Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR Segreteria di Stato dell’economia SECO Direzione del lavoro
Legge federale sull’ottimizzazione delle mi- sure collaterali alla libera circolazione delle persone
Rapporto esplicativo Settembre 2014
Sintesi Nel corso degli ultimi dieci anni le misure collaterali alla libera circolazione delle per- sone si sono dimostrate generalmente adeguate. Tuttavia, l’efficacia di diverse misure collaterali può essere ulteriormente ottimizzata, in particolare aumentando il limite massimo delle sanzioni in caso di violazioni delle condizioni salariali e lavorative mi- nime vigenti in Svizzera, definendo le condizioni per la proroga di un contratto norma- le di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a del Codice delle obbligazioni, nonché perfezio- nando la procedura per il conferimento agevolato del carattere obbligatorio generale ai contratti collettivi di lavoro. Situazione iniziale Le misure collaterali entrate in vigore il 1° giugn o 2004 garantiscono una protezione efficace dei lavoratori nazionali ed esteri contro il dumping salariale e le violazioni delle condizioni di lavoro. Nel quadro delle misure collaterali, mercato del lavoro e condizioni lavorative vengo- no posti sotto osservazione, al fine di adottare misure a livello individuale e generale in caso di violazioni. Nonostante l’elevata immigrazione, una rete sempre più estesa di contratti col- lettivi di lavoro di obbligatorietà generale, un attento monitoraggio e controllo del mercato del lavoro e, se necessario, la determinazione di salari minimi nei contratti normali di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a del Codice delle obbligazioni, o nei contratti collettivi di lavoro dichia- rati di obbligatorietà generale tramite la procedura agevolata hanno contribuito a prevenire un’erosione delle condizioni salariali e lavorative usuali nei rami interessati. Dalla loro entrata in vigore, le misure collaterali sono state potenziate a più riprese e ne è stata migliorata la lo- ro attuazione. Sulla base del rapporto di un gruppo di lavoro composto da rappresentanti della Confedera- zione, delle parti sociali e dei Cantoni, il 26 marzo 2014 il Consiglio federale ha deciso di adottare misure volte a ottimizzare ulteriormente le misure collaterali. Contenuto del disegno di legge
A livello legislativo devono essere potenziate le misure esistenti e messe in atto le nuove mi- sure di seguito riportate:
Legge federale sull’ottimizzazione delle misure collaterali alla libera circolazione delle
− definizione delle condizioni necessarie per prorogare un contratto normale di lavoro contenente salari minimi vincolanti, ai sensi dell’articolo 360a del Codice delle obbli- gazioni;
− semplificazione della dichiarazione di obbligatorietà generale dei contratti collettivi di lavoro. Questo obiettivo deve essere raggiunto attraverso le seguenti misure: am- pliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale attraverso la procedura agevolata, ai sensi dell’articolo 1a della legge federale concernente il conferimento del carattere obbliga- torio generale al contratto collettivo di lavoro; creazione di una seconda procedura per il conferimento agevolato, che consenta alle parti contraenti di un contratto collet- tivo di lavoro di presentare una domanda di conferimento agevolato; introduzione del- la possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata una dichiarazione di obbligatorietà generale esistente, senza raggiungere il quorum dei datori di lavoro;
− aumento del limite massimo dell’importo delle sanzioni amministrative in caso di vio- lazioni delle condizioni salariali e lavorative minime.
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Legge federale sull’ottimizzazione delle misure collaterali alla libera circolazione delle
Indice 1 Punti essenziali del disegno di legge ....................................................................... 5 1.1 Situazione di partenza ................................................................................................. 5 1.1.1 L’accordo e la libera circolazione delle persone ...................................................... 5 1.1.2 Le misure collaterali alla libera circolazione delle persone....................................... 5 1.1.3 Adeguamenti e miglioramenti delle misure collaterali dalla loro entrata in vigore ...................................................................................................................... 6 1.1.4 Recenti sviluppi nell’ambito della libera circolazione delle persone e delle misure collaterali ..................................................................................................... 8 1.1.5 Possibilità di miglioramento a livello legislativo ........................................................ 8 1.1.6 Possibilità di miglioramento nell’attuazione ............................................................. 9 1.2 La nuova regolamentazione richiesta......................................................................... 10 1.2.1 Definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro ......... 10 1.2.2 Ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale ....................................................... 10
1.2.3 Procedura complementare per il conferimento agevolato del carattere
obbligatorio generale ............................................................................................. 11 1.2.4 Possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata l’obbligatorietà generale in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro (procedura ordinaria di conferimento dell’obbligatorietà generale)......................... 11 1.2.5 Aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative.................................... 11 1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta ................................................... 12 1.3.1 Definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro ......... 12 1.3.2 Ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale agevolata ....................................... 12
1.3.3 Procedura complementare per il conferimento agevolato del carattere
obbligatorio generale ............................................................................................. 15 1.3.4 Possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata l’obbligatorietà generale in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro ........ 16 1.3.5 Aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative.................................... 17 1.4 Attuazione.................................................................................................................. 18 1.5 Trattamento di interventi parlamentari........................................................................ 18 2 Note relative alle singole disposizioni.................................................................... 18 2.1 Codice delle obbligazioni ........................................................................................... 18 2.2 Legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro........................................................................................ 19 2.3 Legge sui lavoratori distaccati .................................................................................... 22 3 Implicazioni .............................................................................................................. 24 3.1 Ripercussioni sulla Confederazione ........................................................................... 24 3.1.1 Ripercussioni finanziarie ....................................................................................... 24 3.1.2 Ripercussioni sul personale................................................................................... 24 3.1.3 Altre ripercussioni .................................................................................................. 24 3.2 Ripercussioni sui Cantoni e sui Comuni ..................................................................... 24 3.3 Ripercussioni sull’economia ....................................................................................... 25 4 Relazioni con il programma di legislatura e la pianificazione finanziaria ............ 25
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5 Aspetti giuridici........................................................................................................ 26
5.1 Costituzionalità e legalità ........................................................................................... 26 5.2 Conformità con gli impegni internazionali della Svizzera ............................................ 26 5.3 Forma dell’atto ........................................................................................................... 26
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1 Punti essenziali del disegno di legge
1.1 Situazione di partenza
1.1.1 L’accordo e la libera circolazione delle persone
Il 21 giugno 1999 la Svizzera, l’Unione europea (UE) e i suoi Stati membri hanno firmato set- te accordi settoriali, tra i quali l’accordo1 tra la Confederazione Svizzera da una parte e la Comunità europea e i suoi Stati membri dall’altra sulla libera circolazione delle persone (ALC). L’ALC è stato approvato dal Popolo nel 2000 ed è entrato in vigore il 1° giugno 2002. Con l’ALC sono state introdotte gradualmente le norme generali in materia di libera circola- zione delle persone tra la Svizzera e l’UE, nella forma in cui vengono applicate all’interno dell’UE. I cittadini svizzeri e dell’UE hanno il diritto di scegliere liberamente il luogo di lavoro e di residenza sul territorio delle parti contraenti, a condizione che siano provvisti di un con- tratto di lavoro valido, svolgano un’attività indipendente o, qualora non esercitino un’attività economica, dimostrino di disporre di mezzi finanziari sufficienti e abbiano un’assicurazione malattie. La libera circolazione delle persone è integrata dal riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali e dal coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. L’ALC prevede anche una parziale liberalizzazione della prestazione di servizi personali transfrontalieri. I lavoratori subordinati e i fornitori di servizi indipendenti hanno il diritto di re- carsi in uno Stato contraente e prestarvi servizi fino a 90 giorni per anno civile.
