Approvazione della Convenzione del Consiglio d'Europa sul paesaggio (Convenzione europea del paesaggio)

Rapporto esplicativo

concernente la Convenzione del Consiglio d’Europa sul paesaggio (Convenzione europea del paesaggio, del 20 ottobre 2000)

Compendio

Il paesaggio riveste un ruolo sempre più importante in quanto parte dell’ambiente, espressione del patrimonio naturale e culturale, contesto di vita della popolazione nelle aree rurali, urbane e periurbane, risorsa economica per il turismo e fattore di competitività. Ciononostante, finora non gli è stato dedicato alcuno strumento in- ternazionale. La Convenzione europea del paesaggio colma questa lacuna. La Convenzione si basa su una concezione moderna del paesaggio. Non si limita al suo valore ecologico e culturale, bensì ne sottolinea l’importanza per il benessere della società e come spazio economico. La Convenzione mira a far sì che i servizi statali competenti avviino politiche e misure volte non solo alla salvaguardia, ma anche a dare impulso alla gestione, alla pianificazione e allo sviluppo del paesag- gio rendendo la popolazione, gli attori e le collettività locali consapevoli del suo valore e della sua importanza per la qualità di vita. La Convenzione intende infine dare espressamente la possibilità a tutti i soggetti coinvolti di partecipare in modo attivo alla realizzazione di una moderna politica del paesaggio. La Convenzione ha carattere programmatico e invita ad adottare oltre a misure giuridiche anche misure incentivanti. Postula la cooperazione delle autorità a tutti i livelli dello Stato e la cooperazione transfrontaliera. Infine, incoraggia, sulla base del principio di sussidiarietà e fatte espressamente salve le strutture e le procedure statali esistenti, a sviluppare strumenti differenziati. Viene particolarmente sottoli- neata l’importanza della sensibilizzazione nonché della formazione e del perfezio- namento. La Convenzione viene attuata unicamente dagli Stati membri e la sua attuazione viene seguita a livello del Consiglio d’Europa da comitati esistenti. Il Consiglio d’Europa può conferire alle collettività locali o regionali un Premio del paesaggio per le politiche o le misure esemplari e sostenibili attuate a favore della salvaguar- dia, della gestione e della pianificazione dei propri paesaggi. Le basi istituzionali e giuridiche e gli strumenti di attuazione a livello federale e cantonale rispondono già oggi a quanto chiede la Convenzione. Non sussiste per- tanto alcuna necessità di intervento ulteriore né sul piano legislativo né su quello del personale o del bilancio. L’attuazione avverrà nell’ambito delle competenze at-

tuali e delle attività in corso. L’importanza della Convenzione consiste nel dare impulsi che permettano di far capire la centralità della risorsa “paesaggio” e della sua gestione sostenibile. A li- vello europeo la Convenzione assume inoltre un particolare significato dal punto di vista degli sforzi compiuti nell’ambito della politica ambientale da diversi nuovi Stati europei. Da ciò nascono sinergie con la cooperazione allo sviluppo della Con- federazione.

1 Parte generale

1.1 Situazione iniziale

1.1.1 A che cosa serve la Convenzione del paesaggio?

Oggi il paesaggio non è più percepito unicamente dal punto di vista estetico. Lo svi- luppo della politica ambientale ha fatto sì che il paesaggio così come le acque, l’aria, la fauna, la flora e il suolo siano ora considerati componenti essenziali dell’ambiente. Il termine “paesaggio” si riferisce quindi all’intero territorio ed è e- spressione del patrimonio naturale e culturale nonché delle interazioni tra le molte- plici condizioni naturali e le attività umane.

Il paesaggio è diventato un valore strettamente legato a luoghi e condizioni di vita che, insieme ai presupposti economici e sociali, rappresenta un elemento importante della qualità di vita e dell’identità dei cittadini. È la base economica su cui poggia il turismo e assume sempre più importanza come fattore competitivo.

