Dipartimento federale delle finanze DFF
7 aprile 2017
Leverage ratio e ripartizione dei rischi
Indice 1 Punti essenziali del progetto ................................................................................... 3 1.1 Situazione iniziale ....................................................................................................... 3 1.2 La nuova regolamentazione ....................................................................................... 4 1.3 Sviluppi internazionali e diritto comparato................................................................... 5
2 Commento alle singole disposizioni dell’ordinanza del 1° giugno 2012 sui fondi
propri ......................................................................................................................... 6 2.1 Titolo secondo e titolo terzo: Fondi propri computabili e fondi propri necessari........... 6 2.2 Titolo quarto: Ripartizione dei rischi ............................................................................ 6 2.2.1 Capitolo 1: Disposizioni generali ............................................................................ 7 2.2.2 Capitolo 2: Calcolo della posizione complessiva .................................................. 10 2.3 Titolo quinto: Disposizioni per le banche di rilevanza sistemica ................................ 12 2.4 Titolo sesto: Disposizioni transitorie e finali .............................................................. 13 3 Effetti ....................................................................................................................... 13 3.1 Sintesi della letteratura attuale ................................................................................. 13 3.1.1 Leverage ratio ...................................................................................................... 13 3.1.2 Limitazione dei grandi rischi (ripartizione dei rischi) ............................................. 15 3.2 Ripercussioni per l’economia svizzera ...................................................................... 16 3.2.1 Ripercussioni per i gruppi interessati.................................................................... 16 3.2.2 Ripercussioni per la piazza economica svizzera e per la concorrenza ................. 19 3.2.3 Adeguatezza dell’esecuzione ............................................................................... 20 3.3 Studio supplementare sull’impatto quantitativo ......................................................... 20 4 Aspetti giuridici ...................................................................................................... 21 4.1 Costituzionalità e legalità .......................................................................................... 21 4.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera ....................................... 21 4.3 Delega di competenze legislative ............................................................................. 21 5 Entrata in vigore ..................................................................................................... 21 6 Bibliografia.............................................................................................................. 22
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1 Punti essenziali del progetto
1.1 Situazione iniziale
L’articolo 4 della legge dell’8 novembre 19341 sulle banche (LBCR) impone alle banche, tra le altre cose, di disporre di fondi propri adeguati. Inoltre, secondo l’articolo 4bis LBCR, i prestiti concessi da una banca, come anche le partecipazioni a singole imprese, devono essere pro- porzionati ai fondi propri (ripartizione dei rischi). Le disposizioni di esecuzione corrispondenti figurano nell’ordinanza del 1° giugno 20122 sui fondi propri (OFoP).
L’indebitamento eccessivo di numerose banche è stato tra le principali cause della crisi finan- ziaria. Gli attivi dei bilanci bancari sono stati finanziati per la maggior parte con capitale di terzi, mentre i fondi propri non erano sufficienti per coprire eventuali perdite. Quando la copertura con fondi propri non è differenziata secondo i rischi sulla base di un leverage ratio, occorre creare una rete di protezione sotto forma di un indice massimo di leva finanziaria, all’interno del quale non può rientrare la copertura con fondi propri (spesso basata su modelli). È quindi richiesto un rapporto minimo tra i fondi propri e l’esposizione totale, la quale, oltre alle posizioni in bilancio, comprende anche determinate posizioni fuori bilancio non ponderate. Il parametro di riferimento per i fondi propri è costituto dai fondi propri di base.
In aggiunta alle esigenze ponderate in funzione del rischi, dal 2013 le banche di rilevanza sistemica devono già soddisfare esigenze particolari non ponderate in materia di fondi propri, commisurate all’esposizione totale. Dalla metà del 2016, tali esigenze sono costituite da un’esigenza di base pari al 4,5 per cento per tutte le cinque banche di rilevanza sistemica e da supplementi che variano in base al grado di rilevanza sistemica, calcolati secondo i criteri della quota di mercato e delle dimensioni (cfr. art. 129 e all. 9 OFoP). Queste esigenze «Going- concern» vengono riprese quali esigenze «Gone-concern» per le banche di rilevanza siste- mica attive a livello internazionale (cfr. art. 132 OFoP). Secondo la legislazione vigente la FINMA può obbligare le banche che non hanno rilevanza sistemica a presentare, nell’ambito della comprova dei fondi propri e della relativa pubblicazione, un rapporto sul leverage ratio conformemente alle norme del pertinente standard di Basilea (cfr. n. 1.3 e art. 14, 16 e 46 OFoP). La FINMA ha esercitato questo diritto obbligando tutte le banche in Svizzera a presen- tare un rapporto sul proprio leverage ratio conformemente alle Circolari FINMA 2015/3 «Leve- rage ratio» e 2016/1 «Pubblicazione – banche». Questa misura faceva parte di una fase di prova in vista dell’introduzione di un’esigenza minima del 3 per cento per il leverage ratio ed è stata adottata anche in altri Paesi.
Le attuali norme in materia di ripartizione dei rischi si rifanno alle raccomandazioni generali del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria in materia di misurazione e controllo dei grandi fidi del 19913. Queste sono state recepite negli articoli 106–119 («Grandi fidi») della Direttiva europea 2006/48/CE (CRD)4 e adeguate in modo mirato dal Parlamento europeo immediata- mente dopo la crisi finanziaria del 2009. Uno degli aspetti basilari appresi in seguito alla crisi finanziaria è il fatto che le banche non dispongono di un sistema unificato per misurare, ag- gregare e controllare la propria esposizione nei confronti di singole controparti o gruppi di con- troparti associate. L’esperienza ha insegnato inoltre che le preoccupazioni circa la solvibilità di una banca di rilevanza sistemica possono far sorgere dubbi sulla solvibilità di altre banche di rilevanza sistemica, cosa che potrebbe avere gravi conseguenze sulla stabilità del sistema
3 «Measuring and controlling large credit exposures», gennaio 1991.
4 Direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 14.6.2006 relativa all’accesso all’attività degli
enti creditizi ed al suo esercizio, GU L 177 del 30.6.2006, pag. 1.
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(rischio di contagio)5. In generale, le perdite causate da concentrazioni dei rischi di credito sono considerate le cause più frequenti di insolvenza delle banche6.
Alla luce di quanto precede, le norme qui illustrate in materia di ripartizione dei rischi integrano le norme relative ai fondi propri, le quali si orientano prevalentemente alla perdita media attesa di un tipo di operazione e si fondano sulla supposizione, alquanto irrealistica, della ripartizione proporzionata dei rischi su numerose controparti. Il titolo quarto dell’OFoP in materia di «ripar- tizione dei rischi» prevede – come una sorta di rete di protezione (backstop) – una limitazione, nonché l’obbligo di comunicazione dei grandi rischi. Inoltre, fornisce la definizione di gruppo di controparti associate e stabilisce i principi per il calcolo della posizione complessiva come misura del rischio delle operazioni aggregate per controparte. Le disposizioni prevedono so- stanzialmente che la posizione complessiva nei confronti di una singola controparte (o di un gruppo di controparti associate ad es. sotto il profilo economico) non possa superare il limite massimo del 25 per cento dei fondi propri di una banca (cfr. art. 97 OFoP). Un grande rischio è soggetto all’obbligo di comunicazione se la posizione complessiva supera il 10 per cento dei fondi propri computabili (cfr. art. 95 e 100 OFoP).
1.2 La nuova regolamentazione
La nuova regolamentazione si basa sullo schema internazionale di regolamentazione di Basi- lea III7 (vedi n. 1.3) nonché sulle relative proposte di revisione elaborate dal gruppo di lavoro nazionale «fondi propri» in merito all’implementazione di Basilea III e, per quanto riguarda la ripartizione dei rischi, su un primo studio sull’impatto quantitativo (Quantitative Impact Study, QIS) svolto dalla FINMA con alcune banche8. Un ulteriore studio QIS più ampio è previsto in concomitanza con la consultazione (cfr. n. 3.3). Gli istituti (banche e commercianti di valori mobiliari) che desiderano partecipare allo studio QIS supplementare sulla ripartizione dei rischi possono ottenere la relativa documentazione presso la FINMA (basel3@finma.ch). Sulla base di questo studio devono essere segnatamente fissate agevolazioni adeguate per gli istituti di piccole dimensioni in relazione alle operazioni interbancarie conformemente all’articolo 116 dell’OFoP in vigore.
Le nuove disposizioni prevedono che il leverage ratio venga incluso nelle norme relative ai fondi propri minimi che devono essere detenuti durevolmente. Stando alle disposizioni del per- tinente standard di Basilea (cfr. n. 1.3), il leverage ratio deve ammontare almeno al 3 per cento, ovvero i fondi propri di base devono essere pari almeno al 3 per cento dell’esposizione totale. L’esposizione totale continua a essere illustrata dettagliatamente nella circolare FINMA 2015/3 «Leverage ratio». Come emerge dai rapporti esistenti (cfr. n. 1.1), quasi tutte le banche in Svizzera soddisfano il requisito del 3 per cento ormai da molti anni.
