Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC
Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE
Abitazioni secondarie
Guida alla pianificazione direttrice cantonale
Bozza dell’aprile 2009
Impressum Gli aiuti alla pianificazione propongono metodi che consentono di affrontare concretamente determinate problematiche e mirano tra l’altro a promuovere un’applicazione uniforme del diritto vigente. Sono ammesse soluzioni alternative purché conformi al diritto.
Editori Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC
Gruppo accompagnatorio Davide Codoni, SECO Christoph Enzler, UFAB Erich Linder, AGR Cantone BE Alain Renaud, SDT Cantone VD Ronnie Moretti, SPU Cantone TI Jürg Schuhmacher, UFG Cla Semadeni, ARE Cantone GR Nicolas Summermatter, SAT Cantone VS
Sedute di lavoro Richard Atzmüller, ARE Cantone GR Charles Barras, Ticino Turismo Markus Gschwend, AWT Cantone GR Erich Linder, AGR Cantone BE Sandra Mordasini, DEC Cantone VD Fernand Nanchen, Comune di Lens Marianne Staub, AGR Cantone BE Stefan Staub, Comune di Davos
Rappresentanti dell’ARE Martin Vinzens, ARE Fred Baumgartner, ARE (fino alla fine del 2008) Jean-Michel Piguet, ARE Nater Markus, ARE (fino alla fine del 2008)
Consulenza esterna e ricerca di base Beat Aliesch, Stauffer & Studach Raumentwicklung, Coira Joseph Sauter, Hartmann & Sauter, Coira Thomas Ammann, Arcalpin, Sion
Traduzione Martino Luminati, Poschiavo
Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE/ guida pianificazione abitazioni secondarie Bozza aprile 2009
Sommario
PREFAZIONE 4
1 SITUAZIONE INIZIALE 5
2 OGGETTO DELLA GUIDA ALLA PIANIFICAZIONE 6
3 MODO DI PROCEDERE E PRINCIPI METODICI 8 3.1 Misure pianificatorie quale parte integrante di una politica sulle abitazioni secondarie 8
3.2 Definire le necessità d’intervento 9
3.3 Visione intercomunale 9
3.4 Concretizzazione tramite strumenti pianificatori 9
4 LE ABITAZIONI SECONDARIE NEL PIANO DIRETTORE CANTONALE 11
4.1 Rilevanza per il piano direttore 11
4.2 Contenuto minimo 11
4.3 La definizione degli spazi territoriali 12
4.4 Obiettivi, principi e strategie per uno sviluppo delle abitazioni secondarie
coordinato a livello intercomunale 13
4.5 Incarico e contenuto della concezione di sviluppo turistico intercomunale 13
4.6 Esigenze di base per la pianificazione di utilizzazione intercomunale 14
4.7 Termini per l’esecuzione 15
5 MISURE / ELENCO DEGLI INTERVENTI 16
5.1 Orientamenti per una politica globale delle abitazioni secondarie 16
5.2 Obiettivi quale base per la scelta delle misure 16
5.3 Elenco degli interventi 17
ALLEGATO A – DEFINIZIONI, TERMINI 30
ALLEGATO B – CARTINA ILLUSTRATIVA 32
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Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE/ Guida abitazioni secondarie Bozza aprile 2009
PREFAZIONE
Nelle regioni turistiche, uno sviluppo territoriale sostenibile è di fondamentale importanza per il mantenimento di un’alta attrattiva e competitività nell’ambito della concorrenza fra villaggi di va- canza e regioni turistiche. Uno sviluppo ordinato nel settore della costruzione di abitazioni se- condarie è uno strumento indispensabile a questo riguardo. La grande richiesta di abitazioni se- condarie, da un lato, e la circostanza che il paesaggio e lo spazio insediativo sono limitati nell’estensione e sensibili agli interventi, dall’altro, pongono delle sfide particolari alla pianifica- zione del territorio a livello cantonale, regionale e comunale.
Nell’ambito della costruzione di abitazioni secondarie gli strumenti della pianificazione devono contribuire a proteggere gli spazi ricreativi da edificazioni inadeguate e a mantenere e favorire la qualità degli insediamenti. Inoltre va raggiunto e mantenuto un giusto equilibrio tra l’offerta di posti letto da parte dei diversi settori turistici, segnatamente tra il settore delle abitazioni secon- darie e gli alberghi. Alla domanda di abitazioni primarie da parte degli indigeni, deve corrispon- dere un’offerta adeguata.
L’attrattiva turistica di un villaggio di vacanza dipende dall’offerta della regione. Di conseguenza i provvedimenti dei Comuni nell’ambito della costruzione di abitazioni secondarie necessitano di un sostegno razionale e mirato da parte di misure sovraordinate a livello regionale e cantonale. Grazie al piano direttore cantonale il tema della costruzione di abitazioni secondarie è posto in un contesto più ampio che interessa lo sviluppo degli insediamenti, lo sviluppo economico e lo sviluppo del paesaggio in genere. In tal modo nelle regioni turistiche è possibile raggiungere uno sviluppo coordinato del territorio.
L’Ufficio federale dello sviluppo territoriale, in collaborazione con i rappresentanti cantonali degli uffici competenti, con gli uffici federali interessati e con esperti del settore turistico, ha elaborato le soluzioni contenute nella presente bozza. La guida mostra ai Cantoni come integrare nella pianificazione direttrice lo sviluppo delle costruzioni secondarie e contiene inoltre delle proposte per possibili provvedimenti a livello regionale e comunale volti a concretizzare le prescrizioni del piano direttore cantonale.
In vista dell’abrogazione della Lex Koller, nel 2007 il Consiglio federale ha proposto delle misure compensatorie consistenti in un aggiornamento della legge sulla pianificazione del territorio (LPT) 1 , integrandole in seguito nella procedura di consultazione per la revisione della legge sul- la pianificazione del territorio del dicembre 2008 2 . La guida collima sia con il progetto di legge sia con la legge sulla pianificazione del territorio attualmente in vigore. Le iniziative popolari fe- derali «Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!» e «Contro la costruzione esagerata di impianti che gravano sull’ambiente e sul paesaggio» 3 hanno evidenziato in modo chiaro che un settore consistente dell’opinione pubblica reputa necessari degli interventi a livel- lo pianificatorio. La presente guida tiene conto di questa esigenza.
1 Misure compensatorie in vista dell’abrogazione della legge federale sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero, vedi Messaggio del 4 luglio 2007. Vedi Foglio federale del 31.07.2007, http://www.admin.ch/ch/d/ff/2007/index0_31.html. 2 Vedi art. 28 del progetto di legge per la legge federale sullo sviluppo territoriale (LST). 3 La prima iniziativa è stata inoltrata il 18 dicembre 2007, la seconda il 14 agosto 2008.
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1 SITUAZIONE INIZIALE
Nei villaggi di vacanza e nelle regioni turistiche l’offerta di letti risulta turisticamente attrattiva soltanto se sussiste anche un’offerta di abitazioni secondarie sufficiente e differenziata in merito a grandezza e comfort. La grande richiesta di abitazioni secondarie, la circostanza che rispetto al settore alberghiero l’occupazione dei letti è molto più bassa e le conseguenze indesiderate legate all’estensione degli insediamenti verso gli spazi ricreativi pongono, nelle regioni turisti- che, delle sfide particolari alla pianificazione del territorio sia a livello comunale sia a livello re- gionale e cantonale.
A seconda degli interessi particolari, gli effetti di una forte crescita delle abitazioni secondarie sono percepiti in modo completamente diverso: l’edilizia locale, senza un’intensa costruzione di abitazioni secondarie, teme di perdere un punto di riferimento importante per la propria esisten- za economica. Il settore alberghiero vede minacciata la propria esistenza a causa della persi- stente pressione di adibire gli spazi ad altri scopi. La popolazione locale in cerca di abitazioni è confrontata con prezzi del terreno e degli affitti molto alti. Al di fuori dell’alta stagione, per il turi- sta i villaggi di vacanza assumono un aspetto spettrale, caratterizzato da interi quartieri con le persiane chiuse. Non da ultimo i siti naturali e gli spazi ricreativi, che sono di fondamentale im- portanza per il turismo, sono minacciati e banalizzati dalla proliferazione delle abitazioni secon- darie.
La domanda di abitazioni secondarie non è limitata ai centri turistici. L’attrattiva dei centri si irra- dia pure sui Comuni vicini e le misure adottate da un Comune si ripercuotono anche sui Comuni limitrofi. Lo sviluppo delle abitazioni secondarie va perciò coordinato all’interno di uno spazio regionale definito in base a dei criteri funzionali. In questo contesto vanno pure affrontate le questioni di come ridurre a lungo termine i cosiddetti «letti freddi» e di come raggiungere nell’interesse comune una migliore occupazione dei letti disponibili.
