03.445 Iv.pa. La formazione di apprendisti come criterio per l'aggiudicazione di appalti pubblici

03.445

Iniziativa parlamentare La formazione di apprendisti come criterio per l'aggiudica- zione di appalti pubblici Rapporto esplicativo della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale

del 13 novembre 2012

Compendio

Il presente progetto preliminare risale a un’iniziativa parlamentare del consigliere nazionale Ruedi Lustenberger depositata il 20 giugno 2003 (03.445), con la quale si chiede che nella procedura di aggiudicazione di commesse pubbliche sia tenuta in considerazione la formazione di apprendisti. Di conseguenza, il progetto prelimina- re prevede di modificare l’articolo 21 capoverso 1 della legge sugli acquisti pubbli- ci (LAPub). Questo articolo stabilisce i criteri che devono essere applicati nell’aggiudicazione di commesse pubbliche. A quelli già in vigore, viene aggiunto un nuovo criterio: la formazione di persone nella formazione professionale di base. In tal modo, il progetto va oltre quanto era stato previsto nella revisione dell’ordinanza sugli acquisti pubblici (OAPub), entrata in vigore il 1° gennaio 2010, la quale permette di tener conto dell'offerta di posti di formazione soltanto nel caso di offerte equivalenti di offerenti svizzeri. Con il suo progetto preliminare, la maggioranza della Commissione sostiene chia- ramente il sistema di formazione duale in vigore in Svizzera. Essa ritiene che la formazione professionale di base sia un modello di successo da preservare e da promuovere a lungo termine.

Rapporto

1 Genesi del progetto

L’iniziativa parlamentare è stata depositata dal consigliere nazionale Ruedi Lusten- berger il 20 giugno 2003. Essa chiede un adeguamento della legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici (LAPub, RS 172.056.1) affinché, nell'aggiudi- cazione di appalti pubblici, si tenga debitamente conto del contributo apportato dagli offerenti alla formazione di persone nella formazione professionale di base. Nel mese di maggio del 2004, la Commissione dell'economia e dei tributi del Consi- glio nazionale (CET-N) propose, con 15 voti contro 5 e 2 astensioni, di dar seguito all’iniziativa. Nel marzo del 2005 il Consiglio nazionale si attenne a questa proposta con 126 voti contro 49. Nell’aprile del 2005, la CET-N, con 12 voti contro 12 e il voto preponderante del presidente, decise di sospendere l’elaborazione di un proget- to fino alla presentazione di un messaggio concernente una revisione della LAPub da parte del Consiglio federale. Essendo la revisione della LAPub ancora pendente, il Consiglio nazionale prorogò di due anni, dapprima negli anni 2007 e 2009 e, una terza volta nel corso della sessione primaverile del 2011, il termine per l’elaborazione di un progetto. Nella sue sedute del 17 gennaio e del 5 luglio 2011, la CET-N era stata informata dall’Amministrazione circa la decisione presa, alla fine della consultazione, di pro- seguire la trattazione del progetto di una riforma totale della LAPub soltanto dopo la revisione dell’ Accordo OMC del 15 aprile 1994 sugli appalti pubblici (Government Procurement Agreement, GPA, RS 0.632.231.422) e che la richiesta dell’iniziativa parlamentare 03.445 sarebbe stata nel frattempo attuata per via d’ordinanza, nella misura in cui le vigenti basi legali lo avessero consentito (cfr. n. 2.1.3.2). La CET-N accolse con favore l’aggiunta di un capoverso 3 nell’articolo 27 dell’ordinanza dell’11 dicembre 1995 sugli acquisti pubblici (OAPub, RS 172.056.11). Secondo tale capoverso, nel caso di offerte equivalenti da parte di offerenti svizzeri, il com- mittente tiene conto della misura nella quale l’offerente offre posti di formazione. Una maggioranza della Commissione considerava tuttavia questa nuova disposizio- ne soltanto un primo passo. Con 19 voti contro 4 si decise pertanto di proseguire i lavori e di elaborare una modifica di legge che attuasse integralmente l’obiettivo

dell’iniziativa. La Commissione incaricò l’Amministrazione di elaborare un progetto preliminare corredato dal relativo rapporto esplicativo. Nella sua seduta del 12/13 novembre 2012, la CET-N ha esaminato il progetto ela- borato dall’Amministrazione e lo ha approvato con 18 voti contro 6 e un’astensione. Inoltre, essendo stato deciso di indire una procedura di consultazione, la Commis- sione ha chiesto una nuova proroga del termine per l’elaborazione di un progetto. Il Consiglio nazionale deciderà su questa proposta nel corso della sessione invernale.

