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Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza sul Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà (OCRDPP)
del ... [avamprogetto, versione 23a del 18.08.08]
2005–...... 1
Compendio
La pubblicazione di informazioni concernenti le restrizioni di diritto pubblico della proprietà è da tempo oggetto di riflessione in ambito politico, tecnico e giuridico. Nel 1998, in uno studio dal titolo «Catasto 2014», è stato proposto di rendere disponibili in un catasto informazioni esaustive sull’intera situazione giuridica di un bene immobile, comprese le informazioni sulle restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Lo studio, pubblicato dalla Federazione internazione dei geometri (FIG) e redatto in francese nella versione originale, ha avuto risonanza mondiale ed è stato tradotto a tutt’oggi in oltre 20 lingue. In questo contesto, l'Organo di coordinamento per la geoinformazione e i servizi di informazione geografica della Confederazione (COSIG), su iniziativa della Direzione federale delle misurazioni catastali, ha istituito il Gruppo di lavoro SIDIS («Sistemi d'informazione con ripercussioni territoriali»), con il compito di analizzare la situazione a livello di leggi di incidenza territoriale – considerando per ogni singolo aspetto le possibilità in materia di tecnologie dell'informazione – e di elaborare un pacchetto di proposte per quanto concerne gli aspetti organizzativi della pubblicazione delle corrispondenti informazioni. Negli ultimi anni sono stati presentati numerosi ulteriori studi e perizie sull'istituzione di un catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà. L'attuale stato delle conoscenze è alla base della qui proposta concretizzazione a livello di legislazione. Per mezzo della presente ordinanza sul Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà (OCRDPP) saranno create, in virtù degli articoli 16 segg. della legge sulla geoinformazione, le basi legali per l'introduzione e l'esercizio del Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà (Catasto RDPP). L'ordinanza è fondata sulla parte generale del diritto in materia di geoinformazione (legge sulla geoinformazione, ordinanza sulla geoinformazione) e contiene le regolamentazioni complementari determinanti per il Catasto RDPP. La regolamentazione ha luogo in via definitiva a livello di ordinanza del Consiglio federale. Non sono previste ordinanze complementari a livello dipartimentale.
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Indice
1 Tratti essenziali del progetto 4
1.1 Lavori preliminari all'allestimento di un catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà 4
1.1.1 Le ragioni di un catasto delle restrizioni di diritto pubblico della
proprietà 4
1.1.2 Primi sviluppi: la Strategia della Confederazione in materia di
geoinformazione 4
1.1.3 Lavori preliminari del Gruppo di lavoro SIDIS 4
1.1.4 Lavori preliminari in ambito privato 5
1.1.5 Stima dei costi successivi 6
1.2 Relazione tra la OCRDPP e il nuovo diritto in materia di geoinformazione 7
1.2.1 Basi costituzionali e legali 7
1.2.2 Il pacchetto di ordinanze relative alla legge sulla geoinformazione 9
1.2.3 Definizioni 10
1.3 Caratteristiche di fondo del Catasto RDPP 11
1.3.1 Scopo del Catasto RDPP 11
1.3.2 Compito congiunto 11
1.3.3 Linea di demarcazione rispetto al registro fondiario 12
1.3.4 Fase di avvio con una scelta ristretta di restrizioni di diritto pubblico
della proprietà 13
1.3.5 Restrizioni di diritto pubblico della proprietà non contenute nel
Catasto RDPP 13 1.4 Risultati dell'indagine conoscitiva presso i servizi specializzati cantonali e le organizzazioni interessate 14
2 Spiegazioni in merito alle singole disposizioni 14
2.1 Sezione 1: Disposizioni generali 14
2.2 Sezione 2: Contenuto e grado di dettaglio informativo del Catasto 15
2.3 Sezione 3: Iscrizione nel Catasto 17
2.4 Sezione 4: Forme di accesso 19
2.5 Sezione 5: Legalizzazioni 20
2.6 Sezione 6: Funzione di organo di pubblicazione ufficiale 21
2.7 Sezione 7: Organizzazione 21
2.8 Sezione 8: Finanziamento 22
2.9 Sezione 9: Disposizioni finali 25
Titolo dell'atto normativo (avamprogetto) XX
1999-...... 3
Rapporto esplicativo
1 Tratti essenziali del progetto
1.1 Lavori preliminari all'allestimento di un catasto delle
restrizioni di diritto pubblico della proprietà
1.1.1 Le ragioni di un catasto delle restrizioni di diritto pubblico
della proprietà La pubblicazione di informazioni concernenti le restrizioni di diritto pubblico della proprietà è da tempo oggetto di riflessione in ambito politico, tecnico e giuridico. La necessità in materia di regolamentazione risulta dal fatto che la certezza del diritto patisce in misura vieppiù crescente nel settore della proprietà fondiaria a causa del sempre maggior numero di misure di diritto pubblico non sistematicamente documentate e per di più di difficile accesso, ciò che induce potenziali investitori a desistere di fronte a rischi troppo elevati.
1.1.2 Primi sviluppi: la Strategia della Confederazione in materia di
geoinformazione Nella Strategia della Confederazione in materia di geoinformazione, emanata nell'aprile 2001 dal Gruppo di coordinamento interdipartimentale per la geoinformazione e i sistemi di informazione geografica della Confederazione (GCG), è auspicata una maggiore disponibilità di geoinformazioni per facilitare la partecipazione della popolazione alle decisioni politiche e ai principali sviluppi sociali di uno Stato moderno. Nel documento è stata sottolineata la necessità di mettere a disposizione di tutti i cittadini la possibilità di accedere alle informazioni fondamentali in maniera semplice e a prezzi vantaggiosi, di garantire la qualità delle prestazioni dei servizi di base e di definire degli standard per la documentazione, la modellizzazione e lo scambio di dati. Il Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà (Catasto RDPP) è stato allestito in base a tali principi e in maniera da soddisfare i requisiti elencati. Il Catasto RDPP è inoltre una componente del Progetto eGOV, per il quale il Consiglio federale ha licenziato il 25 gennaio 2007 una strategia volta a strutturare i processi amministrativi in maniera più efficiente e a creare una maggiore vicinanza dell'Amministrazione alla popolazione. Mediante questa iniziativa la Confederazione intende in particolare sostenere i Cantoni e i Comuni nei rispettivi sforzi di ottimizzazione delle proprie tecniche di informazione e di comunicazione in seno alle amministrazioni pubbliche. L'obiettivo è far sì che le prestazioni amministrative siano offerte nella misura più vasta possibile per via elettronica per facilitare agli utenti – in primo luogo ai cittadini e all'economia – l'accesso a tali prestazioni e per semplificare i processi lavorativi dei collaboratori delle amministrazioni.
1.1.3 Lavori preliminari del Gruppo di lavoro SIDIS
L'Organo di coordinamento per la geoinformazione e i servizi di informazione geografica della Confederazione (COSIG), su iniziativa della Direzione federale delle misurazioni catastali, ha istituito il Gruppo di lavoro SIDIS («Sistemi d'informazione con ripercussioni territoriali»), con il compito di analizzare la
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situazione a livello di leggi di incidenza territoriale – considerando per ogni singolo aspetto le possibilità in materia di tecnologie dell'informazione – e di elaborare un pacchetto di proposte per quanto concerne gli aspetti organizzativi della pubblicazione delle corrispondenti informazioni. Il Gruppo di lavoro era costituito da rappresentanti delle cerchie interessate dalla tematica in qualità di partner o utenti quali il settore bancario, le assicurazioni e le associazioni dei proprietari. I risultati dei lavori sono confluiti nel rapporto finale del Gruppo di lavoro SIDIS 1 pubblicato in data 23 aprile 2007, rapporto contenente raccomandazioni di massima per la realizzazione di una piattaforma SIDIS e una serie di proposte per quanto concerne le misure concrete da adottare in vista dell'allestimento di una simile piattaforma.