La politica paesaggistica è una politica trasversale ed è quindi in stretta relazione con tutti gli ambiti politici che hanno un’incidenza sul territorio (agricoltura, silvi- coltura, pianificazione del territorio e urbanistica, infrastrutture, energia, ambiente). L’attuazione di una politica del paesaggio presuppone strumenti integrati e procedu- re coordinate. Il paesaggio non deve più essere solo oggetto di studio da parte degli esperti, ma deve rispondere all’esigenza della popolazione di vivere in un ambiente non uniformato o deturpato che le permetta di soddisfare i propri bisogni e di identi- ficarsi con lo spazio in cui vive. Questo approccio richiede strumenti che consentano una partecipazione attiva e democratica alle decisioni volte a gestire e dare forma a questo spazio tenendo al contempo conto delle peculiarità paesaggistiche regionali. Il Consiglio d’Europa si è prefisso l’obiettivo di tutelare le identità europee in tutta la loro varietà. Con la Convenzione europea del paesaggio intende mettere a dispo- sizione degli Stati membri un quadro giuridico moderno che assegna al paesaggio il giusto spazio in tutti gli altri ambiti politici rilevanti per il territorio senza interferire nella loro sovranità con una densità normativa troppo elevata.

1.1.2 Situazione in Svizzera

La Svizzera è uno dei pochi Stati membri del Consiglio d’Europa a disporre, con l’articolo 78 della Costituzione federale, di una base costituzionale esplicita sul pae- saggio. La legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del pae- saggio (LPN, RS 451) concretizza tale dettato costituzionale a livello di legge. Si tratta di un compito in comune nel quale tuttavia la competenza generale è attribuita ai Cantoni. Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione deve a sua volta considerare e tutelare il paesaggio e i suoi elementi. Per adempiere al suo mandato costituzionale dispone degli strumenti definiti nella LPN. La Costituzione e la legge – come la Convenzione – si basano su un’accezione ampia del paesaggio che oltre alla protezione di paesaggi di particolare interesse postula il rispetto del paesaggio nel suo insieme. Con la Concezione Paesaggio svizzero (CPS), approvata il 19 di- cembre 1997 dal Consiglio federale, che nell’ambito dell’attuazione della politica del paesaggio all’interno delle politiche settoriali della Confederazione assegna par-

ticolare importanza ai rapporti di partenariato, è inoltre disponibile uno strumento di attuazione moderno apprezzato anche a livello europeo. La Convenzione europea del paesaggio coincide sia dal punto di vista della filosofia che dei contenuti essenziali con la concezione del paesaggio definita nel diritto sviz- zero e con il modo in cui viene realizzata da parte della Confederazione e dei Can- toni.

1.1.3 Situazione in Europa

A tutt’oggi non esiste uno strumento internazionale che consideri il paesaggio nell’accezione più ampia del termine, ossia che tenga conto, in particolare, della sua importanza culturale e sociale nonché dei suoi rapporti con l’economia, l’informazione, la formazione e la partecipazione della popolazione. Le convenzioni esistenti sono circoscritte alla protezione delle specie e degli habitat. La Convenzio- ne del paesaggio può ora colmare questa lacuna. Numerosi Stati, in particolare i nuovi Stati dell’Europa centrale e orientale, non di- spongono, o dispongono solo in maniera limitata, di basi giuridiche nell’ambito del- la politica ambientale. Per questi Paesi la Convenzione rappresenta una base impor- tante sulla quale elaborare le proprie normative nazionali.