2 Grandi linee del progetto

2.1 Diritto vigente

2.1.1 Principio

Il diritto sugli appalti pubblici è volto a garantire la trasparenza delle procedure di aggiudicazione delle commesse pubbliche e la parità di trattamento di tutti gli offe- renti, a favorire l’utilizzazione economica delle risorse pubbliche e a promuovere la concorrenza tra gli offerenti (art. 1 LAPub).

2.1.2 Diritto internazionale

Il diritto sugli appalti pubblici va sempre considerato nel contesto internazionale. Le disposizioni della legislazione federale sugli appalti pubblici contenute nella legge (LAPub) e nell’ordinanza (OAPub) attuano le prescrizione dei trattati internazionali che la Svizzera si è impegnata a rispettare. Sono determinanti il GPA, l’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea su alcuni aspetti relativi agli appalti pubblici (accordo bilaterale 0.172.052.68) e i diversi accordi di libero scambio stipulati nel quadro dell’AELS o direttamente con la Sviz- zera. Il diritto internazionale sugli appalti è fondato sulla reciprocità. Ciò significa che le misure di liberalizzazione sono efficaci soltanto nei confronti degli Stati membri che accordano la reciprocità alla Svizzera. L’elenco degli enti aggiudicanti assoggettati e l’accesso al mercato da parte di imprese svizzere ad appalti pubblici all’estero nell’ambito del GPA vengono negoziati individualmente con ogni Stato contraente. Le disposizioni di non discriminazione contenute nei trattati internazionali sugli ap- palti pubblici permettono alla Svizzera di garantire l’accesso degli offerenti svizzeri agli appalti all’estero e, nel caso di problemi di accesso al mercato, di difendersi con successo. Le commesse pubbliche, di una determinata entità e che raggiungono un cosiddetto valore soglia devono essere aperte alla concorrenza degli offerenti degli Stati con- traenti di accordi internazionali. La procedura per le commesse pubbliche della Con- federazione che raggiungono questo valore soglia viene regolamentata nella LAPub: le commesse devono essere bandite pubblicamente per l’aggiudicazione e agli offe- renti degli Stati contraenti deve essere consentito di presentare le loro offerte senza essere discriminati rispetto agli offerenti svizzeri. Le norme circa la procedura con- cernente le commesse pubbliche d'importo inferiore al valore soglia si trovano nel capitolo 3 dell’OAPub. In campo internazionale, i valori soglia sono sottoposti a fluttuazioni valutarie e vengono ridefiniti ogni due anni. L’ultima revisione risale al novembre del 2011. Per quanto concerne le commesse della Confederazione, questi valori sono attualmente fissati a 8,7 milioni di franchi per le opere edili, 230 000 franchi per servizi e forni-

ture e 700 000 franchi per commesse aggiudicate tramite organizzazioni di diritto pubblico e privato che esercitano in Svizzera attività nei settori dell’erogazione dell’acqua e dell’energia, nonché dei trasporti e delle telecomunicazioni, oppure per il trasporto di persone da parte dei servizi automobilistici della Posta svizzera (RS 172.056.1). Valori soglia analoghi sono previsti dalla legislazione cantonale sugli appalti (cfr. www.simap.ch).

2.1.3 Diritto federale

Il diritto internazionale sugli appalti viene trasposto negli atti normativi di Confede- razione e Cantoni conformemente alla ripartizione delle competenze sancita dalla Costituzione e in base ai diversi impegni, derivanti in particolare dall’adesione al GPA e all’accordo bilaterale con l’UE. Le direttive per i servizi d’acquisto della Confederazione sono contenute nella LAPub e nell'OAPub.