Secondo le nuove norme in materia di ripartizione dei rischi il limite dei grandi rischi è calco- lato sulla base dei fondi propri di base (Tier 1 Capital, T1. Diversamente dalla legislazione vigente, in futuro i fondi propri complementari (Tier 2 Capital, T2 non saranno più presi in considerazione. Verrà inoltre attenuato il rischio di finanziamenti per i quali, in caso di perdita
5 Vedi pag. 1 segg. del documento «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» del
Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, aprile 2014. 6 Vedi pag. 22 segg. del documento «Principles for the Management of Credit Risk» del Comitato di Basilea per la
vigilanza bancaria, settembre 2000. 7 «Basel III: a global regulatory framework for more resilient banks and banking systems», dicembre 2010, aggior-
nato a giugno 2011. 8 Nel gruppo di lavoro nazionale erano rappresentanti (in ordine alfabetico): Associazione delle banche estere in
Svizzera, Associazione delle banche private svizzere, Associazione di Banche Svizzere di Gestione Patrimoniale ed Istituzionale, Associazione svizzera dei banchieri, Associazione svizzera dei commercianti indipendenti di va- lori mobiliari, Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari, Banca nazionale svizzera, Credit Suisse SA, Dipartimento federale delle finanze (Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali), EXPERTsuisse, PostFinance SA, Raiffeisen Svizzera società cooperativa, UBS SA, Unione delle Banche Cantonali Svizzere, Va- liant Bank AG.
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del credito più consistente, le condizioni di autorizzazione non saranno più soddisfatte in se- guito alla violazione delle prescrizioni minime sui fondi propri di base, data l’impossibilità di «correggere» ulteriori superamenti dei limiti con fondi propri liberamente disponibili. In linea di principio non sono più ammesse le posizioni in crediti che superano il 25 per cento dei fondi propri di base. Viene inoltre limitato l’impiego di modelli poiché, proprio nel calcolo delle posi- zioni associate a grandi rischi, eventuali errori nei modelli potrebbero avere gravi conse- guenze. Valutazioni errate dei singoli crediti non possono essere compensate parzialmente come nel caso della determinazione dei fondi propri minimi per il portafoglio complessivo (cfr. n. 1.1), ma, a seconda delle circostanze, possono provocare un calcolo completamente errato della posizione in grandi rischi per controparte. I grandi finanziamenti di immobili d’abitazione (in particolare di immobili da reddito), finora esclusi dalla limitazione fino alla metà del valore venale, devono essere soggetti alla limitazione per un importo equivalente a quello del credito, mentre le obbligazioni fondiarie svizzere vengono ora ponderate con l’aliquota preferenziale del 20 per cento e non più dello 0 per cento (o del 25 % secondo il regime in scadenza alla fine del 2018). Sono infine previste prescrizioni specifiche per le banche di rilevanza siste- mica9.
1.3 Sviluppi internazionali e diritto comparato
La nuova regolamentazione implementa due aggiunte dello schema internazionale di regola- mentazione di Basilea III.
Sulla scorta delle esperienze acquisite in seguito alla crisi finanziaria, il Comitato di Basilea ha deciso l’introduzione di un leverage ratio non basato sul rischio, da un lato per prevenire in futuro un indebitamento eccessivo del settore bancario e processi destabilizzanti di riduzione del debito, dall’altro per integrare le esigenze basate sul rischio (in particolare tramite modelli) con un semplice correttivo non basato sul rischio (come backstop). Il quadro normativo finale e i relativi requisiti di pubblicazione sono stati resi noti nel gennaio 201410. Successivamente, dal 1° gennaio 2018 negli Stati membri dovrà essere introdotto un indice massimo di leva finanziaria del 3 per cento (cfr. n. 1.2)11.
Le integrazioni in materia di ripartizione dei rischi sono state pubblicate dal Comitato di Ba- silea nell’aprile del 201412 (comprensive di FAQ nel settembre 201613). Esse sostituiscono gli standard obsoleti del 1991 (cfr. n. 1.1) e affiancano gli sforzi tesi a rafforzare la sorveglianza e la regolamentazione del sistema bancario ombra. La loro implementazione va a colmare molte importanti lacune delle attuali norme in materia di ripartizione dei rischi (cfr. n. 1.2). Le novità dovranno essere recepite nella legislazione nazionale dagli Stati membri del Comitato di Basilea ed entrare in vigore dal 1° gennaio 2019, senza la garanzia dei diritti acquisiti in relazione alle posizioni di rischio esistenti14.
9 A questo riguardo si veda anche il cap. 6 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della
circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 10 «Basel III leverage ratio framework and disclosure requirements», gennaio 2014. 11 Arabia Saudita, Brasile, Canada, Cina, Corea del Sud, India e Turchia hanno già implementato lo standard mi-
nimo del 3 per cento, così come il Sudafrica, dove già dal 1° luglio 2016 l’esigenza minima prevede che il leverage ratio sia del 4 per cento. In Argentina e negli Stati Uniti sono già state pubblicate le norme finali, mentre finora sono state svolte consultazioni per l’entrata in vigore di queste norme dal 1° gennaio 2018 in Indonesia (ottobre 2014) e nell’Unione europea (novembre 2016). 12 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 13 «Frequently asked questions on the supervisory framework for measuring and controlling large exposures»,
settembre 2016. 14 L’Arabia Saudita ha implementato i nuovi standard per la ripartizione dei rischi già dal 1° luglio 2015, mentre l’Argentina ne ha programmato l’entrata in vigore dal 1° gennaio 2018. Le consultazioni per l’implementazione dal 1° gennaio 2019 sono state finora avviate a Hong Kong (marzo 2016), negli Stati Uniti (marzo 2016), in India (agosto 2016) e nell’Unione europea (novembre 2016). L’attuazione prevista nell’Unione europea rispecchia am- piamente gli standard di Basilea e ne riprende gli elementi chiave, nello specifico: base di calcolo costituita dai
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2 Commento alle singole disposizioni dell’ordinanza del
1° giugno 2012 sui fondi propri
2.1 Titolo secondo e titolo terzo: Fondi propri computabili e fondi propri
necessari Art. 20 cpv. 4 lett. a
Dal 1° luglio 2016 i fondi propri «supplementari» originariamente disciplinati all’articolo 45 ca- poversi 1–3 sono contenuti nel cuscinetto di fondi propri di cui all’articolo 43 capoverso 1 e all’allegato 8 (l’art. 45 è ora composto soltanto dal vecchio capoverso 4, nel quale vengono specificate le circostanze particolari in cui la FINMA, nel singolo caso, può obbligare le banche a detenere fondi propri «supplementari»). Il rimando all’articolo 45 capoverso 2 deve essere pertanto sostituito con un rimando all’articolo 43 capoverso 1 e all’allegato 8.
Art. 46 Indice massimo di leva finanziaria (leverage ratio)
Nel capoverso 1 viene inserito un indice massimo di leva finanziaria nelle norme in materia di fondi propri minimi che devono essere detenuti durevolmente. Stando alle disposizioni del per- tinente standard di Basilea (cfr. n. 1.3), il leverage ratio deve ammontare almeno al 3 per cento, ovvero dopo aver operato le deduzioni di cui agli articoli 31–40 la banca deve detenere fondi propri di base pari almeno al 3 per cento dell’esposizione totale. Come risulta dai rapporti esi- stenti (cfr. n. 1.1), quasi tutte le banche in Svizzera soddisfano il requisito del 3 per cento ormai da molti anni.
Il capoverso 2 riprende l’articolo 125a dell’OFoP vigente. L’esposizione totale continua dunque a essere illustrata dettagliatamente nella circolare FINMA 2015/3 «Leverage ratio». Nell’espo- sizione totale rientrano tutte le posizioni non ponderate, indipendentemente dal loro grado di rischio. Di conseguenza, nell’aggregazione non vengono fatte differenze in base al rischio delle posizioni, come avviene invece per la copertura con fondi propri sulla base di posizioni ponderate in funzione del rischio.
Art. 48 cpv. 2
Già nell’OFoP vigente, agli articoli 42 capoverso 2 lettera f e 55 capoverso 1 è utilizzato il concetto specifico di «rischio di credito della controparte» in relazione ai derivati. Il fatto che con questo concetto si intenda nello specifico il rischio di credito nei confronti della controparte e non il rischio di credito degli strumenti finanziari alla base delle operazioni viene sancito all’articolo 48 capoverso 2. In futuro questo concetto figurerà anche agli articoli 96 capoverso
1 e 115 (cfr. n. 2.2).
Art. 55 cpv. 1 e 3
La modifica concerne soltanto il testo francese.
fondi propri di base invece che dal capitale totale, regole per le controparti associate, misurazione e comunica- zione dell’esposizione prima e dopo l’applicazione della riduzione dei rischi, nuovo trattamento dei crediti coperti da garanzie, esclusione dell’applicazione degli approcci modello nell’ambito del calcolo e limiti più severi per le banche di rilevanza sistemica attive a livello internazionale. A questo riguardo si veda anche il cap. 3 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017.