1.2 Risultati della procedura preliminare

1.2.1 Svolgimento dei negoziati nel Consiglio d’Europa

La Convenzione è nata con riferimento alla 1a Conferenza dei ministri europei dell’ambiente tenutasi nel 1991 a Dobříš (Repubblica Ceca) su iniziativa e sotto la direzione del Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa (CPLRE) nel quale la Svizzera è rappresentata da vari delegati dei Cantoni e dei comuni. L’idea, svilup- patasi sotto “l’effetto di Rio”, che gli strumenti internazionali esistenti all’epoca non fossero in grado cogliere il significato globale che il paesaggio assume soprattutto per il benessere fisico e psichico della popolazione, né la sua importanza sul piano socioeconomico, è all’origine della Convenzione. Su incarico del CPLRE un gruppo internazionale di esperti di vari settori elaborò quindi una bozza da presentare al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. In quell’occasione, la Svizzera ha dato, attraverso i suoi esperti, un importante con- tributo alla nascita della Convenzione, impegnandosi in particolare affinché essa te- nesse conto della situazione specifica degli Stati a struttura federale e vi confluissero nuovi approcci per una politica del paesaggio moderna così come sono formulati nella Concezione Paesaggio svizzero. Su richiesta del CPLRE, dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, del Comitato per le attività del Consiglio d’Europa in materia di diversità biologica e paesaggistica (CO-DBP) e del Comitato del patrimonio culturale del Consiglio d’Europa (CC-PAT), il 19 luglio 2000 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha approvato la Convenzione e l’ha sottoposta per la firma agli Stati mem- bri.

La Svizzera ha firmato la Convenzione del paesaggio con altri 18 Stati in occasione della Conferenza ministeriale di apertura alla firma della Convenzione tenutasi il 20 ottobre 2000 a Firenze; la Convenzione è entrata in vigore il 1° marzo 2004 con la 10a ratifica. Attualmente (stato 1° agosto) conta già 31 Stati membri (Armenia, Bel- gio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Finlandia, Francia, Gran Bretagna, Gre- cia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Macedonia (ex. Repubblica ju- goslava), Moldavia, Montenegro, Norvegia, Paesi Passi, Polonia, Portogallo, Re- pubblica Ceca, Romania, San Marino, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Turchia, U- craina, Ungheria); altri 7 Stati l’hanno firmata.

1.2.2 Risultati della procedura di consultazione

…

2 Parte speciale

2.1 Obiettivi e contenuto della Convenzione

2.1.1 Preambolo

La Convenzione si inserisce nelle attività del Consiglio d’Europa nell’ambito del pa- trimonio naturale e culturale, della pianificazione territoriale, dell’ambiente e dell’autonomia locale.

2.1.2 Capitolo I – Disposizioni generali

Articolo 1 – Definizioni

In questo articolo vengono definiti alcuni termini utilizzati nella Convenzione. Il termine “paesaggio” sottolinea l’interrelazione in continuo mutamento tra fattori naturali e socioculturali. Le locuzioni “politica del paesaggio” e “obiettivo di qualità paesaggistica” desi- gnano i due elementi principali della strategia che gli Stati firmatari devono svilup- pare:

la “politica del paesaggio” esprime la disponibilità a sviluppare principi gene- rali, strategie e misure per la salvaguardia, la gestione e l’utilizzo nonché la pianificazione del paesaggio,
un “obiettivo di qualità paesaggistica” esprime le peculiarità di un determinato paesaggio e le caratteristiche che deve presentare agli occhi della popolazione locale che vive in esso, le locuzioni “salvaguardia dei paesaggi”, “gestione dei paesaggi” e “pianificazione dei paesaggi” delineano il quadro di azione in cui si iscrivono misure lungimiranti e flessibili a favore del paesaggio. Il peso da attribuire ai singoli approcci all’interno di un determinato ambiente, ferma restando la necessità di un loro equilibrio genera- le, dipenderà dalle peculiarità del rispettivo paesaggio e dagli obiettivi formulati per esso:

La “salvaguardia dei paesaggi” comprende tutte le misure volte a preservare le peculiarità e le qualità di un paesaggio considerate di grande importanza dalla popolazione sulla base delle sue specifiche caratteristiche naturali o culturali.
La “gestione dei paesaggi” comprende le azioni volte ad accompagnare, in una prospettiva di sviluppo sostenibile, mutamenti del paesaggio dovuti a ragioni economiche, sociali o ecologiche. Si tratta di fare in modo che il paesaggio possa svilupparsi armoniosamente e in sintonia con le esigenze economiche e sociali.
La “pianificazione dei paesaggi” comprende tutte le procedure di pianificazio- ne, trasformazione e autorizzazione. Le pianificazioni del paesaggio possono essere volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di paesaggi. Articolo 2 – Campo di applicazione

La Convenzione si applica a tutto il territorio delle Parti e riguarda gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani. La particolarità della Convenzione risiede nel fatto che si applica sia ai paesaggi comuni che a quelli di straordinario interesse perché tutti i paesaggi sono importanti per la qualità dell’ambiente in cui vivono le persone. Articolo 3 – Obiettivi

Questo articolo afferma che lo scopo della Convenzione consiste nel promuovere la salvaguardia, la gestione e la pianificazione dei paesaggi in Europa mediante prov- vedimenti nazionali e la cooperazione tra le Parti a livello europeo.

2.1.3 Capitolo II – Provvedimenti nazionali

Articolo 4 – Ripartizione delle competenze

Ogni Parte contraente attua la Convenzione sul piano statale più indicato per le cor- rispondenti misure in base alla ripartizione delle competenze propria al suo ordina- mento, conformemente ai suoi principi costituzionali, alle sue forme organizzative e alle sue politiche. Questo principio attua il principio di sussidiarietà e rinvia, dal punto di vista dei contenuti, alla Carta europea dell’autonomia locale.

Articolo 5 – Provvedimenti generali

Questo articolo indica i provvedimenti da adottare per l’attuazione della Convenzio- ne per quanto concerne a. il riconoscimento del paesaggio nell’ordinamento giuridico; b. la definizione e l’attuazione di politiche paesaggistiche volte alla salvaguar- dia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi; c. l’introduzione di procedure di partecipazione del pubblico, delle autorità lo- cali e regionali e degli altri soggetti coinvolti; d. l’integrazione del paesaggio nelle politiche settoriali che hanno un’incidenza territoriale.

Articolo 6 – Misure specifiche

Questo articolo cita le misure specifiche che le Parti devono sviluppare a livello na- zionale, regionale o locale: Sensibilizzazione: la sensibilizzazione dei cittadini ha un ruolo chiave, perché da es- sa dipende lo stato dei paesaggi. Mediante specifiche attività di informazione si deve mirare ad accrescere la consapevolezza del valore dei paesaggi odierni e futuri. Formazione ed educazione: le Parti vengono invitate a offrire programmi pluridisci- plinari di formazione di alto livello e a far confluire negli insegnamenti scolastici e universitari temi connessi con il paesaggio. Individuazione e valutazione: per il mantenimento o il miglioramento della qualità del paesaggio sono necessarie delle basi che permettano di capire le peculiarità dei paesaggi, le dinamiche alle quali sono esposti e i valori che sono ad essi attribuiti dalle popolazioni interessate. A questi lavori devono poter partecipare la popolazio- ne locale, il pubblico e altri soggetti coinvolti. Obiettivi di qualità paesaggistica: sono da formulare sulla base della valutazione dei paesaggi e dell’individuazione degli elementi paesaggistici particolarmente impor- tanti di una regione dopo aver ascoltato la popolazione interessata. Applicazione: le Parti vengono invitate ad attivare, in base alle loro esigenze specifi- che, strumenti (di incentivazione) giuridici, amministrativi o finanziari volti alla sal- vaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi.