1.1.2 Le misure collaterali alla libera circolazione delle persone
Nel corso dell’introduzione graduale della libera circolazione delle persone con l’UE, il 1° giugno 2004 è stato abolito il controllo a priori del rispetto delle condizioni salariali e lavorati- ve usuali quale requisito per la concessione di un’autorizzazione. Poiché, rispetto all’UE, la Svizzera è considerata un Paese ad alto reddito, sussiste il rischio che i salari subiscano una pressione dovuta alla libera circolazione delle persone. Per compensare il controllo sistema- tico e a priori del mercato del lavoro, le misure collaterali consentono di contrastare le viola- zioni delle condizioni salariali e lavorative usuali in Svizzera. Qualora vengano constatati sa- lari inferiori a quelli usuali, a livello individuale possono essere prese misure quali le sanzioni nei confronti dei datori di lavoro stranieri inadempienti e a livello generale possono essere adottati strumenti quali il conferimento agevolato del carattere obbligatorio generale ai con- tratti collettivi di lavoro o l’emanazione di contratti normali di lavoro contenenti salari minimi vincolanti. Le misure collaterali sono entrate in vigore il 1° giugno 2004, in concomitanza con la secon- da fase della libera circolazione delle persone. Esse comprendono essenzialmente le seguenti normative:
− la legge dell’8 ottobre 1999 sui lavoratori distaccati (LDist)2, prescrive a un datore di lavoro estero, che distacca lavoratori in Svizzera nel quadro di una prestazione di servizi transfrontaliera, di rispettare le condizioni lavorative e salariali minime previste nelle leggi federali, nei contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale e nei con- tratti normali di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a del Codice delle obbligazioni (CO)3;
− in caso di offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali, le disposizioni di un contratto collettivo di lavoro riguardanti in particolare la retribuzione minima e la
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terali alla libera circolazione delle persone5. L’8 maggio 2012 questo rapporto è stato seguito da una presa di posizione. Esso contiene in particolare un’analisi dell’andamento dei salari dall’apertura del mercato del lavoro svizzero e una valutazione dell’attuazione e della gestio- ne delle misure collaterali. La CdG-N ha formulato tre raccomandazioni: ottimizzare la ge- stione strategica e operativa dell’attuazione, armonizzare l’applicazione delle misure collate- rali e migliorare la qualità della banca dati sulla quale si basa la comunicazione. Inoltre ha depositato un postulato nel quale ha richiesto di verificare la necessità di un intervento legi- slativo nell’ambito del CNL e di chiarire in modo approfondito la questione delle catene di su- bappalto. Il Consiglio federale ha accolto le raccomandazioni e il postulato. La CdG-N moni- tora l’attuazione delle raccomandazioni. Il 1° gennaio 2013 sono state colmate ulteriori lac une nella legislazione concernente le misu- re collaterali e la loro attuazione è stata resa più efficace. Sono state introdotte misure per contrastare l’indipendenza fittizia dei fornitori di servizi stranieri, mediante l’obbligo di docu- mentazione e nuove possibilità di sanzione. Inoltre sono state stabilite nuove possibilità di sanzione per i datori di lavoro che assumono lavoratori in Svizzera e infrangono i salari mi- nimi vincolanti contenuti nei contratti normali di lavoro. Anche l’introduzione di sanzioni per le infrazioni dei contratti collettivi di lavoro, a cui è stata conferita l’obbligatorietà generale trami- te la procedura agevolata, e l’obbligo da parte dei datori di lavoro stranieri di notificare il sala- rio dei lavoratori distaccati fanno parte del potenziamento delle misure collaterali. L’obbligo di notifica del salario, nel quadro della procedura di notifica on-line per i fornitori di servizi ope- rativi fino a 90 giorni all’anno, è entrato in vigore il 15 maggio 2013. Il 15 luglio 2013 è entrata in vigore la disposizione concernente l’aumento della responsabili- tà dei subappaltatori nei settori dell’edilizia e del genio civile e nei rami accessori dell’edilizia, che permette di rendere l’appaltatore primario responsabile in caso di mancato rispetto delle condizioni salariali e lavorative da parte dei subappaltatori. La messa in atto della responsa- bilità solidale è stata concretizzata nell’ordinanza del 21 maggio 20036 sui lavoratori distacca- ti in Svizzera (ODist). Accanto agli adeguamenti legislativi menzionati, l’attuazione delle misure collaterali è stata continuamente migliorata, in particolare sulla base di diverse valutazioni. Nel 2013 sono sta- te elaborate raccomandazioni per le Commissioni tripartite cantonali sulla procedura di os- servazione del mercato del lavoro, che stabiliscono determinati standard minimi e sono volte a contribuire a un’uniformazione dell’attuazione. Insieme a rappresentanti delle Commissioni paritetiche, delle associazioni di controllo e dei Cantoni, la Segreteria di Stato dell’economia (SECO) ha lanciato un progetto di ottimizzazio- ne del metodo di lavoro delle Commissioni paritetiche e della collaborazione con i Cantoni. In questo quadro è stata elaborata una procedura standard per l’attuazione della LDist, ossia per lo svolgimento di un controllo e l’ottimizzazione dello scambio di informazioni tra le auto- rità esecutive cantonali e le Commissioni paritetiche, accompagnata da diversi strumenti e documenti. Dall’autunno del 2013 vengono organizzati corsi di formazione su questa proce- dura, rivolti alle autorità esecutive. In tal modo si intende consentire alle Commissioni parite- tiche di migliorare e aumentare l’efficienza delle procedure interne e di uniformare l’attuazione a livello nazionale. In questo contesto è stata rielaborata anche la direttiva della SECO sul confronto internazionale dei salari. Dal 2013 la SECO svolge audit presso gli organi preposti all’esecuzione delle misure collate- rali, con l’obiettivo principale di verificare la conformità legislativa dell’attuazione della LDist da parte di tali organi. Questi audit dovrebbero inoltre consentire un miglioramento delle co- noscenze della SECO in merito a un’adeguata attuazione della LDist, al fine di agevolarne il
5 Link: http://www.parlament.ch/d/dokumentation/berichte/berichte- aufsichtskommissionen/geschaeftspruefungskommission-GPK/berichte-2011/Documents/bericht-gpk-n-flank- massnahmen-2011-10-21-d.pdf 6 RS 823.201
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monitoraggio e la gestione (gestione globale, gestione dei singoli organi preposti all’esecuzione). Infine sono volti a fornire un sostegno agli organi di esecuzione nello svolgi- mento delle loro attività.
1.1.4 Recenti sviluppi nell’ambito della libera circolazione delle persone e delle misure collaterali In considerazione delle votazioni popolari correlate all’ALC (iniziativa popolare federale «Contro l’immigrazione di massa», iniziativa popolare «Stop alla sovrappopolazione - sì alla conservazione delle basi naturali della vita», eventuale referendum sull’estensione dell’ALC alla Croazia), Johann N. Schneider-Ammann, capo del Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca (DEFR), e Simonetta Sommaruga, capo del Dipartimento fe- derale di giustizia e polizia (DFGP), hanno incaricato la SECO di istituire un gruppo di lavoro. Il gruppo di lavoro «Libera circolazione delle persone e provvedimenti inerenti al mercato del lavoro», istituito il 2 luglio 2013 e composto da rappresentanti della Confederazione, dei Can- toni e delle parti sociali, aveva il compito di fare un bilancio dell’attuale sistema di misure col- laterali ed esaminare l’eventuale necessità di intervento in quest’ambito. Il gruppo di lavoro è arrivato alla conclusione che il sistema di misure collaterali può essere ulteriormente migliorato. Nel suo rapporto7 ha sottoposto al Consiglio federale raccomanda- zioni contenenti misure di miglioramento. Il 7 marzo 2014 il Consiglio federale ha preso atto di questo rapporto e, basandosi sullo stesso, ha tenuto una prima discussione. Il 26 marzo 2014 il Consiglio federale ha stabilito ulteriori misure di miglioramento e incaricato il DEFR e il DFGP di attuarle. Il 9 febbraio 2014 il Popolo e i Cantoni hanno approvato l’iniziativa popolare dell’Unione de- mocratica di centro (UDC) «Contro l’immigrazione di massa». Il nuovo articolo costituzionale 121a prescrive la gestione autonoma dell’immigrazione da parte della Svizzera. Il numero di permessi di dimora per gli stranieri deve essere limitato da tetti massimi e contingenti annua- li, stabiliti in funzione degli interessi globali dell’economia svizzera e nel rispetto del principio di preferenza agli Svizzeri e comprensivi dei frontalieri. L’articolo stabilisce inoltre che i tratta- ti internazionali contrastanti devono essere rinegoziati e adeguati entro tre anni e che non possono essere conclusi trattati internazionali contrari a queste disposizioni. Nel quadro dell’attuazione del nuovo articolo 121a della Costituzione (Cost.)8, emerge la questione della forma nella quale verranno portate avanti le misure collaterali. La modalità di attuazione dell’iniziativa popolare influenzerà la forma delle misure collaterali. Indipendentemente da questo aspetto, il Consiglio federale ha individuato possibilità di mi- glioramento delle attuali misure collaterali sia a livello legislativo sia sul piano esecutivo.
1.1.5 Possibilità di miglioramento a livello legislativo
A livello legislativo sussiste un potenziale di miglioramento delle attuali misure collaterali nei seguenti ambiti:
− in caso di offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali per un determinato luogo, ramo o professione, oggigiorno possono essere emanati contratti normali di lavoro contenenti salari minimi, ai sensi dell’articolo 360a CO. I requisiti per l’emanazione di un contratto normale di lavoro sono stabiliti per legge. Tuttavia non vengono definite le condizioni necessarie per la proroga di un contratto normale di la- voro, conforme all’articolo 360a CO. Per garantire maggiore chiarezza occorre per- tanto disciplinare tali condizioni a livello legislativo;
7 http://www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00008/00022/05427/index.html?lang=it 8 RS 101
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− qualora in un ramo o una professione provvisti di contratto collettivo di lavoro venga- no ripetutamente e abusivamente offerti salari e durate di lavoro inferiori a quelli usuali per il luogo, il ramo o la professione, il contratto può essere dichiarato di obbli- gatorietà generale tramite la procedura agevolata. Le disposizioni che possono esse- re oggetto di un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, attualmente limi- tate a quelle in materia di retribuzione minima e corrispondente durata del lavoro, contributi ai costi di esecuzione, controlli paritetici e sanzioni nei confronti dei datori di lavoro e dei lavoratori inadempienti, possono essere ampliate, al fine di migliorare ul- teriormente il conferimento agevolato del carattere obbligatorio generale quale stru- mento di lotta contro gli abusi. L’efficacia della misura può essere ulteriormente migliorata attraverso la creazione di una seconda procedura, che consente alle parti sociali coinvolte dal contratto colletti- vo di lavoro di richiedere il conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale. Oggigiorno esistono diversi settori provvisti di un contratto collettivo di lavoro di obbli- gatorietà generale che, per diversi motivi, raggiungono a malapena il quorum dei da- tori di lavoro. Questo quorum è uno dei tre quorum che devono essere adempiti per il conferimento dell’obbligatorietà generale. Qualora non dovesse essere raggiunto e l’obbligatorietà generale venisse meno, in questi settori potrebbero sorgere situazioni problematiche per quanto concerne le condizioni salariali e lavorative. Per consentire alle parti di un contratto collettivo di lavoro di reagire a questa situazione, è necessa- rio creare le opportune condizioni giuridiche nell’ambito del conferimento ordinario del carattere obbligatorio generale;
− in caso di infrazioni lievi delle condizioni salariali e lavorative minime da parte dei da- tori di lavoro che distaccano lavoratori in Svizzera, è prevista una sanzione ammini- strativa di importo non superiore ai 5000 franchi. In caso di infrazioni gravi delle con- dizioni salariali e lavorative minime, può essere pronunciato un divieto di offrire servizi per un periodo massimo di cinque anni. Nonostante le pene convenzionali, che possono essere imposte in aggiunta alle sanzioni amministrative in caso di viola- zione delle condizioni salariali e lavorative minime stabilite nei contratti collettivi di la- voro di obbligatorietà generale, l’efficacia di tali sanzioni può essere aumentata. Lo stesso vale anche per l’imposizione di sanzioni nei confronti dei datori di lavoro sviz- zeri che assumono lavoratori in Svizzera e non rispettano le disposizioni sul salario minimo stabilite in un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO. L’attuale limite massimo della sanzione previsto dalla LDist per tali violazioni è di
5000 franchi.
