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Iniziativa parlamentare Prevedere indennità in caso di adozione di un bambino Progetto preliminare e rapporto esplicativo della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale

del 25 gennaio 2018

2017–...... 1

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Rapporto

1 Genesi

Il 12 dicembre 2013 il consigliere nazionale Marco Romano (PPD, TI) ha presentato l’iniziativa parlamentare «Prevedere indennità in caso di adozione di un bambino», che chiede di introdurre un’indennità di perdita di guadagno in caso di adozione di un bambino.

La Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale (CSSS-N) ha esaminato l’iniziativa in occasione della seduta del 21 gennaio 2015, dandovi seguito con 14 voti contro 10 e 1 astensione. Il 27 marzo 2015 la Commis- sione omologa del Consiglio degli Stati (CSSS-S) ha approvato tale decisione con 7 voti contro 5.

Durante le riunioni del 25 febbraio 2016 e del 7 luglio 2016 la CSSS-N ha discusso i punti essenziali di un progetto di modifica della legge federale del 25 settembre 1952¹ sulle indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio e in caso di maternità (LIPG). A tal fine – sulla base dell’articolo 112 capoverso 1 della legge federale del 13 dicembre 2002² sull’Assemblea federale (LParl) – ha coinvolto alcuni specialisti dell’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS). In seguito ha incaricato l’Amministrazione di elaborare un progetto preliminare sulla base dei punti essenziali definiti. A causa della trattazione di progetti urgenti e complessi del Consiglio federale (tra cui la previdenza per la vecchiaia 2020), l’ulteriore elabora- zione del progetto da parte della Commissione ha subito ritardi. Su proposta della Commissione, il 16 giugno 2017 il Consiglio nazionale ha approvato una proroga del termine per l’attuazione dell’iniziativa parlamentare. Infine, con 12 voti favorevoli e 12 contrari e il voto decisivo del presidente, in occasione della seduta del 22 giugno 2017 la CSSS-N ha adottato un progetto preli- minare concreto per la modifica della LIPG. La Commissione ha incaricato la pro- pria segreteria di redigere il rapporto esplicativo in collaborazione con l’Amministrazione. Nella seduta del 25 gennaio 2018 la Commissione ha adottato il rapporto esplicativo e deciso di avviare la procedura di consultazione concernente il suo progetto.

2 Punti essenziali del progetto

2.1 Situazione iniziale e obiettivi

In caso di adozione – in particolare di bambini in tenera età – le condizioni quadro vigenti nella famiglia che accoglie un adottando costituiscono uno degli aspetti decisivi per lo sviluppo del bambino e l’equilibrio in seno al nucleo familiare. Pro- prio le settimane e i mesi iniziali di un’adozione dovrebbero permettere a tutte le

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persone coinvolte di cominciare la nuova vita familiare nel migliore dei modi. Per il bambino adottato è importante che durante questo periodo possano costruirsi un clima di fiducia e legami propizi tra lui e i genitori adottivi. I bambini adottati pro- vengono spesso da condizioni precarie e necessitano di un’attenzione particolare, soprattutto i primi tempi dopo l’adozione. Questo legame emozionale tra i genitori adottivi e il bambino, di primaria importanza per il futuro rapporto, deve dapprima essere instaurato e consolidato. Le adozioni richiedono sia da parte dei genitori adottivi sia da parte del bambino una grande capacità di adattamento. Il bambino deve superare la separazione dai genitori biologici, e per di più talvolta proviene da una cultura diversa. Dal canto loro i genitori adottivi, a causa della mancanza della dimensione biologica della gravidan- za e nella nascita, incontrano difficoltà nel porsi di fronte al bambino. In molti casi si tratta del primo bambino di una famiglia, il che comporta un cambiamento generale delle abitudini di vita. La LIPG prevede oggi un’indennità di maternità con la quale si perseguono i se- guenti obiettivi: la madre deve potersi riprendere dalla gravidanza e dal parto e si tratta di creare condizioni favorevoli per costruire un solido rapporto con il bambino, condizione imprescindibile per uno sviluppo positivo della famiglia. Infine si inten- de facilitare, sempre che la madre decida di farlo, l’allattamento del bambino. Secondo la Commissione, il rapporto tra il bambino adottato e i suoi genitori adottivi va considerato alla stessa stregua del rapporto genitoriale venutosi a creare biologi- camente. Che un bambino nasca in seno a una famiglia o venga adottato, l’evento è parimenti incisivo. Le settimane e i mesi iniziali in cui un bambino è accolto nella nuova famiglia costituiscono in ogni caso un periodo che sollecita fortemente tutte le persone coinvolte. Rispettando l’uguaglianza giuridica tra adozione e vincolo di filiazione creatosi con la nascita, e viste le sfide comparabili cui sono confrontati i genitori adottivi, la Commissione ritiene indicato introdurre un’indennità di adozione a complemento dell’indennità di maternità. Nel concepire concretamente tale indennità, la Commis- sione ha pure considerato che rispetto alla nascita il periodo di recupero della madre decade, il che giustifica una limitazione temporale del diritto all’indennità (cfr. n. 2.4). Con il suo progetto la Commissione intende sostenere tutte le famiglie che hanno deciso di adottare un bambino. Essa è convinta che l’indennità di adozione, che ha voluto configurare in maniera moderata, rappresenti un investimento importante dal punto di vista della politica sociale e familiare e che, vista l’entità controllabile dei costi conseguenti, risulti sostenibile dal punto di vista della politica finanziaria.