2.1.3.1 Criteri e principi procedurali

L’articolo 8 capoverso 1 della LAPub stabilisce determinate condizioni di partecipa- zione per offerenti da tenere in considerazione nell’aggiudicazione di commesse pubbliche da parte della Confederazione. In tal senso, gli offerenti devono garantire l’osservanza delle disposizioni in materia di protezione del lavoro e delle condizioni di lavoro per la manodopera vigenti nel luogo della prestazione (lett. b) nonché la garanzia della parità tra uomo e donna, in ambito salariale, ai lavoratori che forni- scono prestazioni in Svizzera (lett. c) Adempiute le condizioni di partecipazione, l’aggiudicazione va all'offerente che ha le capacità richieste e presenta l’offerta economicamente più vantaggiosa. Quest'ul- tima è determinata in base ai criteri di idoneità e di aggiudicazione stabiliti dal servi- zio aggiudicante. I criteri di idoneità servono a verificare la capacità finanziaria, economica e tecnica dell’offerente commisurata alla prestazione richiesta (art. 9 LAPub e art. 9 OAPub). Ogni partecipante deve adempiere i criteri d’idoneità nella procedura concreta; in caso contrario l’offerente e l’offerta vengono esclusi dalla procedura. I criteri di aggiudicazione servono alla determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’aggiudicazione deve essere attribuita non all’offerta meno eleva- ta in termini di costi, quale primo criterio, ma all’offerta che presenta il migliore rapporto tra costi e benefici, in modo tale per cui il denaro dei contribuenti venga impiegato nel migliore dei modi. L’articolo 21 della LAPub menziona in maniera esemplare i criteri: termine, qualità, prezzo, economicità, costi d’esercizio, servizio clientela, opportunità della prestazione, estetica, compatibilità ambientale e valore tecnico. Si aggiungono i criteri enumerati nell’articolo 27 OAPub: sostenibilità, con- tenuto innovativo, funzionalità, prontezza di servizio, competenza specialistica, effi- cienza della metodica e costi attesi sull’intera durata di vita. Sono possibili anche ulteriori criteri, a condizione che si riferiscano alla prestazione richiesta, siano circo- scritti in maniera sufficientemente trasparente, non siano discriminanti, servano alla differenziazione delle offerte e, infine, alla determinazione dell’offerta più favorevo- le dal profilo economico. I criteri di aggiudicazione summenzionati vengono ponderati individualmente in

maniera differenziata. Questa ponderazione va stabilita e resa pubblica all’inizio del- la procedura. Il peso relativo dei criteri monetari e dei criteri non monetari va defini- to in funzione della complessità della commessa. Nella precisazione del principio dell’utilizzazione economica dei mezzi pubblici, la giurisprudenza ha tuttavia defini- to (ad es. in DTF 129 I 313) alcuni valori indicativi almeno per la valutazione dei criteri monetari (prezzi e costi d’esercizio).

2.1.3.2 La vigente legislazione sugli appalti e le persone in

formazione nella formazione professionale di base La LAPub vigente non consente di tener conto della formazione di persone nella formazione professionale di base quale criterio di aggiudicazione. Il Consiglio fede- rale ha tuttavia tenuto in considerazione – nell’ambito dell’ordinamento normativo vigente – la richiesta dell’iniziativa parlamentare 03.445, introducendo il 1° gennaio

2010 nell'OAPub il nuovo articolo 27 capoverso 3, secondo cui:

«In caso di offerte equivalenti il committente tiene conto della misura nella quale l’offerente offre posti di formazione.» Nei commenti alla OAPub riveduta, il Consiglio federale stabilisce quanto segue: «Se due offerte di offerenti svizzeri, vale a dire di offerenti con sede o sta- bile organizzazione in Svizzera sono equivalenti, l’aggiudicazione va ac- cordata all’offerente che offre un numero maggiore di posti di lavoro e si assume in tal modo una responsabilità economica globale. Offerte equiva- lenti sono considerate offerte con uguale punteggio. Tra i posti di forma- zione possono essere annoverati (a seconda del settore) oltre agli appren- distati anche ad esempio posti di praticantato e posti per dottorandi. Ai fi- ni della valutazione dell’offerta di formazione, il committente si basa in generale sul rapporto tra il numero dei posti di formazione e l’effettivo to- tale del personale dell’azienda onde evitare che le piccole imprese siano svantaggiate rispetto alle più grandi. Il numero dei posti di formazione messi a disposizione non può costituire un criterio di idoneità o di aggiu- dicazione, in quanto si mescolerebbero criteri di idoneità e criteri di ag- giudicazione legati e non legati alla prestazione. Una miscela siffatta re- stringerebbe il margine di concorrenza e distorcerebbe l’accertamento dell’offerta economicamente più favorevole. La disposizione è applicabile soltanto agli offerenti con stabile organizzazione in Svizzera. Si correrebbe altrimenti il rischio di discriminare offerenti esteri provenienti da uno Sta- to membro dell’AAP o da altri Stati con i quali la Svizzera ha stipulato un accordo internazionale. La maggior parte di questi Stati non dispone di una struttura formativa professionale confrontabile con quella svizzera.» (rapporto esplicativo sulla modifica dell’OAPub del 1° gennaio 2010, pag. 20).

2.1.4 Diritto cantonale

I principi del diritto sugli appalti pubblici dei Cantoni sono stabiliti nel concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 15 marzo 2001 (CIAP). I servizi di aggiudi- cazione di Cantoni e Comuni sottostanno al rispettivo ordinamento sugli appalti fon- dato su questo concordato. Una panoramica degli atti normativi cantonali si trova nella piattaforma per la pubblicazione dei bandi di Confederazione, Cantoni e Co- muni (www.simap.ch).