2.1.4 Capitolo III – Cooperazione europea

Articolo 7 – Politiche e programmi internazionali

L’obiettivo della Convenzione consiste, tra l’altro, nel tener maggiormente conto della dimensione paesaggistica nelle politiche e nei programmi internazionali. Articolo 8 – Assistenza reciproca e scambio di informazioni

Le Parti si impegnano a cooperare e a prestarsi reciprocamente assistenza, dal punto di vista tecnico e scientifico, tramite lo scambio di esperienze e di lavori di ricerca in materia di paesaggio. Articolo 9 – Paesaggi transfrontalieri

Le Parti si impegnano a elaborare programmi per il rilevamento, la valutazione, la salvaguardia e la pianificazione di paesaggi transfrontalieri. Articolo 10 – Controllo e applicazione della Convenzione

Dato il carattere intersettoriale del termine paesaggio e delle relative attività, il controllo dell’applicazione della Convenzione viene affidato al Comitato direttivo del patrimonio culturale e del paesaggio (CDPATEP), istituito recentemente sulla scia della riorganizzazione del Consiglio d’Europa. Questo comitato svolge i compiti relativi all’ambito trattato dalla Convenzione e sottostà direttamente al Comitato dei Ministri. La concertazione con la Conferenza europea dei ministri responsabili della pianificazione del territorio è assicurata dal suo statuto di osser-

vatore in seno al CDPATEP. Non è quindi necessario creare nuove strutture o isti- tuzioni a livello internazionale. Articolo 11 – Premio del paesaggio del Consiglio d’Europa

Il Comitato dei Ministri può assegnare il Premio del paesaggio del Consiglio d’Europa a collettività locali o regionali o a istituzioni da esse create nonché ad or- ganizzazioni non governative. Con questo riconoscimento viene premiata una politi- ca paesaggistica o una misura volta alla salvaguardia, alla gestione e/o alla pianifica- zione che abbia dimostrato di avere un’efficacia durevole e possa in tal modo servire da modello.

2.1.5 Capitolo IV – Clausole finali

A parte alcune deroghe minime, le disposizioni finali corrispondono al modello uti- lizzato dal Consiglio d’Europa per altre convenzioni e accordi approvato dal Comi- tato dei Ministri. La maggior parte degli articoli non necessita pertanto di ulteriori spiegazioni, ad eccezione delle seguenti precisazioni: L’Articolo 12 ha lo scopo evitare conflitti di contenuto con altri strumenti giuridici internazionali o nazionali. L’articolo specifica, in particolare, che la Convenzione non preclude l’applicazione di disposizioni nazionali più severe e pertanto più favo- revoli al paesaggio contenute in tali strumenti giuridici. L’articolo 16 disciplina la denuncia della Convenzione da parte di uno Stato firma- tario la quale può avvenire in qualsiasi momento e prende effetto allo scadere di un periodo di tre mesi.

2.2 Valutazione, posizione della Svizzera

Dal punto di vista della Svizzera, la Convenzione può essere considerata una con- ferma degli sforzi congiunti della Confederazione e dei Cantoni per inserire la poli- tica paesaggistica in un’attuazione unitaria del concetto di sostenibilità che tenga conto anche degli aspetti economici, sociali e culturali. Il paesaggio viene ricono- sciuto nella sua accezione più ampia, ne viene sottolineata la funzione socioecono- mica e la valenza per la varietà culturale della Svizzera. La Convenzione illustra l’importanza di approcci moderni quali la promozione dei processi bottom-up o i modelli di indennizzo con incentivi economici basati su accordi. Sul piano delle procedure, punta sulla cooperazione con gli ambiti politici che hanno un’incidenza sul territorio e su gruppi di interesse sociali. Infine, riconosce l’importanza della sensibilizzazione del pubblico e della formazione degli attori in vista del rafforza- mento di una politica ambientale non normativa e della ricerca interdisciplinare in Svizzera. Le basi istituzionali e giuridiche esistenti a livello federale e cantonale tengono già oggi conto di questi aspetti. Gli strumenti e le misure indicati nella Convenzione so- no presenti nella legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio nonché nel diritto sulla pianificazione del territorio della Confederazione e dei Cantoni e sono in corso di attuazione. Il paesaggio è continuamente oggetto di programmi di ricerca nazionali e di progetti orientati all’applicazione avviati dalla Confederazione e dai Cantoni. È inoltre già oggetto di leggi e progetti legislativi negli ambiti

dell’agricoltura e della pianificazione del territorio. L’importanza della Convenzione per la Svizzera risiede quindi negli impulsi che la Svizzera saprà dare in questa dire- zione e nel supporto che saprà fornire a livello di contenuti all’attuazione in corso. A livello internazionale si possono creare sinergie con le tematiche principali in ma- teria di cooperazione svizzera allo sviluppo.