1.1.6 Possibilità di miglioramento nell’attuazione
Dall’esperienza finora maturata, emerge che in generale le misure collaterali si sono dimo- strate valide. Esse garantiscono una protezione efficace dei lavoratori nazionali e stranieri contro il dumping salariale e le violazioni delle condizioni di lavoro. Tuttavia in diversi settori sussiste ancora un margine di miglioramento per quanto riguarda la loro attuazione. Pertan- to, accanto alle misure a livello legislativo, il 26 marzo il Consiglio federale ha incaricato il DEFR e il DFGP dell’attuazione delle seguenti misure a livello di ordinanza o esecuzione:
− introduzione di un obbligo di notifica e autorizzazione dal primo giorno di lavoro per i fornitori di servizi stranieri attivi nel settore della paesaggistica;
− aumento temporaneo del numero di controlli su richiesta degli organi di controllo in rami e regioni particolarmente soggetti a violazioni;
− valutazione delle possibilità di miglioramento nella procedura di notifica on-line;
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− creazione di un calcolatore dei salari standardizzato, basato sui dati della rilevazione della struttura dei salari, che consente di determinare il salario usuale per ogni Can- tone;
− prosecuzione del progetto di ottimizzazione del metodo di lavoro delle Commissioni paritetiche e della collaborazione con i Cantoni. In linea di principio le misure volte al miglioramento dell’attuazione devono essere messe in atto fin da ora.
1.2 La nuova regolamentazione richiesta
La nuova regolamentazione richiesta, che deve essere attuata nel quadro di una revisione e un’integrazione di diverse leggi, riguarda i seguenti settori:
− definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro;
− ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale;
− creazione di un’ulteriore procedura per il conferimento agevolato del carattere obbli- gatorio generale a un contratto collettivo di lavoro in caso di violazioni;
− possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata l’obbligatorietà gene- rale di un contratto collettivo di lavoro in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro;
− aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative in caso di violazioni delle condizioni salariali e lavorative minime.
1.2.1 Definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro Con le misure collaterali è stata introdotta un’osservazione generale del mercato del lavoro da parte delle Commissioni tripartite, costituite da rappresentanti dello Stato e delle associa- zioni padronali e dei lavoratori. Le Commissioni tripartite esistono in ogni Cantone e a livello federale. Qualora, nel quadro dell’osservazione del mercato del lavoro, in un ramo o una pro- fessione vengano constatate offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali per il luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di lavoro contenente di- sposizioni sui salari minimi, al quale possa essere conferita l’obbligatorietà generale, l’autorità competente può stabilire, su richiesta della Commissione tripartita, un contratto normale di lavoro di durata limitata, che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e all’occorrenza il luogo. Gli articoli 360a e 360b CO, che disciplinano i principi sopra riportati, attualmente non stabili- scono le condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO. Il disegno di legge prevede una definizione di tali condizioni. Un contratto normale di lavoro deve potere essere prorogato qualora la Commissione tripartita competente riscon- tri ripetute violazioni del salario minimo e sussistano indicazioni che la scadenza del contrat- to normale di lavoro e del salario minimo in esso contenuto possa comportare nuovamente offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali per il luogo, la professione o il ramo. Se queste condizioni sono soddisfatte, la Commissione tripartita competente può richiedere all’autorità competente di prorogare il contratto normale di lavoro.
1.2.2 Ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale
La possibilità di conferire l’obbligatorietà generale deve essere estesa alle disposizioni con- cernenti i periodi di lavoro e di riposo, le vacanze, le spese e la cauzione.
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Pertanto il disegno di legge prevede un’integrazione degli elementi elencati nell’articolo 1a capoverso 2 LOCCL.
1.2.3 Procedura complementare per il conferimento agevolato del carattere
obbligatorio generale
Il disegno di legge prevede il completamento dell’articolo 1a LOCCL con il nuovo capoverso 2. In tal modo si intende introdurre una nuova procedura per il conferimento agevolato del carattere obbligatorio generale, che consente alle parti contraenti di un contratto collettivo di lavoro di richiedere il conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, se dimostrano l’offerta abusiva e ripetuta di salari inferiori a quelli usuali. Le parti contraenti devono presentare la domanda di conferimento agevolato all’autorità competente. Se il campo di applicazione di una dichiarazione di obbligatorietà generale si estende sul territorio di più Cantoni, l’autorità competente è la Segreteria di Stato dell’economia (SECO). Se invece è limitato a un Cantone o a una parte dello stesso, la do- manda deve essere presentata all’autorità designata dal Cantone9. L’autorità competente sottopone la domanda alla Commissione tripartita competente, che si pronuncia entro un termine di tre mesi. Sulla base della domanda delle parti contraenti e della presa di posizione della Commissione tripartita, l’autorità competente esamina se le condizioni per il conferimento del carattere ob- bligatorio generale sono adempiute e statuisce sulla domanda (art. 12 LOCCL). Questa nuova procedura lascia inalterata quella attuale, regolata dall’articolo 1a capoverso 1 LOCCL, che rimane in vigore.
1.2.4 Possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata
l’obbligatorietà generale in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro (procedura ordinaria di conferimento dell’obbligatorietà generale)
Il disegno di legge prevede la possibilità di prorogare l’obbligatorietà generale anche in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro. La proroga è possibile a determinate condizioni: l’obbligatorietà generale può essere proro- gata una sola volta e per una durata massima di tre anni e la decisione di conferimento non può essere oggetto di modifiche materiali, con l’eccezione di un adeguamento dei salari al momento della richiesta di proroga.
Tale eccezione deve essere disciplinata nell’articolo 2 LOCCL al nuovo numero 3bis.
1.2.5 Aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative
Il disegno di legge prevede un aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative previste per le aziende che distaccano lavoratori in caso di violazione delle condizioni sala- riali e lavorative minime vigenti in Svizzera, stabilite nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, nei contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale e nei contratti normali di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO. Il limite massimo deve essere incrementato da 5000 a 30 000 franchi. A seconda della situazione, anziché imporre una sanzione ammi- nistrativa che prevede il pagamento di un importo massimo di 30 000 franchi, l’autorità com- petente in materia di sanzioni può imporre un divieto di offrire servizi da uno a cinque anni nei confronti di un’azienda che distacca lavoratori. Al fine di garantire la parità di trattamento dei datori di lavoro nazionali e stranieri, il disegno di legge prevede un aumento del tetto massimo della sanzione amministrativa a 30 000 fran-
9 Articolo 7 capoversi 1 e 2, articolo 20 capoversi 1 e 2 LOCCL.
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chi anche nel caso in cui la violazione delle disposizioni sul salario minimo stabilite in un con- tratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, sia commessa da un datore di lavoro che assume lavoratori in Svizzera. Il limite massimo di 5000 franchi della sanzione prevista nei casi di violazione dell’obbligo di documentazione da parte dei prestatori di servizi che dichiarano di svolgere un’attività indi- pendente (art. 1a cpv. 2 LDist), dell’obbligo da parte dei datori di lavoro che distaccano lavo- ratori di garantire agli stessi un alloggio adeguato (art. 3 LDist) e dell’obbligo di notifica (art. 6 LDist) è sufficientemente elevato per produrre i suoi effetti.
1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta
1.3.1 Definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro Dall’entrata in vigore delle misure collaterali, a livello federale e cantonale sono stati emessi numerosi contratti normali di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO10. In linea generale, alla scadenza della validità di questi contratti si pone la questione della loro proroga. Diversi con- tratti collettivi di lavoro sono stati prorogati una o più volte. Tuttavia attualmente le condizioni che devono essere soddisfatte per la proroga di un con- tratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, non sono disciplinate a livello legisla- tivo. Se si parte dal presupposto che un contratto normale di lavoro può essere prorogato alle stesse condizioni a cui è stato emesso, si pone la questione dell’analoga applicabilità di que- sti criteri alla nuova situazione. Se è già in vigore un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, è previsto anche un salario minimo. Di conseguenza l’applicazione del criterio dell’«offerta abusiva e ripetuta di salari inferiori a quelli usuali per il luogo, il ramo o la professione» non è abbastanza chiara. Questa situazione è insoddisfacente, poiché la de- terminazione di un salario minimo costituisce un intervento dello Stato a scapito della libertà contrattuale. Il gruppo di lavoro «Libera circolazione delle persone e provvedimenti inerenti al mercato del lavoro» ha inoltre definito insoddisfacente l’eventuale interpretazione restrittiva della legge in un ramo, in cui già vigeva un salario minimo, stabilito in un contratto normale di lavoro ai sensi dell’articolo 360a CO, secondo cui prima di firmare un nuovo contratto normale si deb- bano constatare nuovamente offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali per il luogo, il ramo o la professione a seguito del venir meno del precedente. La mancanza di una definizione delle condizioni di proroga e l’insorgenza di numerose do- mande in questo contesto possono determinare una situazione di incertezza giuridica. La considerevole carenza di chiarezza in merito alla presentazione della domanda di proroga da parte delle Commissioni tripartite, può condurre a una prassi non uniforme nei diversi Canto- ni e a livello federale. Pertanto il Consiglio federale ha stabilito la necessità di eliminare l’incertezza giuridica e colmare la lacuna legislativa. Le condizioni di proroga proposte sono criteri che venivano già applicati per la proroga della validità e l’adeguamento dell’ordinanza federale del 20 ottobre 201011 sul contratto normale di lavoro per il personale domestico (CNL personale domestico).