La maggior parte dei Cantoni accetta, nella legislazione e nella prassi, che la forma- zione professionale di base serva da criterio di aggiudicazione, seppur debolmente ponderato, ma solo nei casi di aggiudicazione di appalti di valore inferiore ai valori

soglia internazionali (cfr. ad es. il § 22 della Submissionsverordnung des Kantons Zürich del 23 luglio 2003, LS 720.11). Solo quattro Cantoni non hanno iscritto que- sto criterio nella loro legislazione sugli acquisti pubblici, mentre un Cantone prevede che «prestazioni particolari in materia di formazione professionale» possono costi- tuire un criterio di idoneità. Questo criterio è conforme alle direttive della Commissione degli appalti pubblici Confederazione-Cantoni (CAPCC), dato che viene utilizzato soltanto per gli appalti non sottoposti ai trattati internazionali, vale a dire agli appalti al di sotto dei valori soglia del GPA, dell’Accordo bilaterale tra la Svizzera e l’Ue e degli accordi di li- bero scambio, dove dunque il problema di un’eventuale discriminazione di offerenti esteri non si pone1. Il settore dell'aggiudicazione di appalti inferiori a questi valori soglia è nettamente più esteso a livello cantonale che non a livello della Confedera- zione, sia per il numero sia per il valore degli appalti. Attualmente, non esiste alcuna statistica affidabile del numero e del valore totale delle aggiudicazioni che non rien- trano nel campo d’applicazione dei trattati internazionali. In singoli Cantoni vige una giurisprudenza differenziata riguardo all'utilizzo del cri- terio d'aggiudicazione «persone in formazione nella formazione professionale di ba- se»: così, ad esempio, nel Cantone di Zurigo, il criterio non deve avere un peso trop- po importante, al massimo del 10 per cento (sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo VB.2001.00215 consid. 6, confermata nella sentenza VB 2005.00526 consid. 6). In altri Cantoni è stato stabilito che il criterio della «forma- zione professionale di base» nell’aggiudicazione di commesse pubbliche deve essere applicato soltanto nel caso di offerte pressoché equivalenti (cfr. ad. es. la sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone di Argovia BE.99.00179 del 15 settembre 1999, consid. 3, non pubblicata; sentenza del Tribunale cantonale superiore del Can- tone di Uri OG V 07 45 del 7 aprile 2008, consid. 6 b; DTF 129 I 313 a conferma della decisione del Tribunale cantonale del Vallese). Inoltre, conformemente a di- verse decisioni di tribunali cantonali, il numero degli apprendisti in un’impresa deve essere valutato in rapporto al numero complessivo dei collaboratori dell’impresa

(cfr. ad es. la sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo VB.2001.00215 consid. 6, confermata nella sentenza VB 2005.00526 consid. 6; sen- tenza del Tribunale cantonale superiore di Uri del 7 aprile 2008, OG V 07 45 consid.

6 b), al fine di non discriminare le piccole imprese rispetto alle più grandi.

2.2 Diritto europeo

Nella legislazione sugli appalti, il diritto europeo ammette, a determinate condizioni, che si tenga conto di considerazioni di natura sociale. Il riferimento all’oggetto dell’acquisto deve essere previsto, l’attuazione nel contratto proporzionata, il princi- pio dell’impiego economico delle risorse pubbliche non deve essere violato e il libe- ro accesso per tutti i fornitori UE tutelato (Direttiva 2004/18/CE del Parlamento eu- ropeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedu-

1 Anche gli offerenti stranieri possono presentare le loro offerte in occasione della messa a concorso di appalti pubblici il cui valore è inferiore alle soglie internazionali. Tuttavia con- trariamente a quanto avviene nel caso di appalti non sottoposti ai trattati internazionali, non possono pretendere il trattamento riservato agli offerenti svizzeri. Lo stesso vale per le im- prese svizzere che partecipano a una procedura di aggiudicazione di commesse pubbliche all’estero. Inoltre, per gli appalti non sottoposti ai trattati internazionali, lo Stato applica di regola la procedura mediante invito. In casi siffatti, succede spesso che, a seconda del mer- cato, vengano invitati soltanto offerenti svizzeri.

re di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi; pag. 5, Acquisti sociali – una guida per la considerazione della dimensione sociale nell’aggiudicazione degli appalti pubblici, UE 2011).

