilaterale nel settore degli stranieri e in materia di attuazione delle mansioni di polizia da parte dell'Amministrazione federale delle dogane (AFD) nella zona di frontiera tra il Liechtenstein e l'Austria. Attualmente la

1 FF 2005 4643, cfr. Decreto federale del 17 dicembre 2004 che approva e traspone nel diritto svizzero gli Accordi bilaterali con l’UE per l’associazione della Svizzera alla normativa di Schengen e Dublino, FF 2004 6343). 2 Accordo del 26 ottobre 2004 tra la Confederazione Svizzera, l’Unione europea e la Comunità europea riguardante l’associazione della Svizzera all’attuazione, all’applicazione e allo svi- luppo dell’acquis di Schengen (AAS; RS 0.360.268.1) 3 Accordo del 26 ottobre 2004 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda di asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera (AAD; RS 0.142.392.68) 4 Cfr. Messaggio concernente l’approvazione degli Accordi bilaterali fra la Svizzera e l’Unione europea, inclusi gli atti legislativi relativi alla trasposizione degli Accordi («Accordi bilatera- li II») (FF 2004 5438). 5 L'associazione a Dublino non presuppone adeguamenti delle relazioni contrattuali tra la Svizzera e il Liechtenstein.

base legale per tale cooperazione è data dagli accordi del 1963 6 in materia di polizia degli stranieri e dai pertinenti accordi del 1994 7, come pure dagli scambi di note del 2003 e del 2004 8 sull’applicazione del Protocollo concernente la libera circolazione delle persone firmati nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Convenzione AELS 9. Secondo tali basi legali, dal profilo della polizia degli stranieri la Svizzera e il Liechtenstein costituiscono un unico campo d'applicazione territoriale. Nel quadro di Schengen ciò non sarà più il caso in quanto ambo i Paesi assurgeranno, dal profilo della polizia degli stranieri, a Stati sovrani che applicano tuttavia regole comuni. Per la prima volta il Liechtenstein avrà una propria legge sugli stranieri. Tuttavia essa dev’essere ancora approvata dal Parlamento del Principato. Fino all'entrata in vigore della legge sugli stranieri, il Liechtenstein applica la vecchia legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS). L'entrata in vigore della nuova legge federale sugli stranieri (LStr) 10, il 1° gennaio 2008, e la futura legge sugli stranieri del Liechtenstein forniscono un motivo supplementare di adeguare la cooperazione bilaterale nel settore degli stranieri. La Svizzera e il Liechtenstein hanno pertanto deciso di sostituire le basi legali par- zialmente obsolete del 1963 e i pertinenti accordi del 1994 nonché gli scambi di note del 2003 e 2004 mediante una nuova base legale. In un nuovo accordo quadro sono disciplinate le tematiche rientranti nel settore degli stranieri che interessano la Sviz- zera e il Liechtenstein, tenendo conto di Schengen, della LStr e dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC) 11. Tali tematiche comprendono: la coopera- zione in materia di rilascio dei visti, di entrata e di soggiorno nonché la cooperazione di polizia nell’area di confine. Esso non tocca né l'accordo doganale del 1923 12 né l'accordo del 1999 13 sulla cooperazione di polizia.

6 Accordo del 6 novembre 1963 tra la Svizzera e il Principato del Liechtenstein sullo stato giuridico dei cittadini di ciascuno di essi nell’altro Stato per quanto concerne la polizia degli stranieri (RS 0.142.115.142) e Accordo del 6 novembre 1963 tra la Svizzera e il Principato del Liechtenstein sul trattamento dei cittadini di un terzo Stato nel Principato del Liechten- stein per quanto concerne la polizia degli stranieri e sulla collaborazione nell’ambito di quest’ultima (RS 0.142.115.143) 7 Accordo del 2 novembre 1994 del tra la Svizzera e il Principato del Liechtenstein che com- pleta l’Accordo del 6 novembre 1963 tra la Svizzera e il Principato del Liechtenstein sul trattamento dei cittadini di un terzo Stato nel Principato del Liechtenstein per quanto concer- ne la polizia degli stranieri e sulla collaborazione nell’ambito di quest’ultima (RS 0.142.115.143.1) 8 Scambio di note del 30 maggio 2003 tra il Consiglio federale svizzero e il Governo del Principato del Liechtenstein sull’applicazione del Protocollo concernente la libera circola- zione delle persone firmato nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Convenzione AELS (RS 0.142.115.144) e Secondo Scambio di note del 21 dicembre 2004 tra il Consiglio federale svizzero e il Governo del Principato del Liechtenstein sull’applicazione del Proto- collo concernente la libera circolazione delle persone firmato nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Convenzione AELS (RS 0.142.115.144.2) 9 Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (AELS, RS 0.632.31).