2.2 Situazione attuale

Attualmente nessuno dei due genitori ha diritto a un’indennità disciplinata a livello federale durante un certo periodo di tempo necessario per la prima fase di acclimata- zione del bambino adottato nella nuova famiglia. Secondo il Codice delle obbliga-

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zioni3, il datore di lavoro è tenuto a concedere tempo libero ai collaboratori per determinati eventi familiari. A livello cantonale, due Cantoni (Ginevra e Ticino) hanno introdotto un congedo di adozione retribuito (cfr. n. 2.3). La Confederazione, numerosi Cantoni, Città e Comuni riconoscono al proprio personale un congedo di adozione retribuito. Infine, vi sono anche contratti collettivi che prevedono congedi di adozione. Il numero di adozioni in Svizzera tende a diminuire dal 1980. Come risulta dalla seguente tabella dell’Ufficio federale di statistica (UST), nel 2016 sono state adotta- te complessivamente 363 persone. Dei bambini adottati, nello stesso anno 82 aveva- no meno di quattro anni. Questo ordine di grandezza è importante per il presente progetto di legge in quanto la Commissione propone di limitare l’indennità all’adozione di bambini di età inferiore ai quattro anni (cfr. n. 2.5). Tabella: adozioni secondo il sesso, la nazionalità e l’età delle persone adottate 4 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Totale 509 513 425 383 329 363 Secondo il sesso dell’adottato Uomini 236 252 205 184 159 188 Donne 273 261 220 199 170 175 Secondo la nazionalità dell’adottato (prima dell’adozione) Svizzera 175 185 169 140 132 163

Europa (Svizzera esclusa) 60 63 51 56 39 62

Africa 135 120 107 76 53 58 America 64 61 35 40 37 26 Asia 75 82 57 65 63 50 Altro 0 2 6 6 5 4 Secondo l’età dell’adottato 0– 4 anni 221 176 173 130 109 82 5– 9 anni 73 82 59 47 48 41 10– 14 anni 67 85 61 69 63 64 15– 19 anni 76 92 71 72 57 88

20 anni e più 72 78 61 65 52 88

Fonte: UST, BEVNAT

3 RS 220 4 Questa tabella è pubblicata sul sito Internet dell’Ufficio federale di statistica: www.bfs.admin.ch > Trovare statistiche > 01 - Popolazione > Nascite e decessi > Ado- zioni; consultata il 6 dicembre 2017.