1.1.4 Lavori preliminari in ambito privato
Nel 1998, in uno studio dal titolo «Catasto 2014»2, è stato proposto di rendere disponibili in un catasto informazioni esaustive sull’intera situazione giuridica di un bene immobile, comprese le informazioni sulle restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Lo studio, pubblicato dalla Federazione internazione dei geometri (FIG) e redatto in francese nella versione originale, ha avuto risonanza mondiale ed è stato tradotto a tutt’oggi in oltre 20 lingue. Sulla tematica di un eventuale Catasto RDPP sono stati eseguiti numerosi studi, tra cui spiccano le analisi promosse dal gruppo di lavoro SIK-GIS (gruppo di lavoro Sistemi di informazione geografica della Conferenza svizzera sull'informatica), focalizzate sulle seguenti questioni: - catasto territoriale e amministrazioni pubbliche3; - aspetti giuridici inerenti a un Catasto RDPP4; - aspetti pratici della concretizzazione di un catasto territoriale5. Un importante contributo alla comprensione di questa tematica è stato fornito inoltre da tre studi aventi come oggetto le seguenti tematiche: - diritto di superficie e sistemi di informazione territoriale6; - elaborazione di un documento programmatico per un sistema integrato di vigilanza politica e osservazione ambientale7;
1 Rapporto finale: Die Informationssysteme über raumwirksame Rechte und insbesondere der Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster); Gruppo di lavoro SIDIS, 23 aprile 2007 (non pubblicato in italiano)
2 Jürg Kaufmann/Daniel Steudler: Cadastre 2014; Die Vision eines zukünftigen
Katastersystems; Berna 1998 3 SIK-GIS / Ernst Basler + Partner [2004]: Raumkataster aus Sicht der öffentlichen Verwaltung, Situationsanalyse, Meinungsbild und Empfehlung, Geschäftstelle CSI/SIK, Basilea
4 Andreas Lienhard/Jörg Zumstein [2005]: Kataster der öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster); Vertiefungsstudie zu den rechtlichen Aspekten 5 SIK-GIS / Ernst Basler + Partner [in corso di allestimento]: Praktische Umsetzung des Raumkatasters (Teil öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen) 6 Paul-Henri Steinauer [2004]: Baurecht und Landinformationssysteme, Schulthess, 2004 7 Christoph Bättig, Peter Knoepfel, Katrin Peter, Franziska Teuscher [2001]: Konzept für ein integriertes Politik- und Umweltbeobachtungssystem, in: Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht, Beiträge zur rechts-, wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Umweltforschung, Francoforte: Deutscher Fachverlag GmbH, 1/2001, pagg. 21-60
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- diritto in materia di geoinformazione, un quadro giuridico per i sistemi di informazione geografica8. A ciò si aggiungono gli studi commissionati dal gruppo SIDIS per le seguentiproblematiche: - disposizioni legali del diritto federale a fondamento delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà9; - rilevanza giuridica di documenti grafici10; - semiologia grafica e informazioni concernenti restrizioni di diritto pubblico della proprietà11. Il gruppo di lavoro incaricato dell'elaborazione dell'ordinanza sul Catasto RDPP ha affidato a un ufficio d'ingegneria l'allestimento di un prototipo di Catasto RDPP. Tale modello, basato su dati reali, ha contribuito in maniera determinante ai lavori di verifica della fattibilità di un eventuale Catasto RDPP. Sulla base di dati disponibili nel sistema territoriale cantonale, un simile prototipo di Catasto RDPP era stato precedentemente allestito anche dal Cantone di Neuchâtel.
1.1.5 Stima dei costi successivi
Nell’ambito del finanziamento dei costi del Catasto RDPP è necessario distinguere i costi d’esercizio della tenuta del Catasto stesso dai costi per l’iscrizione o l’aggiornamento delle decisioni entrate in vigore in esso rappresentate. I costi d’esercizio saranno conteggiati a carico del nuovo compito congiunto (cfr. più sotto al n. 1.3.2), mentre i costi di rilevamento graveranno sui competenti uffici specializzati a livello di Confederazione, Cantoni e Comuni. Da una perizia sui costi d'introduzione di un catasto, allestita – durante la procedura di consultazione concernente la LGI – dall’Istituto di studi politici di Lucerna («INTERFACE») 12, in collaborazione con il Centro di competenza di Public Management dell’Università di Berna e con l’Istituto di economia aziendale e regionale della Hochschule für Wirtschaft di Lucerna, è risultato che un catasto comprendente 10 raccolte di dati avrebbe generato un costo complessivo (costi d’esercizio e di rilevamento) situato tra 95,5 e 337,3 milioni di franchi. I pertinenti costi insorgeranno tuttavia sull’arco di 20 anni; l’onere annuo previsto ammonta a circa 10–20 milioni di franchi. Al riguardo va osservato che oggigiorno le decisioni con conseguenze rilevanti sui beni fondiari devono comunque essere completate da piani e documenti grafici in forma digitale e che in futuro le istanze decisionali struttureranno sin dall’inizio i propri dati conformemente al modello di dati definito per il Catasto RDPP. La maggior parte dei costi di rilevamento è compresa pertanto già oggi nei bilanci dei competenti servizi specializzati a livello di Confederazione,
8 Meinrad Huser [2005]: Geo-Informationsrecht, rechtlicher Rahmen für Geografische Informationssysteme, vdf Hochschulverlag AG an der ETH Zürich
9 Peter Knoepfel, IDHEAP [2005]: Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen
(ÖREB): Gesetzliche Bestimmungen des Bundesrechts, die ÖREB begründen 10 Jean-Baptiste Zufferey [2006]: Studie "Text-Plan" über die rechtliche Bedeutung grafischer Dokumente. Bozza del Gruppo di lavoro SIDIS (non pubblicato in italiano) 11 Jean-Paul Miserez/Marc Riedo [2005]: Sémiologie graphique dans les informations relatives aux restrictions foncières. Parte integrante del Rapporto finale SIDIS (non pubblicato in italiano) 12 Stefan Rieder et al.: Kostenschätzung der Erstellung eines Katasters der öffentlich- rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB). Perizia del 30 gennaio 2006 per incarico dell'Ufficio federale di topografia (non pubblicata in italiano)
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Cantoni e Comuni. Ulteriori costi di rilevamento, eventualmente non compresi nei bilanci attuali, si limiteranno all’adeguamento unico delle raccolte di dati esistenti e agli assai limitati costi ricorrenti per il trasferimento dei dati. I costi d’esercizio ammontanti a circa 5–10 milioni di franchi annui saranno assunti in comune dalla Confederazione e dai Cantoni nel quadro del presente compito congiunto, analogamente a quanto stabilito per la misurazione ufficiale. La quota della Confederazione sarà trasferita, nel quadro delle direttive in materia di bilancio impartite all’Ufficio federale di topografia, dall’attuale rubrica «compito congiunto Misurazione ufficiale» alla nuova rubrica «compito congiunto Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà», di modo che non risulteranno oneri supplementari per la Confederazione. Per contro, a titolo di ricaduta positiva, i risparmi immediati in materia di costi, la maggiore trasparenza del mercato e i prodotti o servizi innovativi resi possibili dal Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà condurranno, stando alle conclusioni della summenzionata perizia, a un incremento della prosperità economica. Dai calcoli eseguiti per determinare i benefici per il settore ipotecario, per i proprietari di immobili, per il settore della valutazione degli immobili nonché per gli uffici di ingegneria privati è risultato un importo di circa 100 milioni di franchi annui. A titolo di esempio, dalla maggiore trasparenza della situazione giuridica nel settore immobiliare conseguiranno una riduzione dei rischi e pertanto una diminuzione dei tassi ipotecari.
1.2 Relazione tra la OCRDPP e il nuovo diritto in materia di
geoinformazione
1.2.1 Basi costituzionali e legali
Con l’articolo 75a capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.)13 la Confederazione ha ricevuto per il 1° gennaio 2008 la competenza per emanare prescrizioni sull’armonizzazione delle informazioni fondiarie ufficiali. Poiché si tratta di una pura norma di delega, in questo caso la Confederazione dispone di una competenza concorrente, che non la svincola tuttavia dal verificare in permanenza se e in quale misura il bene comune imponga di intervenire. Nella misura in cui la Confederazione fa uso della propria competenza legislativa, tale competenza è globale e la Confederazione può emanare prescrizioni dettagliate sull’armonizzazione delle informazioni fondiarie ufficiali. Non è tuttavia chiaro fin dove si estende l’oggetto della regolamentazione («armonizzazione delle informazioni fondiarie ufficiali»). Dal tenore del capoverso è chiaro che l’armonizzazione può riferirsi soltanto a informazioni ufficiali, ossia a geodati rilevati e amministrati – sulla base di un atto legislativo – da un’autorità o da privati per incarico di un’autorità. Meno circoscrivibile è la definizione di armonizzazione. Secondo i materiali, l’armonizzazione dei dati fondiari assicura che i compiti degli enti pubblici (Confederazione, Cantoni e Comuni) possano essere adempiuti con efficienza e che gli attori del mercato fondiario ricevano informazioni aggiornate, verificate e complete. Mentre una parte della dottrina è dell’opinione che l’armonizzazione comprenda soltanto i geodati stessi o i loro aspetti contenutistici e formali (uniformizzazione delle caratteristiche dei dati, modalità di rilevamento, amministrazione, rappresentazione) con lo scopo di rendere utilizzabili in ogni
13 RS 101
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Cantone i pertinenti geodati nella medesima qualità e nel medesimo modo, altri sono del parere che l’obiettivo della nuova norma costituzionale sia l’armonizzazione materiale dei geodati e che il nuovo articolo costituzionale offra la possibilità di stabilire regole in tutti i settori specialistici di incidenza territoriale. Di conseguenza, appare incontestato perlomeno che la Confederazione è autorizzata a procedere, mediante la propria legislazione, a un’armonizzazione di aspetti organizzativi e di diritto procedurale nei Cantoni se, in assenza di pertinenti prescrizioni di diritto federale, l'obiettivo di un’armonizzazione dei contenuti dei geodati risulterebbe eccessivamente difficoltoso o addirittura impossibile. Pure incontestato è il fatto che la Confederazione ha la competenza per esigere dai Cantoni la tenuta di un Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà; la creazione di un Catasto RDPP nazionale armonizzato corrisponde alla presumibile volontà del legislatore. Questa competenza comprende anche la possibilità di stabilire determinati requisiti contenutistici e qualitativi minimi per il Catasto RDPP. Inoltre la Confederazione è autorizzata – come nel caso del registro fondiario (art. 955 del Codice civile svizzero [CC]) – a emanare per il Catasto RDPP particolari prescrizioni in materia di responsabilità in leggi specifiche poziori al diritto cantonale in materia di responsabilità dello Stato. Le disposizioni di principio e le disposizioni generali della legge federale del 5 ottobre 200714 sulla geoinformazione (Legge sulla geoinformazione, LGI) costituiscono la parte generale della legislazione federale in materia di geoinformazione. Salvo disposizioni derogatorie di altre leggi federali, le disposizioni della parte generale della LGI sono valevoli per tutta la legislazione federale. Tutti i geodati di base disciplinati nella legislazione federale sottostaranno per principio alle summenzionate regolamentazioni generali. Anche relativamente al Catasto RDPP sono state definite nella LGI regolamentazioni intese come una parte generale con funzione di coordinamento. L'articolo 16 LGI disciplina gli aspetti fondamentali del Catasto RDPP a livello di legge costituendo la cornice di fondo per le regolamentazioni a livello di ordinanza. Tale articolo costituisce di conseguenza il fondamento in base al quale è stata elaborata l'OCRDPP. In virtù dell’articolo 17 LGI insorge la finzione legale secondo cui le restrizioni di diritto pubblico della proprietà contenute nel Catasto RDPP sono note a tutti. L'articolo 18 LGI contiene una norma legale specifica in materia di responsabilità fondata sulla regolamentazione vigente per il registro fondiario (art. 955 CC). Se un’informazione concernente una restrizione di diritto pubblico della proprietà entrata in vigore non è stata iscritta o è stata iscritta in modo non corretto nel Catasto RDPP, la decisione che ha portato alla restrizione di diritto pubblico della proprietà conserva tuttavia la sua totale validità. Al riguardo non va mai dimenticato che, anche in caso di tenuta corretta del Catasto RDPP, sino all’immissione nel Catasto RDPP di una restrizione della proprietà passata in giudicato trascorrerà sempre un certo periodo di tempo. Le persone che hanno consultato il Catasto RDPP possono quindi, secondo il principio della buona fede, addurre l’assenza dell’informazione per far valere eventuali pretese di risarcimento, sempre che le decisioni da esse adottate siano fondate su una giustificata fiducia nella correttezza del Catasto RDPP e che dalla mancata informazione sia conseguito un danno documentato. In virtù
14 RS 510.62
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dell'articolo 955 CC, la norma in materia di responsabilità di cui all'articolo 18 LGI non necessita alcuna regolamentazione complementare a livello di ordinanza.