1.3.2 Ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro alle quali può essere conferita l’obbligatorietà generale agevolata
Ai sensi della legislazione vigente, le disposizioni che possono essere oggetto di un conferi- mento agevolato dell’obbligatorietà generale sono quelle in materia di retribuzione minima e
10 http://www.seco.admin.ch/themen/00385/00420/04526/index.html?lang=it 11 RS 221.215.329
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corrispondente durata del lavoro, contributi ai costi di esecuzione, controlli paritetici e san- zioni nei confronti dei datori di lavoro e dei lavoratori inadempienti, in particolare quelle ri- guardanti le pene convenzionali e l’addossamento delle spese dei controlli. La limitazione materiale a questi ambiti è riconducibile a due motivi. Da un lato, a differenza della dichiarazione ordinaria di obbligatorietà generale, il conferimento agevolato non ha l’obiettivo di rendere applicabili le condizioni lavorative minime negoziate da una maggioran- za di datori di lavoro e lavoratori a tutto il settore. Si tratta di uno strumento volto a contrasta- re l’offerta abusiva e ripetuta di salari inferiori a quelli usuali. Non tutte le disposizioni di un contratto collettivo di lavoro che disciplinano le condizioni lavorative individuali (disposizioni normative12) e il rapporto tra i datori di lavoro o i lavoratori e la comunità contrattuale (dispo- sizioni semi-normative13) devono quindi essere dichiarate di obbligatorietà generale. Solo le disposizioni volte a contrastare gli abusi e garantire l’attuazione del contratto collettivo di la- voro devono poter essere dichiarate di obbligatorietà generale attraverso la procedura age- volata. Attualmente è necessario garantire la retribuzione minima e la corrispondente durata del lavoro ed è possibile richiedere ai datori di lavoro sottoposti all’obbligatorietà generale i contributi ai costi di esecuzione, destinati a coprire i costi sostenuti dagli organi paritetici per il controllo dell’osservanza del contratto collettivo di lavoro. Inoltre, in caso di violazione, pos- sono essere applicate le sanzioni previste dal contratto collettivo di lavoro. Dall’altro lato si tratta di ambiti che, ai sensi della LDist, valgono anche per i lavoratori distac- cati14. Anche se l’articolo 2 LDist stabilisce che devono essere rispettate le disposizioni di altri ambiti, questi ultimi sono regolati dal diritto pubblico e pertanto applicabili in ogni caso. Tuttavia le parti sociali hanno constatato che l’impossibilità di dichiarare l’obbligatorietà gene- rale tramite la procedura agevolata di determinati ambiti e il fatto che i datori di lavoro non coinvolti dal contratto collettivo non siano tenuti a rispettare le disposizioni in esso stabilite possono comportare violazioni ripetute dei salari minimi. Questa questione mette in discus- sione lo strumento del conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale e dunque anche l’obiettivo perseguito attraverso questa misura. Gli ambiti in questione riguardano le disposizioni in materia di periodi di lavoro e di riposo (e non esclusivamente di retribuzione minima e corrispondente durata del lavoro), vacanze, spese e cauzione. Se tali disposizioni non possono essere oggetto di un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, i datori di lavoro e i lavoratori non vincolati dal contratto collettivo di lavoro non devono rispettare le condizioni salariali e lavorative minime. Ne consegue che da un lato alcune condizioni lavorative minime non devono essere garantite ai lavoratori non vincolati, che pertanto non possono beneficiarne, e dall’altro i datori di lavoro non vincolati godono di maggiore flessibilità per quanto riguarda le condizioni minime che sono tenuti a ri- spettare. Pertanto questi ultimi possono offrire servizi a prezzi più bassi di quelli dei datori di lavoro vincolati, a causa della differenza di costi generati dalle condizioni di lavoro che devo- no essere garantite in base al contratto collettivo. Questa disparità di trattamento, dalla quale può derivare il dumping salariale, sussiste tra i datori di lavoro vincolati dal contratto collettivo e quelli non vincolati, che sarebbero soggetti al conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale qualora una parte di un settore fosse già sottoposta a una dichiarazione di obbligatorietà generale ordinaria. Una disparità di trat- tamento emerge anche tra i datori di lavoro vincolati dal contratto collettivo e soggetti alla di- chiarazione ordinaria di obbligatorietà generale e quelli sottoposti alla dichiarazione agevola- ta. Oggigiorno esistono rami in cui un contratto collettivo di lavoro è stato dichiarato di obbligatorietà generale solo per una parte (vale a dire solo per le aziende con un certo nu- mero di dipendenti).
12 Articolo 356 capoverso 1 CO 13 Articolo 356 capoverso 2 CO 14 Articolo 2 LDist e articolo 8d ODist.
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Le offerte abusive e ripetute di condizioni salariali e lavorative inferiori a quelle usuali non sono riconducibili solamente all’inosservanza delle disposizioni sulla retribuzione minima e sulla corrispondente durata del lavoro, ma anche alla violazione di altre condizioni lavorative minime.
Per i motivi sopra citati, le disposizioni in materia di periodi di lavoro e di riposo, vacanze e spese devono poter essere dichiarate di obbligatorietà generale tramite la procedura agevo- lata.
L’ampliamento delle disposizioni di un contratto collettivo di lavoro che possono essere og- getto di un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale si applica sia alla procedura di conferimento agevolato esistente (su richiesta della Commissione tripartita), regolata nell’articolo 1a capoverso 1 LOCCL, sia alla nuova procedura stabilita nell’articolo 1a capo- verso 2 LOCCL. a) Periodi di lavoro e di riposo
Ai sensi della legislazione vigente, l’obbligatorietà generale agevolata può essere conferita solo alla durata del lavoro corrispondente alla retribuzione minima. Qualora un contratto col- lettivo di lavoro preveda un salario minimo vincolato al numero di ore, può e deve essere di- chiarato di obbligatorietà generale, affinché siano garantiti una retribuzione minima e la corri- spondente durata del lavoro. Tuttavia attualmente le disposizioni sulla durata del lavoro di per sé non possono essere oggetto del conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale. D’ora in avanti le disposizioni sui periodi di lavoro e di riposo, incluse le disposizioni generali riguardanti l’organizzazione dell’orario di lavoro, devono poter essere dichiarate di obbligato- rietà generale tramite la procedura agevolata, affinché anche i datori di lavoro non vincolati siano tenuti a rispettare la regolamentazione sulla durata del lavoro prevista dal contratto col- lettivo. Le disposizioni in questione sono ad esempio quelle sulla durata massima della set- timana lavorativa. Se un contratto collettivo di lavoro prevede una durata massima della set- timana lavorativa inferiore a quella stabilita nella legge federale del 13 marzo 196415 sul lavoro nell’industria, nell’artigianato e nel commercio (LL), in seguito al conferimento agevo- lato dell’obbligatorietà generale tale limite deve essere rispettato anche dai datori di lavoro non vincolati. Finora questi ultimi potevano superare la durata massima prescritta dal con- tratto (entro i limiti della legge) e disponevano di una maggiore libertà per quanto riguarda l’organizzazione dell’orario di lavoro (anche se la retribuzione minima doveva essere propor- zionata allo stesso). Qualora un contratto collettivo di lavoro preveda un compenso per gli straordinari, la dichiarazione di obbligatorietà generale di una tale disposizione comporta il conteggio di tutte le ore di lavoro oltre il limite stabilito nel contratto come straordinari e l’obbligo di versare un supplemento per gli stessi. Finora i datori di lavoro non vincolati non erano tenuti al versamento di tali supplementi, se nel contratto individuale di lavoro avevano concordato una durata massima superiore della settimana lavorativa. b) Vacanze Spesso i contratti collettivi di lavoro contengono una regolamentazione delle vacanze più fa- vorevole rispetto alle disposizioni minime stabilite nel Codice delle obbligazioni16. Alcuni pos- sono ad esempio prevedere un maggior numero di giorni di vacanza per determinate catego- rie di lavoratori. Anche i datori di lavoro e i lavoratori sottoposti a un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale devono rispettare tale diposizione e poterne beneficiare. In riferimento alle aziende estere che distaccano lavoratori è necessario rilevare che, nono- stante il conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale a tutte le disposizioni in materia di vacanze, ai sensi dell’articolo 2 capoverso 1 lettera c LDist, sono vincolanti solo le disposi-
15 RS 822.11 16 Articolo 329a CO
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zioni riguardanti la durata minima delle vacanze. La concessione e l’effettiva fruizione delle vacanze sono difficilmente controllabili nel caso dei lavoratori distaccati, anche per il fatto che in genere non sono prese durante il distacco, poiché quest’ultimo è volto alla fornitura di un servizio per un periodo di tempo limitato. Per tale motivo la LDist si prefigge di garantire l’indennità di vacanza in proporzione all’attività svolta in Svizzera, senza prevedere l’applicabilità di tutte le disposizioni sulle vacanze e sull’organizzazione delle stesse ai lavo- ratori distaccati17. Non vi è dunque motivo di apportare modifiche al riguardo.
c) Rimborso spese Le parti di un contratto collettivo di lavoro concordano spesso disposizioni in materia di rim- borso spese (pasti, pernottamenti, indennità per l’utilizzo del proprio veicolo). Si tratta in par- ticolare di contributi forfettari, i quali possono essere più vantaggiosi del rimborso delle spese effettive, previsto in tutti i casi dal CO18. Le disposizioni in materia di rimborso spese devono essere applicabili a tutti i datori di lavoro sottoposti al conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale. d) Obbligo di versare una cauzione Nel contratto collettivo di lavoro le parti contraenti possono stabilire un obbligo di cauzione19. La cauzione rappresenta una garanzia per i crediti degli organi paritetici incaricati di control- lare il rispetto del contratto collettivo di lavoro. Questi crediti corrispondono ai contributi par le spese d'esecuzione, ai controlli delle commissioni paritetiche e alle sanzioni. Qualora un da- tore di lavoro non rispetti gli obblighi derivanti dal contratto collettivo di lavoro e/o una deci- sione presa nei suoi confronti, è possibile ricorrere alla cauzione per garantire i crediti degli organi paritetici. Se un contratto collettivo di lavoro prevede l’obbligo di versare una cauzio- ne, nel quadro del conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale questa disposizione deve essere applicabile anche ai datori di lavoro non vincolati. Qualora ciò non fosse possibi- le e il datore di lavoro non rispettasse gli obblighi derivanti dal contratto collettivo di lavoro, gli organi paritetici non possono ricorrere alla cauzione a garanzia dei loro crediti nei confronti del datore di lavoro non vincolato, salvo questi sia membro dell’associazione padronale coin- volta nel contratto. Gli organi paritetici devono pertanto far valere i loro crediti per via civile, il che rende necessari ulteriori provvedimenti e non facilita l’attuazione del contratto collettivo di lavoro, in particolare nei confronti dei datori di lavoro stranieri che ricadono nel campo di applicazione dell’obbligatorietà generale. Questa situazione comporta una disparità di trat- tamento che può mettere in discussione i crediti e le decisioni degli organi paritetici.
