02.440 Iniziativa parlamentare. LEF. Crediti privilegiati dei dipendenti in caso di fallimento. Limitazione

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Commissione degli affari giuridici CH-3003 Berna

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02.440 n Iniziativa parlamentare.

LEF. Crediti privilegiati dei dipendenti in caso di fallimento. Limitazione (Zanetti)

RAPPORTO DELLA COMMISSIONE DEGLI AFFARI GIURIDICI DEL 22 AGOSTO 2008

Compendio

Secondo il diritto vigente, in caso di fallimento sono collocati nella prima classe i crediti dei lavoratori derivanti dal rapporto di lavoro che sono sorti o sono divenuti esigibili durante i sei mesi precedenti la dichiarazione di fallimento, i crediti derivanti dallo scioglimento anticipato del rapporto di lavoro a causa del fallimento del datore di lavoro e i crediti per la restituzione di garanzie (art. 219 cpv. 4 lett. a LEF). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, non possono beneficiare di questo privilegio i lavoratori che godono di un’ampia autonomia e indipendenza ri- spetto al datore di lavoro, mentre un privilegio illimitato è concesso a tutti coloro che sono effettivamente subordinati al datore di lavoro, indipendentemente dall’importo del loro salario. Questa situazione risulta sconcertante quando i crediti salariali di lavoratori che percepiscono stipendi molto elevati vengono privilegiati a scapito degli altri credi- tori. La Commissione propone pertanto di modificare la legge sulla esecuzione e sul fallimento, in modo da limitare i crediti privilegiati dei lavoratori all’importo mas- simo del guadagno assicurato conformemente all’assicurazione infortuni obbligato- ria (che ammonta attualmente a 126 000 fr.). Nel caso in cui il credito salariale ec- cedesse questo importo, la differenza verrebbe considerata un credito di terza clas- se, come quelli degli altri creditori.

Rapporto

1 Genesi del progetto

1.1 Iniziativa parlamentare

Il 21 giugno 2002 il consigliere nazionale Roberto Zanetti ha presentato un’iniziativa parlamentare che chiede che nell’ambito di una procedura di fallimento siano considerati crediti di prima classe solo i crediti dei lavoratori che non sono su- periori al doppio dell’importo massimo del guadagno assicurato ai sensi della legge federale sull’assicurazione contro gli infortuni. Il 17 febbraio e il 28 aprile 2003 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (in seguito «la Commissione») ha proceduto all’esame preliminare dell’iniziativa e, senza voti contrari, ha proposto di darvi seguito. L’11 dicembre 2003 il Consiglio nazionale ha accolto la proposta della sua Commis- sione1.

Conformemente all’articolo 21quater capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consi- gli (LRC)2, il Consiglio nazionale ha incaricato la sua Commissione degli affari giu- ridici di elaborare un progetto di atto legislativo.

1.2 Lavori della Commissione

Durante i lavori, la Commissione è stata informata a più riprese sui più ampi lavori del gruppo di esperti istituito dall’Ufficio federale di giustizia per stabilire la neces- sità di sottoporre a revisione la procedura concordataria della legge federale sulla e- secuzione e sul fallimento (LEF)3. Nel maggio 2006 la Commissione ha deciso di trattare separatamente la questione specifica sollevata dall’iniziativa parlamentare.

Nel corso del 2007 e del 2008 la Commissione ha dedicato due sedute all’elaborazione di un progetto che concretizzi l’iniziativa parlamentare.

Il 22 agosto 2008 la Commissione ha approvato con 12 voti contro 7 l’avamprogetto allegato concernente la modifica della LEF. L’avamprogetto verrà posto in consultazione conformemente alla legge sulla consul- tazione (LCo)4. Nei lavori la Commissione è stata affiancata dal Dipartimento federale di giustizia e polizia conformemente all’articolo 21quater capoverso 2 LRC.