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2.2 Titolo quarto: Ripartizione dei rischi
Le concentrazioni dei rischi possono configurarsi sotto varie forme e impedire alle norme sui fondi propri implicitamente orientate alla diversificazione di coprire il vero rischio in modo ade- guato. Ne sono degli esempi le esposizioni ripartite su singoli crediti di importo diverso, ma comunque complessivamente consistenti, nei confronti di determinati settori economici, regioni o tipologie di credito (ad es. i crediti garantiti da pegno immobiliare). Le seguenti disposizioni si limitano volutamente – come lo standard di Basilea dell’aprile 201415 – alle concentrazioni nei confronti di singole controparti o di gruppi di controparti associate.
2.2.1 Capitolo 1: Disposizioni generali
Art. 95 Grandi rischi e ulteriori rischi di credito rilevanti
La nuova versione della disposizione opera una distinzione tra rischi di credito rilevanti e grandi rischi, poiché le banche in generale devono identificare e sorvegliare i rischi connessi a crediti consistenti (anche le posizioni infragiornaliere) e adempiere i rispettivi obblighi di comunica- zione (cfr. art. 100–102). Gli obblighi di identificazione e di sorveglianza e, in parte, l’obbligo di comunicazione si applicano indipendentemente dal fatto che si tratti o meno di un grande ri- schio. Nella nuova versione si distingue anche tra rischi di credito e rischi di credito della con- troparte. Nell’ultimo caso si tratta fondamentalmente di rischi nei confronti di controparti per operazioni in derivati, pronti contro termine e analoghe (cfr. il commento all’art. 48 cpv. 2).
Mentre finora erano considerate grandi rischi le posizioni che raggiungevano o superavano il 10 per cento dei fondi propri complessivi computabili, come base di calcolo vengono ora uti- lizzati i fondi propri di base netti disponibili (Tier 1)16. In questo modo si colma una lacuna del regime finora vigente (cfr. n. 1.2).
Art. 96 Posizioni da considerare e posizione complessiva
La fattispecie regolamentata dall’articolo 96 dell’OFoP in vigore – ovvero la definizione di limiti interni adeguati per tutti i rischi di mercato rilevanti, tenendo conto degli edifici bancari e di altri immobili – è di fatto contemplata nell’articolo 12 capoverso 2 dell’ordinanza del 30 aprile 201417 sulle banche (OBCR), il che consente di rimediare a questa ridondanza. Il nuovo articolo 96 definisce fondamentalmente la posizione complessiva, che rappresenta i valori calcolati e ag- gregati mediante specifici procedimenti di tutte le posizioni da considerare per ciascuna con- troparte o gruppo di controparti associate18. Dal momento che, secondo il capoverso 3 let- tera b, le posizioni infragiornaliere nei confronti delle banche non devono essere considerate nel calcolo della posizione complessiva, esse sono escluse sia dal limite massimo fisso di cui all’articolo 97 sia dagli obblighi di comunicazione di cui agli articoli 100–102 (ma non dal campo di applicazione dell’art. 95 cpv. 2)19.
Art. 97 Limite massimo dei singoli grandi rischi
In linea di principio il limite massimo rimane fissato al 25 per cento per ciascun grande rischio e, come esposto nel commento all’articolo 95, la base di calcolo è ora costituita dai fondi propri di base netti disponibili anziché da tutti i fondi propri computabili20. In base al principio della proporzionalità occorre introdurre un’agevolazione adeguata, conformemente al vigente arti-
15 Par. 8/9 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 16 Par. 14/17 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 17 RS 952.02 18 Par. 30 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 19 Par. 65 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 20 Par. 16/17 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014.
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colo 116, in particolare per le posizioni interbancarie di istituti di piccole dimensioni nei con- fronti di banche che non hanno rilevanza sistemica. I dati necessari a tale scopo sono rilevati nell’ambito di un più ampio studio sull’impatto quantitativo (cfr. n. 1.2 e 3.3).
L’articolo 97 disciplina ora anche le posizioni escluse dal limite massimo, tra cui rientrano in particolare le posizioni nei confronti di Stati con un rating esterno molto buono o di controparti centrali qualificate (QCCP)21. Mentre finora sono state ponderate con l’aliquota dello 0 per cento in occasione del calcolo della posizione complessiva, queste posizioni sono ora calco- late esplicitamente ma senza essere sottoposte al limite massimo, cosicché, nel complesso, non si registrano variazioni di rilevanza pratica. D’ora in avanti però tali posizioni figureranno tra le posizioni da comunicare e pertanto aumenterà la trasparenza.
Art. 98 Superamento del limite massimo
Se, inaspettatamente, si verifica una fusione di controparti fino ad allora non associate, da cui risulta un grande rischio superiore al limite massimo del 25 per cento, la banca continua ad avere a disposizione un periodo massimo di due anni per adottare misure correttive. Al ri- guardo l’importo eccedentario non può essere aumentato ulteriormente in modo attivo (un caso di aumento passivo potrebbe configurarsi a seguito di una variazione corrispondente dei tassi di cambio). Se si prevede una fusione, è opportuno informare la FINMA per discutere più approfonditamente la questione. Le nuove norme, inoltre, non prevedono più la possibilità di coprire l’importo che supera il limite massimo con fondi propri liberamente disponibili (cfr. n. 1.2).
Art. 99
L’oggetto disciplinato nel vigente articolo 99 («Posizioni interne al gruppo») viene trasferito all’articolo 111a.
Art. 100 Comunicazione dei rischi di credito rilevanti e dei grandi rischi
Secondo i capoversi 1 e 2, la frequenza della comunicazione, che oltre ai grandi rischi riguarda ora anche i rischi di credito rilevanti (cfr. il commento all’art. 95), non subisce alcuna modifica. Un’ulteriore novità introdotta nel capoverso 2 prevede che la comunicazione non debba più essere fatta soltanto alla società di audit, bensì anche alla FINMA. Il termine a livello di singolo istituto viene prolungato da quattro a sei settimane. Conformemente alla prassi attuale, nel capoverso 3 sono inoltre fissati i periodi di riferimento rilevanti per il calcolo.
Nei capoversi 4 e 5 sono inoltre cambiate le informazioni che devono essere comunicate. La novità riguarda la portata dell’obbligo di comunicazione che, oltre alla comunicazione già ri- chiesta di tutte le posizioni complessive tenuto conto delle misure di riduzione dei rischi, pre- vede anche la comunicazione dei «valori lordi», ovvero dei valori delle posizioni che risultano dalla mancata applicazione delle misure di riduzione dei rischi di cui all’articolo 119 capoverso 1. Dovranno essere comunicate tutte le esposizioni pari o superiori al limite massimo, oltre alle 20 maggiori esposizioni, indipendentemente dal fatto che queste raggiungano o meno il limite massimo (ad eccezione delle posizioni complessive nei confronti di banche centrali e governi centrali)22.
Il contenuto dei capoversi 6–9 corrisponde all’attuale versione dell’OFoP.
21 Par. 13/61 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 22 Par. 15 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. La documentazione
della FINMA relativa all’indagine conoscitiva sulla revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – ban- che» dell’aprile 2017 contiene la bozza di un nuovo modulo.
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Art. 101 Comunicazione di superamenti non ammessi
Questa disposizione viene integrata dall’obbligo di correggere l’eccedenza entro un termine ragionevolmente breve concordato con la FINMA23.
Art. 102 Comunicazione di posizioni interne al gruppo
Come per l’articolo 100, questa disposizione viene completata con l’obbligo di effettuare la comunicazione anche alla FINMA.
Art. 103–108
Le disposizioni vengono abrogate, in particolare la regolamentazione speciale dell’articolo 103 dell’OFoP vigente relativa alle operazioni d’emissione, che rappresenta una soluzione speciale per la Svizzera non compatibile con gli standard di Basilea. Per tali operazioni questi standard prevedono l’applicazione di un fattore unitario di conversione del credito pari al 50 per cento secondo l’allegato 1 numero 5.2 OFoP. Per i derivati (art. 107 dell’OFoP in vigore) si veda il nuovo articolo 115.
Art. 109 Gruppo di controparti associate
Il concetto di gruppo di controparti associate viene sostanzialmente riproposto invariato, men- tre i singoli criteri in virtù dei quali occorre verificare se le controparti sono associate, sono formulati in modo più ampio rispetto all’OFoP in vigore e alla nuova circolare FINMA «Riparti- zione dei rischi – banche»24. In particolare, un raggruppamento di clienti continua a configurare un gruppo in presenza sia di rapporti di controllo sia di interdipendenze meramente economi- che. Per accertare l’esistenza di rapporti di controllo occorre prendere in considerazione non soltanto la maggioranza dei diritti di voto, che si traduce automaticamente in un’associazione, ma anche eventuali accordi sui diritti di voto e la possibilità di esercitare un’influenza rilevante sull’organo di vigilanza e di amministrazione e sulla direzione (anche di un’altra società). Come linee guida qualitative occorre inoltre tenere conto anche dei criteri corrispondenti specificati nelle norme contabili riconosciute a livello internazionale25.