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2.3 Deliberazioni parlamentari precedenti

L’indennità di adozione è già stata oggetto di vari dibattiti parlamentari. La questio- ne del diritto alle prestazioni in caso di adozione5 è stata discussa sia nell’ambito del progetto di assicurazione maternità6 respinto nella votazione popolare del 13 giugno 1999 sia durante la trattazione dell’iniziativa parlamentare «Modifica della legge sulle indennità di perdita di guadagno. Estensione del campo di applica- zione alle madri che esercitano un’attività lucrativa» (01.426 n) presentata dal con- sigliere nazionale Pierre Triponez (PLR, BE), che ha poi portato all’introduzione dell’indennità di maternità (entrata in vigore il 1° luglio 2005) nel quadro del regime delle indennità di perdita di guadagno (IPG). Nel deliberare sull’iniziativa parlamentare Triponez 01.426, il legislatore ha rinun- ciato a una soluzione federale per un’indennità di adozione e ha demandato la relati- va competenza ai Cantoni. Secondo l’articolo 16h LIPG, i Cantoni possono prevede- re un’indennità di maternità più elevata o di durata maggiore nonché un’indennità di adozione e prelevare contributi specifici per il loro finanziamento 7. Dall’introduzione dell’indennità di maternità, diverse iniziative parlamentari hanno chiesto esplicitamente l’introduzione di un congedo di adozione sancito nella legi- slazione federale (cfr. in particolare l’iniziativa cantonale di Neuchâtel 14.309, la mozione Romano 12.3110 e l’iniziativa parlamentare Maury Pasquier 07.416).

2.4 Varianti esaminate

Il diritto a un’indennità di adozione può essere impostato in più modi. Il lavoro della Commissione si è concentrato sulla ricerca di una soluzione pragmatica e di facile attuazione. In tale contesto ha anche esaminato una serie di varianti, illustrate qui appresso, che ha abbandonato dopo averne valutato vantaggi e svantaggi. La Commissione ha discusso, ad esempio, l’introduzione di un limite massimo per la riduzione del tasso d’occupazione da parte dei genitori adottivi, nel senso di un incentivo, favorevole all’economia, a non interrompere completamente l’attività lavorativa. In ultima analisi si è astenuta dal formulare una simile disposizione poiché il progetto preliminare, basato in linea di massima sul modello dell’indennità di maternità, deve offrire condizioni quadro comparabili per le persone coinvolte. La Commissione ha anche discusso una variante in cui i genitori adottivi avrebbero potuto usufruire di un congedo di durata giornaliera o di mezza giornata. A causa

5 Cfr. la proposta di minoranza Maury Pasquier in merito all’art. 16b cpv. 2bis LIPG e il relativo commento nel rapporto della CSSS-N del 3 ottobre 2002 concernente l’oggetto 01.426 (FF 2002 6713). La documentazione parlamentare su tale oggetto può essere con- sultata su: www.parlamento.ch > Attività parlamentare > Ricerca Curia Vista > Numero dell’oggetto 01.426. 6 Il disegno di legge del 18 dicembre 1998 prevedeva prestazioni sia per la maternità sia per l’adozione; cfr. FF 1998 4493. 7 Due Cantoni esercitano attualmente tale competenza: Ginevra e Ticino prevedono nelle rispettive legislazioni un congedo di adozione retribuito per uno dei genitori (Ginevra

16 settimane, Ticino 14 settimane).

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della sua chiara intenzione di proporre un modello praticabile ed efficiente per l’indennità di adozione, si è astenuta dal proporre siffatta suddivisione. Infine la Commissione ha esaminato la questione della durata del congedo di ado- zione, tenendo conto sia di aspetti legati alla politica sanitaria sia di considerazioni finanziarie. Poiché l’adozione, a differenza della maternità, non è legata al parto e alla relativa tutela della salute della madre, per la Commissione è giustificato un periodo di indennizzo significativamente più breve. Inoltre, come già accennato, i Cantoni hanno la competenza di adottare soluzioni di più ampia portata. La Com- missione ha deciso di rinunciare a varianti che prevedevano periodi di indennizzo più lunghi.