La legislazione e la giurisprudenza europee riconoscono attualmente soltanto criteri sociali che hanno un riferimento materiale all’oggetto dell’acquisto. Criteri sociali estranei a questo riferimento possono però essere impiegati nel caso di offerte equi- valenti quali «criteri di aggiudicazione supplementari» (dopo la valutazione in base ai criteri di aggiudicazione ponderati) per l’esercizio del potere discrezionale o inse- riti quali clausole contrattuali (fase esecutiva). Se una clausola contrattuale riferita alla formazione di persone nella formazione professionale di base possa essere di- scriminante è una questione ancora da definire. L’impiego di criteri di aggiudicazio- ne supplementari siffatti richiede ulteriori chiarimenti da parte della giurisprudenza (cfr. in merito i consid. 1 e 46 e l'art. 26 della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle proce- dure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114 nonché consid. 38 e art. 1 della Direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le proce- dure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1 nonché la giu- risprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee CGCE, 17 settembre 2002, Concordia Bus Finland, causa C-513/99 , I-7213 e CGCE, 4 dicembre 2003, EVN e Wienstrom, causa C-448/01, I-14527, pag. 38–40 del documento menzionato sopra).

2.3 La situazione sul mercato dei posti di tirocinio

Le cifre del barometro dei posti di tirocinio che l’Ufficio federale della formazione professionale e della tecnologia (UFFT) rileva ogni semestre mostrano negli ultimi anni una tendenza di sviluppo leggermente positiva nella formazione professionale di base. A partire dal 2004, il 55–60 per cento di tutti i giovani è interessato, al mo- mento di scegliere una formazione, a un posto di tirocinio. La maggior parte di essi riesce anche a trovare un posto di formazione. La lista d’attesa senza garanzia – os- sia quella dei giovani che cercano un posto di tirocinio per l’anno successivo e non hanno ottenuto una risposta positiva – si è ridotta, ad esempio, dal 16–17 per cento degli anni 2003–2007 al 10 per cento del 2012. In cifre assolute, ciò corrisponde a una riduzione da circa 20 000 a 15 000 giovani. Inoltre, secondo il rilevamento del mese di agosto 2012 del barometro dei posti di tirocinio, circa il 77 per cento dei giovani che nel mese di aprile avevano manifestato interesse verso una formazione professionale di base, nel mese di agosto erano riusciti a realizzare il loro intento. Questa quota è lievemente aumentata rispetto agli anni precedenti. Il motivo per cui i giovani non riescono a trovare un posto di tirocinio non è tanto la mancanza di posti di formazione quanto piuttosto l’incompatibilità tra offerta e do- manda, sia dal profilo geografico, sia per interessi e capacità dei giovani. Infatti, ne- gli ultimi anni si è avuta complessivamente un’offerta eccedentaria di posti di for- mazione. A partire dal 2003, circa il 5–10 per cento in media di tutti i posti di tiroci- nio offerti non sono stati occupati. In tal senso, emergono però anche grandi diffe- renze tra i diversi settori. Mentre in particolare nei settori dei servizi, della salute, del sociale nonché in quello della vendita il numero dei giovani interessati è superiore a

quello dei posti di tirocinio disponibili, nelle professioni tecniche e nel settore dell’architettura e dell’edilizia l’offerta prevale nettamente sulla domanda. In generale, la situazione sul mercato dei posti di tirocinio è dunque migliorata dopo il deposito dell’iniziativa parlamentare 03.445 nel 2003. Ciò è riconducibile anche a diverse misure pubbliche adottate a livello federale e cantonale, come ad esempio il rafforzamento dell’orientamento professionale, l’assunzione di promotori di posti di tirocinio, la offerta da parte dello Stato di soluzione temporanee e l’istituzione di programmi di mentorato e di reti di aziende di tirocinio.

2.4 Proposte della Commissione

2.4.1 Proposta della maggioranza

La maggioranza della Commissione propone di inserire la formazione di persone nella formazione professionale di base nel catalogo dei criteri di aggiudicazione dell’articolo 27 capoverso 1 della LAPub. Il progetto preliminare va oltre la regola- mentazione vigente dell'articolo 27 capoverso 3 OAPub, secondo la quale soltanto nel caso di offerte equivalenti da parte di offerenti svizzeri il committente tiene con- to della misura nella quale l’offerente offre posti di formazione. Viene permesso di utilizzare in generale la formazione di apprendisti quale criterio di aggiudicazione. Nell’aggiudicazione di commesse pubbliche, questa possibilità va considerata non quale criterio secondario ma allo stesso livello di tutti gli altri criteri di aggiudica- zione, sia per gli offerenti svizzeri che per gli offerenti stranieri. Rispetto all’OAPub riveduta, il progetto è tuttavia più restrittivo nel senso che riguarda puntualmente la formazione professionale e non le persone in formazione in generale. La maggioranza della Commissione è consapevole del fatto che rispetto al 2003 non vi è più penuria di posti d’apprendistato. Essa motiva pertanto il suo atteggiamento positivo nei confronti del progetto preliminare non con la necessità assoluta di creare nuovi posti di tirocinio ma con la sua adesione di principio al sistema di formazione duale in vigore in Svizzera. La maggioranza della Commissione è del parere che la formazione professionale secondo il modello svizzero sia un modello di successo che va sostenuto e promosso anche a livello internazionale. Sottolinea che proprio grazie alla formazione professionale di base la Svizzera registra un tasso di disoccu- pazione molto basso rispetto agli altri Paesi europei, e in particolare tra i giovani. Tuttavia, la maggioranza della Commissione constata che l’importanza accordata alla formazione professionale tende ultimamente a decrescere, al contrario di quanto avviene per la formazione terziaria. Per questo motivo essa ritiene importante adot- tare misure per il rafforzamento del sistema di formazione duale, al fine di dare in tal modo un chiaro segnale. Con la modifica di legge proposta si mira, da un lato, a ri- compensare le imprese operanti nel settore degli appalti pubblici che sono già impe- gnate nella formazione professionale; dall’altro, a permettere l’adozione di incentivi