Il capoverso 3 stabilisce ora che l’interdipendenza economica deve essere verificata solo se la posizione complessiva supera il 5 per cento dei fondi propri di base computabili26. Le posi- zioni complessive che, ad esempio, contengono derivati o sono esposte a variazioni dei tassi di cambio, possono aumentare con il passare del tempo. Di conseguenza, il limite del 5 per cento non si riferisce al momento in cui la posizione è stata assunta, bensì alle circostanze attuali.
Il campo di applicazione del capoverso 5 è stato limitato agli enti di diritto pubblico svizzeri. La lettera b precisa che si tratta delle banche cantonali27.
Art. 110–111
Le norme previgenti vengono mantenute.
23 Par. 18 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 24 A questo riguardo si veda il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare
2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 25 Par. 19 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. A questo riguardo si veda anche il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 26 Par. 28 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 27 Par. 62 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014.
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Art. 111a Posizioni interne al gruppo
Come nel caso dei grandi rischi nei confronti di controparti esterne, anche per i grandi rischi di posizioni interne al gruppo i fondi propri di base vengono utilizzati come nuova base di calcolo (cfr. cpv. 3). Per le parti restanti, il nuovo articolo 111a corrisponde all’articolo 99 dell’OFoP vigente.
Art. 112 cpv. 2 lett. d–f, h–j
Nelle lettere d–f e h vengono unicamente adeguati i rimandi (art. 111a anziché art. 99; art. 98 cpv. 2 anziché art. 98 cpv. 3). Le nuove lettere i e j contengono disposizioni secondo le quali la FINMA, in circostanze motivate, può consentire che le parti interessate non siano conside- rate un gruppo di controparti associate, come previsto altresì negli standard di Basilea28. In tal modo è possibile disciplinare anche i casi che potrebbero sorgere a seguito della limitazione dell’articolo 109 capoverso 5.
2.2.2 Capitolo 2: Calcolo della posizione complessiva
Art. 113 Ponderazione
La lettera a mantiene l’attuale ponderazione con l’aliquota del 20 per cento per i Cantoni con un rating molto buono (cfr. art. 115 cpv. 2 dell’attuale OFoP). Per le amministrazioni comunali e gli enti di diritto pubblico all’estero si applica una ponderazione con aliquota del 100 per cento, indipendentemente dal rating.
La lettera b definisce per le obbligazioni fondiarie svizzere un’aliquota di ponderazione prefe- renziale del 20 per cento ai sensi della ponderazione minima ammissibile per queste posizioni secondo gli standard di Basilea. Queste obbligazioni fondiarie diventano così soggette a una limitazione effettiva, mentre, conformemente al principio della ripartizione dei rischi attual- mente in vigore e fondato sulle norme UE, non subiscono alcuna limitazione e la ponderazione equivale allo 0 per cento. Per completezza occorre sottolineare che le obbligazioni fondiarie svizzere, in ottemperanza al principio della ripartizione dei rischi in scadenza alla fine del 2018, vengono ponderate con un’aliquota del 25 per cento e sono pertanto soggette a una limita- zione29.
Art. 114 Somma
Nella nuova versione, la posizione complessiva nei confronti di una controparte si forma senza compensare le posizioni nel portafoglio di negoziazione con quelle nel portafoglio della banca, ovvero sommando la posizione complessiva relativa al portafoglio di negoziazione con la po- sizione complessiva relativa al portafoglio della banca30. Il calcolo delle posizioni per le singole tipologie viene descritto in modo dettagliato negli articoli 115–118 (prima della riduzione dei rischi) e 119 (in caso di applicazione delle tecniche di riduzione dei rischi) oltre che nella cir- colare FINMA «Ripartizione dei rischi – banche»31.
28 Par. 25/27 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 29 A questo riguardo si veda il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 30 Par. 44/58 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 31 A questo riguardo si veda il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare
2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017.
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Art. 115 Derivati, operazioni di mutuo, operazioni pronti contro termine e analoghe con valori mobiliari nonché altri strumenti che presentano un rischio di credito della controparte
Le posizioni soggette a rischi di credito della controparte, come i derivati, che possono essere riportate sia nel portafoglio della banca sia in quello di negoziazione, devono essere computate nella posizione della controparte. Tuttavia, poiché anche il valore patrimoniale (valore di base, underlying) sottostante al derivato (ad es. un’azione) è esposto a un rischio di credito, deve essere considerato anche tale rischio (ad es. nella posizione complessiva dell’emittente dell’azione). Questo valore di posizione corrisponde alla perdita che si verificherebbe in caso di default dell’emittente e alla perdita totale di valore del valore patrimoniale sottostante (jump- to-zero). Per il calcolo del rischio di credito della controparte su derivati si ricorre all’approccio standard di cui all’articolo 57 secondo il quale, dopo il 1° gennaio 2017, nel contesto dei fondi propri minimi vengono determinati anche gli equivalenti di credito per i derivati (cpv. 1)32.
Per le operazioni di mutuo, operazioni pronti contro termine e analoghe viene applicato l’ap- proccio semplificato o l’approccio completo per la determinazione delle posizioni ponderate in base ai rischi o i fondi propri minimi sottostanti, tuttavia senza le valutazioni degli scarti di garanzia proprie della banca nell’approccio completo. Anche gli approcci modello (cpv. 2; cfr. n. 1.2) non sono più applicabili.33
Art. 116 Altre posizioni in bilancio Art. 117 Posizioni fuori bilancio
Entrambe le disposizioni disciplinano il calcolo di ulteriori posizioni nel portafoglio della banca.34 In linea di principio per le posizioni in bilancio viene utilizzato il valore contabile in base alla rendicontazione. Qualora per la banca sia troppo oneroso portare in deduzione even- tuali singole rettifiche di valore o adeguamenti di valore specifici per ogni posizione, è possibile utilizzare anche il valore lordo. L’utilizzo del valore lordo comporta un calcolo più semplice, ma allo stesso tempo conservativo della posizione.
In linea di principio le operazioni fuori bilancio vengono convertite nel loro equivalente di credito con i fattori di conversione di cui all’allegato 1 OFoP, come avviene anche per la determina- zione dei fondi propri minimi. Tuttavia, per gli impegni di credito revocabili di cui all’allegato 1 numero 1.3, nell’ambito della ripartizione dei rischi si utilizza un fattore di conversione del cre- dito pari allo 0,1 per cento anziché dello 0 per cento.
Art. 118 Disposizioni di esecuzione della FINMA concernenti il calcolo delle diverse po- sizioni
Data la loro natura tecnica, le regole per il calcolo della posizione complessiva per le posizioni del portafoglio di negoziazione35, per altre tipologie di posizione specifiche, come le posizioni delle controparti centrali (comprese le posizioni per le prestazioni di servizi di compensa- zione)36, le posizioni nell’ambito di obbligazioni coperte (comprese le obbligazioni fondiarie; cfr. art. 113)37 oppure le posizioni in investimenti collettivi di capitale, le cartolarizzazioni e altre
32 Par. 33 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 33 Par. 34 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 34 Par. 32/35 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 35 Par. 46 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 36 Par. 84 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 37 Par. 68 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014.
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strutture di investimento38 si trovano nella circolare FINMA «Ripartizione dei rischi – banche». La circolare indica le regole per il calcolo della posizione secondo gli standard di Basilea39.
Art. 119 Riduzione dei rischi
Le misure per la riduzione dei rischi di cui all’articolo 119 corrispondono sostanzialmente a quelle finora disponibili. Sono tuttavia cambiate le modalità tecniche con cui si tiene conto dei relativi strumenti nel calcolo della posizione complessiva. Nello specifico, non è più ammesso il ricorso al modellamento delle garanzie (cfr. n. 1.2)40.
Analogamente alle disposizioni in materia di fondi propri minimi (cfr. art. 61), le disposizioni di esecuzione dell’OFoP in materia di ripartizione dei rischi si limitano a enunciare le tecniche ammesse di riduzione del rischio e rimandano per i dettagli alle disposizioni di esecuzione della FINMA. Queste sono riportate in parte nella circolare FINMA «Ripartizione dei rischi – banche» e in parte nella circolare FINMA 2017/7 «Rischi di credito – banche»41.
Art. 120–123
Le disposizioni vengono abrogate. Per quanto riguarda gli impegni eventuali e gli impegni ir- revocabili (art. 120 d OFoP) si veda il nuovo articolo 117 e l’allegato 1 OFoP.
2.3 Titolo quinto: Disposizioni per le banche di rilevanza sistemica
Art. 125a Esposizione totale
La disposizione figura ora all’articolo 46 capoverso 2 e può quindi essere abrogata in questa sede.
Art. 136 Grande rischio
Analogamente alle disposizioni generali in materia di ripartizione dei rischi, anche per le ban- che di rilevanza sistemica si impiegano da ora i fondi propri di base quale base di calcolo ai fini di una limitazione dei grandi rischi42. Rispetto alla regolamentazione vigente finora, per cui i fondi propri di base di qualità primaria erano la base di misurazione per il limite massimo del
25 per cento, ciò comporta una semplificazione.