1.3.3 Procedura complementare per il conferimento agevolato del carattere
obbligatorio generale La legislazione vigente attribuisce alle Commissioni tripartite incaricate dell’osservazione del mercato del lavoro20 la competenza di richiedere, con il consenso delle parti contraenti, il conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale a un contratto collettivo di lavoro, qualora abbiano constatato l’offerta abusiva e ripetuta di salari e durate di lavoro inferiori a quelli usuali. Le parti sociali stesse non dispongono del diritto di richiedere il conferimento agevola- to dell’obbligatorietà generale. Il fatto che solo le Commissioni tripartite abbiano il diritto di presentare tale richiesta può comportare una procedura di conferimento agevolato più lunga di quella che risulterebbe dal- la presentazione della domanda all’autorità competente dalle parti contraenti stesse. Il confe- rimento agevolato dell’obbligatorietà generale è uno strumento volto a contrastare il dumping salariale e deve quindi potere essere impiegato in tempi brevi. Pertanto il diritto di richiedere
17 Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 6398 18 Articolo 327a bis 327c CO. 19 Articolo 356 capoverso 3 CO. 20 Articolo 360b e 360c CO, dall’articolo 10 all’articolo 16 ODist.
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il conferimento agevolato deve essere esteso anche alle parti di un contratto collettivo di la- voro. Le parti contraenti sono tenute a fornire una prova dettagliata dell’offerta abusiva e ripetuta di salari inferiori a quelli usuali, che può consistere di analisi statistiche, risultati dei controlli de- gli organi paritetici o risultati già noti o pubblicati delle indagini della Commissione tripartita. Le parti contraenti presentano la domanda direttamente all’autorità competente. Questo dirit- to è volto a consentire un rapido svolgimento della procedura. Una volta ricevuta la doman- da, l’autorità competente la sottopone senza indugio alla Commissione tripartita competente, sulla base del ruolo rivestito da quest’ultima nell’ambito dell’osservazione del mercato del la- voro. La Commissione tripartita deve avere in ogni caso la possibilità di pronunciarsi in meri- to alla domanda. La sua presa di posizione deve avvenire entro un termine di tre mesi, al fine di garantire che la procedura venga svolta in tempi ragionevoli. Infine, sulla base della domanda delle parti contraenti e della presa di posizione della Com- missione tripartita, l’autorità competente verifica se sussistono le condizioni per il conferi- mento agevolato dell’obbligatorietà generale al contratto collettivo di lavoro.
1.3.4 Possibilità di prorogare una sola volta e per una durata limitata
l’obbligatorietà generale in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro
Il quorum dei datori di lavoro è uno dei requisiti materiali necessari per il conferimento agevo- lato dell’obbligatorietà generale a un contratto collettivo di lavoro. Ai sensi dell’articolo 2 nu- mero 3 LOCCL, i datori di lavoro già vincolati dal contratto collettivo devono poter formare la maggioranza dei datori di lavoro che sarebbero vincolati dal contratto quando ad esso fosse conferita l’obbligatorietà generale. Questa maggioranza ha lo scopo di legittimare i datori di lavoro e le associazioni padronali, in quanto parte di un contratto collettivo di lavoro, a pre- sentare una richiesta di estensione delle condizioni lavorative all’intero settore. In tal modo si intende garantire la loro rappresentatività e al contempo evitare che una minoranza possa imporre l’applicazione delle condizioni lavorative minime all’intero settore. Ai sensi della legi- slazione vigente, questa maggioranza deve sussistere anche in caso di proroga di una di- chiarazione di obbligatorietà generale. Tuttavia sussiste il rischio che in determinati rami l’obbligatorietà generale di un contratto col- lettivo di lavoro non possa essere prorogata alla scadenza, poiché non viene più raggiunto il quorum dei datori di lavoro. Questa situazione è riconducibile a diversi motivi, come ad esempio la costituzione di nuove imprese non o non ancora iscritte a un’associazione padro- nale oppure il recesso di alcune aziende da una tale associazione. Qualora la dichiarazione di obbligatorietà generale non potesse essere prorogata, alcuni lavoratori del ramo non po- trebbero più beneficiare delle condizioni salariali e lavorative minime e i datori di lavoro sa- rebbero soggetti a diverse condizioni di concorrenza, a seconda che siano vincolati o meno dal contratto collettivo di lavoro (imprese svizzere non iscritte a un’associazione padronale o datori di lavoro stranieri). Per evitare questa situazione, deve essere creata la possibilità di derogare al quorum dei da- tori di lavoro per un periodo di tempo limitato. È possibile avvalersi di questa deroga a prescindere dal motivo del mancato raggiungimento del quorum o dalla possibilità che sia nuovamente raggiunto. Sebbene la domanda di proroga possa essere presentata dalle parti contraenti senza un mo- tivo particolare, la decisione in merito alla stessa presuppone il soddisfacimento di determi- nati requisiti. Questa deroga non è volta a concedere una regolare deviazione dal quorum dei datori di lavoro, ma ha lo scopo di garantire il mantenimento delle condizioni salariali e lavorative minime per un periodo di tempo limitato. Per tale motivo la proroga in caso di mancato raggiungimento del quorum è subordinata alle seguenti condizioni.
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In primo luogo può essere concessa per una durata massima di tre anni, ammesso che il contratto collettivo di lavoro rimanga in vigore per questo arco di tempo. Il termine di tre anni è considerato adeguato e sufficiente per permettere di raggiungere nuovamente il quorum dei datori di lavoro o, in caso di offerte abusive e ripetute di salari inferiori a quelli usuali, di mirare a un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale. In secondo luogo è possibile avvalersi di questa deroga una sola volta. Se alla scadenza del- la proroga il quorum dei datori di lavoro non è ancora raggiunto, non può essere concessa una seconda proroga. In terzo luogo, nell’ambito della proroga, la decisione concernente il conferimento dell’obbligatorietà generale non può essere oggetto di modifiche materiali, ad eccezione di un adeguamento dei salari richiesto al momento della proroga. Ne consegue che il campo di applicazione (materiale o geografico) e le condizioni lavorative minime non possono essere modificati. La deroga ha lo scopo di garantire il mantenimento delle condizioni lavorative mi- nime e non il loro adeguamento. Viene fatta un’eccezione per l’adeguamento dei salari. Se le parti sociali pattuiscono un adeguamento dei salari, in particolare un aumento degli stessi, tutti i lavoratori soggetti all’obbligatorietà generale del contratto collettivo di lavoro devono poterne beneficiare. Tuttavia un tale adeguamento può essere richiesto una sola volta al momento della presentazione della domanda di proroga. È necessario rilevare che la rinuncia al quorum dei datori di lavoro rappresenta una deroga a un principio fondamentale. Ciò non significa che sia possibile derogare anche alle altre con- dizioni materiali necessarie per la dichiarazione dell’obbligatorietà generale (articolo 2 LOCCL).
1.3.5 Aumento del limite massimo delle sanzioni amministrative
In caso di violazione delle condizioni salariali e lavorative minime da parte dei fornitori di ser- vizi esteri che distaccano i lavoratori in Svizzera, può essere imposto il pagamento di un im- porto considerevole. Attualmente per le infrazioni lievi delle condizioni salariali e lavorative minime è prevista una sanzione amministrativa di importo non superiore ai 5000 franchi. Le infrazioni gravi possono essere sanzionate con un divieto di offrire servizi per un periodo massimo di cinque anni. Accanto a queste sanzioni, in caso di abusi nei rami provvisti di con- tratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale, possono essere disposti l’addossamento delle spese dei controlli e pene convenzionali. Le sanzioni amministrative attualmente esi- stenti non sono adeguate per garantire un’attuazione efficace delle condizioni salariali e lavo- rative minime. Oggigiorno per un datore di lavoro straniero può risultare più vantaggioso pa- gare una sanzione anziché rispettare le condizioni salariali e lavorative minime vigenti in Svizzera. La protezione dei lavoratori nazionali e stranieri non è quindi garantita. Attualmente anche le violazioni dei salari minimi vincolanti, stabiliti nei contratti normali di la- voro, ai sensi dell’articolo 360a CO, da parte dei datori di lavoro che assumono lavoratori in Svizzera possono essere sanzionate con un importo massimo di 5000 franchi. Tuttavia, so- prattutto nel caso di assunzioni di lunga durata, possono verificarsi infrazioni gravi dei salari minimi. In questi casi il limite massimo delle sanzioni di 5000 franchi è troppo basso per ga- rantire il rispetto del contratto normale di lavoro. Pertanto, nei casi menzionati, il Consiglio federale considera opportuno l’innalzamento del limite massimo dell’importo delle sanzioni amministrative a 30 000 franchi, al fine di garantire un’attuazione efficace delle condizioni salariali e lavorative vigenti in Svizzera. Nella sua pro- posta il Consiglio federale si è basato anche sulla legge sui cartelli, la quale prevede sanzio- ni amministrative di importo elevato. Nel rapporto del gruppo di lavoro «Libera circolazione delle persone e provvedimenti inerenti al mercato del lavoro» di febbraio 2014, anche i Cantoni e le parti sociali consigliano un in- nalzamento del limite massimo della sanzione amministrativa a 30 000 franchi.