1.2.2 Il pacchetto di ordinanze relative alla legge sulla
geoinformazione La concezione legislativa delle ordinanze è fondamentalmente identica a quella della LGI. Le disposizioni generali del diritto federale in materia di geoinformazione sono state stabilite nell'ordinanza sulla geoinformazione (OGI)15. Per i settori specialistici della misurazione nazionale e della geologia nazionale sono state create apposite nuove ordinanze. Per quanto riguarda la misurazione ufficiale, l'ordinanza del 18 novembre 199216 concernente la misurazione ufficiale (OMU) è stata sottoposta a una revisione parziale. L'ordinanza del 16 novembre 199417 concernente la patente federale d'ingegnere geometra e l'ordinanza del 30 dicembre 1970 18 concernente i nomi dei luoghi, dei Comuni e delle stazioni sono state sostituite con nuove ordinanze. Quando necessario, le ordinanze a livello di Consiglio federale sono state completate con ordinanze tecniche del Dipartimento o dell'Ufficio federale di topografia. Il pacchetto di ordinanze relativo alla LGI può essere compendiato come segue:
Settore specialistico Ordinanza del Consiglio federale Ordinanza tecnica Diritto generale in Ordinanza sulla Ordinanza dell'Ufficio materia di geoinformazione (OGI) federale di topografia sulla geoinformazione geoinformazione (OGI- swisstopo) Ordinanza sui nomi geografici (ONGeo) Ordinanza sul Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà (OCRDPP) Misurazione nazionale Ordinanza sulla misurazione Ordinanza del DDPS sulla nazionale (OMN) misurazione nazionale (OMN- DDPS) Geologia nazionale Ordinanza sulla geologia Ordinanza del DDPS sulla nazionale (OGN) Commissione federale di geologia (OCFG)
Misurazione ufficiale Ordinanza concernente la Ordinanza tecnica del DDPS misurazione ufficiale (OMU) sulla misurazione ufficiale (OTEMU) Ordinanza sugli ingegneri geometri (Ordinanza sui geometri, Ogeom)
Il primato del diritto generale in materia di geoinformazione a livello di ordinanza (OGI, OGI-swisstopo) è stato stabilito dal legislatore mediante pertinenti
15 RS 510.620 16 RS 211.432.2 17 RS 211.432.261 18 RS 510.625
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disposizioni nell'articolo 1 OMN, nell'articolo 1a OMU, nell'articolo 1 capoverso 2 OGN nonché, nel quadro del presente oggetto, nell'articolo 1 capoverso 2 OCRDPP. L'OCRDPP costituisce una legislazione specifica del diritto generale in materia di geoinformazione che funge da complemento all'OGI mediante regolamentazioni specifiche in materia catastale.
1.2.3 Definizioni
La OCRDPP è parte del nuovo diritto federale in materia di geoinformazione (cfr. al riguardo sopra, n. 1.2.2). Essa contiene regolamentazioni complementari concernenti il Catasto RDPP e ha quale fondamento le regolamentazioni del diritto generale in materia di geoinformazione nonché – per quanto concerne il finanziamento – il diritto in materia di finanze della Confederazione. Di conseguenza sono per principio valevoli anche per la OCRDPP tutte le definizioni di cui all'articolo 3 LGI. Ciò vale segnatamente per il concetto di geodati di base (art. 3 cpv. 1 lett. c LGI): «geodati fondati su un atto normativo federale, cantonale o comunale». Sono pertanto oggetto del Catasto RDPP e della OCRDPP geodati di base di diritto federale, ovvero geodati fondati su una base legale di diritto federale e menzionati nell'Allegato 1 OGI. Salvo disposizioni particolari della OCRDPP, le disposizioni della OGI si applicano anche al Catasto RDPP (art. 1 cpv. 2 OCRDPP). Nella OCRDPP trovano applicazione segnatamente le seguenti definizioni della OGI: - servizio di rappresentazione (art. 2 lett. i OGI): «servizio in Internet che consente di visualizzare, ingrandire, rimpicciolire e trasferire raccolte di geodati rappresentabili, di sovrapporre dati, di visualizzare contenuti di geometadati rilevanti per i dati e di navigare all’interno dei geodati»; - servizio di ricerca (art. 2 lett. h OGI): «servizio in Internet che consente di cercare geoservizi e, sulla base di corrispondenti geometadati, raccolte di geodati»; - modelli di geodati minimi (art. 9 OGI): «il servizio specializzato della Confederazione competente nel caso specifico stabilisce un modello di geodati minimo. Esso stabilisce in detto modello la struttura e il grado di dettaglio del contenuto». Un modello di geodati è determinato, nel quadro delle leggi tecniche, dai requisiti tecnici e dallo stato della tecnica; - modelli di rappresentazione (art. 11 OGI): «il servizio specializzato della Confederazione competente nel caso specifico può stabilire e descrivere uno o più modelli di rappresentazione nel proprio settore specialistico. Nella descrizione sono stabiliti segnatamente il grado di dettaglio, i segni convenzionali e le legende». Oltre alle autorità federali designate esplicitamente con la rispettiva denominazione, l'ordinanza menziona anche i tre seguenti attori, indicati unicamente mediante la descrizione della rispettiva funzione in relazione con il Catasto RDPP: - organo incaricato della tenuta del Catasto: designato mediante atto legislativo dai Cantoni (art. 17 cpv. 2 OCRDPP); - servizio di cui all'articolo 8 capoverso 1 LGI: si tratta del servizio della Confederazione o del Cantone (oppure eventualmente, per incarico del Cantone, del Comune) competente per il rilevamento, l’aggiornamento e la gestione dei geodati di base – nel caso presente, dei geodati di base che
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rappresentano in maniera georeferenziata le restrizioni della proprietà. Tale servizio è designato nella corrispondente colonna dell'Allegato 1 OGI. In concreto, si tratta o dell'Ufficio federale designato nella colonna o del servizio competente per la tenuta dei dati in virtù del diritto cantonale; - servizio specializzato della Confederazione: il servizio specializzato della Confederazione competente per una determinata raccolta di geodati di base è designato in via definitiva nella corrispondente colonna dell'Allegato 1 OGI (tra parentesi quadre se non si tratta nel contempo del servizio di cui all'articolo 8 capoverso 1 LGI). Per quanto concerne gli accordi di programma, la OCRDPP si rifà all'articolo 20a della legge federale del 5 ottobre 199019 sugli aiuti finanziari e le indennità (Legge sui sussidi, LSu). L'articolo 7 lettera i e l'articolo 10 capoverso 2 lettera b LSu stabiliscono che, di regola, le indennità e «gli aiuti finanziari ai Cantoni possono essere accordati nell’ambito di accordi di programma e fissati globalmente o forfettariamente». Il concetto di contributo globale, nel senso utilizzato qui in relazione con gli accordi di programma, non è tuttavia definito a livello di diritto federale. Se però si considerano i materiali alla base della Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), si costata che nell'esaustivo glossario dell'Allegato al Rapporto finale NPF del 31 marzo 1999 è stata definita la seguente distinzione:20 - contributo globale: «contributo per una serie di prestazioni singole o per un intero ventaglio di prestazioni»; - contributo forfettario: «contributo fisso per una determinata unità di prestazione».