3 Ripercussioni

3.1 Ripercussioni per la Confederazione

Per la Confederazione la Convenzione non comporta alcuna necessità di intervento dal punto di vista giuridico o organizzativo. La sua attuazione, sul piano dei conte- nuti e dell’entità degli interventi, avviene nell’ambito delle politiche in corso, delle rispettive attività della Confederazione e delle attività dei Cantoni, che in questo campo godono di un’ampia autonomia. Il loro ruolo viene espressamente ricono- sciuto dalla Convenzione. L’attuazione può quindi avvenire nel quadro delle risorse economiche e umane esistenti.

3.2 Ripercussioni per i Cantoni

Anche per i Cantoni la Convenzione non comporta alcuna necessità di intervento supplementare dal punto di vista giuridico o organizzativo. Essa attribuisce grande importanza al principio di sussidiarietà e riconosce espressamente le competenze interne vigenti. Sul piano dei contenuti, la sua attuazione avviene nell’ambito dell’attuazione del diritto vigente e può quindi avvenire nel quadro delle attività cor- renti e delle risorse esistenti.

3.3 Ripercussioni sull’economia

La politica paesaggistica contribuisce già oggi a rafforzare la competitività della Svizzera ed è adeguata a preservare, sfruttare in modo sostenibile, gestire e sviluppa- re ulteriormente il paesaggio quale capitale fondamentale per un turismo improntato alla qualità affinché anche le prossime generazioni possano godere di margini di manovra sufficienti. Nel rating delle piazze economiche e nella concorrenza interna- zionale il paesaggio come aspetto della qualità di vita svolge un ruolo sempre più importante. Come parte di una politica ambientale orientata al futuro e alla sosteni- bilità, contribuisce alla credibilità internazionale della Svizzera.

3.4 Altre ripercussioni

La Convenzione non ha altre ripercussioni.

4 Programma di legislatura

Il messaggio concernente la ratifica della Convenzione del paesaggio non è citato esplicitamente nel programma di legislatura 2008-2011, contribuisce però

all’attuazione dell’obiettivo 12 “Utilizzare con parsimonia le risorse naturali” e indi- rettamente all’attuazione dell’obiettivo 14 “Istituire un sistema multilaterale di rego- le” (FF 2008 597).

5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità

La costituzionalità del decreto federale concernente l’approvazione della Conven- zione del paesaggio del Consiglio d’Europa è sancita dall’articolo 54 capoverso 1 Cost., secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione. L’approvazione dei trattati internazionali compete, secondo l’articolo 166 capoverso 2 Cost., all’Assemblea federale. Conformemente alla prassi corrente e unitaria delle autorità federali (FF 2002 539; 2005 891), tale competenza si estende a tutti i settori, compresi quelli che rientrano nella sfera di competenza dei Cantoni. La Confederazione non può tuttavia basarsi sull’articolo 54 capoverso 1 Cost. per attuare un trattato internazionale la cui materia entro i confini nazionali è di competenza cantonale. Secondo l’articolo 78 capoverso 1 della Costituzione federa- le, la protezione della natura e del paesaggio compete ai Cantoni. A questa compe- tenza dei Cantoni nell’ambito della protezione del paesaggio si sovrappongono i compiti e le competenze definiti nei capoversi 2, 3 e 5 dell’articolo citato. Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione deve tener conto della prote- zione del paesaggio, avendo cura dei paesaggi e, quando l’interesse pubblico lo ri- chieda, conservandoli integri. Alla Confederazione è inoltre assegnata una compe- tenza di promozione generale in quanto può sostenere gli sforzi volti a proteggere il paesaggio nonché, per contratto o per espropriazione, acquistare o salvaguardare o- pere d’importanza nazionale. Anche altre norme costituzionali quali l’articolo 75 Cost. sulla pianificazione del territorio o l’articolo 73 Cost. sullo sviluppo sostenibi- le si riferiscono al paesaggio. Nell’articolo 104 Cost. la salvaguardia del paesaggio rurale è perfino espressamente parte integrante del mandato che la Costituzione ha definito per l’agricoltura. L’attuazione della Convenzione sul paesaggio compete quindi sia ai Cantoni che alla Confederazione, nell’ambito delle rispettive competenze.