10 Legge federale sugli stranieri (LStr); RS 142.20

11 Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681) 12 Trattato di unione doganale conchiuso il 29 marzo 1923 tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein (RS 0.631.112.514) 13 Accordo del 27 aprile 1999 tra la Confederazione Svizzera, la Repubblica d’Austria e il Principato del Liechtenstein sulla cooperazione transfrontaliera delle autorità preposte alla sicurezza e alla dogana (RS 0.360.163.1).

Il presente rapporto esplicativo verte sull'approvazione del nuovo accordo quadro tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein.

1.2 Iter negoziale

Nel 2006, rappresentanti del Dipartimento federale di giustizia e polizia, del Cantone di San Gallo e dell'Ausländer- und Passamt del Liechtenstein si sono riuniti a più riprese per discutere della stretta cooperazione in materia di stranieri, tenendo conto della futura cooperazione nel quadro di Schengen. Ne è emersa la necessità di ade- guare l'attuale base legale della cooperazione bilaterale nell'ambito succitato, neces- sità dettata non soltanto dall'entrata in vigore di Schengen, bensì anche dalla nuova LStr. In tal senso, ambo le parti concordavano nel riconoscere la necessità di sosti- tuire gli accordi del 1963, parzialmente obsoleti, e i pertinenti accordi del 1994 nonché gli scambi di note del 2003 e del 2004 con un nuovo accordo quadro. Il 21 dicembre 2006, il Consiglio federale ha licenziato un pertinente mandato nego- ziale. Ai rappresentanti del Dipartimento federale di giustizia e polizia (responsabili- tà dell'Ufficio federale della migrazione) e del Cantone San Gallo si sono aggiunti rappresentanti del Dipartimento federale delle finanze, più specificatamente del Corpo delle guardie di confine (Cgcf), del Dipartimento federale degli affari esteri, più specificatamente della Direzione del diritto internazionale pubblico, e del Dipar- timento federale dell'economia, più specificatamente della Segreteria di Stato dell'e- conomia. Determinate discipline del nuovo accordo quadro rientravano infatti nella sfera di competenza di tali dipartimenti. Il 25 giugno 2007 i rappresentanti dei predetti dipartimenti hanno incontrato per una tornata negoziale i rappresentanti dell'Ausländer- und Passamt, del Dipartimento degli affari esteri e della polizia nazionale del Liechtenstein. Fino alla parafa dell'accordo quadro, il 24 giugno 2008 a Berna, si sono svolte cinque tornate negoziali. La firma dovrebbe tuttavia interve- nire prima della messa in vigore di Schengen in Svizzera. L'accordo quadro entrerà in vigore solo una volta che il Consiglio dell'UE avrà posto in vigore l'acquis di Schengen nelle relazioni con ambo le Parti contraenti. Allo stadio attuale non è possibile fornire dati vincolanti in merito alla data esatta. Si può partire dall'idea che la messa in vigore di Schengen per il Liechtenstein avverrà più tardi che non per la Svizzera in quanto i protocolli d'adesione del Liechtenstein

all'AAD e all'AAS devono ancora essere ratificati da tutte le Parti contraenti, dopo- diché il Liechtenstein dovrà ancora sottoporsi alla valutazione.

2 Contenuto dell'accordo quadro

2.1 Struttura

Oltre a un preambolo circostanziato, l'accordo quadro comporta cinque sezioni. La prima sezione concerne le disposizioni generali, la seconda contiene disposizioni in materia di rilascio del visto e di entrata, la terza disposizioni sulla cooperazione nel settore della dimora e la quarta disposizioni nel settore della cooperazione di polizia nell'area di frontiera. La quinta e ultima sezione comprende le disposizioni esecutive e conclusive.