1.3 Caratteristiche di fondo del Catasto RDPP
1.3.1 Scopo del Catasto RDPP
Il Catasto RDPP è finalizzato all’approntamento di informazioni su restrizioni della proprietà inerenti all'ambito della proprietà fondiaria e di altri diritti reali, aventi ripercussioni di carattere spaziale sulla proprietà fondiaria e conseguenti a decisioni adottate conformemente alle prescrizioni in vigore. Il Catasto RDPP contiene informazioni il più possibile complete e affidabili sulle restrizioni legali della proprietà definite aventi un effetto nei confronti di terzi. Tuttavia non costituisce in se stesso un atto di natura giuridica. In effetti, il diritto in materia è fondato su decisioni adottate di regola dalle autorità competenti del Comune, del Cantone o, talora, della Confederazione.
1.3.2 Compito congiunto
I geodati di base di diritto federale registrati nel Catasto RDPP non costituiscono unicamente un compito della Confederazione. Ad esempio, i geodati di base relativi alla pianificazione del territorio, pur essendo fondati su una legge federale, sono precisati sia a livello cantonale sia a livello comunale. Le informazioni relative a tali restrizioni legali della proprietà sono importanti per tutti i livelli amministrativi; le regole volte a garantire un’armonizzazione e un’omogeneità delle pertinenti
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20 Allegato al rapporto finale NPF del 31 marzo 1999, pag. 54.
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informazioni sono pertanto utili a tutti e nell’interesse di tutti. Il legislatore ha pertanto stabilito che il Catasto RDPP costituisce un compito congiunto di Confederazione e Cantoni (art. 39 cpv. 1 LGI). Per quanto concerne il finanziamento deve essere fatta una chiara distinzione tra i costi amministrativi e d’esercizio del Catasto RDPP, costi che rientrano nell’ambito del compito congiunto, e i costi generati dall’immissione e dall’aggiornamento delle rappresentazioni di tali restrizioni della proprietà. Quest’ultimo compito incombe all’autorità o al servizio specializzato competente per la pertinente decisione e che propone la relativa iscrizione nel Catasto RDPP. La quota della Confederazione sarà trasferita, nel quadro delle direttive in materia di bilancio impartite all’Ufficio federale di topografia, dall’attuale rubrica «compito congiunto Misurazione ufficiale» alla nuova rubrica «compito congiunto Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà», di modo che non risulteranno oneri supplementari per la Confederazione. La stima dei costi di un eventuale Catasto RDPP è stata oggetto di una perizia eseguita dall’Istituto di studi politici di Lucerna («INTERFACE»21, cfr. n. 1.1.5).
1.3.3 Linea di demarcazione rispetto al registro fondiario
Conformemente al diritto vigente, il registro fondiario contiene indicazioni concernenti determinate restrizioni di diritto pubblico della proprietà. L'articolo 962 del Codice civile svizzero stabilisce che i «Cantoni possono prescrivere l’iscrizione nel registro fondiario delle servitù di diritto pubblico, come i piani regolatori e simili». Una formulazione più precisa e più vincolante di questo articolo è attualmente oggetto di consultazione parlamentare: «L’ente pubblico o la corporazione che adempie un compito pubblico fa menzionare nel registro fondiario la restrizione di diritto pubblico di cui ha gravato un dato fondo con decisione che limita l’uso del fondo o la facoltà di disporne o impone al proprietario un determinato obbligo inerente al fondo». Se una restrizione di diritto pubblico della proprietà concerne soltanto un fondo o soltanto pochi fondi ed è oggetto di un atto singolo, la relativa informazione potrà pertanto – in futuro come sinora – essere garantita mediante l'iscrizione di un'apposita menzione nel pertinente foglio del registro fondiario.
21 Stefan Rieder et al.: Kostenschätzung der Erstellung eines Katasters der öffentlich- rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB). Perizia del 30 gennaio 2006 per incarico dell’Ufficio federale di topografia (non pubblicata in italiano).
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Linea di demarcazione tra il registro fondiario e il Catasto RDPP
La linea di demarcazione tra il registro fondiario e il Catasto RDPP separa dunque le restrizioni di diritto pubblico della proprietà ordinate mediante un atto legale individuale-concreto dalle restrizioni della proprietà risultanti per un determinato perimetro da decisioni di carattere generico-concreto se non addirittura di carattere generico-astratto (per es. regolamento edilizio del Comune).
1.3.4 Fase di avvio con una scelta ristretta di restrizioni di diritto
pubblico della proprietà Il gruppo di lavoro SIDIS ha rapidamente acquisito la convinzione che era impossibile allestire un elenco esaustivo e definitivo di tutte le restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Da un lato, non sussiste alcuna definizione legale chiara e uniforme di tali restrizioni della proprietà, segnatamente a causa della delimitazione non sempre chiara tra il diritto pubblico e il diritto privato. Dall'altro, sarebbe presuntuoso volere immediatamente gestire un gran numero di restrizioni della proprietà senza aver valutato concretamente i problemi tecnici e semantici legati alla gestione di tali informazioni. Per questa ragione, nell'articolo 16 LGI, al Consiglio federale è stata assegnata la competenza di stabilire i geodati di base di diritto federale che figureranno nel Catasto RDPP. La prima versione del Catasto RDPP comprenderà 17 oggetti concernenti 8 settori. Secondo il parere generale, questi 17 oggetti coprono tuttavia gran parte delle più importanti restrizioni di diritto pubblico della proprietà, rispondendo alla grande maggioranza delle necessità degli utenti. Talune restrizioni che hanno ripercussioni sulla proprietà saranno pubblicate nel Catasto RDPP soltanto se presentano una geometria definita in modo chiaro. Altre restrizioni della proprietà, quale la distanza di costruzione dallimite, sono pubblicate indirettamente tramite i regolamenti edilizi. Altre infine, di carattere piuttosto generale e astratto, sono note soltanto grazie a una distanza definita nella legge o nel regolamento e non possono essere definite geometricamente nel Catasto RDPP.
1.3.5 Restrizioni di diritto pubblico della proprietà non contenute nel
Catasto RDPP Non sono oggetto del Catasto RDPP le seguenti restrizioni di diritto pubblico della proprietà:
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· le restrizioni legali della proprietà sussistenti unicamente a livello generico- astratto e sotto forma di testo continuano a essere menzionate unicamente nelle leggi e nelle ordinanze. Tali restrizioni possono essere ritrovate nelle raccolte sistematiche del diritto. Tra tali restrizioni potrebbe figurare, a titolo di esempio, una simile prescrizione: «L'edificazione è vietata a distanza minore di 3,6 m dalla carreggiata». · Le regolamentazioni convenute tra proprietari fondiari (per es. una servitù o un diritto di passaggio) o tra un'autorità e un proprietario (per es. nel quadro di un'autorizzazione di costruzione) sono iscritte nel registro fondiario. · Tutte le restrizioni della proprietà che non sono ancora oggetto di una decisione entrata in vigore (per es. progetti) o che non sono vincolanti per i proprietari (per es. piano direttore). · Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà non fondate su una disposizione della legislazione federale. Ad esempio, gli allineamenti accanto a strade o corsi d'acqua sono disciplinati dal diritto cantonale o comunale. I Cantoni possono tuttavia far figurare simili importanti restrizioni della proprietà nelle aggiunte cantonali di cui all'articolo 16 capoverso 3 LGI.
1.4 Risultati dell'indagine conoscitiva presso i servizi specializzati
cantonali e le organizzazioni interessate [Da completare dopo lo svolgimento dell'indagine conoscitiva].
2 Spiegazioni in merito alle singole disposizioni
2.1 Sezione 1: Disposizioni generali
Art. 1 Oggetto e campo d'applicazione L'ordinanza disciplina il Catasto RDPP limitatamente agli aspetti non stabiliti direttamente nella legge. Tra gli aspetti definiti direttamente nella legge figurano l'efficacia giuridica del Catasto (art. 17 LGI) e la responsabilità (art. 18 LGI); queste due norme di legge non necessitano alcuna concretizzazione a livello di ordinanza. Il capoverso 2 chiarisce il rapporto della presente ordinanza tecnica con l'OGI: l'OGI e l'OGI–swisstopo si applicano al Catasto RDPP nei casi in cui l'OCRDPP non contiene speciali prescrizioni derogatorie. In linea di principio, i geodati di base che rappresentano restrizioni di diritto pubblico della proprietà e che sono pubblicati nel Catasto RDPP devono pertanto soddisfare i requisiti tecnici e qualitativi stabiliti per tutti i geodati di base nel diritto generale in materia di geoinformazione (cfr. al riguardo sopra, n. 1.2.3).