La Costituzione federale sancisce che per la pianificazione del territorio sono responsabili prin- cipalmente i Cantoni. Essi definiscono le principali caratteristiche dello sviluppo territoriale au- spicato, coordinano le diverse e in parte contrastanti attività d’incidenza territoriale e le indiriz- zano verso gli obiettivi dello sviluppo territoriale della Confederazione e del Cantone. Per a- dempiere questi compiti i Cantoni si affidano allo strumento del piano direttore cantonale. La Confederazione verifica i piani direttori cantonali e li approva se conformi alla legge sulla pianifi- cazione del territorio e al rimanente diritto federale, e se tengono in considerazione le pianifica- zioni della Confederazione e dei Cantoni vicini.
Nelle regioni turistiche lo sviluppo territoriale, e con esso lo sviluppo nel settore delle abitazioni secondarie, tocca degli aspetti fondamentali dell’ordinamento territoriale. Di conseguenza le va- lutazioni del Cantone in merito all’incidenza territoriale dell’auspicato sviluppo turistico sono da integrare nel piano direttore cantonale. La risposta alle domande se, da un punto di vista piani- ficatorio, sussista una necessità di regolamentazione per le abitazioni secondarie, e quali siano le norme adeguate e necessarie, va data in funzione dello sviluppo territoriale e turistico regi- strato finora e auspicato per il futuro.
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2 OGGETTO DELLA GUIDA ALLA PIANIFICAZIONE
L’oggetto della guida sono le abitazioni secondarie a vocazione turistica.
Fig. 1: Definizione del concetto di «abitazioni secondarie a vocazione turistica».
Abitazioni primarie o principali Abitazioni secondarie Sono considerate abitazioni primarie o Sono abitazioni secondarie tutte le abitazioni principali: non utilizzate quali abitazioni primarie o principali. Abitazioni utilizzate dai residenti (proprietari o affittuari). Sono residenti le persone con Le abitazioni secondarie sono suddivise a domicilio legale ai sensi dell‘art. 23 CC. seconda dello scopo e della durata d‘occupazione in: Abitazioni utilizzate da persone in possesso di un titolo di soggiorno che lavorano sul posto o nella regione o che seguono una formazione.
Abitazioni secondarie non usate Abitazioni secondarie a vocazione turisticamente turistica (uso proprio e/o affitto) a) non sfruttate turisticamente Abitazioni secondarie in possesso di persone Abitazioni secondarie usate dai proprietari con domicilio fuori dal Comune, tenute medesimi per le vacanze. soprattutto per motivi professionali. Occasionalmente vengono affittate a Queste abitazioni secondarie si trovano in conoscenti o amici oppure sono messe a massima parte negli agglomerati urbani e disposizione gratuitamente. fanno parte di un‘offerta più grande di alloggi.
b) sfruttate turisticamente Abitazioni secondarie gestite principalmen- te e durevolmente da un‘agenzia commer- ciale o incluse in un sistema di riservazione gestito da un‘organizzazione turistica.
Sulla base di una differenziazione territoriale, nell’ottica della pianificazione del territorio si pon- gono tre problemi fondamentalmente diversi:
Caso n. 1: Abitazioni secondarie a vocazione turistica in regioni turistiche La costruzione di queste abitazioni secondarie è dovuta principalmente alla richiesta presente nelle zone e regioni turistiche con un’ampia offerta di infrastrutture turistiche (p. es. impianti di risalita, sentieri, infrastrutture sportive, di ricreazione e per il wellness).
Caso n. 2: Abitazioni secondarie a vocazione turistica in agglomerati urbani Queste abitazioni secondarie corrispondono ad una data percentuale del totale degli apparta- menti di una città. Esse si trovano in città a forte vocazione turistica come ad esempio nelle re-
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gioni dei laghi in Ticino o nel Cantone di Vaud. Di regola, il loro impatto per quanto riguarda lo sviluppo degli insediamenti, la domanda di terreno edificabile e l’offerta di spazio abitativo per la popolazione indigena non è lo stesso delle abitazioni secondarie in regioni turistiche.
Caso n. 3: Abitazioni secondarie a vocazione turistica in regioni rurali molto peri- feriche L’esistenza di queste abitazioni secondarie è dovuta principalmente allo spopolamento o a delle successioni ereditarie. Le abitazioni primarie di un tempo sono tenute come abitazioni di vacan- za oppure vengono occasionalmente vendute. Questa evoluzione ha una sua incidenza territoriale, ma non in relazione ai compiti fondamentali della pianificazione direttrice cantonale nel settore delle abitazioni secondarie. In questo conte- sto si pongono soprattutto problemi relativi al mantenimento e all’ampliamento di edifici e inse- diamenti storicamente importanti e alla conservazione di siti e paesaggi caratteristici. Questi problemi non sono oggetto della presente guida.
Fig. 2: Oggetto della guida in relazione alla differenziazione territoriale e alle diverse problematiche che si pon-
gono nell’ottica della pianificazione territoriale.
Abitazioni secondarie
Caso n. 1 Caso n. 2 Caso n. 3 Regioni turistiche Agglomerati urbani Regioni rurali molto periferiche
Abitazioni secondarie a Abitazioni secondarie a Abitazioni secondarie vocazione turistica vocazione turistica a vocazione turistica
p. es. in relazione a p.es. nelle zone dei laghi impianti di risalita, in Ticino e sul Lago sentieri, infrastrutture Lemano sportive, ricreative e per il wellness
Oggetto della guida alla pianificazione
Abitazioni secondarie Abitazioni secondrie Abitazioni secondarie non usate non usate non usate turisticamente turisticamente turisticamente
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3 MODO DI PROCEDERE E PRINCIPI METODICI
La presente guida persegue quattro obiettivi:
Definizione della tematica: la guida deve fornire ai Cantoni interessati dei punti di riferimento per l’adozione di regole appropriate in vista di un coordinamento dello sviluppo delle abitazioni secondarie. Gli stessi si basano su criteri interpretativi che permettono una delimitazione verso altri settori politici coinvolti nella pianificazione del territorio.
Concretizzazione dell’incarico: la guida concretizza l’incarico generale affidato ai Cantoni e indica il modo in cui gli stessi, tramite la pianificazione del territorio, in particolare tramite lo strumento del piano direttore cantonale e altre misure, possono garantire uno sviluppo delle abi- tazioni secondarie conforme agli obiettivi e ai principi della pianificazione del territorio. Dalla guida emerge inoltre che la pianificazione del territorio è parte integrante di una politica riguar- dante i diversi aspetti della tematica delle abitazioni secondarie.
Definizione dei requisiti della pianificazione direttrice: la guida definisce i requisiti minimi posti alla pianificazione direttrice cantonale. Contiene inoltre anche indicazioni in merito alla concretizzazione e all’applicazione pratica a livello regionale e comunale.
Definizione delle regioni con eventuali necessità di intervento: affinché i Cantoni individui- no le regioni che necessitano di un intervento pianificatorio sulla base di criteri unitari definiti a livello federale, la guida contiene in allegato una raffigurazione delle regioni con un alto tasso di abitazioni secondarie rispetto al totale delle abitazioni (cartina: vedi allegato).
3.1 Misure pianificatorie quale parte integrante di una politica sulle
abitazioni secondarie La maggior parte delle regole sperimentate praticamente nel settore delle abitazioni secondarie, come il contingentamento o la limitazione percentuale, mirano a limitare l’aumento di apparta- menti secondari. Simili regole mirano soltanto a delle soluzioni puntuali, ma strategicamente si rivelano insufficienti per coordinare lo sviluppo delle abitazioni secondarie.
Una strategia efficace colloca la tematica delle abitazioni secondarie nel contesto globale dello sviluppo sostenibile di un villaggio di vacanza o di una regione turistica. Di conseguenza deve essere concepita in modo più esteso. Oltre alle misure per il coordinamento dell’aumento di abi- tazioni secondarie, vanno adottati anche provvedimenti (p. es. tasse dissuasive) per evitare o compensare effetti indesiderati sul paesaggio, sui siti caratteristici e sul mercato del terreno e delle abitazioni per la popolazione indigena. Inoltre vanno introdotte delle misure per favorire i letti «caldi» (= sfruttati commercialmente). Sono questi i provvedimenti che rientrano nell’ambito di una strategia completa e coerente. Grazie ad una strategia di ampio respiro, i vantaggi eco- nomici risultanti dalla presenza e dall’aumento delle abitazioni secondarie possono venir sfrutta- ti in modo più efficiente e più duraturo.