che favoriscano la messa a disposizione di nuovi posti di formazione nell’economia privata. La maggioranza della Commissione considera marginale, per diversi motivi, il pro- blema dell’incompatibilità delle misure proposte con gli impegni internazionali della Svizzera, segnatamente con il GPA, e il rischio di discriminare gli offerenti prove- nienti da Paesi che non conoscono un sistema di formazione duale. A suo avviso la maggior parte degli appalti pubblici non entrano nel campo d’applicazione dei tratta-

ti internazionali. In questi casi non si applica l’obbligo di parità di trattamento con- formemente al GPA, e le imprese partecipanti sono in generale soltanto imprese svizzere. Inoltre, la maggioranza considera che la maggior parte di imprese straniere che si occupano in Svizzera di commesse pubbliche hanno un insediamento nel no- stro Paese. Queste ultime possono dunque formare a loro volta apprendisti e non sa- rebbero pertanto discriminate. Oltre a ciò, al criterio di aggiudicazione della forma- zione di apprendisti nella formazione professionale di base è attribuito, come agli altri criteri «morbidi» enumerati negli articoli 21 LAPub e 27 capoverso 2 OAPub, soltanto un peso molto modesto (dall’1 al 3%) nell’aggiudicazione di commesse pubbliche. Di conseguenza, alle imprese di Paesi che non conoscono una formazione professionale di base in una forma equivalente a quella svizzera dovrebbe esser pos- sibile compensare in misura sufficiente la mancanza di posti di formazione mediante altri criteri di aggiudicazione2. Infine, dovrebbe essere possibile applicare il criterio della formazione professionale alle imprese straniere tenendo in considerazione mo- delli di formazione equivalenti (ad es. posti di praticantato). La maggioranza della Commissione ritiene anche che non vi sia il rischio di discri- minare imprese che in Svizzera non possono occupare e offrire posti di formazione, dato che ai bandi pubblici concorrono in generale imprese dello stesso settore. Di conseguenza, per tutti i partecipanti dovrebbero valere le stesse condizioni. Inoltre, la maggioranza della Commissione non è interamente d’accordo con l'argo- mentazione secondo cui la formazione degli apprendisti sarebbe un criterio non con- forme alla prestazione richiesta e, pertanto, non potrebbe costituire un criterio di ag- giudicazione. Essa fa notare che è indispensabile formare nuove leve professionali, per garantire a lungo termine un’offerta di prestazioni professionale e diversificata. La promozione della formazione di persone nella formazione professionale di base fornisce pertanto un contributo alla sostenibilità economica.

2.4.2 Proposta della minoranza

Una minoranza della Commissione (Noser, Fischer, Germanier, Maier, Müller Phi- lipp, Pelli) propone di non entrare in materia sul progetto in quanto quest’ultimo af- fronta un problema che l’economia stessa avrebbe già risolto. La minoranza della Commissione fa notare che la situazione del mercato dei posti di tirocinio, allora preoccupante, è molto migliorata dal 2003, anno in cui è stata depositata l’iniziativa parlamentare, in particolare grazie alle misure adottate dall’UFFT. Perciò, oggi non è più possibile parlare di penuria generale di posti di tirocinio: se alcuni settori non propongono un numero sufficiente di posti di formazione, ve ne sono altri che non riescono a coprire tutti i posti vacanti. Per lo più questa difficoltà di trovare appren- disti concerne proprio i settori che dipendono in misura notevole dalle commesse pubbliche (ad es. il settore edile) e per i quali la revisione legislativa proposta non sarebbe di alcuna utilità. La minoranza teme inoltre che l’attuazione del progetto