Art. 2 Scopo del Catasto Il Catasto RDPP è finalizzato all’approntamento di informazioni su restrizioni della proprietà con ripercussioni di carattere spaziale sulla proprietà fondiaria in conseguenza di decisioni adottate conformemente alle prescrizioni in vigore. Il Catasto RDPP contiene informazioni il più possibile complete e affidabili sulle
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restrizioni della proprietà aventi un effetto giuridico nei confronti di terzi. Tuttavia non costituisce in se stesso un atto di natura giuridica. In effetti, il diritto in materia è fondato su decisioni adottate di regola dalle autorità competenti del Comune, del Cantone o, talora, della Confederazione. Tale scopo è stato definito con il medesimo tenore già nel Messaggio a sostegno di una legge sulla geoinformazione22. L'articolo 2 OCRDPP ha pertanto mero carattere declamatorio.
2.2 Sezione 2: Contenuto e grado di dettaglio informativo del
Catasto
Art. 3 Contenuto Il Catasto RDPP contiene geodati di base di diritto federale o parti di geodati di base di diritto federale (per es. singoli livelli di dati dei geodati di base adeguatamente indicati), rappresentanti restrizioni di diritto pubblico della proprietà e opportunamente contrassegnati nell'allegato 1 dell'OGI («Catalogo dei geodati di base del diritto federale»: crocetta nella colonna «Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà»). Come già annunciato nel quadro dell'allestimento delle basi legali23, in un primo momento non confluiranno nel Catasto RDPP tutti i possibili geodati di base che rappresentano restrizioni di diritto pubblico della proprietà. In una prima fase, il Catasto RDPP sarà limitato alle seguenti restrizioni di diritto pubblico della proprietà, di particolare importanza per la gestione degli immobili in Svizzera (cfr. al riguardo le osservazioni relative all'art. 25): - sviluppo territoriale: piani di utilizzazione; - strade nazionali: zone di progettazione, allineamenti; - ferrovie: zone di progettazione, allineamenti; - impianti aeroportuali: zone di progettazione, allineamenti, zone di sicurezza; - siti inquinati: catasto dei siti inquinati; - protezione delle acque: zone di protezione delle acque sotterranee, aree di protezione delle acque sotterranee; - protezione dai rumori: gradi di sensibilità al rumore; - foreste: delimitazione tra foreste e zone edificabili, distanza dalla foresta. Dopo l'introduzione del Catasto RDPP e la valutazione prescritta all'articolo 43 LGI si deciderà in merito all'eventuale estensione del Catasto RDPP ad altri ambiti. Sulla base delle esperienze raccolte, ma anche in considerazione delle necessità comunicate e dell'evoluzione delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà, sarà in ogni momento possibile completare l'attuale elenco comprendente 17 oggetti. A tal fine basterà una pertinente modifica dell'allegato 1 dell'OGI da parte del Consiglio federale. Il processo di adeguamento al modello quadro interdisciplinare e
22 Messaggio a sostegno di una legge sulla geoinformazione (Legge sulla geoinformazione, LGI) del 6 settembre 2006; FF 2006 7165 segg. Pag. 7206. 23 Messaggio a sostegno di una legge sulla geoinformazione (Legge sulla geoinformazione, LGI) del 6 settembre 2006; FF 2006 7165 segg. Pag. 7206. Cfr. Rapporto finale: Die Informationssysteme über raumwirksame Rechte und insbesondere der Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster); Gruppo di lavoro SIDIS, 23 aprile 2007, pag. 39 segg. (non pubblicato in italiano)
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di definizione dei modelli di dati e dei modelli di rappresentazione da parte dei servizi specializzati della Confederazione presenterà le stesse caratteristiche del processo previsto dalle disposizioni transitorie (art. 26 cpv. 3 e 4). Di solito, dalle geometrie e dai titoli non è possibile trarre alcuna informazione sulle restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Oltre ai geodati di base che rappresentano restrizioni di diritto pubblico della proprietà, sono pertanto oggetto del Catasto RDPP ulteriori dati che descrivono le restrizioni della proprietà. Per quanto concerne le prescrizioni legali, si fa una distinzione tra i dati che descrivono – in maniera immediata, unitamente ai corrispondenti geodati di base e costituendo un'unità con quest'ultimi – le restrizioni della proprietà (per es. l'art. del regolamento edilizio del Comune che descrive la zona residenziale 2 limitatamente all'utilizzazione) e i dati che esprimono unicamente le basi legali generali di una determinata restrizione della proprietà (per es. la legge cantonale in materia di costruzione che autorizza le restrizioni definite per la zona residenziale 2). I primi sono oggetto del Catasto RDPP; per quanto concerne i secondi, confluisce nel Catasto unicamente l'indicazione sulle basi legali generali. I modelli di dati, ancora da definire, preciseranno quali ulteriori informazioni e indicazioni supplementari necessarie per la corretta comprensione delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà potranno essere pubblicate (cfr. art. 4). Se, in applicazione dell'articolo 16 capoverso 3 LGI, i Cantoni stabiliscono che determinati geodati di base di diritto cantonale rappresentanti restrizioni di diritto pubblico della proprietà (anche esse, di solito, di diritto cantonale) devono essere oggetto del Catasto, tali geodati faranno parte del Catasto in virtù della lettera b e saranno sottoposti senza eccezioni alle prescrizioni dell'ordinanza. Dal punto di vista degli utenti sarebbe molto utile se i Cantoni decidessero, ad esempio, di iscrivere nel Catasto RDPP, in via aggiuntiva agli allineamenti per le strade nazionali, anche gli allineamenti per le strade cantonali e comunali.
Art. 4 Grado di dettaglio informativo Le restrizioni della proprietà rappresentabili geometricamente presentano spesso diversi livelli d'informazione, sia in relazione con la geometria sia per rapporto ad altri dati. Ciò è il caso segnatamente nel settore della pianificazione del territorio. Per esempio, le indicazioni contenute in un piano locale delle zone consentono di dedurre che un determinato fondo è ubicato in una zona edificabile e nel contempo all'interno del perimetro di una zona soggetta all'obbligo di pianificazione. Le descrizioni fondamentali concernenti la zona edificabile e la zona soggetta all'obbligo di pianificazione si trovano nel regolamento edilizio del Comune. Per la zona soggetta all'obbligo di pianificazione è stato allestito un apposito piano di edificazione comprendente specifiche prescrizioni edilizie unitamente a indicazioni supplementari concernenti le parcelle edificabili. Le prescrizioni edilizie specifiche circoscrivono l'aspetto giuridico del piano di edificazione. Poiché non è possibile definire nell'ordinanza in maniera unitaria e in forma generica e astratta per tutte le categorie di restrizioni di diritto pubblico della proprietà il corrispondente grado di dettaglio informativo, quest'ultimo deve essere stabilito nel modello di dati minimo (art. 9 OGI) e nel relativo modello di rappresentazione (art. 11 OGI) dal servizio specializzato competente in seno all'Amministrazione federale. Ne consegue che, per i geodati di base di diritto federale contrassegnati nell'allegato 1 dell'OGI come
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oggetti del Catasto RDPP, i corrispondenti modelli minimi di dati e di rappresentazione saranno completati con le direttive necessarie a livello di Catasto.
2.3 Sezione 3: Iscrizione nel Catasto
Art. 5 Approntamento dei dati Il servizio competente per il rilevamento, l'aggiornamento e la gestione dei geodati deve mettere a disposizione dell'organo incaricato della tenuta del Catasto i geodati di base e le corrispondenti vigenti norme legali in forma adeguata e nel minor tempo possibile. Da tale disposizione si evince chiaramente che l'obbligo di notifica incombe al servizio competente per il rilevamento, l'aggiornamento e la gestione dei geodati. Affinché una determinata raccolta di geodati di base possa essere pubblicata nel Catasto RDPP devono essere soddisfatte quattro condizioni tecniche e qualitative. È richiesto il formato digitale, conformemente all'articolo 16 capoverso 4 LGI, che stabilisce che il Catasto RDPP viene reso accessibile in forma elettronica, on line o in altra maniera. L'autorità competente secondo la legge per prendere una decisione riguardo a una restrizione legale concernente la proprietà deve aver preso una decisione formale e tale decisione deve essere entrata in vigore, vale a dire essere vincolante per terzi interessati. Le informazioni trasmesse al Catasto RDPP in vista della loro pubblicazione dovranno essere state accuratamente verificate dall'autorità competente per la decisione. In tal modo sarà assicurata la validità e l'affidabilità dell'informazione diffusa. Il servizio al quale incombono il rilevamento, l'aggiornamento e la gestione della restrizione della proprietà redige un rapporto all'attenzione dell'organo incaricato della tenuta del Catasto, che deve poi confermare che le esigenze summenzionate sono state effettivamente soddisfatte e che sono stati eseguiti i pertinenti controlli. La modalità di fornitura dei dati dall'organo responsabile dei dati (decisore) all'organo incaricato della pubblicazione delle informazioni (organo incaricato della tenuta del Catasto) è facoltativa e non è descritta nella presente ordinanza. Una possibilità consiste nel consegnare a scadenze regolari all'organo incaricato della tenuta del Catasto una copia esatta e attestata della raccolta di dati originali da cui si estrarranno le informazioni relative a un determinato bene immobile.