2.5 La nuova normativa proposta

L’articolo 116 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.)8 stabilisce che la Confederazione istituisce un’assicurazione per la maternità. Come sottolineato dal Consiglio federale nel suo rapporto del 30 ottobre 20139 sulla situazione del conge- do di paternità e del congedo parentale e sui diversi modelli esistenti, in adempimen- to del postulato Fetz (11.3492), il concetto di assicurazione per la maternità può essere inteso in senso lato e può riguardare non solo il «rischio di maternità» in senso usuale – la gravidanza e il parto di un bambino – ma anche i rischi associati a situazioni simili a quella della maternità, in particolare l’adozione10. Su questa base (cfr. anche n. 6) la Commissione propone di integrare la LIPG con un nuovo capo IIIb sull’indennità di adozione. Il modello da essa progettato contiene i seguenti punti chiave. I requisiti per il diritto all’indennità di adozione sono in linea di principio basati sull’indennità di maternità, ma non si limitano alle donne. Dal momento che l’adozione non si ricollega a una nascita e per rispetto della parità di diritti in fami- glia, il modello prevede che i genitori adottivi possano scegliere liberamente chi di loro percepisca l’indennità sotto forma di un congedo di due settimane finanziato dal regime delle IPG. Possono anche scegliere di dividere il diritto all’indennità. Hanno diritto all’indennità le persone esercitanti un’attività lucrativa che adottano un bambino di età inferiore ai quattro anni. Come ulteriore condizione, la Commis- sione propone che chi adotta un bambino debba interrompere l’attività lucrativa o ridurre il tasso d’occupazione di almeno il 20 per cento entro un anno dall’accoglimento del bambino. L’indennità di adozione sarà versata come indennità giornaliera. È intenzione della Commissione che, in caso di interruzione del rapporto di lavoro, essa ammonti all’80 del reddito medio percepito prima dell’inizio del diritto all’indennità. In caso di riduzione del tasso d’occupazione, l’indennità giornaliera ammonterà all’80 per cento del reddito non percepito durante la riduzione.

8 RS 101 9 Pubblicato (in ted.) su: www.parlamento.ch > Attività parlamentare > Ricerca Curia Vista > Numero dell’oggetto 11.3492.

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In caso di adozione contemporanea di più figli, si ha diritto a una sola indennità; in caso di adozione del figliastro non sussiste alcun diritto a un’indennità. Come attualmente, a titolo complementare i Cantoni possono prevedere un’indennità di adozione più elevata o di durata maggiore e prelevare contributi specifici per il suo finanziamento.

2.6 Proposta di minoranza: non entrare in materia

La minoranza (Pezzatti, Brand, Brunner, Burgherr, Clottu, de Courten, Giezendan- ner, Herzog, Müri, Sauter) si oppone per principio al progetto di legge e propone di non entrare in materia, in particolare per i motivi esposti qui appresso. Per la minoranza della Commissione, l’adozione è una decisione autonoma che deve essere considerata in primo luogo una questione privata. Coloro che adottano un bambino sono anche disposti a investire il tempo necessario per lo sviluppo del rapporto e per l’assistenza e a organizzarsi di conseguenza. In questi casi non spetta allo Stato sostenere finanziariamente i provvedimenti organizzativi. La minoranza si oppone in generale all’interferenza dello Stato nel rapporto tra genitori e figli. Inoltre, afferma la minoranza, un’ulteriore estensione delle assicurazioni sociali, nel caso concreto del regime delle IPG, metterebbe a dura prova la solidarietà e, viste le difficili condizioni quadro in materia di politica finanziaria, non sarebbe opportuna. Sempre secondo la minoranza, a differenza della maternità l’adozione non è connes- sa al parto e alla relativa tutela della salute della madre. Di conseguenza, nell’adozione non vi è un divieto di lavoro per le donne e non vi è pertanto una perdita di guadagno che deve essere indennizzata. La minoranza ritiene pertanto che qui il paragone con l’indennità di maternità non regge. Infine, la LIPG conferisce già oggi ai Cantoni la competenza di attivarsi a livello cantonale e di prevedere un’indennità di adozione. Alcuni Cantoni si sono avvalsi di questa possibilità. Secondo la minoranza della Commissione, tale normativa è ap- propriata. Una nuova normativa federale comporterebbe invece un ulteriore trasfe- rimento di competenze dai Cantoni alla Confederazione, il che va respinto.

3 Commento ai singoli articoli

3.1 Legge sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG)

Titolo Visto che la LIPG disciplinerà anche la perdita di guadagno in caso di adozione, è opportuno menzionare anche l’adozione nel titolo.

Art. 16h Rapporto con il diritto cantonale Dato che viene introdotta un’indennità di adozione, il rapporto di quest’ultima con il diritto cantonale è disciplinato alla fine del capo IIIb (cfr. art. 16m).

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Titolo prima dell’art. 16i Dal momento che differisce dall’indennità di maternità per alcuni aspetti importanti, l’indennità di adozione è disciplinata in un capo a parte (IIIb).