Qualora la controparte fosse una banca di rilevanza sistemica svizzera o una banca di rile- vanza sistemica internazionale, d’ora in poi si applicherà un limite massimo del 15 per cento, in ottemperanza agli standard di Basilea. Essi prevedono esplicitamente il 15 per cento come limite per la posizione complessiva nei confronti delle banche di rilevanza sistemica estere. Per la posizione complessiva nei confronti delle banche di rilevanza sistemica svizzere, fa- cendo ricorso a un’opzione nazionale degli standard di Basilea, si può definire anche un limite massimo più basso del 25 per cento. In linea di principio il Comitato di Basilea raccomanda l’esercizio di tale opzione43. Il limite più basso (15 % anziché 25 %), unito alla base di calcolo più alta (fondi propri di base complessivi invece che fondi propri di base di qualità primaria), rappresenta complessivamente una riduzione dell’11 per cento del limite effettivo riferito alle
38 Par. 72 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 39 A questo riguardo si veda il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare
2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 40 Par. 36 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 41 A questo riguardo si veda il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA concernente la revisione della circolare
2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 42 Par. 16 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014. 43 Par. 90 segg. «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014.
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posizioni nei confronti delle banche di rilevanza sistemica svizzere e delle banche di rilevanza sistemica estere44.
Analogamente alle regole vigenti per tutte le banche, il limite massimo può essere superato temporaneamente soltanto secondo le disposizioni dell’articolo 98. La possibilità di un risana- mento attraverso fondi propri liberamente disponibili non sussiste più (cfr. n. 1.2).
2.4 Titolo sesto: Disposizioni transitorie e finali
Art. 137, 138, 148 e 148g
Le disposizioni possono essere abrogate a fine 2018 dopo il rispettivo decorso temporale.
Art. 148h
In ottemperanza agli standard di Basilea, per le posizioni esistenti prima dell’entrata in vigore delle nuove regole e che, secondo queste ultime, dal 1° gennaio 2019 superano illecitamente il limite massimo del 25 per cento, non sono previste clausole di salvaguardia45.
Gli istituti che, in vista dell’entrata in vigore delle nuove regole dal 1° gennaio 2019, prevedono o presumono tali superamenti non ammessi, devono contattare la FINMA entro la fine di marzo 2018. Questo affinché possa essere stabilita una regolamentazione caso per caso al fine di eliminare in tempi brevi tali eccedenze.
3 Effetti
Con la presente revisione vengono implementate due normative aggiunte allo schema inter- nazionale di regolamentazione di Basilea III (cfr. n. 1.3), introducendo un leverage ratio del 3 per cento, oltre che nuove disposizioni per prevenire i grandi rischi. Il capitolo 1.1.13.1 forni- sce una sintesi della letteratura attuale in entrambi gli ambiti e il capitolo 13.2 esamina più in dettaglio gli effetti attesi sulla piazza finanziaria elvetica e sull’economia nel suo complesso.
3.1 Sintesi della letteratura attuale
3.1.1 Leverage ratio
Con Basilea III sono state introdotte dal Comitato di Basilea nuove disposizioni regolatorie a seguito della crisi finanziaria del 2008. Tra queste nuove disposizioni rientra un leverage ratio generale che, contrariamente alle disposizioni preesistenti del Comitato di Basilea, non pre- vede esigenze ponderate in base ai rischi per i fondi propri delle banche. Il punto di partenza è stata l’osservazione del Comitato di Basilea secondo cui, nel periodo precedente lo scoppio della crisi finanziaria e durante la crisi stessa, in molti casi le banche avevano raggiunto un elevato grado di indebitamento, pur presentando apparentemente ancora quote solide di fondi propri ponderate in base ai rischi. Pertanto l’obiettivo del leverage ratio consiste nella riduzione della probabilità di indebitamento eccessivo nel sistema bancario facendo sì che le banche, in qualsiasi momento, forniscano un sostegno, per i rischi assunti in base alle posizioni in bilancio e fuori bilancio (impegno complessivo), pari al 3 per cento almeno con fondi propri sotto forma di fondi propri di base (Tier 1 Capital).
44 Cfr. il cap. 7 del rapporto esplicativo della FINMA sulla revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi
– banche» dell’aprile 2017. 45 Par. 93 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures», aprile 2014.
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Il leverage ratio e le esigenze per i fondi propri ponderate in base ai rischi devono essere intesi come strumenti complementari. Si devono adempiere entrambe le esigenze in qualsiasi mo- mento. Occorre calcolare regolarmente le due esigenze per il capitale. Dalla maggiore delle due si ricava infine l’esigenza minima vigente per il relativo periodo di tempo. In questo senso, la più bassa tra le due non è vincolante per il relativo periodo di tempo. Laddove le esigenze per i fondi propri ponderate in base ai rischi si attestassero, ad esempio, al di sopra del leve- rage ratio del 3 per cento, quest’ultimo non è vincolante per la banca46. Quale delle due esi- genze per il capitale (quella ponderata o quella non ponderata in base ai rischi) risulti vinco- lante in un determinato momento può variare nel corso del tempo e a seconda del ciclo congiunturale. In particolare il leverage ratio potrebbe avere un effetto piuttosto controciclico e segnalare tempestivamente, nell’ambito di una ripresa economica, la necessità di introdurre misure correttive47. Il leverage ratio accresce pertanto la sicurezza, in particolare per le banche che determinano le esigenze per i fondi propri mediante approcci modello. Al contrario, nelle fasi di recessione, in cui tendenzialmente si stimano i rischi in modo più pessimistico, le esi- genze per il capitale ponderate in base ai rischi dovrebbero rappresentare l’elemento restrittivo vincolante. Ciò si spiega col fatto che, durante le fasi di ripresa, i rischi assunti sono spesso sottovalutati e viceversa. Una ponderazione dei rischi troppo bassa in rapporto ai rischi inter- corsi determina una crescita meno significativa delle esigenze per il capitale ponderate in base ai rischi rispetto ai rischi stessi. In quel momento il leverage ratio, quale presupposto non pon- derato, diventa il limite inferiore vincolante per il capitale proprio ed evita che quest’ultimo sia troppo basso durante le fasi di ripresa per via di stime troppo ottimistiche. Un’implementazione complementare delle due diverse esigenze per il capitale è quindi ragionevole al fine di raffor- zare la capacità di assorbire le perdite delle banche.
Una migliore resistenza delle banche riduce il rischio di crisi bancarie, che tipicamente impli- cano costi elevati per l’economia48. Quanto più elevata è la dotazione di fondi propri di una banca, tanto maggiore è la rispettiva capacità di assorbire le perdite49. Ma, se per la società nel suo complesso una probabilità più bassa che si verifichino crisi finanziarie rappresenta un vantaggio, per una banca l’eventuale incremento dei fondi propri può generare anche costi.
In genere una banca dispone di due strategie per aumentare il proprio leverage ratio, even- tualmente combinabili fra loro: 1) aumento del capitale proprio rinunciando alle distribuzioni di utili o aumento del capitale azionario e 2) riduzione dell’esposizione totale. La strategia esatta dipende dalla strategia commerciale della banca:
Elevata propensione al rischio: dal momento che le esigenze per il leverage ratio sono stabilite in funzione della limitazione dei rischi assunti e perciò non prevedono ponderazioni in relazione ai singoli rischi, le banche le cui esigenze per il capitale ponderate in base ai rischi si attestano al di sotto di quelle per il leverage ratio potrebbero essere incoraggiate a convertire le posizioni in bilancio a basso rischio in posizioni a rischio maggiore50. Questa reazione accrescerebbe i rischi nel bilancio e le esigenze di capitale ponderate in base ai rischi della banca, ma per quest’ultima non si ripercuoterebbe in alcun modo sull’ammon- tare dei fondi propri basati sul leverage ratio. Al contrario, la banca potrebbe accrescere il proprio rendimento ma, in caso di eccessiva assunzione del rischio, ciò potrebbe in ultima analisi compromettere la stabilità del sistema finanziario, in particolare se si tratta di una banca di rilevanza sistemica o di parecchie numerose altre banche. Diversi studi hanno
46 Sono fatte salve le esigenze più rigorose per le banche di rilevanza sistemica.
47 Cfr. Gambacorta e Karmaka (2016).
48 Cfr. il documento «Analisi d’impatto della regolamentazione concernente le modifiche sui fondi propri e dell’ordi-
nanza sulle banche (esigenze in materia di fondi propri per le banche – ricalibratura TBTF e categorizzazione)» dell’11.5.2016, www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/43954.pdf 49 Admati e Hellwig (2013) criticano le prescrizioni minime di Basilea ritenendole troppo basse e si dichiarano a
favore di un leverage ratio più alto di diverse volte. 50 Dal momento che ai crediti alle PMI vengono assegnate maggiori ponderazioni di rischio crescerebbe in questo
modo lo stimolo a erogare crediti alle PMI.