2 La LAPub fa una distinzione tra criteri d’aggiudicazione e criteri di idoneità. Ogni parteci- pante alla procedura deve adempiere i criteri di idoneità, in caso contrario l’offerente viene escluso dalla procedura. Se la formazione di persone nella formazione professionale di base venisse riconosciuta come criterio di idoneità, tutti gli offerenti che non sono in grado di formare dette persone verrebbero esclusi dall’aggiudicazione di commesse della Confedera- zione, indipendentemente dal fatto di essere in grado o no di soddisfare la commessa dal punto di vista finanziario, economico e tecnico. Sarebbe negato l’accesso alle commesse della Confederazione a tutti gli offerenti stranieri la cui formazione professionale non fosse fondata su un sistema duale.

provochi una distorsione della concorrenza a scapito degli offerenti svizzeri. Poiché altri Stati non conoscono il sistema della formazione duale, i posti di praticantato dovrebbero essere considerati equivalenti affinché il nuovo criterio di aggiudicazio- ne sia compatibile con il GPA. In altre parole, le imprese svizzere, che sono obbliga- te a formare apprendisti (nel senso stretto del termine), dovrebbero adempiere esi- genze più severe rispetto ai concorrenti stranieri. Si fa altresì notare che non tutte le imprese sono in grado di formare apprendisti, in particolare le piccole e medie im- prese e le imprese di recente fondazione (segnatamente le start-up). Queste imprese sarebbero svantaggiate rispetto a quelle più grandi o affermate, situazione che con- trasterebbe nettamente gli sforzi dispiegati a favore delle PMI, da un lato, e della promozione dell’innovazione, dall’altro. Inoltre, la minoranza della Commissione sostiene che occorrerebbe introdurre nuovi meccanismi di controllo e di ricorso al fine di verificare se le imprese rispettano debitamente il criterio della formazione di apprendisti, come dichiarano di fare. Ciò comporterebbe anche un importante onere amministrativo supplementare. Concludendo, la minoranza della Commissione ritie- ne che l’iscrizione della formazione degli apprendisti quale criterio di aggiudicazio- ne crei un precedente politico che potrebbe condurre all'ammissione di altri criteri senza legame con le prestazioni richieste (ad es. l’integrazione dei disabili, il reclu- tamento di lavoratori più anziani o di persone provenienti dall’immigrazione, quote femminili nei consigli d’amministrazione ecc.).

2.5 Attuazione

Oltre all’abrogazione del capoverso 3 dell’articolo 27 OAPub, non è necessaria al- cuna precisazione a livello di ordinanza.

3 Commenti alle singole disposizioni

La legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici (RS 172.056.1) è modificata. Ingresso La revisione parziale della legge federale sugli acquisti pubblici offre l’occasione per modificare l’ingresso in maniera tale per cui la legge, da ora in poi, si fondi sull’articolo corrispondente della Costituzione federale del 1999. Art. 21 cpv. 1 La menzione della formazione di persone nella formazione professionale di base nell’elenco dei criteri di aggiudicazione permette di considerare questo aspetto per determinare l’offerta più favorevole dal profilo economico. Nell’impiego di questo criterio di aggiudicazione, gli offerenti che formano persone nella formazione professionale di base possono guadagnare punti. Gli offerenti che non dispongono di posti di tirocinio possono comunque partecipare alla procedura a ottenere l'aggiudicazione dell’appalto se i punti persi a livello di questo criterio sono compensati dai punti ottenuti con gli altri criteri. Sulla base della prassi e della giurisprudenza relative ai criteri di aggiudicazione si può supporre che questo criterio verrà solo debolmente ponderato rispetto agli altri criteri di aggiudicazione. È prevedibile concretamente un fattore di ponderazione

dall’1 al 3 per cento. Con l’impiego dell’avverbio «segnatamente» si garantisce che il servizio aggiudicante possa astenersi dall'utilizzo del criterio di aggiudicazione «formazione di persone nella formazione professionale di base», se reputa opportuno non considerarlo (ad es. nei casi di aggiudicazione in settori che non prevedono la formazione di persone nella formazione professionale di base). Con formazione di persone nella formazione professionale di base s'intende una formazione fondata su un contratto di apprendistato ai sensi della legge sulla forma- zione professionale (LFPr, RS 412.10 ). Di conseguenza, questa definizione è più ristretta di quella prevista dall’articolo 27 capoverso 3 OAPub, dove si parla di posti di formazione, senza alcuna specificazione (cfr. n. 2.1.3.2 ). Per analogia con l’articolo 27 capoverso 3 OAPub, il criterio di aggiudicazione do- vrebbe essere applicato in modo tale per cui sia determinante non il numero effettivo degli apprendisti impiegati ma il numero dei posti di formazione: è infatti possibile che le imprese non siano in grado di occupare tutti i posti che propongono perché non hanno ricevuto alcuna candidatura o soltanto candidature inappropriate. Infine, il numero dei posti di tirocinio non è valutato in termini assoluti ma messo in relazione con tutto l’effettivo del personale, al fine di evitare che le piccole imprese siano svantaggiate rispetto alle più grandi.