Copia
dati originali Catasto RDPP richiedente
Un'altra possibilità consiste nel far sì che ogni servizio specializzato responsabile dei dati conceda all'organo incaricato della tenuta del Catasto un diritto d'accesso
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diretto, consentendo l'acquisizione dei dati necessari all'allestimento di un estratto per un determinato fondo.
dati originali Catasto RDPP richiedente
La scelta della modalità di trasferimento dipende dai mezzi tecnici (hardware e software), dalle procedure amministrative di Cantoni e Comuni ed è stabilita dai Cantoni. Occorre inoltre far notare che i geodati di diritto federale devono soddisfare le esigenze relative al grado di dettaglio delle informazioni. Quanto agli ampliamenti cantonali conformemente all'articolo 16 capoverso 3 LGI, devono soddisfare almeno le medesime esigenze dei geodati di diritto federale.
Art. 6 Verifiche da parte dell'organo incaricato della tenuta del Catasto L'organo incaricato della tenuta del Catasto RDPP verifica che i dati siano disponibili in una forma digitale compatibile con il modello prescritto e che l'esigenza di cui all'articolo 5 capoverso 3 sia effettivamente soddisfatta. Inoltre, esso prende visione del rapporto redatto dal servizio competente. Si tratta di un importante controllo volto a consentire la qualità e l'affidabilità delle informazioni diffuse.
Art. 7 Iscrizione dei dati È importante che il periodo tra l'entrata in vigore formale di una restrizione della proprietà e la sua pubblicazione nel Catasto RDPP sia il più breve possibile, onde evitare carenze a livello di informazione con possibili conseguenze sull'affidabilità del Catasto RDPP. Nei casi in cui è applicabile l'articolo 16, che accorda al Catasto RDPP uno statuto di pubblicazione ufficiale, la pubblicazione deve essere contemporanea all'entrata in vigore se l'entrata in vigore della restrizione è giuridicamente vincolata alla pubblicazione del Catasto RDPP. Il summenzionato periodo può essere ridotto avviando la digitalizzazione e la verifica dei dati (art. 5 e 6) prima della decisione, ad esempio durante la fase della pubblicazione preliminare.
Art. 8 Procedura d'iscrizione I Cantoni sono competenti per la definizione dettagliata della procedura. La descrizione della procedura deve avvenire in un atto legislativo. Tale
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regolamentazione della competenza consente a ogni Cantone di tener conto delle proprie capacità e particolarità tecniche e organizzative.
2.4 Sezione 4: Forme di accesso
Art. 9 Servizio di rappresentazione Conformemente all'articolo 2 lettera i OGI, un servizio di rappresentazione è un servizio in Internet che consente di visualizzare, ingrandire, rimpicciolire e trasferire raccolte di geodati rappresentabili, di sovrapporre dati, di visualizzare contenuti di geometadati rilevanti per i dati e di navigare all'interno dei geodati. Se ne deduce che il Catasto RDPP è più di un semplice servizio di rappresentazione (art. 2 lett. h OGI), senza che tuttavia siano richieste le funzionalità di un servizio di telecaricamento (art. 2 lett. k OGI) o di un servizio di trasformazione (art. 2 lett. l OGI). Il servizio di rappresentazione allestito per il Catasto RDPP presenta inoltre la peculiarità di essere stato concepito per consentire la rappresentazione di dati concernenti le prescrizioni legali nonché la rappresentazione di informazioni in forma di immagini non georeferenziate (per es. piani speciali).
Art. 10 a 12 Estratti Le informazioni fornite dal Catasto RDPP riguardo a un determinato bene immobile possono, a seconda delle circostanze, presentare numerose stratificazioni e una grande complessità. Finché ci si muove all'interno del servizio di rappresentazione, è possibile sfruttare le risorse messe a disposizione dall'informatica per inoltrarsi in funzione delle proprie esigenze nella complessità delle informazioni. Tuttavia, è del tutto legittimo che gli utenti si aspettino di poter disporre di informazioni strutturate in maniera unitaria e tale da consentire una rapida visione d'insieme, in una forma facile da elaborare. A seconda delle richieste, i documenti allestiti al fine sopraesposto, denominati «estratti», sono a disposizione dei clienti in forma analogica (eventualmente cartacea) o digitale (per es. in formato PDF). Una volta rilasciati, gli estratti non devono poter essere modificati. In questo ambito, la firma elettronica si rivela uno strumento particolarmente adeguato per garantire che lo strumento originale non ha subìto modifiche. Un altro aspetto particolarmente importante è la leggibilità del documento. Risulterà spesso necessario allestire incarti comprendenti, anziché un unico piano, numerosi piani ed elenchi corredati di norme legali. L'emanazione di prescrizioni riguardo alle modalità di rappresentazione degli estratti rientra nella sfera di competenza della Direzione federale delle misurazioni catastali. Il documento deve avere come oggetto almeno un bene immobile o un diritto di superficie ed è allestito in maniera da corrispondere alla rete di parcelle descritta al livello d'informazione «Beni immobili» della misurazione ufficiale. Il requisito della completezza delle informazioni concernenti i singoli oggetti garantirà agli utenti che sul perimetro di un determinato estratto non sussiste effettivamente una determinata restrizione della proprietà se nessuna restrizione della proprietà di quel genere è rappresentata nell'estratto. Da ciò risulta la necessità di indicare chiaramente quali restrizioni della proprietà sono pubblicate nel Catasto
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RDPP, e di conseguenza nei relativi estratti, e quali non lo sono. Se tra i geodati di base che, per decisione del Consiglio federale, devono essere iscritti nel Catasto RDPP figurassero i settori di protezione delle acque, ma non le zone in cui sussistono dei pericoli, la mancata indicazione di questi due tipi di dati in un estratto del Catasto RDPP consentirebbe di concludere con certezza che nel perimetro interessato non vi sono zone di protezione delle acque, ma non consentirebbe di concludere che nello stesso perimetro non vi siano zone di pericolo. Gli estratti contengono tutti i dati pubblicati nel Catasto RDPP, cioè anche i rimandi alla pertinente legislazione, le aggiunte dei Cantoni e informazioni complementari quali, ad esempio, prescrizioni speciali. Al momento dell'ordinazione gli utenti possono tuttavia far richiesta che in un estratto ristretto non figurino norme legali, aggiunte cantonali e informazioni non georeferenziate in un sistema di riferimento ufficiale. Un simile estratto ristretto deve essere chiaramente riconoscibile come tale. Le informazioni messe a disposizione in un estratto del Catasto RDPP possono essere completate con qualsivoglia informazione contrassegnata quale «geodato di riferimento» nel Catalogo dei geodati di base del diritto federale (Allegato 1 OGI). Tra tali informazioni figurano, a titolo di esempio, le ortofoto, le carte nazionali e i dati altimetrici. I Cantoni sono competenti per l'interconnessione del contenuto del Catasto RDPP con eventuali modifiche delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Ad esempio, se dalla pubblicazione di un nuovo piano delle zone possono conseguire parziali cambiamenti riguardo ai diritti dei proprietari, tale informazione può essere interconnessa con il Catasto RDPP. Per garantire a livello nazionale una certa uniformità degli estratti e delle informazioni complementari, la Direzione federale delle misurazioni catastali definisce i requisiti minimi per le modalità di rappresentazione.
Art. 13 Servizio di ricerca La Direzione federale delle misurazioni catastali può consentire l'accesso ai Catasti RDPP dei Cantoni mediante un servizio di ricerca interconnesso giusta l'articolo 36 lettera b OGI.
2.5 Sezione 5: Legalizzazioni
Art. 14 Estratti autenticati Gli estratti summenzionati devono poter essere utilizzati in qualità di documenti ufficiali per transazioni concernenti i fondi nell'ambito delle relazioni con amministrazioni pubbliche o per qualsiasi altro atto ufficiale o commerciale. A tal fine il Cantone nomina un'istanza in grado di attestare che i dati di un estratto rilasciato corrispondono allo stato aggiornato del contenuto del Catasto RDPP e che la rete di parcelle rispecchia lo stato del livello d'informazione della misurazione ufficiale «Beni immobili» alla data menzionata nell'estratto. I Cantoni sono competenti per la regolamentazione dei dettagli.
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Art. 15 Attestazioni di esattezza a posteriori Per principio l'esattezza di un estratto è attestata dalla stessa istanza che ha rilasciato l'estratto. I Cantoni possono tuttavia autorizzare l'istanza competente per le attestazioni a munire della propria firma un documento allestito per altre vie, fatti salvi – ovviamente – i requisiti definiti in materia di estratti (art. 11 a 13). Quest'ultima procedura sarebbe applicata ad esempio in un caso in cui delle informazioni del Catasto RDPP sono state riprese in un progetto di pianificazione o di costruzione. Di solito una simile attestazione concernerà unicamente la geometria delle restrizioni della proprietà.