2.2 Commento ai singoli articoli

Titolo e preambolo Il titolo esplicita i tre settori disciplinati dal nuovo accordo quadro tra la Confedera- zione Svizzera e il Principato del Liechtenstein: la procedura di rilascio del visto e l'entrata, il soggiorno e la cooperazione di polizia nell’area di confine. Seppure l'entrata non sia trattata esplicitamente in nessun articolo, è indispensabile che tale nozione figuri nel titolo. Le verifiche sporadiche dell'autorizzazione della dimora in virtù del diritto del Liechtenstein in materia di stranieri effettuate dall'Amministra- zione federale delle dogane comprendono i chiarimenti volti a stabilire se sono adempite le condizioni d'entrata. Inoltre, in caso di ripristino del controllo di confine alle frontiere interne ai sensi della normativa di Schengen occorre attenersi a deter- minate disposizioni d'entrata. L'accordo quadro disciplina le competenze e la proce- dura per l'emanazione delle disposizioni d'entrata tra le Parti contraenti in caso di ripristino dei controlli di confine. Nel preambolo sono menzionati i principali trattati bilaterali su cui poggia l'accordo quadro, nonché l'Accordo SEE 14, l'ALC e la Convenzione AELS, i quali hanno una particolare rilevanza per il Liechtenstein e la Svizzera.

Sezione prima: Disposizioni generali Art. 1 Obiettivo e campo d'applicazione L'articolo 1 definisce l'obiettivo e il campo d'applicazione dell'accordo quadro ed esprime chiaramente che l'accordo quadro è stato elaborato tenendo conto dell’associazione delle Parti contraenti all’attuazione, all’applicazione e allo svilup- po dell’acquis di Schengen.

Art. 2 Accordi Accanto all'accordo quadro, che disciplina i principi della cooperazione, i dettagli per i rispettivi settori saranno disciplinati in accordi d'esecuzione da stipulare tra i due Governi, ossia tra le rispettive autorità competenti. Secondo l’articolo 7a capo- verso 2 della legge federale sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA) 15, il Consiglio federale può concludere autonomamente trattati internazio- nali di portata limitata. Gli accordi di cui all'articolo 2 dell'accordo quadro costitui- scono trattati di portata limitata in quanto servono all’esecuzione di trattati già approvati dall’Assemblea federale (art. 7a cpv. 2 lett. b LOGA). Allo stadio attuale sono previsti tre accordi d'esecuzione (procedura di rilascio del visto e entrata, soggiorno, cooperazione di polizia nell’area di confine). A differenza dell’Accordo quadro essi sono stati ancora parafati e possono pertanto essere modificati, senza che siano necessari nuovi negoziati.

14 Accordo del 2 maggio 1992 sullo spazio economico europeo (LGBl. 1995 n. 68)

15 Legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (RS 172.010)

Sezione seconda: Rilascio del visto e entrata Art. 3 Rilascio del visto È previsto che la Svizzera rilasci i visti Schengen su incarico e d'intesa con il Lie- chtenstein. La Svizzera rilascia già i visti per soggiorni non soggetti a permesso nel Liechtenstein (p.es. turismo, visita fino a tre mesi). Tale prassi ha dato buoni frutti ed è pertanto mantenuta. Ne consegue che le autorità svizzere sono competenti anche per i ricorsi contro il rifiuto di un visto di Schengen, sempreché i ricorsi non invochino una violazione dell'accordo SEE, mentre nei casi di soggiorno soggetto a permesso i ricorsi competono al Liechtenstein. Le autorità del Liechtenstein sono pertanto competenti in materia di ricorsi contro il rifiuto del visto nazionale del Liechtenstein. Le disposizioni dell'articolo 3 vanno oltre una rappresentanza ai sensi della pertinente normativa di Schengen. I dettagli in materia di rilascio dei visti e d'entrata sono fissati in un accordo circostanziato secondo l'articolo 2. L'accordo da concludersi da parte del Consiglio federale in virtù dell'articolo 5 precisa la procedu- ra di rilascio, segnatamente per quanto concerne l'intesa fra le competenti autorità delle Parti contraenti e l'annullamento di un visto, nonché la procedura di ricorso.

Art. 4 Rappresentanza La normativa di Schengen prevede la possibilità, per uno Stato Schengen, di farsi rappresentare da un altro Stato Schengen nella procedura di rilascio del visto. L'arti- colo 4 disciplina le modalità d'informazione qualora una Parte contraente intenda farsi rappresentare da un altro Stato Schengen nella procedura di rilascio del visto. In sede negoziale, il Liechtenstein ha tuttavia ribadito la propria intenzione, per quanto possibile, di farsi rappresentare come sinora dalla Svizzera. Qualora la Sviz- zera in materia di visti si facesse rappresentare da un altro Stato, il Liechtenstein dovrebbe trovare un'altra soluzione per farsi rappresentare.