Art. 16i Aventi diritto I requisiti per il diritto all’indennità di adozione si ispirano da vicino all’indennità di maternità. Senza nascita, tuttavia, l’indennità non va limitata alla madre. I genitori adottivi possono scegliere chi riceve il congedo di due settimane e l’indennità corri- spondente o dividere il congedo tra loro (cfr. art. 329g cpv. 3 CO; art. 16i cpv. 3). L’adozione di un minore è legata a una procedura ufficiale diversificata a seconda dei casi. Da una parte vi sono i genitori che accolgono un bambino in famiglia in vista della sua adozione, ma la vera e propria «pronuncia dell’adozione» avviene più tardi (circa un anno dopo l’accoglimento). Dall’altra, in un numero non trascurabile di casi, l’adozione è già pronunciata nel Paese d’origine e i genitori adottivi entrano in Svizzera con il bambino. Nel nostro Paese l’Autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA) del Cantone di domicilio istituisce una curatela per il bambino, che accompagna i genitori adottivi e il bambino adottato per circa un anno. In questi casi, in Svizzera non si procede più all’effettiva «pronuncia dell’adozione». È piut- tosto così che l’adozione pronunciata all’estero è iscritta o riconosciuta nel registro dello stato civile sulla base dei documenti esteri, se niente vi si oppone. Al fine di garantire che in entrambe le costellazioni sia possibile beneficiare del diritto all’indennità di adozione, sono considerate aventi diritto tutte le persone che accol- gono un adottando di età inferiore ai quattro anni. Si tratta sia dei futuri genitori adottivi (decisione di adozione ancora in sospeso) sia di quelli che sono già genitori di un bambino adottato all’estero (che l’hanno già adottato all’estero). A questo riguardo è determinante la data di accoglimento del bambino (in seno alla comunio- ne domestica in Svizzera) in vista della sua adozione. Non è necessario un limite temporale per l’adozione all’estero, in quanto devono essere soddisfatte ulteriori condizioni (ad esempio il precedente assoggettamento assicurativo all’AVS, per cui vedi sotto). L’indennità di maternità è concepita soltanto per le donne che esercitano un’attività lucrativa. Non sarebbe pertanto giustificato che nelle coppie in cui la madre non esercita un’attività lucrativa il padre possa usufruire di un’indennità di adozione. Pertanto, in caso di adozione congiunta, è necessario che entrambi i genitori siano in grado di dimostrare il precedente assoggettamento assicurativo di nove mesi e l’esercizio di un’attività lucrativa per almeno cinque mesi. In caso contrario non vi è alcun diritto a un’indennità a carico del regime delle IPG. Dopo la nascita del bambino, alle donne è vietato lavorare. Tale divieto non vale in caso di adozione. Non è pertanto necessario interrompere completamente l’attività lavorativa, ma è sufficiente ridurre il tasso d’occupazione di almeno il 20 per cento (per le ripercussioni sull’ammontare dell’indennità, v. il commento all’art. 16l). I genitori adottivi possono scegliere liberamente chi dei due prenderà il congedo. Hanno anche la possibilità di dividerlo. È tuttavia escluso che lo prendano contem- poraneamente (v. art. 329g cpv. 3 CO).

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Contrariamente al congedo di maternità, che inizia il giorno della nascita del bambi- no, il congedo di adozione non deve essere preso necessariamente il giorno dell’accoglimento del bambino in famiglia. I genitori hanno la possibilità di goderlo nel giro di un anno dall’accoglimento del bambino. Tuttavia, il diritto all’indennità insorge soltanto se il congedo di adozione di cui all’articolo 329g CO è di fatto goduto. L’indennità sarà limitata alle adozioni di bambini di età inferiore ai quattro anni. Il gruppo di riferimento è quindi relativamente piccolo, ma chi adotta bambini più grandi riceve altri sgravi (sostegno statale da parte del sistema scolastico). Analo- gamente alla nascita di gemelli, che dà diritto a una sola indennità di maternità, anche nel caso di un’adozione contemporanea di più bambini sarà corrisposta una sola indennità. Non sussiste alcun diritto a prestazioni in caso di adozione di un figliastro, vale a dire se viene adottato il figlio del coniuge o il figlio del partner registrato o del convivente di fatto.