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analizzato questa critica e sono comunque giunti alla conclusione che, complessivamente, l’elevata capacità di assorbimento delle perdite supera di molto l’effetto dell’aumentata pro- pensione al rischio51. Dallo studio della Banca centrale europea si evince che le banche per le quali il leverage ratio è vincolante possono accrescere i propri investimenti ponderati in base ai rischi in rapporto agli attivi totali da 1,5 a 2 punti percentuali in più rispetto a quanto farebbero senza direttive sul leverage ratio. Tuttavia a tale incremento della pro- pensione al rischio corrisponde un rialzo del leverage ratio da 0,5 a 1 punto percentuale. Spesso il rialzo ha già avuto luogo nel momento in cui vengono comunicate le nuove diret- tive e non sarebbe potuto avvenire senza l’introduzione di un leverage ratio. Questo incre- mento del capitale proprio è decisamente più elevato rispetto al rialzo che sarebbe stato necessario a fronte di esigenze di capitale ponderate in base ai rischi per coprire gli attivi ponderati in base ai rischi. Inoltre occorre osservare che una maggiore propensione al rischio incrementa ancora una volta gli attivi ponderati in base ai rischi, cosicché presto le esigenze di capitale ponderate in base ai rischi ridiventano vincolanti52,53.
Riduzioni di bilancio e aumento dei margini d’interesse: da uno studio della European Ban- king Authority (EBA) si deduce che, in seguito al leverage ratio, si possono prevedere ri- duzioni di bilancio54 soltanto in misura contenuta. Ciò è dovuto in particolare al fatto che le istituzioni che raggiungono già il leverage ratio del 3 per cento mostrano una capacità di estensioni del bilancio55. Inoltre, nel suo studio l’EBA ritiene che potrebbero essere inte- ressate dalle riduzioni di bilancio soprattutto le posizioni nei confronti del settore pubblico, degli istituti finanziari, delle cartolarizzazioni e delle posizioni del portafoglio di negozia- zione. Secondo diversi studi, i costi del maggiore capitale proprio eventualmente necessa- rio potrebbero venir scaricati attraverso l’incremento dei margini d’interesse a carico dei clienti. Il Comitato di Basilea stima l’output perso a seguito degli interessi più elevati a 0,08 per cento all’anno. A questi costi si contrappone il costante incremento della resi- stenza del sistema finanziario. Lo studio della BRI quantifica il beneficio marginale, a fronte di costi della crisi assunti tra il 63 e il 100 per cento dell’output pre-crisi, tra lo 0,26 e lo 0,41 per cento all’anno. In questo modo risulta un beneficio marginale netto del leverage ratio oscillante tra lo 0,18 e lo 0,33 per cento, a seconda dei costi della crisi assunti. Parimenti, la Bank of England (BoE) conclude che l’influenza del leverage ratio sui margini d’inte- resse, e quindi sulla concessione di crediti, è bassa. Infatti, per la maggior parte delle ban- che il leverage ratio non costituisce l’esigenza per il capitale vincolante. Inoltre la più ele- vata resilienza degli istituti finanziari può determinare un calo dei costi di rifinanziamento, il che rende necessaria una compensazione più bassa del rendimento del capitale proprio tramite i margini d’interesse.
3.1.2 Limitazione dei grandi rischi (ripartizione dei rischi)
La limitazione dei grandi rischi assicura una sufficiente diversificazione dei clienti. Questo im- pedisce che una banca dipenda da poche relazioni con la clientela o investimenti. Le disposi- zioni per la limitazione dei grandi rischi ai sensi di Basilea III prevedono che i rischi assunti da
51 Lo studio della Bank of England (BoE) stima che una riduzione permanente della probabilità di crisi di un punto
percentuale determina un incremento del valore attuale netto del PIL nell’ordine di 4,5 mia. di sterline all’anno. 52 L’EBA evidenzia altresì che il ricorso a differenti standard di rendicontazione non ha alcuna influenza sul calcolo
del leverage ratio e sulla comparabilità tra i diversi Paesi. Dovrebbe quindi essere garantita una parità di condizioni malgrado i diversi standard di rendicontazione. 53 Poiché il denaro corrente dato in prestito accresce il leverage ratio ma non le esigenze di capitale ponderate in
base ai rischi, secondo la BoE il leverage ratio ha il potenziale di ridurre il volume e la liquidità del mercato mone- tario. La BoE identifica questi elementi anche quale potenziale fattore d’influenza del maggiore spread tra il tasso di sconto e gli interessi di breve termine sul mercato monetario. Inoltre la minore liquidità su tale mercato potrebbe ridurre la liquidità sui mercati obbligazionari e dunque rendere più cara l’assunzione di capitale di terzi. 54 Hartmann-Wendels si aspetta riduzioni di bilancio soprattutto per le banche con possibilità di assunzione di fondi
propri limitate. 55 L’analisi simulativa si basa sull’ipotesi che principalmente le posizioni in bilancio vengano ridotte con basse pon-
derazioni dei rischi.
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una banca rispetto a una controparte o a un gruppo di controparti non possano superare il 25 per cento dei fondi propri di base (Tier 1 Capital) della banca. Tra i rischi assunti nei con- fronti di una controparte rientrano le posizioni nel portafoglio della banca e quelle nel portafo- glio di negoziazione di una banca. Gli istituti di rilevanza sistemica possono effettuare prestiti tra loro fino a un limite del 15 per cento (anziché del 25 %). La regolamentazione più rigorosa per gli istituti finanziari di rilevanza sistemica è il frutto delle esperienze maturate nella crisi finanziaria, nella quale le forti perdite subìte nelle attività ipotecarie negli Stati Uniti hanno causato una perdita di fiducia delle (grandi) banche sia reciproca sia verso il sistema bancario. I superamenti di questo limite massimo devono essere eliminati il più rapidamente possibile. In linea di principio ciò può avvenire combinando le seguenti strategie: 1) la banca riduce i crediti, o aumenta le garanzie riconosciute secondo l’AS-BRI, le garanzie e/o i derivati di cre- dito nei confronti della controparte interessata oppure 2) incrementa il rispettivo Tier 1 Capital.
Oltre al limite massimo del 25 per cento o del 15 per cento dei fondi propri di base, d’ora in poi sono previsti anche obblighi di comunicazione all’autorità di vigilanza per i rischi consistenti a partire dal 10 per cento dei fondi propri di base. Inoltre occorre comunicare regolarmente all’autorità di vigilanza i 20 maggiori rischi assunti, a prescindere che essi superino il limite del 10 per cento dei fondi propri di base e che rappresentino o meno un grande rischio.
3.2 Ripercussioni per l’economia svizzera
3.2.1 Ripercussioni per i gruppi interessati
3.2.1.1 Singoli gruppi di banche
La fissazione del leverage ratio al 3 per cento non ha praticamente alcuna ripercussione sull’at- tività commerciale delle banche svizzere. De facto l’introduzione del leverage ratio è avvenuta in Svizzera, nell’ambito del periodo di osservazione, già nel 201356. A fine giugno 2016, eccetto quattro istituti di credito, le oltre 250 banche presenti in Svizzera hanno rispettato l’esigenza minima di un leverage ratio del 3 per cento (cfr. Figura 1). Anche se l’esigenza minima fosse al 4 per cento, e quindi superiore del 30 per cento, la maggior parte delle banche svizzere riuscirebbe comunque a rispettarla. Le banche più piccole mostrano spesso una dotazione di fondi propri nettamente più elevata rispetto alle banche di dimensioni medio-grandi. Per queste ultime il leverage ratio dovrebbe avere effetti meno vincolanti o quasi non vincolanti57.
56 Ai sensi dell’OFoP vigente dal 2013, la FINMA può obbligare le banche a presentare una rendicontazione sul
leverage ratio nell’ambito della comprova dei fondi propri. La FINMA si è avvalsa di tale diritto e ha ordinato a tutte le banche presenti in Svizzera, conformemente alla circolare 2015/3 «Leverage ratio» e alla circolare 2016/1 «Pubblicazione – banche», a redigere un rapporto sul rispettivo leverage ratio (cfr. n. 1.1). Anche le autorità di vigilanza di altri Paesi hanno fatto lo stesso nell’ambito del periodo di osservazione per introdurre il leverage ratio al 3 % quale esigenza minima a partire dal 2018. 57 Con una densità implicita del 25–28,6 % per le banche di rilevanza non sistemica e del 35 % per le banche di
rilevanza sistemica, per le prime la probabilità che, invece delle esigenze ponderate in base ai rischi, sia il leverage ratio ad avere un effetto vincolante è inferiore rispetto alle seconde.