5.2 Forma dell’atto

Secondo l’articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost. i trattati internazionali sottostan- no a referendum facoltativo se sono di durata indeterminata e indenunciabili (n. 1), se prevedono l’adesione a un’organizzazione internazionale (n. 2) o se comprendono disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali (n. 3). La Convenzione è di durata inde- terminata, ma secondo l’articolo 16 paragrafo 1 è denunciabile in qualsiasi momento. Non prevede l’adesione a un’organizzazione internazionale. Resta da stabilire se comprende disposizioni importanti che contengono norme di diritto o se la sua attuazione richiede l’emanazione di leggi federali. Secondo l’articolo 22 capoverso 4 della legge sul Parlamento (LParl) contengono norme di diritto le disposizioni che impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano

competenze in forma direttamente vincolante e in termini generali e astratti. Per “disposizioni importanti che contengono norme di diritto” s’intendono quelle che alla luce dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. nel diritto interno devono essere emanate sotto forma di legge formale. La Convenzione contiene disposizioni definibili importanti ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 dal momento che la loro attuazione in Svizzera deve avvenire o è già avvenuta nell’ambito di una cornice legislativa formale. Infatti, l’articolo 6 lettera B della Convenzione prevede la promozione della formazione di specialisti e della formazione scolastica e universitaria nei rispettivi settori. Ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 lettera e Cost., le attività di promozione necessitano di una base giuridica formale. All’articolo 6 lettera C della Convenzione è prevista l’elaborazione di inventari del paesaggio. Entro i confini nazionali, ai sensi dell’articolo 164 capoverso 1 lettere e e f Cost. è necessaria una base giuridica anche per l’elaborazione di inventari. La legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) contiene già le basi corrispondenti, e, più esattamente, all’articolo

5 per i paesaggi d’importanza nazionale. La possibilità di adeguare queste basi

giuridico-formali è però riservata al Parlamento. Come per tutti i trattati internazionali, il decreto di approvazione sottostà pertanto al referendum facoltativo secondo l’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.

5.3 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera La Convenzione europea del paesaggio è uno strumento del Consiglio d’Europa. La Svizzera ha già aderito a varie altre convenzioni che a livello di contenuti fanno rife- rimento al paesaggio nell’ampia accezione prevista dalla presente Convenzione. La relazione con le convenzioni più importanti viene illustrata sinteticamente qui di se- guito. Si rinvia inoltre a varie iniziative e attività avviate a livello politico, in parti- colare alla Strategia paneuropea della diversità biologica e paesaggistica approvata il 25 ottobre 1995 a Sofia dalla Conferenza dei Ministri europei dell’ambiente. Anche l’Unione europea dispone di atti legislativi in relazione al paesaggio. È da ci- tare in particolare la direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206 del 22.7.1992, pag.7; direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2006/105/CE del 20 novembre 2006, GU L 363 del 20.12.2006, pag. 368). Indirettamente sono rilevanti per la protezione dei paesaggi anche vari atti giuridici concernenti l’agricoltura e la ricerca. La Convenzione del paesaggio è in armonia con gli atti legislativi dell’Unione europea.