1 Boll. Uff. 2003 N 1962

2 RU 1962 773; cfr. art. 173 n. 3 della legge sul Parlamento (RS 171.10)

3 RS 281.1 4 RS 172.061

2 Elementi essenziali del progetto

2.1 Situazione iniziale

Attualmente, l’articolo 219 capoverso 4 lettera a LEF colloca nella prima classe i crediti dei lavoratori derivanti dal rapporto di lavoro che sono sorti o sono divenuti esigibili durante i sei mesi precedenti la dichiarazione di fallimento, i crediti derivanti dallo scioglimento anticipato del rapporto di lavoro a causa del fallimento del datore di lavoro e i crediti per la restituzione di garanzie. Secondo la giurispru- denza costante del Tribunale federale5, questa disposizione accorda il privilegio del- la prima classe solo ai crediti dei dipendenti che sono effettivamente subordinati al datore di lavoro in fallimento. Il rapporto di subordinazione viene meno allorché un lavoratore gode di un’ampia autonomia e indipendenza, per esempio se è direttore o membro di direzione. Questo sistema è insoddisfacente, in quanto vi sono lavoratori che, benché subordi- nati al loro datore di lavoro, percepiscono stipendi particolarmente elevati (p. es. consulenti in investimenti, calciatori, piloti). Nonostante siano considerevolmente superiori al fabbisogno di chi li percepisce, in caso di fallimento tali stipendi sono considerati di prima classe, ciò che generalmente va a scapito degli altri creditori. Per la Commissione, il privilegio illimitato accordato attualmente ai crediti dei lavo- ratori non è una misura equa e occorre pertanto limitarlo in termini assoluti per quel che riguarda i salari. Una soluzione del genere corrisponde del resto alla proposta formulata dal gruppo di esperti «procedura concordataria», istituito nell’estate del 2003 dall’Ufficio federale di giustizia per esaminare la necessità di modificare il diritto in materia di insolven- za. Nel suo rapporto del giugno 2008, il gruppo di esperti ha proposto che il privile- gio venga limitato a un importo di 100 000 franchi per lavoratore6.

2.2 Commento alla modifica proposta

La limitazione del privilegio dei crediti salariali ruota principalmente attorno alla questione riguardante l’importo concreto del limite massimo. Occorre inoltre stabili- re se la giurisprudenza del Tribunale federale – che, come detto, accorda il privilegio della prima classe solo ai crediti dei lavoratori che sono effettivamente subordinati al datore di lavoro in fallimento – debba essere integrata nella legge, oppure se il (limi- tato) privilegio salariale debba valere ormai per tutti i lavoratori.

5 DTF 118 III 46 consid. 2 (riassunto della giurisprudenza)

6 Rapporto e avamprogetto del gruppo di esperti procedura concordataria, Berna, giugno 2008, p. 24 (questo documento non è disponibile in italiano; ml).

2.2.1 Importo massimo

Il progetto definisce un importo massimo a concorrenza del quale i crediti, in caso di fallimento, saranno collocati in prima classe. L’importo massimo viene fissato sulla base dell’importo massimo annuo del guadagno assicurato conformemente all’assicurazione infortuni obbligatoria (art. 22 cpv. 1 dell’ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni [OAINF]7), che ammonta attualmente a 126 000 franchi e che il Consiglio federale adegua regolarmente al rincaro (ultimo adeguamento: 1° gennaio 20088). Il vantaggio principale di questo rinvio dinamico all’OAINF è dato dal fatto che non è necessario modificare la LEF per adeguare al rincaro l’importo massimo del credi- to privilegiato; l’adeguamento avverrà infatti automaticamente ogni qual volta verrà modificato l’articolo 22 capoverso 1 OAINF. D’altronde, il rinvio all’importo mas- simo annuo assicurato conformemente all’assicurazione infortuni obbligatoria è coe- rente con diverse altre leggi federali. È il caso, ad esempio, della legge sull’assicurazione contro la disoccupazione9, che prende come riferimento questo importo massimo per fissare il guadagno assicurato (art. 23 cpv. 1, secondo periodo) e per determinare l’indennità per insolvenza (art. 52 cpv. 1, primo periodo), nonché della legge federale sull’assicurazione per l’invalidità10, che fa dipendere l’importo dell’indennità giornaliera (art. 24 cpv. 1) dall’importo massimo secondo la LAINF. Così come proposto, l’importo massimo appare giustificato anche dal punto di vista materiale. Alla base dell’articolo 219 capoverso 4 lettera a LEF vi è una volontà di protezione sociale: in caso di fallimento del datore di lavoro, si dà infatti la priorità al lavoratore affinché percepisca il guadagno del proprio lavoro normalmente neces- sario al suo sostentamento. Le stesse considerazioni valgono per le citate disposizio- ni della legislazione in materia di assicurazioni sociali, che fanno in modo che in ca- so di evento assicurato il lavoratore riceva, entro un determinato limite, ciò che è ne- cessario a coprire il suo normale fabbisogno. In tutti i casi, si tratta di rimediare a uno svantaggio con una compensazione che, pur essendo per principio dipendente dal percepimento di un salario, viene limitata per evitare una compensazione ecces- siva in taluni casi. Occorre infine rilevare che l’importo massimo di 126 000 franchi,