Art. 5 Disciplina dei dettagli L'articolo 5 indica che i dettagli della cooperazione in materia di visto e d'entrata sono definiti in accordi circostanziati secondo l'articolo 2 dell'accordo quadro.

Sezione terza: Soggiorno Art. 6 Libera circolazione delle persone L'articolo 6 disciplina la libera circolazione delle persone tra le Parti contraenti. L'articolo 6 capoverso 2 fa riferimento al Protocollo concernente la libera circola- zione delle persone firmato nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Con- venzione AELS 16, che costituisce la base dei contingenti del Liechtenstein. Secondo il capoverso 3, i frontalieri cittadini di una Parte contraente sono esentati dall'obbli-

16Convenzione del 4 gennaio 1960 tra La Repubblica d’Islanda, il Principato del Liechtenstein, il Regno di Norvegia e la Confederazione Svizzera istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (Convenzione AELS), Allegato K - Appendice 3; RS 0.632.31; cfr. anche il Secondo Scambio di note del 2004 Svizzera - Liechtenstein sull’applicazione del Protocollo concernente la libera circolazione delle persone firmato nell’ambito dell’Accordo di emen- damento della Convenzione AELS (op.cit., RS 0.142.115.144.2)

go di notifica e d'autorizzazione e, in virtù di una disciplina tuttora vigente, godono pertanto di uno statuto più vantaggioso, nel quadro dello scambio di note, rispetto agli altri cittadini dell'UE/AELS. L'accordo da concludersi da parte del Consiglio federale in virtù dell'articolo 12 precisa il numero di cittadini svizzeri che possono essere ammessi in vista di stabilirsi nel Liechtenstein, con o senza attività lucrativa, nonché le deroghe a tali quote.

Art. 7 Domicilio Il capoverso 1 prevede che i cittadini svizzeri nel Liechtenstein e i cittadini del Liechtenstein in Svizzera ottengono il permesso di domicilio dopo un soggiorno regolare e ininterrotto di cinque anni. Tale disposizione si riferisce all'articolo 34 capoverso 4 LStr. Secondo l'articolo 7 capoverso 2, i soggiorni di natura temporane- a, in particolare i soggiorni per studi o cure, non sono presi in considerazione per il computo. Tale disposizione corrisponde all'articolo 34 capoverso 5 LStr. I capoversi

1 e 2 si ispirano per analogia agli accordi del 1963 17.

Art. 8 Soggiorno e attività lucrativa L'articolo 8 esplicita che una persona non può beneficiare di un permesso di dimora o domicilio in entrambe le Parti contraenti allo stesso tempo. Tale disposizione è stata ripresa per analogia dagli accordi del 1963 18. L'articolo 8 prevede inoltre che la disciplina dei soggiorni temporanei e l'assunzione di un'attività lucrativa nell'altra Parte contraente sono rette dalle legislazioni nazionali.

Art. 9 Prestazione di servizi transfrontalieri L'articolo 9 disciplina la prestazione di servizi transfrontalieri tra le Parti contraenti. Tale articolo corrisponde alle disposizioni previste dallo Scambio di note del 2003 Svizzera - Liechtenstein sull’applicazione del Protocollo concernente la libera circo- lazione delle persone firmato nell’ambito dell’Accordo di emendamento della Con- venzione AELS 19. L'accordo da concludersi da parte del Consiglio federale in virtù dell'articolo 12 precisa l'autorizzazione della prestazione di servizi transfrontalieri e le agevolazioni reciproche in tale ambito.

Art. 10 Misure di allontanamento e respingimento Il capoverso 1 prevede che i divieti d'entrata, le espulsioni e gli allontanamenti pronunciati dalle autorità delle Parti contraenti per il loro territorio nazionale sono validi anche per il territorio dell'altra Parte contraente purché le autorità delle Parti contraenti non abbiano, nel caso specifico, convenuto deroghe a tale principio. Tale disposizione è stata ripresa per analogia dagli accordi del 1963 20.