Con rimando all’articolo 12 della Convenzione che disciplina la relazione con altri strumenti internazionali analoghi, sono illustrate qui di seguito le differenze rispetto ad altri strumenti: - La presente Convenzione si differenzia sia sul piano formale che su quello ma- teriale dalla Convenzione dell’UNESCO del 16 novembre 1972 per la prote- zione del patrimonio mondiale culturale e naturale. Le due Convenzioni, così come le organizzazioni sotto la cui egida sono state adottate hanno un raggio d’azione territoriale diverso, rispettivamente globale e regionale. Dal punto di

vista materiale la Convenzione europea del paesaggio si applica a tutti i pae- saggi, mentre la Convenzione UNESCO si riferisce solo a paesaggi di impor- tanza straordinaria e universale. L’obiettivo essenziale della Convenzione del paesaggio non è quindi quello di stilare un elenco di paesaggi di straordinario interesse, bensì di tutelare, sulla base dei principi di sostenibilità, i paesaggi quotidiani che costituiscono l’ambiente che circonda la popolazione.

La presente Convenzione si differenzia della Convenzione del Consiglio d’Europa per la conservazione della vita selvatica e dei suoi biotopi in Europa del 19 settembre 1979 (Convenzione di Berna) nella misura in cui quest’ultima è circoscritta agli habitat di specie animali e vegetali, mentre la Convenzione del paesaggio pone in primo piano la qualità di vita dell’uomo e rappresenta in tal senso un’integrazione che colma una lacuna poiché considera il paesaggio nella sua più ampia accezione tenendo conto anche degli aspetti socioeconomi- ci e culturali.
La presente Convenzione si differenzia dalla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio architettonico d’Europa del 3 ottobre 1985 (Convenzione di Granada) e dalla Convenzione europea per la salvaguardia del patrimonio ar- cheologico del 16 gennaio 1992 (riveduta) (Convenzione di La Valletta) nella misura in cui il campo d’applicazione di queste ultime è circoscritto al patri- monio monumentale il quale, tuttavia, fa anche parte dell’accezione ampia e moderna sulla quale si basa la presente Convenzione.
La presente convenzione si differenzia dalla Convenzione per la protezione del- le Alpi del 7 novembre 1991 sia dal punto di vista giuridico che territoriale: è rivolta a tutti i 46 Stati membri del Consiglio d’Europa e non si riferisce pertan- to a un territorio determinato. Si limita in maniera programmatica a elaborare una concezione comune del paesaggio e della sua importanza e invita i membri ad adottare provvedimenti adeguati, secondo la ripartizione delle competenze propria al loro ordinamento e alle proprie esigenze specifiche, a tutelare il pa- trimonio naturale e culturale e garantirne lo sviluppo sostenibile, senza tuttavia indicare quali debbano essere in particolare tali provvedimenti. La Convenzio- ne intende stimolare lo sviluppo di nuovi approcci di intervento, per esempio

per quanto riguarda strumenti di incentivazione, metodi partecipativi nonché formazione e informazione. La Convenzione è perciò uno strumento moderno con una densità normativa ridotta incentrata su un’idea comune e che mira a dare impulso alle politiche nazionali. Es- sa non entra in conflitto né si sovrappone a strumenti internazionali analoghi.

5.4 Delega di competenze legislative

Non vengono create o delegate competenze legislative. Nell’articolo 4, la Conven- zione rimanda al principio di sussidiarietà e fa espressamente salva la ripartizione di competenze e l’organizzazione nazionale delle Parti.

Allegati: Progetto del decreto federale relativo alla Convenzione del Consiglio d’Europa del 20 ottobre 2000 sul paesaggio

Traduzione italiana del testo originale francese della Convenzione del Con- siglio d’Europa del 20 ottobre 2000 sul paesaggio