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3.2 Definire le necessità d’intervento
Il criterio centrale per definire la necessità d’intervento pianificatorio per regolare la proliferazio- ne di abitazioni secondarie è costituito dal rapporto tra abitazioni primarie e abitazioni seconda- rie. Il rapporto non risulta equilibrato, se:
le abitazioni secondarie deturpano progressivamente il paesaggio e i siti caratteristici,
i prezzi degli immobili sono sproporzionatamente alti e/o sono aumentati fortemente,
la costruzione di abitazioni secondarie occupa gran parte delle riserve esistenti di ter- reno edificabile,
la popolazione indigena fatica a trovare spazi abitativi adeguati e consoni alle proprie possibilità finanziarie,
un’alta percentuale di «letti freddi» compromette l’attrattiva turistica e la redditività dell’offerta turistica e
nei Comuni e nella regione i costi delle infrastrutture (costruzione, esercizio e manu- tenzione) sono sproporzionatamente alti oppure sono aumentati fortemente.
Per definire la necessità di un intervento pianificatorio, la percentuale di abitazioni secondarie rispetto al totale delle abitazioni disponibili è certamente un criterio importante, ma non l’unico. Una percentuale del 30 % e più di abitazioni secondarie è spesso considerata un indizio suffi- ciente per intervenire. Se la percentuale è del 50 %, la necessità d’intervento è incontestata.
3.3 Visione intercomunale
La domanda di abitazioni secondarie non riguarda soltanto i Comuni con impianti turistici. I prezzi del terreno più bassi e le riserve di terreno edificabile contribuiscono a spostare la richie- sta di abitazioni secondarie verso i Comuni limitrofi. Di conseguenza, nell’ottica della pianifica- zione del territorio, la gestione efficace delle abitazioni secondarie deve orientarsi verso uno spazio definito in modo funzionale. Un approccio puramente comunale non basta più.
Di conseguenza, per la definizione dell’estensione territoriale sono determinanti i rapporti fun- zionali o turistici di una regione turistica. Spetta ai Cantoni definire delle delimitazioni adeguate.
3.4 Concretizzazione tramite strumenti pianificatori
Gli obiettivi, i principi pianificatori e le misure per il coordinamento dello sviluppo delle abitazioni secondarie sono concretizzati a più livelli (Cantone, regione, Comuni) e tramite strumenti diversi.
Nell’ambito dell’approvazione dei piani direttori cantonali e delle loro modifiche, la Confedera- zione verifica se le misure pianificatorie soddisfano le esigenze poste dalla legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) e dal rimanente diritto federale, e se tengono in giusta consi- derazione l’incidenza territoriale dell’attività della Confederazione e dei Cantoni limitrofi.
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In sede di approvazione dei piani direttori regionali e dei piani di utilizzazione comunale, il Can- tone verifica se sono rispettate le prescrizioni del piano direttore cantonale. I diversi livelli di pia- nificazione garantiscono che vengano adottate delle regole efficaci e coordinate fra loro.
Fig. 3: La politica riguardante le abitazioni secondarie è concretizzata a livello di Cantone, regione e Comune
tramite differenti strumenti pianificatori. La guida definisce le esigenze minime poste alla pianificazione direttri-
ce cantonale e, attraverso un ventaglio di misure, indica le possibilità di concretizzazione a livello regionale e
comunale.
Guida Confederazione Contenuto minimo del piano direttore cantonale Punti di riferimento per la definizione dell‘area Cartina illustrativa Spiegazione dei termini Piano direttore cantonale
Definizione zone con necessità
Incarico Incarico alla zona d‘intervento (casi 1 + 2) Obiettivi e principi per abitazioni
all‘organizzazione secondarie
turistica Contenuto delle regole (indicazioni per le votazioni) Termini di attuazione regionale Ev. integrazione con regole ammesse
Basi Pianificazioni regionali (piano direttore) Modello o concezione turistica per la Obiettivi e principi zona con riferimento al contenuto Regole sulle abitazioni secondarie delle regole coordinate a livello intercomunale Proposta per regole sulle abitazioni - tetto massimo secondarie coordinate a livello - ripartizione intercomunale - compensazione
Elenco degli inerventi Pianificazione delle Più letti sfruttati utilizzazioni commercialmente Regole e prescrizioni riferite alle Limitazione delle abitazioni zone secondarie (coordinate a livello Più abitazioni primarie intercomunale) Tasse Altre misure
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4 LE ABITAZIONI SECONDARIE NEL PIANO DIRETTORE CANTONALE
4.1 Rilevanza per il piano direttore
Vista la loro importanza per lo sviluppo intercomunale del territorio e degli insediamenti, nelle regioni turistiche la problematica delle abitazioni secondarie è di importanza rilevante per il pia- no direttore. L’assunzione della tematica nel piano direttore cantonale garantisce il necessario coordinamento intercomunale delle regole relative alle abitazioni secondarie, come pure il coor- dinamento con l’offerta degli impianti di risalita, l’offerta turistica indotta, la rete delle comunica- zioni e la rete dei servizi di approvvigionamento. La pianificazione direttrice cantonale fissa per le regioni e per i Comuni gli elementi e le esigenze essenziali per una politica delle abitazioni secondarie efficace da un punto di vista pianificatorio e crea gli spazi d’azione necessari per le susseguenti pianificazioni a livello regionale e comunale.
Il piano direttore cantonale determina le zone per le quali va definita una politica regionale delle abitazioni secondarie e stabilisce gli obiettivi e i principi sovraordinati del Cantone in relazione alle abitazioni secondarie. Definisce inoltre le esigenze minime poste a una politica delle abita- zioni secondarie a livello regionale e comunale, descrivendo i passi necessari.
4.2 Contenuto minimo
Qui di seguito vengono elencati i temi che i Cantoni con alte percentuali di abitazioni secondarie a vocazione turistica devono trattare nel loro piano direttore. Per i territori indicati nel piano di- rettore i Cantoni possono prevedere delle prescrizioni che, per contenuto e specificità, vanno anche oltre quanto previsto dalla guida. In merito alle abitazioni secondarie, il piano direttore cantonale contiene le seguenti asserzioni:
A) La definizione degli spazi territoriali con una regolamentazione intercomunale.
B) Gli obiettivi, i principi e le strategie per uno sviluppo delle abitazioni secondarie co- ordinato a livello intercomunale.
C) Lo scopo e i contenuti del concetto di sviluppo coordinato a livello intercomunale.
D) Le premesse per l’approvazione, da parte del Cantone, di regole comunali coordina- te a livello intercomunale.
E) I termini per l’attuazione.
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4.3 La definizione degli spazi territoriali
Nel proprio piano direttore, i Cantoni definiscono gli spazi territoriali per i quali il tema delle abitazioni secondarie è parte integrante del piano direttore e definiscono i Comuni che, da un punto di vista turistico e funzionale, formano un’unità.
Vanno indicati almeno i Comuni delle regioni turistiche e degli agglomerati urbani caratte- rizzati da un’alta percentuale o un gran numero di abitazioni secondarie a vocazione turi- stica.
La situazione iniziale nei singoli Cantoni può essere molto diversa. Alcuni Cantoni conoscono già a livello del loro piano direttore cantonale degli spazi definiti in modo funzionale. Non in tutti i Cantoni si procede a una pianificazione regionale. È importante che nel piano direttore cantona- le venga definito lo spazio che, da un punto di vista turistico e funzionale, va trattato come un’unità. I seguenti criteri possono servire da punto di riferimento per la delimitazione degli spa- zi turistici che necessitano di un intervento:
Punti di riferimento funzionali
Centro turistico di grandi o medie dimensioni con territorio attiguo (definito in base alla rag- giungibilità, alla rete di impianti turistici di risalita, alla rete dei bus locali ecc. ).
Tipi di spazio (p. es. spazio turistico secondo il piano direttore cantonale GR).
Struttura degli insediamenti e insediamenti caratteristici (aree con insediamenti unificati o fasce di abitazioni secondarie intorno ai vecchi nuclei dei paesi).
Potenziale di sviluppo economico nella zona d’influsso del centro turistico.
Potenziale di sviluppo per le abitazioni primarie nella zona d’influsso del centro turistico.
Punti di riferimento statistici
Percentuale delle abitazioni secondarie sul totale delle abitazioni (>30%).