17 op.cit., RS 0.142.115.142

18 op.cit., RS 0.142.115.143

19 op.cit., RS 0.142.115.144

20 op.cit., RS 0.142.115.143

Art. 11 Accordi in materia di riammissione e di visti Secondo l'articolo 10 capoverso 1, nei negoziati sugli accordi di riammissione e in materia di visti, la Svizzera rappresenta per quanto possibile anche gli interessi del Liechtenstein, al fine di includere anche il Liechtenstein nel campo d'applicazione di tali accordi. In virtù degli accordi del 1963 21 (un solo campo d'applicazione territo- riale), gli accordi di riammissione e in materia di visti erano automaticamente appli- cabili anche nel Liechtenstein. Siccome nel contesto di Schengen la Svizzera e il Liechtenstein vanno considerati e trattati come Stati sovrani distinti, in avvenire gli accordi di riammissione e in materia di visti non saranno più automaticamente valevoli anche per il Liechtenstein. Secondo il capoverso 2, tuttavia, la Svizzera rende attenti i suoi contraenti alla necessità di trovare un accordo con il Liechten- stein affinché gli accordi in questione si applichino anche a esso. Una siffatta disci- plina può essere stabilita ad esempio sotto forma di scambio di note.

Art. 12 Dettagli L'articolo 12 precisa che i dettagli relativi alla cooperazione in materia di soggiorno sono disciplinati in accordi secondo l'articolo 2 dell'accordo quadro.

Sezione quarta: Cooperazione di polizia nell’area di confine Art. 13 Principio Il presente accordo quadro disciplina unicamente le mansioni di polizia dell' Ammi- nistrazione federale delle dogane (AFD) sul territorio del Liechtenstein. Lo sposta- mento del controllo di confine alla frontiera tra il Liechtenstein e l'Austria presuppo- ne il trasferimento delle competenze di polizia all'AFD, più specificatamente al Cgcf nell'area di confine con l'Austria, analogamente a quanto fatto dai Cantoni di confine nel quadro degli accordi amministrativi con l'AFD. Ciò consente al Cgcf di fornire il proprio contributo alla sicurezza nell'area di confine lungo l'intera frontiera svizzera. In caso contrario insorgerebbe una lacuna al confine est. La prevista norma precisa che il Liechtenstein trasferisce le competenze e le mansioni di polizia all'AFD (cfr. art. 14). Il presente accordo quadro non tange la cooperazione transfrontaliera tra le autorità di polizia svizzere e la polizia del Liechtenstein. Essa è coperta dall'accordo sulla cooperazione in materia di polizia. Il presente accordo quadro non tange nep- pure l'accordo tra la Confederazione Svizzera, la Repubblica d'Austria e il Principato del Liechtenstein sulla cooperazione transfrontaliera delle autorità preposte alla sicurezza e alla dogana. Secondo l'articolo 13 capoverso 1, il Liechtenstein attribui- sce alle autorità svizzere competenti in virtù dell'accordo doganale determinate mansioni e competenze di polizia alla frontiera interna tra il Liechtenstein e l'Austria e nell’area di confine. Il capoverso 2 definisce l'area di confine. Il capoverso 3, infine, precisa che il presente accordo quadro non tange le mansioni e le competenze di polizia delle autorità di polizia del Liechtenstein sul territorio del Liechtenstein.