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Figura 1: Leverage ratio ai sensi di Basilea III per categorie di banche (stato: giugno 2016)
Fonte: FINMA
Le disposizioni attualmente in vigore in riferimento ai grandi rischi devono essere adeguate ai sensi degli standard di Basilea (n. 3.1.2). Secondo le prescrizioni valide in futuro per tutte le banche, vengono sommati i valori nominali dei rischi assunti nei confronti di una controparte e divisi per il Tier 1 Capital della banca. In rare eccezioni i valori nominali possono essere mol- tiplicati per un fattore di ponderazione, vale a dire computati a meno del 100 per cento (cfr. più sotto la voce «Obbligazioni fondiarie» e il n. 3.2.1.3). Inoltre la revisione delle disposizioni de- termina una variazione della base di calcolo. In particolare le posizioni nei grandi rischi ven- gono ora poste in rapporto al Tier 1 Capital della banca anziché in rapporto ai fondi propri interamente computabili come finora. Dal momento che il Tier 1 Capital della banca, per defi- nizione, non può mai essere maggiore dei fondi propri computabili, la regolamentazione pro- posta equivale a un inasprimento. Di conseguenza, le banche con minori dotazioni di fondi propri potranno assumersi grandi rischi più ridotti in futuro sino al raggiungimento del limite massimo del 25 per cento. Ai sensi di un’indagine della FINMA condotta a fine giugno 2015 tra 20 banche, in base alla nuova base di calcolo sei banche (ossia il 30 %) presentano grandi rischi eccedenti il nuovo limite massimo. Tre di queste sei banche sono interessate dalla mo- difica della base di calcolo summenzionata e presenterebbero grandi rischi finora non ecce- denti il limite massimo (cfr. Figura 2). Le altre tre banche (ossia il 15 %) presentano già ora grandi rischi superiori al 25 per cento. Secondo l’attuale normativa questo è consentito in certe circostanze, segnatamente per determinate posizioni interbancarie.
Figura 2: Numero di banche che presentano grandi rischi superiori al limite massimo del
25 per cento secondo lo studio condotto su 20 banche (stato: giugno 2015)
Fonte: FINMA
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Nell’ambito della concessione di mutui ipotecari per il finanziamento di immobili d’abitazione si prevede l’abrogazione, conformemente alle direttive internazionali, di una disposizione dero- gatoria esistente per il calcolo dei grandi rischi. In occasione del finanziamento di immobili utilizzati o dati in locazione dal mutuatario stesso (immobili d’abitazione) finora è stato possibile stanziare crediti d’importo nettamente superiore alla metà dei fondi propri complessivi della banca. L’abrogazione di questa disposizione derogatoria consente di ridurre il rischio massimo ammesso nei confronti di una controparte nel settore degli immobili d’abitazione. In assenza di un aumento dei fondi propri di base, soprattutto per le banche più piccole questa misura potrebbe però determinare forti limitazioni nella capacità di concedere crediti. Dallo studio con- dotto dalla FINMA su 20 banche, relativo alla fine di giugno 2015, è emerso che diversi istituti sarebbero interessati da questa modifica. Tuttavia, per l’economia nazionale non dovrebbero sorgere difficoltà nel finanziamento di immobili a seguito di questo inasprimento.
Per ottenere maggiori informazioni sugli effetti attesi degli inasprimenti previsti è programmata – parallelamente alla consultazione – un’ulteriore indagine in cui sarà coinvolta una cerchia decisamente più estesa di banche. Il DFF prenderà in considerazione i risultati di tale indagine in vista dell’adozione dell’ordinanza rivista. In ogni caso, le banche interessate possono sanare questi grandi rischi entro la fine del 2018. Per le banche di dimensioni medio-piccole viene altresì meno il limite massimo differenziato di cui all’articolo 116 dell’attuale OFoP per i grandi rischi rispetto alle banche non di rilevanza sistemica. Per le piccole banche in modo partico- lare, ciò determinerebbe in ambito interbancario un ulteriore inasprimento delle prescrizioni 58. Nell’ulteriore indagine della FINMA la portata di questo inasprimento sarà analizzata in modo più approfondito rispetto a quanto è stato possibile fare nella prima indagine del giugno 2015. In particolare, sulla base dell’indagine più ampia sarà fornita la necessaria base di dati per definire in modo opportuno, segnatamente per le banche piccole nelle posizioni interbancarie rispetto alle banche non di rilevanza sistemica, le agevolazioni di cui all’articolo 116 dell’attuale OFoP. Si tratterebbe cioè di prevedere, per queste posizioni, anche superamenti del limite massimo del 25 per cento dei fondi propri di base fino a un importo ancora da stabilire (tuttavia al massimo 100 per cento).
Istituti di rilevanza sistemica Per gli istituti di rilevanza sistemica si applicano altre regole, sia in riferimento al leverage ratio che in riferimento alla ripartizione dei rischi. Nel 2016 il Consiglio federale, nell’ambito dell’ade- guamento delle disposizioni sulle banche «too big to fail»59, aveva già reso più severe le esi- genze connesse al leverage ratio per le banche di rilevanza sistemica. Per quanto concerne la ripartizione dei rischi, nell’ambito della presente revisione dell’OFoP (n. 3.1.2) vengono im- plementati limiti massimi inferiori per le banche di rilevanza sistemica. Questi limiti massimi inferiori (15 anziché 25 %) devono essere tuttavia relativizzati poiché, per le banche di rile- vanza sistemica, a differenza di quanto avviene ora i fondi propri di base di qualità primaria (una quota tassativa del Tier 1 Capital) saranno computati nel più ampio Tier 1 Capital. In tal modo, per quanto concerne la ripartizione dei rischi le esigenze per gli istituti di rilevanza si- stemica in relazione alle posizioni rispetto ad altri istituti di rilevanza sistemica cambiano di poco. Per le operazioni delle banche di rilevanza sistemica rispetto alle banche non di rilevanza sistemica nonché alle imprese in generale continua a valere il limite massimo del 25 per cento. Di conseguenza, l’utilizzo del Tier 1 Capital al posto dei fondi propri di base di qualità primaria rappresenta di per sé uno sgravio.
58 Per le banche con più di CHF 1 000 mio. di fondi propri computabili, il limite massimo per i grandi rischi che
possono essere assunti in ambito interbancario è pari già oggi al 25 %. Attualmente, per le banche di dimensioni più piccole il limite massimo per i grandi rischi cresce continuamente in rapporto alle banche non di rilevanza sistemica e raggiunge per le banche con fondi propri computabili inferiori a CHF 250 mio. un massimo del 100 % dei rispettivi fondi propri. 59 Cfr. https://www.admin.ch/gov/it/pagina-iniziale/documentazione/comunicati-stampa.msg-id-61681.html
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3.2.1.2 Clienti e investitori
Le norme rivedute in materia di ripartizione dei rischi (cfr. sopra) possono ridurre il margine di manovra delle banche nei confronti delle medie e, soprattutto, delle grandi imprese. Con ri- guardo a quest’ultime, potrebbe diminuire la cerchia degli eventuali finanziatori e quindi dive- nire più allettante ottenere fondi sul mercato dei capitali attraverso l’emissione di obbligazioni in borsa. Per contro le piccole imprese, tenuto conto delle loro dimensioni, nemmeno in futuro dovrebbero rappresentare un grande rischio per le banche e, in tale eventualità, soltanto per le banche di piccole dimensioni. Per questi e altri clienti è improbabile che si verifichino con- seguenze. Per gli investitori in obbligazioni fondiarie ammesse sul mercato dei pronti contro termine e affidabili, l’estensione del calcolo dei grandi rischi alle obbligazioni fondiarie (cfr. sotto) comporta potenzialmente un ampliamento dell’universo d’investimento. La fissazione del leverage ratio al 3 per cento difficilmente avrà conseguenze sui clienti e sugli investitori.
Obbligazioni fondiarie Dal 2007 le posizioni in obbligazioni fondiarie svizzere di uno dei due istituti di emissione di obbligazioni fondiarie previsti dalla relativa legge sono state escluse dal calcolo di un grande rischio, vale a dire ponderate allo 0 per cento, oppure al 25 per cento secondo l’approccio svizzero in materia di ripartizione dei rischi applicabile sino alla fine del 2018. Di conseguenza, le banche che effettuavano operazioni ipotecarie potevano, da un lato, rifinanziarsi facendo ricorso a un istituto di emissione di obbligazioni fondiarie e, dall’altro lato, attraverso l’acquisi- zione di tali obbligazioni, sviluppare un grande rischio importante nei confronti dell’istituto, a condizione che non fosse applicato l’approccio svizzero60. In futuro i rischi assunti dalle banche nei confronti di un istituto di emissione di obbligazioni fondiarie non potranno più superare il limite massimo del 25 per cento del Tier 1 Capital. Inoltre, alle obbligazioni fondiarie svizzere si applicherà l’aliquota minima di ponderazione del 20 per cento prevista dagli standard di Basilea, per cui il credito nei confronti di un istituto di emissione di obbligazioni fondiarie sarà implicitamente limitato al 125 per cento del Tier 1 Capital. Sulla base dell’approccio svizzero sinora applicabile, che prevede un’aliquota di ponderazione del 25 per cento, tale limitazione implicita è pari al 100 per cento. Poiché la centrale d’emissione di obbligazioni fondiarie delle banche cantonali svizzere e la Banca di obbligazioni fondiarie di tutte le rimanenti banche ipotecarie sono gli unici due istituti di emissione di obbligazioni fondiarie presenti in Svizzera, per diverse banche, generalmente di dimensioni piuttosto ridotte, tale regolamentazione po- trebbe determinare limitazioni e indurle a ricorrere ad altri investimenti per mantenere la pro- pria liquidità, con conseguenti maggiori costi. Secondo lo studio della FINMA già menzionato ed effettuato su 20 banche, a fine giugno 2015 una banca presentava un grande rischio supe- riore al 25 per cento dei suoi fondi propri di base nei confronti di un istituto di emissione di obbligazioni fondiarie. Nell’ambito di uno studio QIS più ampio (cfr. n. 1.2 e 3.3) si intende inoltre esaminare come poter ridurre tali importi eccedentari, ad esempio attribuendo in modo proporzionale le obbligazioni fondiarie ai membri (principali) degli istituti di emissione di tali obbligazioni anziché all’istituto stesso («approccio look-through»). In questo modo, però, non sarà possibile correggere tutte le eccedenze. Poiché i superamenti del limite massimo devono essere corretti dalle banche interessate, nel contempo tali obbligazioni fondiarie divengono strumenti di liquidità per le banche che non sono vincolate alle norme sulla ripartizione dei rischi.