Forte aumento del numero di abitazioni secondarie negli ultimi 15 – 20 anni.
Rapporto tra abitazioni secondarie sfruttate commercialmente e non sfruttate.
Rapporto tra i letti in abitazioni secondarie non sfruttati commercialmente e i letti del setto- re alberghiero.
Sviluppo e livello dei prezzi del terreno / degli appartamenti / degli affitti.
Attività edilizie.
Punti di riferimento a livello organizzativo
Ente di pianificazione organizzato a livello regionale (di diritto pubblico)
Organizzazione turistica regionale di diritto pubblico
La cartina illustrativa dell’allegato B fornisce una visione d’insieme delle aree con un’elevata percentuale o un gran numero di abitazioni secondarie sulla base del censimento della popola- zione 2000.
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4.4 Obiettivi, principi e strategie per uno sviluppo delle abitazioni
secondarie coordinato a livello intercomunale
Nei loro piani direttori i Cantoni formulano gli obiettivi, i principi e le strategie almeno in merito ai seguenti temi. In questo contesto vanno tenute in considerazione le differenze tra le singole aree turistiche.
Parola chiave Contenuto
Gestione delle riserve di Indicazioni circa l’uso di riserve di terreno edificabile per la costruzione terreno edificabile, az- di abitazioni secondarie e circa i cambiamenti di destinazione o gli az- zonamenti zonamenti per abitazioni secondarie. Vanno soprattutto fissate le con- dizioni alle quali sono possibili cambiamenti di destinazione o azzo- namenti in relazione alle abitazioni secondarie.
Numero di abitazioni se- Indicazioni generali o specifiche per singole aree in merito all’obiettivo condarie e costruzione quantitativo e all’evoluzione del numero di abitazioni secondarie. di nuove abitazioni se- Indicazioni generali o specifiche per singole aree circa le condizioni condarie poste per la costruzione di nuove abitazioni secondarie.
Cambiamenti di destina- Indicazioni circa le condizioni poste per la trasformazione di alberghi o zione di alberghi e di a- parti di essi in abitazioni secondarie. bitazioni primarie in Indicazioni su come alleviare la pressione sulle abitazioni primarie per abitazioni secondarie un cambiamento di destinazione.
Regole esistenti per le Indicazioni su come vanno integrate nella nuova visione intercomunale abitazioni secondarie eventuali regole esistenti dei Comuni. In questo contesto va conside- rato il principio dell’affidabilità dei piani.
Indicazioni circa le regole e le misure esistenti che saranno ulterior- mente applicate e circa quelle che, in vista delle nuove regole, non sa- ranno più in vigore o non saranno più ritenute adeguate.
Compensazione dei Indicazioni in base a quali principi deve avvenire la compensazione di vantaggi e degli svan- eventuali vantaggi e svantaggi in relazione alla regolamentazione delle taggi abitazioni secondarie a livello intercomunale.
4.5 Incarico e contenuto della concezione di sviluppo turistico interco-
munale
Per le aree definite nel piano direttore cantonale va elaborata una concezione di sviluppo turi- stico. Il Cantone definisce l’ente responsabile. La concezione di sviluppo turistico deve contem- plare i seguenti principi:
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Parola chiave Contenuto
Orientamento turistico, Vanno descritti l’orientamento turistico e la relativa offerta di base per il posizionamento turismo estivo e invernale. La base è costituita dalla concezione d’area e/o dalla concezione turistica del Cantone.
Nella concezione va in particolare spiegato quali parti del territorio so- no sfruttate turisticamente in modo intensivo, quali in modo estensivo e quali non sono sfruttate del tutto.
Obiettivi occupazione Vanno formulati degli obiettivi e delle indicazioni in relazione all’occu- letti, struttura alberghie- pazione dei letti e alla struttura alberghiera. ra Vanno fornite delle indicazioni circa le misure da adottare per raggiun- gere gli obiettivi fissati.
Va spiegato come è organizzato l’alloggio dei lavoratori stagionali.
Vanno fornite delle indicazioni sulle misure e sugli incentivi previsti per favorire una migliore occupazione dei letti.
Casi speciali: resort 4 Se già previste, vanno indicate le possibili ubicazioni dei resort. Se l’elenco non è esaustivo, vanno indicati i criteri da applicare per la scel- ta della futura ubicazione. I letti dei resort vanno messi in relazione con gli obiettivi relativi all’occupazione dei letti.
Ampliamento infrastrut- Va illustrato lo sviluppo territoriale degli impianti turistici più importanti, ture turistiche e coordi- segnatamente degli impianti turistici di trasporto (ITT) e dei maggiori im- namento con la rima- pianti sportivi e per il tempo libero. In questo contesto va anche indicato nente infrastruttura in che modo lo sviluppo degli ITT è coordinato con la concezione d’innevamento e d’approvigionamento di acqua.
Va indicato e spiegato il coordinamento dell’infrastruttura turistica con la rete dei trasporti pubblici, con la rete stradale e con le più importanti a- ree di parcheggo pubblico.
Abitazioni secondarie e Per i casi territorialmente delimitabili come i resort, vanno fornite delle costi dell’infrastruttura indicazioni in merito al finanziamento dell’urbanizzazione. Il finanzia- mento comprende la costruzione, l’esercizio e la manutenzione.
4.6 Esigenze di base per la pianificazione di utilizzazione intercomunale
In base al piano direttore cantonale con i suoi obiettivi, i suoi principi e le sue strategie per uno sviluppo delle abitazioni secondarie coordinato a livello intercomunale, in base all’eventuale concezione turistica del Cantone, nel piano direttore cantonale vanno fissati i criteri per
4 Vedi in merito: Ferienresorts – Nachhaltigkeit und Anforderungen an die Raumplanung, editore: Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, Berna, 2008.
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l’approvazione delle pianificazioni d’utilizzazione dei Comuni relative agli spazi indicati nel piano direttore.
Parola chiave Contenuto
Obiettivi in merito alle Gli obiettivi per lo sviluppo annuale e/o un tetto massimo per i Comuni abitazioni secondarie sono noti. Gli obiettivi si basano su un’eventuale chiave di ripartizione per l’area indicata. Vanno conteggiate tutte le nuove abitazioni secon- darie (abitazioni secondarie costruite ex novo oppure ricavate da tra- sformazioni).
Condizioni per gli azzo- Le condizioni per gli azzonamenti in relazione alle abitazioni seconda- namenti rie sfruttate commercialmente e, per quanto ancora previsto, non sfrut- tate, sono note e armonizzate per le singole aree. Se previsto dalla concezione, le condizioni possono variare all’interno di un’area.
Condizioni per la trasfor- Le condizioni per la trasformazione di alberghi o di parti di essi in abi- mazione di alberghi e di tazioni secondarie sono note e armonizzate per le singole aree. Sono abitazioni primarie in a- pure note le condizioni alle quali le abitazioni primarie possono essere bitazioni secondarie trasformate in abitazioni secondarie. Una simile trasformazione è possibile soltanto se è garantita almeno un parziale sfruttamento commerciale.
Misure a favore di spazi È indicato come nel Comune si intende garantire e mettere a disposi- abitativi per la popola- zione spazi abitativi per la popolazione indigena a condizioni economi- zione indigena camente sostenibili. Se non è prevista nessuna misura specifica, va provato che, al riguardo, non sussiste alcuna necessità d’agire.
Principi relativi alle misu- Per i Comuni con misure di compensazione è definito come tali misure re di compensazione vanno applicate all’interno dell’area definita dal Cantone.
4.7 Termini per l’esecuzione
Nei loro piani direttori i Cantoni definiscono un termine per l’esecuzione della pianificazione intercomunale e per la concretizzazione a livello di pianificazione dell’utilizzazione comuna- le.
Nel piano direttore i Cantoni definiscono le misure di compensazione per i casi in cui i ter- mini non sono rispettati.
I Cantoni emanano eventuali disposizioni transitorie.
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5 MISURE / ELENCO DEGLI INTERVENTI
5.1 Orientamenti per una politica globale delle abitazioni secondarie
Le misure per regolare la costruzione di abitazioni secondarie sono già state illustrate ripetuta- mente ed è pure stata discussa la loro efficacia. 5 Affinché le abitazioni secondarie risp. la co- struzione di abitazioni secondarie diventino parte integrante di una politica globale delle abita- zioni secondarie, occorre seguire due principi guida:
Sfruttare i vantaggi economici risultanti dall’esistenza e dalla costruzione di abitazioni secondarie.
Ridurre ed eliminare gli effetti negativi delle abitazioni secondarie e della costruzione di abitazioni secondarie.