Art. 14 Competenze e provvedimenti di polizia

21 op.cit., RS 0.142.115.143

Il capoverso 1 definisce più da vicino le mansioni e le competenze dell'AFD sul territorio del Liechtenstein. In tale contesto occorre precisare che il presente accordo non tange minimamente né il territorio del Cantone San Gallo né il territorio del Cantone Grigioni. Ambo i Cantoni hanno designato, sul rispettivo territorio, una zona che fiancheggia la frontiera e entro la quale il Cgcf può esplicare determinate mansioni di polizia su incarico dei due Cantoni. Il capoverso 1 è valevole anche in presenza di un indizio di polizia nel quadro del controllo doganale alla frontiera interna tra il Liechtenstein e l'Austria (cpv. 2). Il capoverso 3 disciplina le compe- tenze dell'AFD nelle regioni di montagna. Possono essere effettuati controlli comuni dentro e fuori l’area di confine, sotto la responsabilità della polizia nazionale del Liechtenstein (cpv. 4). I controlli comuni sono eseguiti in funzione della situazione e delle risorse disponibili (cpv. 5). In questo caso, "in funzione della situazione" significa che i controlli sono più restrittivi, risp. più frequenti. Occorre tenere debi- tamente conto degli interessi svizzeri. Questa disposizione va oltre la disciplina dei controlli comuni convenuta nell'accordo trilaterale sulla cooperazione di polizia, in quanto costituisce una disposizione obbligatoria. Per motivi di politica interna, può essere attribuita al Cgcf unicamente un'area di confine relativamente limitata. Per poter fornire un contributo alla sicurezza identico a quello garantito nell'area di confine dei Cantoni di confine e tenuto conto dell'aquis di Schengen, è necessario organizzare pattuglie miste del Cgcf e della polizia del Liechtenstein sull'intero territorio del Liechtenstein, tenendo conto degli interessi svizzeri. L'accordo da concludersi da parte del Consiglio federale in virtù dell'articolo 16 precisa le compe- tenze del Cgcf nel settore delle mansioni di polizia di sicurezza (prevenzione di minacce) e nel settore delle mansioni di polizia criminale. Inoltre, i casi nei quali il Liechtenstein delega anche la competenza d'indagine e di trattamento all'AFD sono elencati esaurientemente nell'accordo. Infine sono fissate le modalità esatte della cooperazione tra il Cgcf e la polizia del Liechtenstein nonché questioni concernenti la responsabilità in caso di impieghi comuni.

Art. 15 Ripristino temporaneo dei controlli di confine La normativa di Schengen prevede la possibilità, a determinate condizioni, di ripri- stinare temporaneamente i controlli nazionali alle frontiere interne. L'articolo 15 disciplina il modo di procedere tra le Parti contraenti in siffatti casi. È importante che le Parti contraenti s'informino reciprocamente in maniera tempestiva del ripristi- no dei controlli di confine (cpv. 1); ciò significa che l'informazione reciproca deve avvenire prima dell'informazione rivolta agli altri Stati Schengen. Considerata l'area di confine comune è tuttavia d'uopo evitare per quanto possibile siffatti controlli alla frontiera interna tra la Svizzera e il Liechtenstein. In caso di ripristino temporaneo dei controlli alla frontiera interna tra il Liechtenstein e l'Austria, le Parti contraenti si sostengono mutuamente nel loro svolgimento (cpv. 2). In caso di ripristino tempora- neo da parte della Svizzera, i controlli alla frontiera sono effettuati alla frontiera interna tra il Liechtenstein e l'Austria, dalle autorità svizzere competenti in base all'accordo doganale (cpv. 3). L'accordo da concludersi dal Consiglio federale se- condo l'articolo 16 disciplina le disposizioni da applicare in caso di ripristino tempo- raneo dei controlli di confine ai sensi dell'aquis di Schengen.

Art. 16 Dettagli

L'articolo 16 precisa che i dettagli in materia di cooperazione di polizia nell’area di confine sono disciplinati in un accordo secondo l'articolo 2.

Sezione quinta: Disposizioni esecutive e conclusive Art. 17 Protezione e scambio di dati L'articolo 17 contiene disposizioni relative alla comunicazione e al trattamento di dati da parte delle Parti contraenti (cpv. 1 e 2). Le Parti contraenti si notificano reciprocamente i dati solo per quanto necessario in vista dell'attuazione del presente accordo quadro e se ciò è compatibile con le legislazioni nazionali e gli impegni derivanti da trattati internazionali (cpv. 1). Il capoverso 3 consente alle Parti contra- enti di concedere all'altra Parte contraente l'accesso a determinate collezioni nazio- nali di dati, purché siano adempiti i necessari presupposti. Per adempiere efficace- mente alle proprie mansioni, il Cgcf necessita ad esempio dell'accesso ai dati sulle ricerche del Liechtenstein, a parti del registro degli stranieri del Liechtenstein non- ché al registro dei veicoli a motore del Liechtenstein. Il Liechtenstein deve adeguare la legislazione nazionale in vista della concessione di accessi in linea. Le disposizio- ni dell'articolo 17 corrispondono a quelle usuali in materia di protezione dei dati.

Art. 18 Commissione mista Secondo l'articolo 18 è istituita una commissione mista. Essa tratta tutte le questioni legate all'interpretazione e all'applicazione dell'accordo quadro nonché degli accordi secondo l'articolo 2 (cpv. 1). La composizione della commissione mista varia in funzione del tema. Si riunisce ad hoc, di regola una volta all'anno (cpv. 2). Il capo- verso 3 persegue l'idea secondo cui, nel quadro dell'esecuzione, le competenti autori- tà possono contattarsi direttamente senza convocare ogni volta la Commissione mista. Con ciò è garantita un'applicazione regolare dell'accordo quadro nonché degli accordi secondo l'articolo 2.