60 Alla fine del 2016 le obbligazioni fondiarie emesse dalla Banca di obbligazioni fondiarie ammontavano a 65,1 mia. fr. e quelle della centrale d’emissione di obbligazioni fondiarie a 47,6 mia. fr., per un totale di 112,7 mia. fr. Dopo quello dei debitori pubblici, il segmento delle obbligazioni fondiarie svizzere è quello più importante più liquido del mercato svizzero delle obbligazioni nazionali (fonte: www.pfandbriefbank.ch).
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3.2.1.3 Confederazione, Cantoni e Comuni
A differenza della Confederazione, che non è interessata dalle modifiche proposte, i due livelli statali inferiori possono risentire indirettamente della regolamentazione concernente la riparti- zione dei rischi (limitazione dei grandi rischi). Per i Cantoni con un rischio di insolvenza trascu- rabile (classe di rating 1 e 2), si continuerà tuttavia ad applicare un’aliquota di ponderazione ridotta del 20 per cento in luogo di quella ordinaria pari al 100 per cento. In tal modo, nei confronti di un Cantone, una banca può esporsi a un rischio fino a cinque volte superiore prima che tale esposizione sia classificata come grande rischio rispetto al caso di una ponderazione al 100 per cento. Per contro, nel calcolo di eventuali grandi rischi in futuro i Comuni saranno trattati come tutti gli altri clienti. Nei confronti di un Comune le banche non potranno esporsi a rischi eccessivi e superare il limite massimo previsto per i grandi rischi (n. 3.1.2). La portata di tale inasprimento dovrebbe essere esaminata nel dettaglio nell’ambito dello studio più ampio pianificato dalla FINMA. Dai risultati sinora disponibili dello studio relativo a giugno 2015 con- dotto su 20 banche emerge che il limite massimo dei grandi rischi nei confronti di Comuni veniva superato di poco da un solo istituto. Questa banca dovrebbe pertanto ridurre la posi- zione in questione (n. 3.1.2).
3.2.2 Ripercussioni per la piazza economica svizzera e per la concorrenza
3.2.2.1 Attrattiva della piazza finanziaria
Con le modifiche proposte dell’OFoP, la Svizzera attua ulteriori principi di Basilea III. Ciò con- tribuisce a salvaguardare l’attrattiva della piazza finanziaria svizzera quale centro finanziario di importanza internazionale. È nell’interesse della Svizzera introdurre e attuare standard uni- formi e globali in campo finanziario, poiché in tal modo vengono garantite pari condizioni di concorrenza e viene agevolato il confronto internazionale delle banche in relazione alla loro dotazione di capitale effettiva.
3.2.2.2 Concessione di crediti, creazione di valore e concorrenza
È improbabile che l’introduzione di un leverage ratio del 3 per cento e la revisione nell’ambito dei grandi rischi comporti una limitazione della concessione di crediti e un indebolimento della crescita. Non è possibile prevedere in anticipo se le possibili limitazioni dei potenziali finanzia- tori a seguito delle modifiche nell’ambito dei grandi rischi possano incidere, soprattutto per le medie e grandi imprese, sulle relative condizioni di credito. Ciò dipende anche dall’eventualità che si verifichi un calo dell’intensità della concorrenza per ottenere questi clienti.
3.2.3 Adeguatezza dell’esecuzione
Con l’introduzione, avvenuta nel 2013, dei rapporti periodici sul leverage ratio, le banche sviz- zere hanno già implementato i necessari adeguamenti informatici61. Di conseguenza, non si prevedono praticamente costi di attuazione supplementari. Per l’attuazione delle norme rive- dute finalizzate alla limitazione dei grandi rischi, sono necessari adattamenti una tantum dei sistemi da parte delle banche. I relativi costi saranno a carico di queste ultime. Inoltre, do- vranno essere presi provvedimenti tempestivi per garantire che il limite massimo del 25 per cento non venga più superato, come invece può accadere, a determinate circostanze, secondo il diritto vigente. Poiché l’entrata in vigore dell’ordinanza riveduta è prevista per l’inizio del 2019, le banche avranno comunque tempo sufficiente per procedere agli adeguamenti.
3.3 Studio supplementare sull’impatto quantitativo
In occasione dell’elaborazione del progetto di revisione concernente la ripartizione dei rischi, già nell’autunno 2015, in seno al gruppo di lavoro nazionale (cfr. n. 1.2), è stato condotto un
61 Cfr. il commento alla nota 57.
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primo studio sull’impatto quantitativo (Quantitative Impact Study, QIS) per esaminare le con- seguenze delle norme rivedute su 20 istituti. Sulla base delle spiegazioni fornite in precedenza riguardo alle ripercussioni (cfr. n. 3.2) si può rilevare in sintesi che, in virtù delle nuove norme, il limite massimo veniva superato in maniera rilevante sicuramente in due settori. Un settore riguarda le obbligazioni fondiarie svizzere dove, nonostante una ponderazione all’aliquota pre- ferenziale del 20 per cento (invece del 100 % previsto dagli standard), un istituto superava materialmente il limite massimo. L’altro settore concerne i finanziamenti degli immobili d’abi- tazione, che ai sensi delle nuove norme devono essere inclusi integralmente nella posizione complessiva ai fini della ripartizione dei rischi (cfr. n. 1.2). In tal caso, applicando le nuove regole, diversi istituti superavano, in modo più o meno evidente, il limite massimo del 25 per cento62.
Tuttavia, dal momento che lo studio potrebbe non essere sufficientemente rappresentativo, i risultati del primo studio QIS dovranno essere analizzati ulteriormente per poter valutare in modo esaustivo le conseguenze della regolamentazione63. Per questo motivo, parallelamente alla consultazione, è previsto un ulteriore studio QIS di ampia portata.
Gli istituti (banche e commercianti di valori mobiliari) che desiderano partecipare allo studio QIS supplementare possono ottenere la relativa documentazione presso la FINMA (basel3@finma.ch). Il Dipartimento federale delle finanze (DFF) terrà conto dei risultati di tale indagine in occasione dell’adozione dell’ordinanza riveduta. Se ciò fosse ritenuto necessario e opportuno in base ai risultati del secondo studio, le nuove norme in materia di ripartizione dei rischi dovranno essere formulate in modo proporzionale, in particolare per gli istituti di di- mensioni ridotte.
4 Aspetti giuridici
4.1 Costituzionalità e legalità
Le disposizioni si fondano sulle corrispondenti norme contenute nella LBCR, in particolare sui relativi articoli 4 e 4bis (cfr. n. 1.1).
4.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
In questo caso non si ravvisano impegni per i quali sia necessario verificare la compatibilità. Per quanto riguarda gli standard minimi internazionali, con il presente progetto sono attuati gli standard di Basilea, in sintonia con la strategia del Consiglio federale per il recepimento dei principali standard internazionali nel settore finanziario.
4.3 Delega di competenze legislative
La concretizzazione delle disposizioni dell’ordinanza attraverso l’emanazione di disposizioni di esecuzione negli ambiti tecnici da parte della FINMA secondo gli articoli 45 capoverso 2, 97 capoverso 3, 115 capoverso 2, 118 e 119 capoverso 3 OFoP è retta dall’articolo 55 capoverso 2 della legge del 22 giugno 200764 sulla vigilanza dei mercati finanziari (LFINMA).
62 Vedi anche il cap. 8 del rapporto esplicativo della FINMA sulla revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi – banche» dell’aprile 2017. 63 Vedi il cap. 9 del rapporto esplicativo della FINMA sulla revisione della circolare 2008/23 «Ripartizione dei rischi –
banche» dell’aprile 2017. 64 RS 956.1
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5 Entrata in vigore
Come previsto negli standard di Basilea, le novità relative al leverage ratio devono entrare in vigore il 1° gennaio 2018, mentre quelle relative alla ripartizione dei rischi il 1° gennaio 2019. Affinché gli istituti abbiano sufficiente tempo a disposizione per l’attuazione tecnica delle norme in materia di ripartizione dei rischi, le disposizioni rivedute devono essere adottate alla fine del 2017. La pubblicazione da parte della FINMA dei nuovi moduli è prevista per il primo trimestre del 2018.
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