5.2 Obiettivi quale base per la scelta delle misure
Per influenzare lo sviluppo delle abitazioni secondarie non vi è una ricetta magica che indichi esattamente cosa si raggiunge con quale misura. Sono necessari un’analisi delle condizioni re- gionali e locali e obiettivi chiari. Su questa base vanno poi definite le misure da adottare.
1) Fare una valutazione: è fondamentale per affrontare il tema dello sviluppo degli insedia- menti procedere a un’analisi del problema dalla quale emergano i punti forti e i punti deboli, i veri e propri problemi nonché le interdipendenze economiche inerenti alla costruzione delle abitazioni secondarie.
2) Formulare gli obiettivi: sulla base della valutazione vanno definiti gli obiettivi e il modello da seguire. Formulati in modo generale, i tre obiettivi sono:
A) Rafforzamento dell’economia turistica locale o del fulcro commerciale nel senso di uno sviluppo economico sostenibile.
B) Coordinamento dello sviluppo delle abitazioni secondarie e migliore sfrutta- mento delle abitazioni secondarie esistenti.
C) Aumento dell’offerta di abitazioni primarie.
3) Definire i provvedimenti: in base all’analisi del problema e agli obiettivi vanno adottate mi- sure appropriate. Per le misure si rimanda al capitolo seguente «Elenco degli interventi», nel quale sono illustrati diversi provvedimenti, reputati adatti e mirati per la concretizzazione.
5 Associazione svizzera per la pianificazione nazionale (ASPAN). 2004. Svizzera Turismo. Massnahmen zur Lenkung des Zweitwohnungsmarktes. 2007.
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Fig. 4: Obiettivi quale base per la scelta delle misure
Obiettivi
A) Rafforzamento del fulcro dell‘economia del turismo
B) Gestione dello sviluppo delle abitazioni secondarie, migliore sfruttamento
C) Aumento dell‘offerta di abitazioni primarie
Strategie e misure (singole o in combinazione)
1. Più letti sfruttati 2. Limitazione delle 3. Più abitazioni 4. Tasse
commercialmente* abitazioni primarie secondarie
1.1 Zone alberghiere con o 2.1 Contingentamento 3.1 Percentuale senza 4.1 Tasssa dissuasiva senza percentuali di semplice tassa di compensa- abitazioni secondarie zione 4.2 Imposta sulle
2.2 Contingentamento abitazioni secondarie
1.2 Utilizzazione differenziato 3.2 Zona per indigeni
privilegiata settore alberghiero / letti 2.3 Percentuale senza sfruttati commercial- tassa di compensa- mente zione
5. Ulteriori misure
5.1 Cambiamento di destinazione della zona / azzonamento in vista di un progetto concreto
5.2 Cambiamento di destinazione della zona / azzonamento strategico (senza
progetto concreto)
5.3 Politica attiva delle zone edificabili (acquisizione del terreno, permute,
azzonamenti con regole sulla disponibilità, azzonamenti limitati nel tempo, azzonamenti con diritto di compera, diritto di prelazione)
* Un letto è considerato sfruttato commercialmente se è occupato almeno 120 notti all‘anno
5.3 Elenco degli interventi
Nell’elenco degli interventi vengono descritte brevemente le misure menzionate nella fig. 4, che sono reputate adatte e mirate per la concretizzazione. Sono ordinate secondo le strategie che perseguono:
1. Incremento di letti sfruttati commercialmente
2. Limitazione di abitazioni secondarie
3. Incremento delle abitazioni primarie
4. Tasse e
5. Altre misure
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1.1 Zona alberghiera senza / con percentuale di abitazioni secondarie
Breve descrizio- Situazione di partenza: l’ulteriore gestione di una struttura alberghiera esistente e fun- ne zionante, situata in una zona nucleo o in zona residenziale è minacciata dalla doman- da molto lucrativa di abitazioni secondarie. L’esistenza dell’azienda alberghiera va supportata tramite misure di natura pianificatoria.
Il fondo con l’albergo viene attribuito alla zona alberghiera con un indice di sfruttamen- to adeguatamente più alto (indici di sfruttamento e grandezza degli edifici) e con riser- ve per l’evoluzione futura. A seconda della situazione concreta, vanno esaminate le seguenti misure di incentivazione per il cofinanziamento dell’impianto:
a. Una parte del fondo viene attribuita alla zona residenziale con possibilità d’utilizzazione come abitazioni secondarie.
b. Viene ammessa una percentuale di abitazioni secondarie. In ogni caso questa percentuale non dovrebbe superare il 33 %. Se per il finanziamento indiretto è necessaria una SUL maggiore, vanno assolutamente esaminati la struttura dell’albergo e il piano di gestione.
Esperienze Le banche valutano gli immobili alberghieri sulla base del valore di reddito. La diffe- renza tra il valore d’investimento e il valore di reddito va finanziata mediante capitali di terzi. Le abitazioni secondarie, di per sé molto lucrative, possono essere un aiuto in tal senso. La realizzazione di abitazioni secondarie sull’area dell’albergo riduce tutta- via la superficie a disposizione della struttura alberghiera. Di conseguenza le unità vendute dovrebbero restare a disposizione dell’albergo per essere affittate allorquan- do non sono occupate dai proprietari.
Raggiungimento Economia locale? Sì. Un albergo è una struttura gestita a lungo termine. Ev. ven- degli obiettivi gono creati ulteriori letti caldi.
Abitazioni secon- Sì. Il potenziale di abitazioni secondarie viene ridotto. darie?
Abitazioni prima- No. rie?
Raccomandazio- Cercare assieme all’azienda alberghiera delle soluzioni a vantaggio di tutti (win-win). ni Prevenire l’eventuale futura chiusura dell’azienda, prevedendo p. es. la perdita della partecipazione proporzionale al bonus o la costruzione di un’uguale superficie di abi- tazioni primarie.
Osservazioni Questa misura non regola il caso di una susseguente chiusura dell’azienda. Va perciò esaminato caso per caso come il fondo, o anche la struttura, possa essere destinata ad altro scopo.
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1.2 Vantaggio nello sfruttamento in caso di gestione alberghiera/ letti sfruttati commecialmente
Breve descrizio- Quando in determinate zone edificabili vengono costruite delle strutture alberghiere o ne realizzati dei posti letto sfruttati commercialmente, certe superfici utilizzabili non ven- gono tenute in considerazione per il calcolo dell’indice di sfruttamento (privilegio sull’indice di sfruttamento).
Esperienze Già da tempo la misura è applicata agli alberghi.
Non vi sono dati empirici per i letti ’soltanto’ sfruttati commercialmente. Qui vanno adottate delle precauzioni particolari per i casi in cui lo sfruttamento commerciale non fosse più garantito.
In base alla vigente giurisprudenza, i privilegi sull’indice di sfruttamento superiori al 25 % risultano problematici, poiché sono in contrasto con il principio della parità di trattamento (’zona speciale’ all’interno di una zona, carattere della zona puntuale).
Raggiungimento Economia locale? Sì. degli obiettivi Abitazioni secon- Sì. Il potenziale di abitazioni secondarie viene ridotto. darie?
Abitazioni pri- No. marie?
Raccomanda- Le zone adatte a questo scopo vanno scelte in modo accurato. zioni Definizione chiara delle superfici non considerate per il calcolo dell’indice di sfrutta- mento.
Nessuna applicazione nel caso di ”letti sfruttati commercialmente” che sono integrati soltanto in un sistema di locazione e appartengono a diversi proprietari.
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2.1 Contingentamento semplice
Breve descrizio- Ogni anno viene approvato un numero limitato di metri quadrati da adibire ad abita- ne zioni secondarie. Il contingente annuale può venir suddiviso in contingenti parziali per progetti grandi e piccoli come pure nell’ambito del contingente annuale per il finan- ziamento indiretto di progetti sostenibili.
I contingenti sono ripartiti gratuitamente sui progetti inoltrati che adempiono i requisiti posti. I contingenti annuali per le abitazioni secondarie vengono attribuiti dopo l’inoltro di domande di licenza edilizia approvabili.
Onde evitare che la ripartizione sia poco equa – si pensi al caso di un progetto inoltra- to all’inizio dell’anno che esaurisce da solo tutti i contingenti – vengono introdotte delle condizioni: p. es. un richiedente ha diritto soltanto ad un dato numero di metri quadra- ti, ogni committente può inoltrare soltanto una richiesta di contingente, per i grandi progetti vengono riservati dei contingenti ecc.