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1.4 Attuazione
L’attuazione delle nuove disposizioni non comporta alcuna modifica in merito alla competen- za delle autorità esecutive.
1.5 Trattamento di interventi parlamentari
Con la mozione 13.3668, il 27 agosto 2013 la Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S) ha incaricato il Consiglio federale di illustrare le lacune riscon- trate nell’attuazione delle misure collaterali nel mercato del lavoro e di presentare alla Con- federazione e ai Cantoni un pacchetto di misure per colmarle in tempi brevi. Il 13 settembre 2013 il Consiglio federale ha richiesto di accogliere la mozione, poiché conferma la sua poli- tica atta a rivolgere una particolare attenzione all’attuazione delle misure collaterali. Il gruppo di lavoro istituito il 2 luglio 2013 e composto da rappresentanti della Confederazio- ne, dei Cantoni e delle parti sociali ha stilato un bilancio dettagliato sull’efficacia dell’attuale sistema di misure collaterali ed esaminato l’eventuale necessità di intervento in quest’ambito. Il 19 febbraio 2014 ha terminato i lavori e inserito i risultati in un rapporto. Sulla base di que- sta analisi, il 26 marzo 2014 il Consiglio federale ha stabilito opportune misure di migliora- mento e incaricato i dipartimenti competenti di attuarle (cfr. capitolo 1.1.4). Accanto agli adeguamenti a livello legislativo, che sono oggetto del presente disegno di leg- ge, il 26 marzo 2014 il Consiglio federale ha anche stabilito adeguamenti a livello di ordinan- za e miglioramenti dell’attuazione. In linea di principio questi ultimi devono essere messi in atto fin da ora. Le singole misure di miglioramento e la loro attuazione sono riportate nei ca- pitoli 1.1.5 e 1.1.6.
Pertanto il Consiglio federale ritiene che la richiesta formulata nella mozione sia soddisfatta e ne propone lo stralcio.
2 Note relative alle singole disposizioni
2.1 Codice delle obbligazioni
Art. 360a cpv. 3 Un contratto normale di lavoro può essere prorogato qualora le Commissioni tripartite riscon- trino ripetute violazioni del salario minimo e sussistano indicazioni che con la scadenza del contratto normale di lavoro possano nuovamente verificarsi abusi. Queste due condizioni de- vono essere cumulativamente soddisfatte. Di conseguenza la proroga di un contratto norma- le di lavoro non può essere decisa unicamente sulla base della quota di infrazioni. Per «ripetute violazioni» si intende la constatazione di infrazioni del salario minimo vincolante stabilito nel contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, nei confronti di diversi lavoratori impiegati in una serie di imprese della regione o in un’unica impresa dotata di un certo potere di mercato. Per «ripetute» non si intendono casi isolati di violazione del salario minimo. Le indicazioni che con la scadenza del contratto normale di lavoro possano nuovamente ve- rificarsi abusi possono ad esempio essere una crescita dell’immigrazione di persone prove- nienti da Paesi a basso reddito e un’elevata richiesta di manodopera non qualificata. Se il contratto normale di lavoro scadesse senza essere sostituito, la pressione sui salari usuali per il luogo, il ramo o la professione aumenterebbe e di conseguenza riemergerebbe anche il rischio di infrazioni ripetute. Anche se la domanda di proroga di un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, deve basarsi principalmente su constatazioni, la pro- roga produce in tal modo un certo effetto preventivo.
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Con la definizione delle condizioni per la proroga non si intende consentire una proroga illimi- tata del contratto normale di lavoro. La decisione in merito alla domanda di proroga spetta alla Commissione tripartita competen- te e in seguito all’autorità competente. Sia la Commissione tripartita sia l’autorità competente verificano se le condizioni per la proroga sono soddisfatte.
2.2 Legge federale concernente il conferimento del carattere
obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro Art. 1a cpv. 1 In caso di abusi Il termine utilizzato nella versione francese "parties signataires" viene sostituito da "parties contractantes", al fine di utilizzare lo stesso termine impiegato nell’articolo 1 capoverso 1 LOCCL. Questo adeguamento formale non ha conseguenze materiali e riguarda solo il testo francese. La versione tedesca e quella italiana rimangono invariate. Art. 1a cpv. 2 Le parti contraenti possono presentare una domanda di conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale al loro contratto collettivo di lavoro. La domanda deve essere presentata da tutte le parti coinvolte nel contratto. Questa nuova procedura affianca quella preesistente, disciplinata nell’articolo 1a capoverso 1 LOCCL. L’impiego del termine «altresì» è volto a rilevare l’utilizzo alternativo delle due pro- cedure. 21 Le parti contraenti sono tenute a fornire la prova dell’offerta abusiva e ripetuta di condizioni salariali e lavorative inferiori a quelle usuali nel loro ramo o nella loro professione. Il concetto di offerta abusiva e ripetuta di condizioni salariali e lavorative inferiori a quelle usuali non è stato definito dal legislatore, poiché deve essere considerato alla luce di tutte le circostanze e degli elementi a disposizione. Pertanto le parti contraenti devono presentare all’autorità competente tutti i mezzi a loro disposizione per dimostrare nel modo più dettagliato possibile l’offerta abusiva e ripetuta di condizioni salariali e lavorative inferiori a quelle usuali. A tal fine possono basarsi su statistiche, risultati dei controlli effettuati dagli organi paritetici del con- tratto collettivo di lavoro ed eventuali indagini svolte dalla Commissione tripartita, se esistenti e già note. Non appena le parti contraenti presentano la domanda di conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale all’autorità competente, quest’ultima verifica se sono rispettate le prescrizioni stabilite nell’articolo 8 LOCCL. L’autorità competente può essere sia quella desi- gnata dal Cantone, se il campo di applicazione dell’obbligatorietà generale è limitato al suo territorio, sia il Consiglio federale, se il campo di applicazione si estende sul territorio di più Cantoni. Se i requisiti sono soddisfatti, l’autorità competente sottopone la domanda alla Commissione tripartita competente (a livello cantonale o federale) nel più breve tempo pos- sibile. Una volta ricevuta la domanda, la Commissione tripartita deve pronunciarsi entro un termine di tre mesi. Nella sua presa di posizione deve considerare le informazioni a sua disposizione, valutare la prova dell’infrazione fornita dalle parti contraenti e trarre una conclusione sulla domanda di conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale. Qualora la Commissione tripartita non dovesse prendere posizione entro il termine stabilito, l’autorità competente può comunque prendere una decisione in merito alla domanda. In seguito, sulla base della domanda presentata dalle parti contraenti e della presa di posi- zione della Commissione tripartita, l’autorità competente verifica se le condizioni stabilite ne-
21 La nuova procedura agevolata di conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavo- ro affianca la procedura agevolata preesistente e la procedura ordinaria, ai sensi dell’articolo 1 LOCCL.
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gli articoli 2 e 3 LOCCL, in particolare il quorum misto, sono soddisfatte. Essa statuisce sulla domanda e decide se le condizioni sono soddisfatte. Nell’ambito della sua decisione, è tenu- ta a trattare sommariamente gli elementi esposti nella domanda e fornire una motivazione. Sia nella procedura ordinaria sia in quella agevolata, la validità delle decisioni di conferimen- to dell’obbligatorietà generale ha sempre una durata limitata22. Nel caso di un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, quale strumento per contrastare l’offerta abusiva e ri- petuta di condizioni salariali e lavorative inferiori a quelle usuali, il periodo di validità richiesto dalle parti contraenti e stabilito dall’autorità competente deve essere adeguato all’obiettivo perseguito. Per tale motivo il conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale può essere concesso per una durata massima di tre anni. Alla scadenza di questo periodo è necessario analizzare nuovamente la situazione, per valutare se i presupposti per tale misura continua- no a essere soddisfatti. Art. 1a cpv. 3
L’attuale lettera a viene adeguata come segue: «la retribuzione minima e i periodi di lavoro e di riposo, ai sensi dell’articolo 2 capoverso 1 lettere a e b della legge dell’8 ottobre 1999 sui lavoratori distaccati».