Art. 19 Abrogazione del diritto previgente L'articolo 19 enumera i trattati fra la Svizzera e il Liechtenstein abrogati con l'entrata in vigore dell’accordo quadro.

Art. 20 Riserva di altri obblighi derivanti da Trattati internazionali L'articolo 20 è di natura puramente dichiaratoria. La disposizione precisa che sono fatti salvi gli obblighi derivanti da Trattati internazionali nel quadro dell'accordo SEE 22 e l'ALC.

Art. 21 Durata di validità e denuncia L'accordo quadro è concluso a tempo indeterminato (cpv. 1). Può tuttavia essere revocato per la fine di un anno civile con preavviso di dodici mesi (cpv. 2). In caso

22 Accordo del 2 maggio 1992 sullo Spazio Economico Europeo (LGBl. 1995 n. 68)

di fine del relativo accordo d'associazione a Schengen, le Parti contraenti adeguano di conseguenza il presente accordo quadro (cpv. 3). L'eventuale denuncia di accordi secondo l'articolo 2 non influisce sulla validità dell'accordo quadro. In tal caso, le Parti contraenti convengono quanto prima, all’occorrenza, un nuovo accordo (cpv. 4).

Art. 22 Entrata in vigore L'accordo quadro entra in vigore dopo l'espletamento delle relative procedure nazio- nali di approvazione, contemporaneamente all'entrata in vigore per ambo le Parti contraenti della normativa di Schengen (cpv. 1). Al momento non è possibile predire quando ciò avverrà. Gli articoli 13, 14, 16, 17 capoversi 1 e 2 nonché l'articolo 18 sono applicati temporaneamente sin dall'entrata in vigore della normativa di Schen- gen per la Svizzera in quanto tali disposizioni sono solo parzialmente coperte dal diritto vigente, mentre la messa in vigore di Schengen per la Svizzera necessita una siffatta applicazione (cpv. 2). Le ulteriori disposizioni sono coperte dal diritto vigen- te, il quale sarà abrogato solo all'entrata in vigore dell'accordo quadro. L'applicazio- ne temporanea di tali disposizioni non è pertanto necessaria. Secondo l'articolo 7b LOGA, il Consiglio federale può decidere o convenire l’applicazione provvisoria di un trattato internazionale se la salvaguardia di importanti interessi della Svizzera e una particolare urgenza lo richiedono. Per quanto concerne il presente Accordo quadro, gli articoli summenzionati sono applicati temporaneamente in ragione della particolare urgenza.

3 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del persona-

le per la Confederazione e i Cantoni L'accordo quadro, risp. la sua attuazione non causa spese supplementari alla Confe- derazione e ai Cantoni oltre alle spese date dall'attuale cooperazione bilaterale. Gli emolumenti che il Liechtenstein è chiamato a versare nel settore dei visti sono prelevati come sinora secondo il principio della copertura delle spese. L'accordo quadro ha inoltre ripercussioni di poco conto sull'effettivo del personale per la Confederazione e i Cantoni.

4 Programma di legislatura

Nel Messaggio sul programma di legislatura 2007-2011 23, il Consiglio federale si è prefisso quale obiettivo di rafforzare la cooperazione internazionale nel settore della giustizia e della polizia. Soprattutto la cooperazione con l’UE diventa sempre più importante, dal momento che occorre trovare soluzioni percorribili. Il Consiglio federale mette in atto tempestivamente gli accordi di Schengen/Dublino. Il nuovo accordo quadro tra la Svizzera e il Liechtenstein costituisce anzitutto un adeguamen- to necessario in seguito all'associazione di ambo gli Stati a Schengen. Esso contiene inoltre adeguamenti in conformità alla nuova LStr.