Esperienze I contingenti vengono assegnati in base a dei criteri e di regola già attribuiti per gli an- ni successivi.
Se la richiesta è grande, questo sistema porta ad un’incetta di contingenti con conse- guente ulteriore riduzione del bene abitazioni secondarie, motivo per cui la loro realiz- zazione diventa ancora più lucrativa di quanto non lo sia già.
Raggiungimento Economia locale? Non risulta riconoscibile un raggiungimento diretto degli obiettivi dell’obiettivo.
Abitazioni secon- Grazie alla riduzione dell’offerta di nuovi appartamenti si influi- darie? sce sull’evoluzione delle abitazioni secondarie.
Abitazioni pri- Non è riconoscibile un raggiungimento diretto dell’obiettivo. marie?
Raccomanda- Il contingente va applicato soltanto unitamente ad altre misure (p. es. regola percen- zioni tuale, tassa d’incentivazione).
Non prevedere il solo contingentamento con la possibilità di un’attribuzione anticipata dei contingenti.
Mantenere il contingente a un livello possibilmente basso, escludendo però le abita- zioni secondarie con utilizzazioni sostenibili (principio del privilegio).
Osservazioni Se proiettato su un arco di tempo lungo, il contingentamento non può sempre evitare che le abitazioni secondarie aumentino sensibilmente. È probabilmente difficile porre il contingentamento al servizio di uno sviluppo sostenibile della regione turistica ed e- vitare un aumento dei letti freddi.
Di regola andrebbe applicato il contingentamento differenziato con il quale è possibile reagire in modo più specifico e preciso alle diverse esigenze.
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2.2 Contingentamento differenziato
Breve descrizio- Nel caso di un contingentamento annuale differenziato, i contigenti relativi alle abita- ne zioni secondarie vengono aggiudicati annualmente in base ad un preciso sistema o in parte sono addirittura messi all’asta. Lo scopo del contingentamento annuale è di ge- nerare dei mezzi in favore del Comune, o della destinazione turistica, principalmente per coprire i costi amministrativi della politica relativa alle abitazioni secondarie e, se- condariamente, per finanziare misure in favore di una politica di insediamento, di pro- mozione turistica o per infrastrutture turistiche.
I progetti di alloggio a scopo commerciale sono esclusi dal contingente. I grandi pro- getti sostenibili possono venir esclusi dal contingentamento sulla base di una proce- dura ordinaria in vista di un’utilizzazione speciale.
Una volta all’anno i Comuni aggiudicano dei contingenti sotto forma di opzioni con una validità di 2 anni. L’opzione viene riscattata, se entro 2 anni viene inoltrata una domanda di licenza edilizia approvabile. In caso contrario l’opzione decade dopo 2 anni. Di conseguenza una cumulazione oppure una ’ riedizione’ delle opzioni è esclu- sa. Le opzioni possono anche essere vendute. I singoli tipi di abitazioni secondarie possono venir privilegiati in diversi modi (residenze con o senza obblighi, trasforma- zioni, nuove costruzioni).
Esperienze Misura non ancora applicata da nessuna parte.
Raggiungimento Economia locale? Obiettivo parzialmente raggiunto, soprattutto per quanto ri- degli obiettivi guarda gli introiti risultanti dal contingentamento e il loro impie- go, p. es. in favore di misure per la promozione turistica, per infrastrutture turistiche.
Inoltre, l’economia locale viene rafforzata tramite il favoreg- giamento dei progetti di alloggio a scopo commerciale.
Abitazioni secon- L’obiettivo è raggiunto in seguito alla riduzione dell’offerta di darie? abitazioni secondarie e alla regolazione mirata della loro co- struzione.
Abitazioni prima- Non è riconoscibile un raggiungimento diretto dell’obiettivo. rie?
Raccomanda- Privilegiare i progetti di alloggio di natura commerciale. zioni Sfruttare le possibilità inerenti all’adeguamento dei privilegi.
Osservazioni Il contingentamento differenziato costituisce uno strumento non ancora sperimentato. Nell’ambito dell’applicazione pratica possono pertanto insorgere delle domande di dettaglio, che necessiteranno di ulteriori chiarimenti.
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2.3 Regola percentuale senza tassa di compensazione
Breve descrizio- La grande richiesta di abitazioni secondarie spinge generalmente verso l’alto i prezzi ne degli immobili (acquisto e affitto). Il risultato di questa evoluzione è che la popolazione locale viene esclusa dal mercato. Da un lato il Comune vuole limitare la costruzione di abitazioni secondarie, dall’altro vuole garantire un’offerta equilibrata e conveniente di abitazioni primarie.
Ogni nuova costruzione con spazi abitativi deve prevedere obbligatoriamente una percentuale minima (35% - 60%) di abitazioni primarie, da usare in quanto tali. Di conseguenza, sul mercato vengono immessi contemporaneamente due prodotti, de- stinati comunque a mercati diversi. Si è perciò in presenza di un finanziamento tra- sversale delle abitazioni primarie da parte delle abitazioni secondarie. Le utilizzazioni destinate al settore artigianale e della ristorazione sono conteggiate come abitazioni primarie.
Variante con compensazione: tramite il versamento di una tassa di compensazione il committente può liberarsi dall’obbligo di costruire abitazioni primarie. Il ricavato può venir impiegato in modo vincolato per la costruzione di abitazioni primarie. Nelle re- gioni con una più ampia richiesta di abitazioni secondarie la regola percentuale con compensazione nella pratica non ha dato buoni risultati. Questo strumento non viene raccomandato.
Esperienze Questa soluzione è molto diffusa e ha portato a buoni risultati, in quanto effettivamen- te vengono realizzate delle abitazioni primarie più economiche. La misura risulta però spesso compromessa da residenze fittizie o dalla circostanza che, intenzionalmente, non vengono locate. Inoltre c’è da chiedersi, se la popolazione primaria (residente in loco) sia tanto numerosa quanto l’offerta di abitazioni primarie.
Sono state fatte buone esperienze con le percentuali differenziate di abitazioni prima- rie. La differenziazione si riferisce al tipo di zona: p. es. nei nuclei dei paesi la percen- tuale di abitazioni primarie è più alta. In tal modo queste zone restano abitate anche nella stagione intermedia.
La tassa di compensazione non ha portato a risultati particolarmente buoni. Di regola essa viene già calcolata nel prezzo di costruzione, e di conseguenza non ha nessun effetto correttivo.
Raggiungimento Economia locale? No degli obiettivi Abitazioni secon- Sì, con tassa di compensazione no. darie?
Abitazioni pri- Sì marie?
Raccomanda- Prima di introdurre la quota di abitazioni primarie va chiarito attentamente quale sia, zioni sul mercato, la richiesta di abitazioni primarie vincolate. In caso contrario, si corre il ri- schio di immettere sul mercato un prodotto non richiesto. D’altro canto, una maggiore offerta porta a prezzi più bassi e anche ad una maggiore limitazione della costruzione di abitazioni secondarie.
La regola della percentuale di abitazioni primarie dovrebbe essere duratura e non limi- tata nel tempo, p. es. a 15 – 20 anni. Si possono tenere in considerazione i casi di ri-
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gore o i casi particolari in cui un’abitazione primaria può venir soppressa.
Se sussiste una grande richiesta di abitazioni secondarie, non va introdotta la regola della percentuale di abitazioni primarie con tassa di compensazione.
Osservazioni In più occasioni i Tribunali si sono pronunciati a favore della tassa di compensazione. Il Tribunale federale ha però già evidenziato le limitate possibilità per quanto riguarda l’ammontare della tassa ed ha attirato l’attenzione sul suo carattere dirigistico.
La regola della percentuale potrebbe essere applicata anche alle ristrutturazioni.
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3.1 Regola percentuale senza tassa di compensazione
Vedi spiegazioni al punto 2.3
3.2 Zona per indigeni / residenti
Breve descri- La grande richiesta di abitazioni secondarie spinge generalmente verso l’alto i prezzi zione degli immobili (acquisto e affitto). Il risultato di questa evoluzione è che la popolazione locale viene esclusa dal mercato. Il Comune vuole garantire un’offerta equilibrata e con- veniente di abitazioni primarie. Di conseguenza delimita delle zone riservate al 100% per la costruzione di abitazioni primarie.
La delimitazione di una simile zona può avvenire, da un lato, tramite un nuovo azzona- mento di terreno edificabile, dall’altro, tramite cambiamenti di destinazione di zone già vincolate.