Il concetto di retribuzione minima include tutte le disposizioni di natura salariale concordate dalle parti contraenti di un contratto collettivo di lavoro, ossia le disposizioni sui salari, sulla 13a mensilità, sugli aumenti e sulle indennità obbligatori23. Al fine di precisare al meglio gli elementi che ricadono sotto questo concetto e consentire un confronto con le disposizioni applicabili ai lavoratori distaccati, viene fatto esplicito riferimento all’articolo 2 capoverso 1 lettera a LDist. L’articolo menzionato viene precisato dall’articolo 1 ODist. L’articolo 1 ODist stabilisce che le disposizioni relative alla retribuzione minima sono quelle contemplate dai contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale, dai contratti normali di lavoro contenenti salari minimi vincolanti, dalle leggi federali e dalle ordinanze del Consiglio federale, che disciplinano:
− il salario minimo ponderato in funzione della durata normale del lavoro e corrispon- dente alla qualificazione acquisita;
− gli aumenti obbligatori dei salari minimi e dei salari effettivi;
− le indennità obbligatorie per le ore supplementari, il lavoro a cottimo, il lavoro a turni, il lavoro notturno, il lavoro domenicale, il lavoro durante i giorni festivi e i lavori gravo- si;
− le indennità di vacanza proporzionalmente accordate;
− il 13° salario proporzionalmente accordato;
− i giorni festivi e i giorni di riposo pagati;
− il salario in caso d’impedimento del lavoratore di lavorare, senza sua colpa, giusta l’articolo 324a CO;
− il salario in caso di mora del datore di lavoro giusta l’articolo 324 CO. Finora la durata del lavoro era correlata alla retribuzione minima, ma di per sé non poteva essere dichiarata di obbligatorietà generale tramite la procedura agevolata. D’ora in avanti le disposizioni sui periodi di lavoro e di riposo potranno essere oggetto del conferimento agevo- lato dell’obbligatorietà generale. Come per la retribuzione minima, viene fatto riferimento
22 Articolo 12 capoverso 2 LOCCL 23 Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 6399
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all’articolo 2 capoverso 1 lettera b LDist. Il concetto di periodi di lavoro e di riposo viene pre- cisato nell’articolo 2 ODist. In base a questa disposizione, per periodi di lavoro e di riposo si intende:
− la durata normale del lavoro e la ripartizione del tempo di lavoro;
− le ore supplementari, il lavoro a turni, il lavoro notturno, il lavoro domenicale nonché il lavoro durante i giorni festivi;
− i periodi di riposo e le pause;
− il tempo di viaggio e di attesa. La lettera b concerne le vacanze. D’ora in avanti tutte le disposizioni al riguardo contenute in un contratto collettivo di lavoro potranno essere dichiarate di obbligatorietà generale attra- verso la procedura agevolata. Può trattarsi di disposizioni sulla retribuzione minima delle va- canze, sulla loro durata minima o sulla loro organizzazione (periodo, durata minima per pe- riodo ecc.). La lettera c concerne il rimborso spese. D’ora in avanti le disposizioni al riguardo contenute in un contratto collettivo di lavoro potranno essere dichiarate di obbligatorietà generale attra- verso la procedura agevolata. Può trattarsi di disposizioni concernenti il rimborso dei pasti e dei pernottamenti o per l’utilizzo del proprio veicolo, il rimborso forfettario di queste spese e l’esigibilità delle stesse. La lettera d contiene i contributi ai costi di esecuzione, finora menzionati alla lettera b. La nuova lettera e concerne l’obbligo di versare una cauzione. D’ora in avanti tutte le dispo- sizioni al riguardo contenute in un contratto collettivo di lavoro potranno essere dichiarate di obbligatorietà generale attraverso la procedura agevolata. Si tratta di disposizioni sull’obiettivo e sullo scopo della cauzione, nonché sulla riscossione, sull’utilizzo e sulla resti- tuzione della stessa. La nuova lettera f riguarda i controlli paritetici, in precedenza previsti alla lettera b. La nuova lettera g concerne le sanzioni, in precedenza menzionate alla lettera d. Art. 2 cpv. 3, 3bis e 3ter Condizioni generali Al numero 3 i quorum elencati sono stati integrati dalla loro abbreviazione tra parentesi, al fine di agevolare la comprensione degli stessi e delle deroghe stabilite al numero seguente. La nuova possibilità di derogare al quorum dei datori di lavoro viene disciplinata al nuovo numero 3bis. La deroga al quorum dei datori di lavoro è prevista solo in caso di proroga. Nel caso di una nuova domanda di conferimento dell’obbligatorietà generale, è necessario raggiungere tale quorum. In questo contesto è opportuno rilevare che le parti contraenti devono presentare la doman- da con sufficiente anticipo per evitare un periodo non coperto dall’obbligatorietà generale. La domanda di proroga dell’obbligatorietà generale in deroga al quorum dei datori di lavoro non deve contenere alcuna motivazione al riguardo. Le parti contraenti possono presentare una domanda di proroga a prescindere dalla percentuale mancante per raggiungere il quo- rum dei datori di lavoro. Tuttavia devono essere soddisfatte le altre condizioni per la dichia- razione di obbligatorietà generale. La legge disciplina in modo chiaro le condizioni necessarie per la proroga dell’obbligatorietà generale in caso di deroga al quorum dei datori di lavoro. Essa può essere concessa una so-
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la volta. Dopo la prima proroga, a prescindere dalla sua durata, non è più possibile prorogare l’obbligatorietà generale senza raggiungere il quorum dei datori di lavoro. L’obbligatorietà generale può essere prorogata per una durata massima di tre anni. La pro- roga può essere concessa anche per una durata inferiore, ad esempio se il contratto colletti- vo di lavoro scade. Può anche verificarsi che le parti contraenti richiedano una proroga per un determinato arco di tempo e che l’autorità competente la conceda per una durata più bre- ve.
La domanda di proroga non può contenere modifiche materiali delle disposizioni dichiarate di obbligatorietà generale, ad eccezione di un adeguamento dei salari. Pertanto, nell’ambito della domanda di proroga in deroga al quorum dei datori di lavoro, le parti contraenti non possono richiedere modifiche del contratto collettivo di lavoro riguardanti la dichiarazione di obbligatorietà generale o del campo di applicazione della stessa, tranne un adeguamento dei salari. Per adeguamento dei salari si intende unicamente una modifica dei salari minimi o di quelli reali. Un aumento del salario può essere richiesto solo al momento della presentazione della do- manda di proroga. Una volta prorogata l’obbligatorietà generale, le parti contraenti non pos- sono richiedere altri adeguamenti dei salari. D’ora in avanti il quorum necessario per il conferimento agevolato dell’obbligatorietà genera- le è stabilito nell’articolo 2 numero 3ter LOCCL.
2.3 Legge sui lavoratori distaccati
Art. 5 cpv. 4 Subappaltatori La disposizione precisa le sanzioni amministrative previste per l’inadempienza dell’obbligo di diligenza da parte di un appaltatore primario in caso di subappalto dei lavori, rimandando all’articolo 9 capoverso 2 lettera c. L’articolo 5 è applicabile agli appaltatori primari nazionali e stranieri. Pertanto, in caso di violazione dell’obbligo di diligenza, possono essere sanzionati sia gli appaltatori primari nazionali sia quelli stranieri. Nei confronti degli appaltatori primari nazionali le autorità cantonali competenti possono im- porre una sanzione amministrativa, che prevede il pagamento di un importo massimo di 5000 franchi. Nei confronti degli appaltatori primari stranieri può essere pronunciata una sanzione amministrativa, che prevede il pagamento di un importo massimo di 5000 franchi, o un divieto di offrire servizi. In base al principio di proporzionalità, l’autorità competente in ma- teria di sanzioni decide quale delle due sanzioni è più efficace. Inoltre, in conformità con il diritto di procedura cantonale, a un appaltatore primario sanziona- to possono essere addossate le spese dei controlli. Art. 7 cpv. 4bis Controllo Con la legge federale del 15 giugno 2012 sull’adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone (FF 2012 3397), nell’articolo 9 capoverso 2 la lettera c è stata mu- tata in lettera d. Per errore nell’articolo 7 capoverso 4bis il rimando all’articolo 9 capoverso 2 lettera d non è stato adeguato. Questa svista è ora corretta. In seguito alla modifica dell’articolo 9 capoverso 2 proposta dal presente disegno di legge, al suo posto viene fornito un rimando all’articolo 9 capoverso 2 lettera f. Art. 9 cpv. 2 Sanzioni Come in precedenza, per le violazioni dell’obbligo di documentazione da parte dei prestatori di servizi stranieri che dichiarano di svolgere un’attività indipendente, dell’obbligo di notifica da parte dei datori di lavoro che distaccano lavoratori in Svizzera, nonché dell’obbligo da par- te di questi ultimi di garantire ai lavoratori distaccati un alloggio adeguato, può essere impo- sta una sanzione amministrativa di importo non superiore ai 5000 franchi, come stabilito nel-
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la lettera a. D’ora in avanti per le infrazioni delle condizioni salariali e lavorative minime, ai sensi della LDist, da parte dei datori di lavoro stranieri e per le violazioni di un contratto nor- male di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, da parte dei datori di lavoro che assumono la- voratori in Svizzera è prevista una sanzione amministrativa di importo non superiore ai 30 000 franchi. Il livello massimo della sanzione viene quindi innalzato da 5000 a 30 000 franchi. Inoltre non viene più fatta distinzione tra violazioni lievi e gravi. Spetta all’autorità competente in materia stabilire l’importo della sanzione in base alla gravità della violazione e della colpa e al principio di proporzionalità. Tuttavia per le infrazioni lievi non dovrà essere imposta una sanzione più severa solo perché il limite massimo è stato innalzato a 30 000 franchi. Qualora sia opportuno e proporzionato, anziché una pena pecuniaria, in caso di violazione delle con- dizioni salariali e lavorative minime da parte di un datore di lavoro straniero, può essere im- posto un divieto di offrire servizi. Poiché si tratta di due sanzioni repressive, non possono es- sere imposte cumulativamente. Le attuali lettere a, b e c dell’articolo 9 capoverso 2 sono state adeguate di conseguenza. Dalla letteratura emerge che le multe superiori a un determinato importo devono essere trat- tate come sanzioni penali amministrative24. Anche in base alla giurisprudenza del Tribunale federale le misure amministrative hanno carattere penale o analogo se sono volte a esercita- re un effetto deterrente e punitivo e contengono una considerevole minaccia di sanzione. Di- verse leggi federali contengono invece sanzioni amministrative pecuniarie che possono rag- giungere importi molto elevati. Ad esempio l’articolo 49a della legge federale del 6 ottobre 199525 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (LCart) prevede che un’azienda coin- volta in un accordo illecito venga sanzionata al pagamento di un importo fino al 10 per cento della cifra d’affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi. Inoltre le imprese che violano l’obbligo di fornire informazioni o di presentare i documenti possono essere sanzionate con un importo fino a 100 000 franchi (Art. 52 LCart). Anche nel presente disegno di legge ver- ranno introdotte sanzioni pecuniarie amministrative e non sanzioni penali amministrative. La lettera c prevede ora espressamente la possibilità di sanzionare le violazioni dell’obbligo di diligenza, ai sensi dell’articolo 5 capoverso 3. Finora solo l’articolo 5 capoverso 4 contene- va un rimando alle possibilità di sanzione dell’articolo 9. Il rimando contenuto nelle attuali lettere a e c all’articolo 7 della legge federale del 22 marzo 197426 sul diritto penale amministrativo (DPA) viene eliminato, poiché superfluo. L’articolo 7 DPA non stabilisce condizioni per sanzionare le aziende a livello amministrativo. Per le auto- rità competenti in materia di sanzioni è di fondamentale importanza potere sanzionare un’impresa e non la persona fisica responsabile. Inoltre si parla ormai solo di imprese che possono essere soggette a una sanzione ai sensi dell’articolo 9 capoverso 2 e non più, come in precedenza, di imprese e persone. L’utilizzo del termine «impresa» è sufficiente. Esso non fa riferimento a forme giuridiche e include quindi sia persone giuridiche sia ditte individuali. Questo aspetto è rilevante in correlazione con la possibilità di sanzionare i fornitori di servizi che dichiarano di svolgere un’attività indi- pendente, in caso di violazione dell’obbligo di documentazione, ai sensi dell’articolo 1a capo- verso 2. Come in precedenza, alle imprese inadempienti possono essere addossate totalmente o parzialmente le spese dei controlli. La precedente lettera d viene mutata in lettera f.