Art. 16j Inizio del diritto L’inizio del diritto all’indennità è vincolato all’inizio del congedo di adozione. Ciò significa che il diritto può iniziare al più presto il giorno dell’accoglimento del bambino nella comunione domestica, se il congedo viene preso immediatamente. Se il congedo di adozione è goduto a una data successiva (entro un anno), il diritto insorge soltanto all’inizio del congedo.

Art. 16k Estinzione del diritto Il congedo di adozione di due settimane può essere preso entro un anno, ma in una sola volta. Anche se la persona sospende solo parzialmente l’attività lavorativa durante il congedo di adozione, la durata del congedo retribuito non è prorogata e termina comunque dopo due settimane. Nel caso dell’indennità di maternità la ripresa del lavoro pone sempre fine al diritto. Poiché il diritto all’indennità di adozione non è tuttavia subordinato alla sospensione totale dell’attività lucrativa (art. 16i cpv. 1 lett. d), la ripresa del lavoro a un tasso d’occupazione parziale non comporta necessariamente la cessazione dell’indennità giornaliera. Tuttavia, non appena nel corso delle due settimane di congedo si passa a un tasso d’occupazione tale che la riduzione non è più di almeno il 20 per cento, il diritto si estingue. L’esempio seguente illustra il modello della Commissione: il padre lavora al 100 per cento. Dopo l’adozione prende dapprima un congedo di una settimana con una sospensione completa del lavoro. Nella seconda settimana lavora di nuovo al 50 per cento. Il diritto all’indennità non si esaurisce. Tuttavia, l’indennità viene ridotta nella seconda settimana (art. 16l cpv. 2). Se nella seconda settimana riprende l’attività lavorativa al 100 o al 90 per cento, il diritto si estingue.

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Art. 16l Forma, importo e calcolo dell’indennità Come per l’indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio e in caso di maternità, l’indennità di adozione viene versata sotto forma di indennità giornaliera. Per l’importo e il calcolo dell’indennità giornaliera si applicano per analogia le disposizioni relative all’indennità di maternità. Ciò significa che l’indennità giorna- liera ammonta all’80 per cento del reddito medio percepito prima dell’inizio del congedo. Se la persona usufruisce di un congedo di adozione a tempo parziale (riduzione del tasso d’occupazione), viene versato soltanto l’80 per cento dello stipendio corri- spondente alla riduzione del tasso d’occupazione. Ad esempio, la persona riduce del 60 per cento il proprio tasso d’occupazione durante due settimane, con una conse- guente perdita del 60 per cento del guadagno. L’indennità giornaliera ammonta all’80 per cento di tale perdita. Per stabilire l’entità della riduzione del tasso d’occupazione è determinante il tasso d’occupazione immediatamente prima dell’inizio del congedo di adozione.

Art. 16m Rapporto con il diritto cantonale I Cantoni devono continuare ad avere la possibilità di prevedere indennità di adozio- ne più generose (attualmente art. 16h).

Art. 20 cpv. 1 Le disposizioni in materia di prescrizione e compensazione sono di validità generale, motivo per cui sono collocate sotto «IV. Disposizioni varie». La normativa applicabile all’indennità di maternità può essere ripresa per analogia: il diritto al pagamento successivo delle indennità non percepite si estingue cinque anni dopo la fine del congedo di adozione.

3.2 Modifica di altri atti normativi

3.2.1 Modifica del Codice delle obbligazioni (CO)

Art. 329, titolo marginale Il titolo marginale dell’articolo 329 CO deve essere completato perché nel Codice delle obbligazioni sono inserite nuove disposizioni sul congedo di adozione.

Art. 329b cpv. 3 Se una lavoratrice prende un congedo di maternità, le vacanze non possono essere ridotte. Ciò vale anche nel caso in cui chi lavora usufruisca di un congedo di adozio- ne.