fissato nell’articolo 22 capoverso 1 OAINF, si riferisce al guadagno annuale, mentre l’articolo 219 capoverso 4 lettera a LEF riguarda i crediti che sono sorti o che sono divenuti esigibili durante i sei mesi precedenti la dichiarazione di fallimento (ossia metà anno). L’importo massimo proposto per il privilegio in caso di fallimento cor- risponde quindi, almeno per quel che riguarda il salario mensile di base, al doppio dell’importo massimo del guadagno assicurato ai sensi dell’OAINF, così come chie- de l’iniziativa parlamentare. Per chiarezza, va rilevato che il rinvio all’importo massimo annuo del guadagno as- sicurato conformemente all’assicurazione infortuni, che la Commissione propone d’iscrivere nell’articolo 219 capoverso 4 lettera a LEF, è un rinvio all’importo fissa- to in cifre assolute nell’articolo 22 capoverso 1 OAINF, indipendentemente dal sala- rio reale del lavoratore o del suo salario determinante ai sensi dell’articolo 22 OAINF. Questi due ultimi valori non entrano in considerazione quando si tratta di

7 RS 832.202 8 RU 2007 3667 9 RS 837.0 10 RS 831.20

determinare l’importo massimo del privilegio in materia di fallimento, che si ottiene invece facendo riferimento all’importo massimo annuo assicurato. Sul piano pratico, la maggior parte dei lavoratori non sarà toccata dal limite, fissato in cifre assolute, dei crediti privilegiati. Infatti, la somma dei crediti salariali sorti su sei mesi e di altri eventuali crediti (tredicesima mensilità, gratifiche) supererà rara- mente i 126 000 franchi. È necessario, infine, che i crediti che il lavoratore può far valere per la restituzione delle garanzie non siano sottomessi all’importo limite proposto: si tratta di valori pa- trimoniali anticipati dallo stesso lavoratore che, in caso di fallimento, devono essere privilegiati in tutti i casi e nella loro totalità. A tale scopo viene inserita una nuova lettera abis che, sul piano materiale, corrisponde all’attuale legislazione.

2.2.2 Rapporto di subordinazione

La seconda questione riguarda l’opportunità d’iscrivere esplicitamente nella legge la giurisprudenza del Tribunale federale, secondo la quale solo i lavoratori effettiva- mente subordinati al loro datore di lavoro possono beneficiare del privilegio previsto dall’articolo 219 capoverso 4 lettera a LEF. La Commissione rinuncia a questa pos- sibilità, ritenendo che la nuova formulazione non rimetta in causa la giurisprudenza del Tribunale federale e che sia preferibile lasciare ai tribunali la flessibilità necessa- ria per trovare una soluzione appropriata per ogni singolo caso.

2.2.3 Diritto transitorio

Per ragioni pratiche, la gerarchia dei privilegi è stabilita in applicazione del diritto vigente al momento della dichiarazione del fallimento, del pignoramento o della moratoria concordataria. Il diritto transitorio inerente alla reintroduzione dei privilegi in materia di fallimento per le assicurazioni sociali ha seguito parimenti questo principio incontestato (modifica della LEF del 24 marzo 2000)11.

3 Ripercussioni

Le modifiche proposte non incidono sulle finanze né sugli effettivi del personale della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni.

4 Costituzionalità

La competenza della Confederazione per legiferare in materia di diritto civile si fonda sull’articolo 122 capoverso 1 della Costituzione federale12.

11 RU 2000 2531 12 RS 101