Esperienze Nei casi di azzonamenti / cambiamenti di destinazione la disponibilità del terreno va as- sicurata mediante promesse di vendita o altre misure adeguate. Risulta vantaggioso l’acquisto del terreno edificabile da parte del Comune e la susseguente cessione in dirit- to di superficie.
Raggiungimento Economia locale? No degli obiettivi Abitazioni secon- Sì, in caso di cambiamenti di destinazione, poiché una parte di darie? superficie viene sottratta alla costruzione di abitazioni seconda- rie.
Abitazioni prima- Sì rie?
Raccomanda- Trovare un accordo con i proprietari sia in caso di azzonamento che in caso di cambia- zioni menti di destinazione.
Osservazioni Da un punto di vista legale, una zona riservata esclusivamente agli indigeni risulta pro- blematica, se imposta contro la volontà dei proprietari.
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4.1 Tassa dissuasiva
Breve descri- La tassa dissuasiva è una tassa versata dal committente per la costruzione di nuove zione abitazioni secondarie sotto forma di prestazione ’una tantum’. L’obiettivo è che ven- gano costruite meno abitazioni secondarie.
Esperienze Il concetto di tassa dissuasiva si presenta sotto svariate forme e, soprattutto a livello federale, è stato definito più volte; mai però nel campo specifico della costruzione di abitazioni secondarie o con l’obiettivo di limitarne la costruzione. Concretamente simili tasse dissuasive non sono mai state riscosse. Attualmente, di- versi Comuni stanno valutando l’introduzione di una simile tassa o l’hanno già sotto- posta all’elettorato (Davos, Stampa).
Raggiungimento Economia locale? La tassa dissuasiva può contribuire a rafforzare l’economia tu- degli obiettivi ristica locale, sempre che i mezzi risultanti dalla tassa vengano impiegati in tal senso.
Abitazioni secon- Realizzazione limitata: ci si avvicina all’obiettivo, poiché la tas- darie? sa dissuasiva riduce la disponibilità a costruire abitazioni se- condarie. In località con acquirenti facoltosi l’effetto risulta però molto limitato.
Abitazioni pri- Gli introiti della tassa dissuasiva possono favorire la costruzio- marie? ne di abitazioni primarie.
Raccomanda- Si raccomanda l’introduzione di una tassa dissuasiva, poiché può contribuire a raffor- zioni zare l’economia turistica locale e a favorire la costruzione di abitazioni primarie.
Osservazioni Stando alla perizia Auer 6 , l’introduzione di una tassa dissuasiva è fondamentalmente ammissibile. Finora non vi sono tuttavia sentenze di Tribunali che confermino questo punto di vista.
L’importo della tassa dissuasiva deve essere proporzionale al valore del fondo.
6 Auer, Andreas: Die rechtliche Zulässigkeit einer Lenkungsabgabe auf Zweitwohnungen am Beispiel der Landschaft Davos. Rechtsgutachten. Genf 2008
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4.2 Imposta sulle abitazioni secondarie
Breve descri- L’imposta sulle abitazioni secondarie è un contributo annuale riscosso sulle abitazioni zione secondarie come pure sulle abitazioni di vecchia data utilizzate da non residenti. Questa misura contribuisce a ridurre l’attrattiva delle abitazioni secondarie e garanti- sce al Comune la copertura dei costi risultanti dalla presenza di abitazioni secondarie. Sono assoggettate all’imposta le persone fisiche e quelle giuridiche che all’inizio dell’anno risultano proprietarie o usufruttuarie del fondo.
Esperienze Finora nessuna.
Raggiungimento Economia locale? Vedi punto 4.1 (tassa dissuasiva). degli obiettivi Abitazioni secon- Il vantaggio di questa imposta è che si riferisce a tutte le abita- darie? zioni secondarie, incluse quelle di vecchia data utilizzate da non residenti. In determinate circostanze questa imposta in- centiva la disponibilità ad utilizzare meglio le abitazioni secon- darie autorizzate.
Abitazioni pri- Vedi punto 4.1 (tassa dissuasiva). marie?
Raccomanda- L’introduzione non può venir raccomandata senza riserve, poiché a livello legale vi zioni sono ancora delle questioni giuridiche irrisolte (vedi osservazioni).
Osservazioni Stando ad alcune perizie (p. es. Locher / Ammon) 7 , a determinate condizioni l’introduzione di un’imposta sulle abitazioni secondarie sembra essere ammissibile, in particolare laddove serve a compensare dei costi.
Per contro, se concepita come tassa dissuasiva, l’imposta sulle abitazioni secondarie potrebbe essere problematica. Infatti, per risultare efficace, dovrebbe essere relativa- mente elevata. Di conseguenza potrebbe entrare in conflitto con il diritto superiore (di- vieto della doppia imposizione, principio della parità di trattamento, legge sul mercato interno).
7 Ammon, Toni; Locher, Peter: Gutachten betreffend Zweitwohnungssteuern im Kanton Graubünden. Bern 2006
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5.1 Azzonamento / cambiamento di destinazione di una zona in relazione a un progetto
Breve descri- Azzonamento / cambiamento di destinazione di una zona in relazione a un progetto zione concreto.
Esperienza Di regola, per la realizzazione di un progetto che necessita di un’area estesa (p. es. residenza turistica, resort o struttura alberghiera), i principali centri turistici non di- spongono più di grandi superfici di riserva all’interno delle zone edificabili.
Un azzonamento / cambiamento di destinazione di una zona comporta limitazioni nell’utilizzazione (niente abitazioni secondarie o poche). A livello legale, simili limita- zioni sono ammissibili se giustificate da un interesse pubblico e se sono proporzionali. Risulta però vantaggioso se l’azzonamento viene compensato dalla concessione di alcuni privilegi (soluzione win-win), come ad esempio l’aumento dell’indice di sfrutta- mento o l’ammissione di una percentuale di abitazioni secondarie per garantire il fi- nanziamento trasversale di utilizzazioni sostenibili.
Raggiungimento Economia locale? Dipende dal modo, dall’intensità e dalla combinazione degli obiettivi dell’utilizzazione.
Abitazioni secon- Tramite un cambiamento di destinazione mirato di una zona darie? edificabile vincolante, i letti freddi vengono trasformati in letti caldi.
Abitazioni pri- Dipende dalla combinazione delle diverse utilizzazioni ammes- marie ? se (combinazione delle utilizzazioni).
Raccomandazi- Nel caso cambiamenti di destinazione / azzonamenti, la disponibilità del terreno edifi- oni cabile va garantita mediante accordi contrattuali o tramite un diritto di compera di dirit- to pubblico.
Definire con l’investitore le diverse fasi pianificatorie e lo scadenzario (letter of intent).
Definire i requisiti per la strutturazione e l’urbanizzazione.
Prima di emanare il piano speciale d’utilizzazione, va stipulato un accordo in merito al finanziamento dei costi d’urbanizzazione. Va inoltre garantita la disponibilità di terreno edificabile.
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5.2 Modifica strategica del cambiamento di destinazione / azzonamento (senza
progetto concreto)
Breve descri- L’obiettivo del Comune è di creare, per il futuro, condizioni quadro tali da garantire zione uno sviluppo degli insediamenti efficace e sostenibile. Le riserve di terreno edificabile sono ridotte, non disponibili e care. La situazione impone un azzonamento.
Le zone edificabili vincolanti sono composte da superfici grandi, contigue e non edifi- cate, che si addicono per concretizzare gli obiettivi e le strategie della concezione tu- ristica. La situazione impone un cambiamento di destinazione della zona.
Cambiamento di destinazione / azzonamento mirato sulla base degli obiettivi e della concezione di sviluppo turistico o del piano generale (p. es. zona residenziale per abi- tazioni primarie, zona alberghiera, zona residenziale per abitazioni di vacanza sfrutta- te commercialmente e a.). Obbligo di pianificazione susseguente (pianificazione dell’utilizzazione speciale) con precisi obiettivi e criteri. Per principio sono escluse le abitazioni secondarie non sfruttate commercialmente.
Esperienza I nuovi azzonamenti devono rispettare gli obiettivi e i principi della pianificazione del territorio. La scelta di ubicazioni adatte risulta perciò limitata. Di regola sono coinvolti più proprietari con interessi divergenti. Il Comune dovrebbe perciò mirare all‘acquisto del terreno edificabile.
In ogni caso, prima dell’azzonamento, il Comune deve assicurarsi per via contrattuale che gli obiettivi fissati dalla pianificazione strategica vengano effettivamente raggiunti (disponibilità di terreno edificabile, impiego del plusvalore creato dall’azzonamento per il finanziamento di un’utilizzazione sostenibile, strutturazione, realizzazione e mante- nimento a lungo termine dell’utilizzazione sostenibile prevista, diritto di ricupero limita- to e a.).