2.6 Sezione 6: Funzione di organo di pubblicazione ufficiale
Art. 16 L'effetto di pubblicità del Catasto RDPP nel quadro del diritto federale è stabilito in via definitiva all'articolo 17 LGI. La pubblicazione ufficiale determinante di restrizioni di diritto pubblico della proprietà ha luogo in tutti i casi in cui, conformemente al diritto cantonale, sono competenti per le decisioni in materia le autorità cantonali. Attualmente la pubblicazione ha spesso luogo nel Foglio ufficiale cantonale. Considerato che per le restrizioni della proprietà designate dal diritto federale è ad ogni modo prescritta la successiva pubblicazione nel Catasto RDPP, se la pubblicazione prevista dal diritto cantonale avvenisse direttamente nel Catasto RDPP ciò potrebbe costituire per i Cantoni e per le cerchie interessate uno sgravio a livello di procedure e consentirebbe di eliminare i doppioni nelle pubblicazioni ufficiali. L'articolo 16 contiene una corrispondente norma di delega per i Cantoni. I Cantoni possono stabilire nel diritto cantonale che il Catasto RDPP è l'organo di pubblicazione cantonale ufficiale per determinate restrizioni di diritto pubblico della proprietà. Ciò è possibile unicamente se la competenza per la regolamentazione della procedura e per la designazione dell'organo di pubblicazione ufficiale spetta ai Cantoni.
2.7 Sezione 7: Organizzazione
Art. 17 Tenuta del Catasto L'organizzazione amministrativa e tecnica varia notevolmente da Cantone a Cantone. Di conseguenza è legittimo far sì che la competenza organizzativa si situi a livello cantonale. Tuttavia è richiesto a ogni Cantone di provvedere alla chiara designazione di un'istanza competente per la tenuta del Catasto RDPP. Nell'articolo non è precisato se tale compito debba essere assunto da un servizio dell'amministrazione cantonale, da un'azienda indipendente pubblica o semipubblica o da privati nell'ambito di una partenariato tra pubblico e privato. Indipendentemente dalla strutturazione dell'organizzazione, i Cantoni dovranno provvedere affinché i dati del Catasto RDPP siano accessibili in maniera centralizzata, al fine di consentire un accesso facile e flessibile tramite portali locali o cantonali oppure per mezzo di portali della Confederazione.
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Art. 18 Alta vigilanza Analogamente a quanto stabilito per l'organizzazione della misurazione ufficiale, l'alta vigilanza sulla tenuta del Catasto RDPP è affidata alla Direzione federale delle misurazioni catastali. Tale compito comprende segnatamente la competenza per l'emanazione di prescrizioni e raccomandazioni, la possibilità di svolgere ispezioni, la sorveglianza delle attività ufficiali relative alla tenuta del Catasto RDPP, eventuali proposte di misure sostitutive all'Ufficio federale di topografia e prelievi di dati – da parte della Direzione medesima o da parte di terzi incaricati – a fini statistici o di valutazione. La funzione di alta vigilanza è limitata all'organo incaricato della tenuta del Catasto e non può essere estesa agli organi incaricati dell'amministrazione delle restrizioni della proprietà.
Art. 19 Strategia della Confederazione Il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport elabora una strategia per il Catasto RDPP. A tal fine consulta i Cantoni e gli organi interessati della Confederazione.
2.8 Sezione 8: Finanziamento
Art. 20 Contributo della Confederazione Il legislatore ha stabilito che il Catasto RDPP costituisce un compito congiunto della Confederazione e dei Cantoni (art. 39 cpv. 1 LGI). Di conseguenza, la gestione del Catasto avviene mediante accordi di programma e relativi contributi globali, analogamente a quanto stabilito per la misurazione ufficiale. Il termine «contributo globale» trae origine dalla nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) (cfr. più sopra n. 1.2.3). Con la NPC vengono sostenuti mediante contributi globali interi programmi o un intero settore di prestazioni. I contributi globali non considerano i costi effettivi, bensì le prestazioni fornite. Le prestazioni da fornire sono parte integrante dell’accordo di programma concluso tra Confederazione e Cantone. Per quanto concerne il finanziamento deve essere fatta una chiara distinzione tra: a) i costi amministrativi e d’esercizio del Catasto RDPP; b) i costi per progetti prioritari; e c) i costi generati dall’iscrizione e dall’aggiornamento delle rappresentazioni di tali restrizioni della proprietà. Quest’ultimo compito incombe all’autorità o al servizio specializzato competente per la pertinente decisione e che propone la relativa iscrizione nel Catasto RDPP. Esso non rientra nel compito congiunto della tenuta del Catasto, bensì fa parte del compito specialistico. Come progetti prioritari di interesse nazionale sono ad esempio ipotizzabili sviluppi ulteriori della tenuta del Catasto. La definizione dei progetti prioritari nonché l’ammontare dei relativi contributi globali sono negoziati tra il Cantone interessato e il DDPS (cpv. 2).
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I costi d’esercizio comprendono l’acquisto di adeguate componenti hardware e software, la formazione e la messa a disposizione del personale, le misure di salvaguardia e di protezione dei dati, le installazioni per le telecomunicazioni e per la diffusione dei dati, i processi d’esercizio per la diffusione dei dati e l’autenticazione degli estratti come pure i processi di controllo e di verifica. Tali costi rimangono relativamente costanti di anno in anno ed evolvono gradualmente con il volume delle informazioni amministrate e dei dati necessari. L’entità annua dei costi d’esercizio è stimata a circa 5–10 milioni di franchi. La stima di detti costi è stata oggetto della perizia menzionata al numero 1.1.5. La quota del contributo della Confederazione ai costi d’esercizio previsti è fissata al 50 per cento (cpv. 4). Per la Confederazione e i Cantoni ne risultano pertanto spese di rispettivamente circa 5 milioni di franchi l’anno. L'importo di 5 milioni di franchi, proveniente dai crediti della misurazione ufficiale e messo globalmente a disposizione del Catasto RDPP dalla Confederazione, sarà ripartito come segue (cpv. 3): - con il 10 per cento (0,5 milioni di franchi all’anno) saranno sostenuti progetti prioritari (cpv. 1), - con il 90 per cento (4,5 milioni di franchi all’anno) saranno cofinanziati i costi d’esercizio. Questa quota dei costi d’esercizio sarà suddivisa tra i Cantoni secondo la chiave di ripartizione seguente (cpv. 3): a) 1/5 (0,9 milioni di franchi) sarà ripartito in parti uguali tra i Cantoni. Tale quota corrisponde a un’infrastruttura di base che ogni Cantone deve fornire, indipendentemente dalle sue dimensioni o dal numero di restrizioni di diritto pubblico della proprietà da gestire. Per i piccoli Cantoni potrà segnatamente rivelarsi opportuno collaborare con altri Cantoni. b) 3/5 (2,7 milioni di franchi) saranno ripartiti in base al numero di abitanti del Cantone. In zone ad alta densità demografica, il numero di restrizioni di diritto pubblico della proprietà allestite da inserire nel Catasto RDPP sarà più elevato rispetto alle zone a minore densità. c) 1/5 (0,9 milioni di franchi) saranno ripartiti in base alla superficie del Cantone. La superficie non edificata dei Cantoni comprende anch'essa un certo numero, seppur nettamente inferiore, di restrizioni di diritto pubblico della proprietà.
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d) La quota attribuita al singolo Cantone può essere desunta dalla tabella seguente. Per la fase di allestimento va considerato l’articolo 25 capoverso 5.
Quota Coefficiente Abitanti Superficie Cantone Quota Superficie (CHF) Totale Contributo Abitanti Quota (numero) (CHF) (ha) Contributo base (CHF) base (CHF)
ZH 1 272 600 172 865 1 460 642 37 817 34 615 533 100 BE 957 100 596 292 1 346 441 130 449 34 615 511 500 VD 654 100 322 005 1 236 764 70 444 34 615 341 800 AG 569 300 140 590 1 206 069 30 757 34 615 271 400 GR 187 800 710 509 1 67 978 155 436 34 615 258 000 VS 291 600 520 984 1 105 550 113 974 34 615 254 100 SG 460 000 198 387 1 166 506 43 401 34 615 244 500 TI 322 300 280 098 1 116 663 61 276 34 615 212 600 LU 356 400 155 707 1 129 006 34 064 34 615 197 700 GE 430 600 28 251 1 155 864 6180 34 615 196 700 FR 254 000 164 833 1 91 940 36 060 34 615 162 600 BL 266 100 51 765 1 96 320 11 325 34 615 142 300 SO 247 900 79 070 1 89 732 17 298 34 615 141 600 TG 234 300 86 381 1 84 809 18 897 34 615 138 300 NE 168 400 80 394 1 60 956 17 588 34 615 113 200 SZ 137 500 90 778 1 49 771 19 859 34 615 104 200 BS 185 600 3697 1 67 180 811 34 615 102 600 ZG 106 500 23 874 1 38 550 5223 34 615 78 400 JU 69 100 83 871 1 25 012 18 348 34 615 78 000 UR 35 100 107 073 1 12 705 23 424 34 615 70 700 SH 73 800 29 831 1 26 713 6526 34 615 67 900 GL 38 200 68 505 1 13 827 14 987 34 615 63 400 AR 52 600 24 288 1 19 040 5313 34 615 59 000 OW 33 300 49 063 1 12 054 10 733 34 615 57 400 NW 39 800 27 595 1 14 406 6037 34 615 55 100 AI 15 200 17 247 1 5502 3773 34 615 43 900 Totale 7 459 200 4 113 953 26 2 700 000 900 000 900 000 4 500 000
La quota della Confederazione messa globalmente a disposizione del Catasto RDPP nonché la chiave di ripartizione si fondano su previsioni. Tali previsioni dovranno
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essere verificate ed eventualmente adeguate nel quadro della fase di valutazione della durata di sei anni prevista dalla LGI.