24 Cfr. Alexander Locher, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, Zürich, 2013, RN 173 ff. 25 RS 251 26 RS 313.0
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Art. 9 cpv. 3
Per i motivi addotti nelle osservazioni in merito all’articolo 9 capoverso 2, si rinuncia a parlare di imprese e persone, che possono essere soggette a sanzioni, e si utilizza solo il termine «impresa».
Art. 12 cpv. 1 lett. c Disposizioni penali Il divieto di offrire servizi quale sanzione amministrativa, al quale rimanda la lettera c, ora non verrà disciplinato solo nella lettera b dell’articolo 9 capoverso 2, ma anche nelle lettere c e d. L’articolo 12 capoverso 1 lettera c contiene attualmente un rimando all’articolo 9 capoverso 2 lettere b, c e d. D’ora in avanti, a prescindere dal motivo dell’imposizione del divieto di offrire servizi, il mancato rispetto dello stesso deve poter essere sanzionato. Per tale motivo nell’articolo 12 capoverso 1 lettera c si rimanda alle lettere b, c e d dell’articolo 9 capoverso 2.
3 Implicazioni
3.1 Ripercussioni sulla Confederazione
3.1.1 Ripercussioni finanziarie
Le modifiche previste non hanno ripercussioni finanziarie sulla Confederazione. L’attuazione della LDist, ossia l’imposizione di sanzioni in caso di violazioni, avviene attraverso i Cantoni. Con la definizione delle condizioni per la proroga di un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, viene colmata una lacuna legislativa e chiarita una questione procedu- rale. Già oggi i contratti normali di lavoro possono essere prorogati. Di conseguenza la modi- fica proposta non comporta costi aggiuntivi. Anche la modifica prevista della LOCCL è volta innanzitutto a chiarire questioni procedurali e quindi non comporta costi aggiuntivi per la Confederazione.
3.1.2 Ripercussioni sul personale
Le modifiche del CO e della LDist non hanno ripercussioni sul personale. Per quanto riguar- da le modifiche della LOCCL, attualmente non si prevede un considerevole aumento delle procedure di conferimento dell’obbligatorietà generale ai contratti collettivi di lavoro. Tuttavia risulta difficile stimare il numero effettivo di procedure aggiuntive e valutare il carico di lavoro a esso connesso.
3.1.3 Altre ripercussioni
Il disegno di legge non ha altre ripercussioni particolari.
3.2 Ripercussioni sui Cantoni e sui Comuni
I Cantoni sono già incaricati dell’imposizione di sanzioni in caso di infrazioni della LDist. Un aumento dell’importo delle sanzioni amministrative non comporta un carico di lavoro maggio- re e non vengono creati nuovi incarichi di attuazione. Per quanto riguarda la modifica prevista del CO e della LOCCL, la situazione dei Cantoni è identica a quella della Confederazione. La Confederazione è competente per l’emissione di un contratto normale di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO, se il campo di applicazione si estende sul territorio di più Cantoni. In caso contrario la competenza spetta al Cantone. Questa suddivisione delle competenze si applica anche nell’ambito della dichiarazione di ob- bligatorietà generale dei contratti collettivi di lavoro. Se il campo di applicazione dell’obbligatorietà generale si estende sul territorio di più Cantoni, viene disposta dal Consi- glio federale. Se invece è limitato a un Cantone o a una parte dello stesso, viene disposta
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dall’autorità designata dal Cantone. Pertanto le modifiche proposte possono eventualmente avere ripercussioni sul personale dei Cantoni.
3.3 Ripercussioni sull’economia
Dal punto di vista economico, negli ultimi anni l’apertura del mercato del lavoro ha contribuito notevolmente alla crescita e all’occupazione in Svizzera. Grazie alle misure collaterali, gli ef- fetti negativi legati all’ALC sul mercato del lavoro sono rimasti contenuti. Con l’innalzamento del limite massimo delle sanzioni amministrative e l’ampliamento delle disposizioni che pos- sono essere oggetto di un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, si intende principalmente garantire che gli strumenti a disposizione per contrastare gli abusi siano an- cora più efficaci. La nuova possibilità offerta alle parti sociali di un ramo di richiedere un conferimento agevo- lato dell’obbligatorietà generale è il risultato di una modifica procedurale. Le condizioni per un conferimento agevolato dell’obbligatorietà generale, ossia la constatazione di una viola- zione, il quorum misto e la non compromissione degli interessi legittimi di altri rami economici o di altri circoli della popolazione, restano valide e garantiscono che il conferimento agevola- to da parte dello Stato venga concesso solo nell’ambito della lotta contro gli abusi e che ven- ga presa in considerazione la realtà economica del ramo. A seconda della struttura del ramo, con la possibilità di prorogare per una durata limitata una dichiarazione di obbligatorietà generale in caso di mancato raggiungimento del quorum dei datori di lavoro, sussiste un potenziale rischio che il contratto collettivo di una minoranza ab- bia una ripercussione negativa sui datori di lavoro non vincolati per quanto riguarda le condi- zioni salariali e lavorative. Poiché la deroga proposta al quorum dei datori di lavoro può esse- re concessa una sola volta ed è valida solo per i contratti collettivi di lavoro di obbligatorietà generale esistenti, si può partire dal presupposto che la dichiarazione di obbligatorietà gene- rale non possa avere conseguenze gravi per i datori di lavoro non vincolati, i quali già in pre- cedenza erano sottoposti alle condizioni salariali e lavorative stabilite dal contratto collettivo di lavoro di obbligatorietà generale. Lo stesso discorso vale anche nel caso della proroga di un contratto normale di lavoro. Inoltre le altre condizioni per la dichiarazione di obbligatorietà generale di un contratto collettivo di lavoro sono tuttora valide. La dichiarazione non deve essere in contrasto con l’interesse generale e ledere gli interessi legittimi di altri rami econo- mici o di altri circoli della popolazione. Nel complesso gli adeguamenti proposti della LDist e della LOCCL possono essere definiti moderati. Essi sono volti principalmente a migliorare l’attuazione delle misure collaterali. Le possibilità per le imprese straniere di accedere al mercato rimangono invariate e non è previ- sto un onere amministrativo maggiore per le stesse.
4 Relazioni con il programma di legislatura e la
pianificazione finanziaria Il disegno di legge non è annunciato né nel messaggio del 25 gennaio 201227 sul programma di legislatura 2011-2015 né nel decreto federale del 15 giugno 201228 sul programma di legi- slatura 2011-2015.
27 FF 2012 481 28 FF 2012 7155
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5 Aspetti giuridici
5.1 Costituzionalità e legalità
Il disegno di legge si fonda sull’articolo 110 capoverso 1 lettere a e d e capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.)29, che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni sulla protezione dei lavoratori e sulla dichiarazione di obbligatorietà generale dei contratti collettivi di lavoro.
5.2 Conformità con gli impegni internazionali della Svizzera
Come accennato nel messaggio del Consiglio federale del 23 giugno 1999 concernente l’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e l'UE e le misure collaterali (FF 1999 6434), la LDist si fonda sulla direttiva europea sul distacco dei lavoratori30. L’articolo 22 alle- gato I ALC fa espressamente riferimento a questa direttiva. Le misure proposte nel presente disegno di legge sono volte a migliorare l’attuazione delle condizioni salariali e lavorative mi- nime nei confronti delle aziende che distaccano lavoratori, attraverso un innalzamento degli importi delle sanzioni amministrative imposte dalle autorità in caso di violazioni. Queste pro- poste di modifica della LDist sono conformi alla direttiva europea sul distacco dei lavoratori e non travalicano il previsto margine di manovra nazionale. Si fa osservare, tuttavia, che in passato l’UE ha criticato, ritenendoli sproporzionati, l’entità delle sanzioni e il divieto di offrire servizi che figurano nella legge sui lavoratori distaccati. È dunque lecito attendersi che l’UE muoverà nuove critiche al loro previsto aumento. Le misure concernenti la proroga dei contratti normali di lavoro, ai sensi dell’articolo 360a CO e la dichiarazione di obbligatorietà generale dei contratti collettivi di lavoro si fondano esclu- sivamente sulla legge nazionale.
5.3 Forma dell’atto
Poiché questo disegno di legge prevede la modifica di leggi federali vigenti, l’atto deve as- sumere la forma di legge federale, ai sensi dell’articolo 164 Cost.
29 RS 101 30 Direttiva 96/71 del 16 dicembre 1996 relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi; GU L 18 del 21 gennaio 1997, p. 1.
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