23 FF 2008 597 637

5 Rapporto con il diritto europeo

L’accordo quadro disciplina la cooperazione in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché sulla cooperazione di polizia nell’area di confine. Segnatamente la procedura del rilascio del visto e l'entrata, come pure la coopera- zione di polizia nelle regioni di montagna, vanno in parte regolamentate a nuovo, tenendo conto dell'associazione della Svizzera e del Liechtenstein all'acquis di Schengen. In tale contesto occorre pertanto tenere conto della normativa di Schen- gen. Le disposizioni elaborate nell'accordo quadro coincidono con i principi Schen- gen. La cooperazione in materia di rilascio del visto e d'entrata, dal canto suo, va addirittura oltre i principi Schengen (cfr. disciplina della rappresentanza). Per quanto concerne la cooperazione di polizia nell'area di confine, il presente accordo quadro è conforme al codice delle frontiere Schengen. Secondo il codice delle frontiere Schengen, i controlli personali nell'area di confine possono essere effettuati secondo la legislazione nazionale, nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera. La normativa di Schengen con- sente il controllo delle persone alla frontiera interna da parte della polizia in caso di sospetto o per motivi di sicurezza del personale doganale. Infine, anche le disposizioni relative alla cooperazione nel settore della dimora sono compatibili con il diritto europeo. Ciò concerne in particolare le disposizioni del- l'ALC e quelle dell'Accordo SEE.

6 Aspetti giuridici

6.1 Costituzionalità

La costituzionalità del decreto federale concernente l'approvazione dell'Accordo quadro tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein sulla coope- razione in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché sulla coope- razione di polizia nell'area di confine poggia sull'articolo 54 capoverso 1 della Costi- tuzione federale (Cost.) 24, il quale autorizza la Confederazione a stipulare trattati internazionali. L'articolo 184 capoverso 2 Cost. autorizza la Confederazione a firma- re e ratificare i trattati internazionali. Secondo l'articolo 166 capoverso 2 Cost., l'approvazione dei trattati internazionali compete all'Assemblea federale.

6.2 Decreto di approvazione

In virtù dell’articolo 166 capoverso 2 Cost., l’approvazione di un trattato internazio- nale compete di principio all’Assemblea federale. Il Consiglio federale può tuttavia concludere un trattato se ne è autorizzato dalla legge o da un trattato internazionale o nel caso di un trattato di portata limitata (art. 166 cpv. 2 Cost.; art. 7a LOGA). Siccome nessuna legge o trattato internazionale, in particolare né la LStr né il tratta- to doganale con il Liechtenstein, forniscono competenze sufficienti per la conclusio- ne di trattati, l’accordo quadro necessita l'approvazione dell'Assemblea federale.

24 RS 101

6.3 Referendum

Secondo l’articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost., sottostanno a referendum facolta- tivo i trattati internazionali di durata indeterminata e indenunciabili (cifra 1), preve- denti l’adesione a un’organizzazione internazionale (cifra 2) o comprendenti dispo- sizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali (cifra 3). Il presente accordo internazionale è concluso per una durata illimitata ma può essere denunciato per la fine di un anno civile con preavviso di dodici mesi. Esso non implica l’adesione ad un’organizzazione internazionale. Rimane pertanto da chiarire se comprende disposizioni importanti contenenti norme di diritto o se per l’attuazione dello stesso è necessaria l’emanazione di leggi federali. Sulla base dell’articolo 22 capoverso 4 della legge sul Parlamento del 13 dicembre 2002 25, contiene norme di diritto una disposizione di un accordo internazionale che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impone obblighi, conferisce diritti o determina competenze. Una norma è quindi importante quando dovrebbe essere oggetto di una procedura legislativa formale ai sensi del diritto interno con- formemente all’articolo 164 capoverso 1 lettere a–g Cost. sono da reputare impor- tanti in particolare tutte le disposizioni fondamentali in materia di diritti e doveri delle persone, di restrizioni dei diritti costituzionali e di compiti e prestazioni della Confederazione. Il nuovo accordo di diritto internazionale comporta obblighi segnatamente in materia di rilascio del visto, di entrata e di soggiorno nonché nell'ambito della cooperazione di polizia nell'area di confine. Tali obblighi hanno ripercussioni sui diritti e i doveri dei singoli individui e attribuiscono competenze alle autorità incaricate della loro applicazione. Ora, per la loro applicazione non occorre emanare leggi federali. Essi devono tuttavia essere considerati importanti nella misura in cui, se fossero emanati a livello nazionale, lo sarebbero sotto forma di legge federale in virtù dell’articolo

164 capoverso 1 Cost. Di conseguenza il decreto dell’Assemblea federale che ap-

prova l'accordo è soggetto a referendum facoltativo conformemente all’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.

25 RS 171.10