Nel caso di un cambiamento di destinazione della zona il margine di manovra del Comune è più esiguo rispetto ad un azzonamento. In ogni caso deve risultare assicu- rata la disponibilità del terreno edificabile; oppure va garantita tramite l’acquisizione da parte del Comune o tramite permute. Attraverso un aumento dell’indice di sfrutta- mento possono essere creati degli incentivi per ulteriori utilizzazioni sostenibili (p. es. abitazioni secondarie sfruttate commercialmente).
Raggiungimento Economia locale? Dipende dal modo, dall’intensità e dalla combinazione degli obiettivi dell’utilizzazione.
Abitazioni secon- No. Il potenziale di letti freddi non viene aumentato; nel caso di darie? cambiamenti di destinazione della zona viene tendenzialmente ridotto.
Abitazioni pri- Dipende dalla combinazione delle diverse utilizzazioni ammes- marie? se (combinazione delle utilizzazioni).
Raccomanda- Fissare l’obbligo di prevedere una pianificazione susseguente con obiettivi e requisiti zioni Regolamento per la cessione di terreno edificabile
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5.3 Gestione attiva delle zone edificabili
Breve descri- Permute o acquisto di terreno da parte del Comune (con cessione in diritto di superfi- zione cie o rivendita ai privati).
Esperienze Uno dei punti forti dei Comuni è quello di disporre di una competenza esclusiva per la definizione del terreno edificabile. Questa competenza va sfruttata per raggiungere e favorire un preciso sviluppo sociale (p. es. più abitazioni primarie) ed economico (p. es. più «letti caldi») tramite: a. Acquisto terreno per permute b. azzonamento / cambiamento di destinazione della zona con diritto di compera in favore del Comune c. azzonamento / cambiamento di destinazione della zona con diritto di prelazione in favore del Comune
Raggiungimento Economia locale? Dipende dal modo, dall’intensità e dalla combinazione degli obiettivi dell’utilizzazione.
Abitazioni secon- No. Il potenziale di letti freddi non viene aumentato. Migliora la darie? capacità d’azione del comune.
Abitazioni pri- Dipende dalla combinazione delle utilizzazioni marie?
Raccomanda- Definire le ubicazioni adatte per l’utilizzazione desiderata e in seguito trattare con i zioni proprietari in merito alla modifica dell’azzonamento o al cambiamento di destinazione della zona. Prima della modifica dell’azzonamento o del cambiamento di destinazione della zona stipulare con i proprietari un diritto di compera e un contratto sulla com- pensazione del plusvalore.
Ev. fissare le diverse ubicazioni in un piano direttore comunale e, a seconda delle ne- cessità e dei risultati delle trattative, procedere a una modifica dell’azzonamento o a un cambiamento di destinazione della zona.
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ALLEGATO A – DEFINIZIONI, TERMINI
Le definizioni servono per la reciproca comprensione e per unificare l’applicazione nei Cantoni. Sono da intendere quale supporto. Se vengono usati altre definizioni o termini, gli stessi vanno descritti in modo chiaro. È di fondamentale importanza la distinzione tra abitazioni primarie e secondarie e le abitazioni secondarie sfruttate commercialmente e non sfruttate.
Persone / fruitori
Residenti Quali residenti si intendono le persone che hanno nel Comune in oggetto il loro domicilio civile ai sensi dell’art. 23 CC 8 .
Non residenti Sono considerate non residenti le persone che nel Comune in oggetto non hanno il domicilio civile ai sensi dell’art. 23 CC.
Ospiti Gli ospiti sono persone fisiche che pernottano in una struttura alberghiera o nella paralbergheria, ma che non hanno un domicilio civile nel Comune in og- getto.
Generi di abitazioni
Abitazione Sono considerate abitazioni le unità spaziali di un edificio adibito a scopi abita- tivi. Anche gli edifici con una sola unità abitativa sono considerati abitazioni.
Abitazione primaria o Sono considerate abitazioni primarie o principali 9 le abitazioni occupate dalla secondaria popolazione locale. Sono pure considerate abitazioni primarie o principali tutte quelle abitazioni che, in base a una disposizione legale o a una condizione contenuta in una licenza edilizia, devono essere utilizzate dalla popolazione locale. 10
8 Ai sensi dell’art. 23 sg. CC il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. Nessuno può avere contemporaneamente domicilio in più posti. Una volta costituito, il domicilio permane fintanto che non se ne costituisce un altro. Se una persona si intrattiene regolarmente in due o più posti, è determinante il posto con il quale ha la relazione più stretta oppure quello dove si trova il suo centro di vita e di interessi. Il centro di vita va individuato tenendo conto della totalità di elementi oggettivi esterni che consentono di individuare gli interessi vitali. Non sono determi- nanti i desideri e le impressioni soggettivi. Sono importanti in questo contesto le relazioni familiari e so- ciali con un posto, la disponibilità di un alloggio e il soggiorno effettivo. L’annuncio in Comune con de- posito della fede d’origine può essere un indizio, che comunque non è determinante per la definizione del centro di vita (cfr. DTF 125 I 54 cons.2a, pag. 56; 125 I 458 cons. 2, pag. 467; 132 I 29 cons. 4, pag. 36; 131 I 145 cons. 4, pag. 149 sg.). 9 In diverse leggi comunali le abitazioni primarie sono chiamate anche abitazioni principali. 10 Spesso sono considerate abitazioni primarie anche quelle abitazioni di vecchia data, che non sono soggette all’obbligo di essere utilizzate come abitazioni primarie e che effettivamente sono utilizzate da residenti.
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Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE/ Guida abitazioni secondarie Bozza aprile 2009
Abitazioni secondarie Sono considerate abitazioni secondarie le abitazioni utilizzate da non residen- ti. 11 Sono considerate abitazioni secondarie anche tutte quelle abitazioni che, dopo l’emanazione di misure pianificatorie per favorire la costruzione di abita- zioni primarie e per la limitazione di abitazioni secondarie in base ad una corri- spondente licenza edilizia, sono utilizzabili senza limitazioni anche da parte di non residenti. 12
Abitazioni secondarie Sono considerate abitazioni secondarie sfruttate turisticamente quelle abita- sfruttate turisticamente zioni che sono gestite esclusivamente e durevolmente da un’agenzia commer- ciale o sono incluse in un sistema di riservazione gestito da un’organizzazione turistica, e che sono messe a disposizione per un’utilizzazione turistica com- merciale. L’occupazione deve raggiungere almeno 120 giorni all’anno.
Abitazioni di vecchia Sono considerate abitazioni di vecchia data le abitazioni costruite legalmente data nel Comune in oggetto prima dell’emanazione di misure pianificatorie per pro- muovere la costruzione di abitazioni primarie e limitare la costruzione di abita- zioni secondarie, e che non contemplano nessun obbligo di essere utilizzate quali abitazioni primarie.
11 Spesso il termine «abitazione primaria» non distingue fra abitazioni primarie con l’obbligo di essere uti- lizzate come abitazioni primarie e le abitazioni di vecchia data che effettivamente sono utilizzate dai re- sidenti, ma che potrebbero senz’altro essere usate come abitazioni secondarie (nessun obbligo d’utilizzazione). Spesso in singoli Cantoni o Comuni il rapporto tra abitazioni primarie e secondarie si basa su questa distinzione. 12 Spesso sono annoverate fra le abitazioni secondarie anche le abitazioni di vecchia data per le quali non vige l’obbligo di essere utilizzate come abitazioni primarie e che effettivamente sono utilizzate da non residenti.
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ALLEGATO B – CARTINA ILLUSTRATIVA
Valori soglia
Totale abit. secondarie 2000 abit.
1000 abit. Nessuna necessità d‘intervento
<30% <50% Percentuale abitazioni secondarie
Comuni che superano il valore soglia del 30% di abitazioni secondarie; si tratta tuttavia di Comuni rurali molto periferici con un totale di abitazioni inferiore a 200 appartamenti.
Agglomerati e singole città nell’arco alpino
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Valori soglia
Totale abit. secondarie 2000 abit.
1000 abit. Nessuna necessità d‘intervento
<30% <50% Percentuale abitazioni secondarie
Comuni che superano il valore soglia del 30% di abitazioni secondarie; si tratta tuttavia di Comuni rurali molto periferici con un totale di abitazioni inferiore a 200 appartamenti.
Agglomerati e singole città nell’arco alpino
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