Art. 21 Accordi di programma Il contenuto minimo degli accordi di programma è costituito dalle prestazioni della Confederazione e del Cantone, dal controlling e dalla vigilanza finanziaria. Contrariamente a quanto previsto per la misurazione ufficiale, tale contenuto è convenuto dal DDPS con il Cantone (art. 39 cpv. 1 LGI). L’accordo di programma è stipulato per una durata di quattro anni. Tuttavia, analogamente a quanto previsto per la misurazione ufficiale, possono anche essere stabiliti e compensati di conseguenza obiettivi parziali per una durata più breve (ad esempio obiettivi annuali).
Art. 22 Rapporti e controlli La struttura e la formulazione dell’articolo 22 corrispondono ampiamente alle formulazioni standard impiegate in atti legislativi della Confederazione ed elaborate per i compiti congiunti nel quadro dell’introduzione della NPC. Conformemente alla prassi attuale in materia di misurazione ufficiale, anche nel caso del Catasto RDPP i Cantoni devono allestire annualmente un rapporto sul grado di adempimento degli accordi sugli obiettivi e sull'impiego delle risorse. La Direzione federale delle misurazioni catastali metterà a disposizione un pertinente modulo. L’Ufficio federale di topografia sarà autorizzato a controllare a campione, sulla base degli obiettivi programmatici, l’esecuzione delle misure e l’impiego dei contributi versati.
Art. 23 Adempimento parziale La struttura e la formulazione dell’articolo 23 corrispondono ampiamente alle formulazioni standard impiegate in atti legislativi della Confederazione ed elaborate per i compiti congiunti nel quadro dell’introduzione della NPC. Il versamento dei contributi globali concordati per il quadriennio avviene di regola sotto forma di rate annuali. L’ordinanza crea le basi legali che autorizzano la Direzione federale delle misurazioni a trattenere gli acconti quando un Cantone non assume, nonostante previo reclamo, gli impegni sanciti dall’accordo di programma. L’esecuzione sostitutiva quale ultima ratio non è disciplinata nella OCRDPP, bensì già a livello di legge (cfr. art. 34 cpv. 3 LGI).
2.9 Sezione 9: Disposizioni finali
Art. 24 Modifica del diritto vigente In seguito all'entrata in vigore dell’OCRDPP, dovrà essere completato l’allegato 1 dell’OGI, il cosiddetto «Catalogo dei geodati di base». Per i geodati di base del diritto federale che corrispondono a restrizioni di diritto pubblico della proprietà e fanno parte della prima serie di dati immessi nel Catasto RDPP, la colonna «Catasto delle restrizioni di diritto pubblico della proprietà» deve essere contrassegnata con
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una crocetta. L’attribuzione di geodati di base al Catasto RDPP non avviene pertanto nell’OCRDPP, bensì nell’OGI. Soltanto in questo modo si può garantire che in caso di abrogazione delle basi legali relative a una determinata raccolta di dati nella legislazione federale si rinuncerà automaticamente anche alla pubblicazione dei corrispondenti dati del Catasto RDPP. Un nuovo articolo 53 capoverso 1bis OGI chiarisce il rapporto tra le disposizioni transitorie dell’OCRDPP (cfr. commenti all’articolo 25 qui di seguito) e le disposizioni transitorie dell’OGI.
Art. 25 Disposizioni transitorie Le disposizioni transitorie sono volte essenzialmente al coordinamento temporale dell’introduzione del Catasto RDPP con l’applicazione del rimanente nuovo diritto in materia di geoinformazione. Per poter garantire dal 1° gennaio 2020 l’esercizio del Catasto RDPP da parte dei Cantoni nell’entità prevista, i servizi specializzati della Confederazione devono avviare prioritariamente ed eseguire, al più tardi entro la fine del 2010, la definizione del modello di geodati minimo (art. 9 OGI) e del relativo modello di rappresentazione (art. 11 OGI) per i geodati di base oggetto del Catasto RDPP (cpv. 4). Inoltre, l’Organo di coordinamento della Confederazione (COSIG), istituito in virtù dell'articolo 48 OGI, deve elaborare e prescrivere con assoluta tempestività un modello quadro interdisciplinare per il Catasto RDPP (cpv. 3). I Cantoni introducono il Catasto RDPP gradualmente a livello comunale. L'introduzione è autorizzata unicamente nei Comuni di cui è a disposizione la totalità dei dati conformemente ai requisiti stabiliti nella presente ordinanza. Ciò significa che il territorio di un Comune deve essere stato interamente rilevato per poter essere oggetto del Catasto RDPP; in caso contrario esso non sarà ancora iscritto nel Catasto. Mediante tale prescrizione si intende garantire nella fase di transizione la massima sicurezza del diritto. Se nella fase di transizione si dovesse constatare che a causa della mancanza di singole raccolte di dati l’introduzione del Catasto RDPP è ritardata al di là del ragionevole, la Direzione federale delle misurazioni potrà autorizzare delle eccezioni a condizione che vengano osservati alcuni obblighi relativi alla sicurezza del diritto (cpv. 2). Per l’allestimento del Catasto RDPP durante la fase di transizione e fino al 31 dicembre 2020 saranno convenuti con i Cantoni accordi di programma specifici. Conformemente alla tabella relativa all’articolo 20, le quote saranno versate solo se la tenuta del Catasto è completa (cioè se tutte le restrizioni di diritto pubblico della proprietà di cui all’allegato 1 sono disponibili nel Catasto RDPP) e capillare (tutto il Cantone). Durante la fase di allestimento tali quote saranno fissate in funzione dello stato di concretizzazione, sulla base della chiave di ripartizione di cui all’articolo 20 (cpv. 5). Conformemente all’articolo 43 LGI, il Consiglio federale verificherà la necessità, l’adeguatezza, l’efficacia e l’economicità del Catasto RDPP entro sei anni dalla sua introduzione. In considerazione del lungo periodo di attuazione e dell’introduzione graduale del Catasto RDPP, è necessario fissare nell’ordinanza il termine di decorrenza della fase di valutazione. Il termine per la valutazione ai sensi dell’articolo 43 capoverso 1 LGI inizierà a decorrere con l’introduzione del Catasto nel primo Comune, ma al più presto il 1° gennaio 2011 (cpv. 6).
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La tabella di marcia per le diverse fasi di concretizzazione può essere riassunta come segue:
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
LGI e OGI in vigore
OCRDPP in vigore
Legislazione cantonale (cpv. 1)
Direttive concernenti il modello quadro (cpv. 3)
Direttive dei servizi specializzati Conf. (cpv. 4)
Esercizio parziale (cpv. 2)
Esercizio capillare (cpv. 2)
Fase di valutazione di cui all’art. 43 LGI (cpv. 6)
Accordi di programma specifici (cpv. 5)
Accordi di programma ordinari (cpv. 5) Dati di riferimento in MN95 (art. 53 cpv. 2 OGI)
Geodati di base in MN95 (art. 53 cpv. 2 OGI)
Art. 26 Coordinamento dell’introduzione L’introduzione del Catasto RDPP costituisce un progetto molto complesso che richiede un elevato grado di coordinamento sul piano organizzativo e tecnico. Per questa ragione sarà istituito per la fase di concretizzazione della durata di 12 anni un organo di coordinamento, nella forma di commissione extraparlamentare della Confederazione, di cui faranno parte rappresentanti delle conferenze specialistiche
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cantonali, dei servizi specializzati interessati della Confederazione, nonché rappresentanti dei Comuni e dell’organo di coordinamento per la geoinformazione di cui all’articolo 48 OGI. La forma di commissione extraparlamentare è conforme alle modifiche apportate recentemente alla legge del 21 marzo 199724 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA). Essa è motivata dalla necessità di disporre di particolari conoscenze tecniche, dalla necessità di coinvolgere i Cantoni a livello di coordinamento e dalla consapevole separazione strategica dei compiti rispetto all’organo generale di coordinamento di cui all’articolo 48 OGI (cfr. anche art. 57b LOGA25). Dopo l’introduzione definitiva del Catasto RDPP, l’organo di coordinamento seguirà inoltre i lavori relativi alla valutazione prevista ai sensi dell’articolo 43 LGI. L’organo di coordinamento sarà sciolto al momento del licenziamento del rapporto di valutazione da parte del Consiglio federale all’attenzione del Parlamento.
Art. 27 Entrata in vigore L’entrata in vigore dell’ordinanza è prevista per il 1° luglio 2009.
24 RS 172.010
25 Modifica del 20 marzo 2008, FF 2008 1987, non ancora entrata in vigore.
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