4 Ripercussioni

4.1 Conseguenze finanziarie e sull’effettivo del personale

L’ampiezza delle ripercussioni finanziarie non è ancora quantificabile esattamente. L’introduzione del criterio supplementare comporterà per la Confederazione un au- mento dell’onere di lavoro legato alla valutazione delle offerte.

4.2 Applicabilità

La valutazione delle offerte da parte dei committenti pubblici avviene di regola me- diante esperti interni al settore della prestazione richiesta. I committenti della Con- federazione dispongono di aiuti per la valutazione, tra cui anche mezzi ausiliari elet- tronici, opportunamente adeguati. Per l’applicazione dettagliata del nuovo criterio di aggiudicazione è possibile far riferimento alle esperienze dei servizi di aggiudica- zione cantonali e comunali nonché all’ampia giurisprudenza dei tribunali ammini- strativi cantonali. Non è ancora stato definito se l’impresa formatrice debba rilasciare un attestato dell’organo che fornisce le autorizzazioni di formazione. In ogni caso, il lavoro sup- plementare per le imprese deve essere ridotto al minimo.

4.3 Conseguenze per Cantoni e Comuni

Le disposizioni internazionali del diritto sugli appalti pubblici vengono attuate dai Cantoni in maniera autonoma. L’inserimento della formazione di apprendisti nell’elenco dei criteri d’aggiudicazione della Confederazione non ha alcuna riper- cussione diretta su Cantoni e Comuni e, in questo settore, significa persino un’armonizzazione con le legislazioni della maggior parte dei Cantoni, che ammette

già l’utilizzazione di questo criterio anche se esclusivamente per i mercati che non sottostanno ai trattati internazionali, conformemente alle prescrizioni della CAPCC (cfr. n. 2.1.4).

4.4 Conseguenze per l’economia

La modifica proposta costituisce uno stimolo a creare posti di formazione per la formazione professionale di base e, parallelamente, un aumento del numero di per- sone che beneficiano di una formazione professionale nonché alla riduzione del nu- mero di giovani che si trovano disoccupati al termine della scolarità. Ciò determine- rà a lungo termine conseguenze positive sull’economia e una diminuzione della spe- sa sociale.

5 Basi legali

5.1 Costituzionalità

La LAPub è fondata sulle competenze della Confederazione di emanare prescrizioni di natura organizzativa e procedurale. La base costituzionale formale di questa com- petenza è l’articolo 173 capoverso 2 Cost. Nel contesto di tale disposto costituziona- le, la Confederazione può prevedere nella LAPub che la formazione di persone nella formazione professionale di base sia un criterio ulteriore per l’aggiudicazione in ma- teria di diritto degli appalti pubblici. Prescrizioni relative alla formazione di persone nella formazione professionale di base in quanto tali sono fondate sull’articolo 63 capoverso 1 Cost (formazione professionale). Stimolando la creazione di posti di formazione professionale di base, la misura proposta contribuisce al raggiungimento dell’obiettivo sociale secondo il quale «le persone abili al lavoro possano provvedere al proprio sostentamento con un lavoro a condizioni adeguate» (art. 41 cpv. 1 lett. d Cost).

5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera La LAPub serve a trasporre nel diritto nazionale gli impegni della Svizzera derivanti dal GPA, dall’accordo bilaterale con la UE e dagli accordi di libero scambio stipu- lati dall’AELS. I principi della non discriminazione, della trasparenza della procedu- ra di aggiudicazione e dell’utilizzazione economica delle risorse pubbliche costitui- scono la chiave di volta delle norme internazionali in vigore e devono essere ripresi senza restrizioni. La formazione di persone nella formazione professionale di base, in sé e per sé, non ha legami diretti con la prestazione richiesta e potrebbe pertanto essere considerata, nel contesto internazionale, vale a dire se si tengono presenti le procedure concer- nenti gli appalti di valore superiore alle soglie internazionali, un criterio discrimina- torio nei confronti degli Stati che non dispongono di un sistema di formazione duale. Tuttavia, la Commissione ritiene per diversi motivi che il pericolo della discrimina- zione di offerenti esteri sia assai esiguo (cfr. 2.4.1).

5.3 Delega di competenze legislative

Non è prevista alcuna delega di competenze legislative.

5.4 Forma dell’atto

L’attuazione dell’iniziativa parlamentare 03.445 avviene sotto forma di una revisio- ne parziale della LAPub.

[Titolo dell’allegato] [sottotitolo dell’allegato] [Testo]