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Art. 329g Il congedo di adozione costituisce un complemento necessario all’indennità di adozione. Senza questo congedo, le madri e i padri adottivi sarebbero obbligati a svolgere il loro lavoro. Tuttavia, secondo il CO, il congedo di adozione sarebbe concesso soltanto se indennizzato nel regime delle IPG. Infatti, se il congedo fosse concesso in tutti i casi di adozione, nel caso dell’adozione di un bambino di età superiore ai quattro anni o di un figliastro, ad esempio, si creerebbe una lacuna salariale perché il datore di lavoro non ha alcun obbligo di pagare lo stipendio du- rante il congedo di adozione (salvo accordi contrari). Anziché usufruire del congedo (sospensione completa dell’attività lavorativa) è anche possibile ridurre il tasso d’occupazione. Il congedo o il periodo durante il quale il tasso d’occupazione è ridotto dura due settimane, in sintonia con la durata delle prestazioni secondo la LIPG, e deve essere preso in una sola volta nel giro di un anno dall’accoglimento dell’adottando. Il congedo di adozione può essere preso sia dal padre adottivo sia dalla madre adot- tiva che svolge un’attività lucrativa. Può essere diviso tra i genitori adottivi, fermo restando che non possono prenderlo contemporaneamente. Anche in caso di divisio- ne tra i genitori, complessivamente il congedo non può mai superare un tasso d’occupazione del 100 per cento.

Art. 362 cpv. 1 Per garantire che non possa essere modificato a svantaggio del lavoratore, il nuovo articolo 329g CO è inserito nel catalogo delle disposizioni relativamente imperative dell’articolo 362 capoverso 1 CO.

4 Ripercussioni

4.1 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del

personale Secondo i calcoli dell’UFAS, un congedo di adozione di due settimane finanziato nel regime delle IPG costerebbe probabilmente meno di 200 000 franchi all’anno. Questi costi si basano sull’ipotesi che ogni anno 80 genitori adottivi accolgono un bambino di età inferiore ai quattro anni. L’importo rappresenta un onere relativa- mente contenuto per il regime delle IPG. A confronto, nel 2016 sono stati versati a carico delle IPG 819 milioni di franchi a chi presta servizio e 847 milioni di franchi per l’indennità in caso di maternità. Di conseguenza non sarebbe necessario aumen- tare l’attuale tasso di contribuzione, pari allo 0,45 per cento. L’introduzione di un’indennità di adozione non avrebbe ripercussioni sull’effettivo del personale dell’Amministrazione federale.

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4.2 Attuabilità

Il versamento dell’indennità di adozione sarebbe effettuato, analogamente all’indennità di maternità, tramite le casse di compensazione dell’AVS. Affinché si possa stabilire l’ammontare dell’indennità, il datore di lavoro deve fornire informa- zioni sullo stipendio. Dato il numero molto basso di casi all’anno (meno di 100), ciò non comporterebbe un onere amministrativo significativo né per gli organi preposti all’esecuzione né per i datori di lavoro coinvolti.

5 Rapporto con il diritto europeo e internazionale

Al fine di agevolare la libera circolazione delle persone, l’UE ha istituito norme di coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. La Svizzera partecipa a questo sistema di coordinamento dall’entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell’Accordo del 21 giugno 199911 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione). Il diritto dell’UE non prevede alcuna armonizzazione dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. Gli Stati membri possono stabilire autonomamente i dettagli dei loro sistemi di sicurezza sociale, tenendo conto dei principi di coordinamento sanciti dal diritto europeo. In virtù della Convenzione AELS12 riveduta, ciò vale anche per le relazioni tra la Svizzera e gli altri Stati dell’AELS. L’indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio non rientra fra i rischi della sicurezza sociale disciplinati dal diritto internazionale e può quindi essere impostata secondo le proprie esigenze. Le prestazioni in caso di maternità e di adozione possono invece essere classificate a livello internazionale come prestazioni familiari o prestazioni equiparate a quelle erogate in caso di maternità. La loro impostazione deve tener conto degli impegni internazionali che la Svizzera ha con- tratto in questo campo. Sulla base dell’Accordo sulla libera circolazione e della Convenzione AELS rivedu- ta, la Svizzera applica i regolamenti (CE) n. 883/200413 e n. 987/200914. Tali dispo- sizioni si applicano anche alle prestazioni in caso di maternità e di adozione che rientrano nel campo di applicazione della LIPG (art. 28a LIPG). Secondo il regolamento (CE) n. 883/2004, la Svizzera è tenuta a riservare ai cittadini di uno Stato dell’UE o dell’AELS lo stesso trattamento riservato ai cittadini svizzeri (art. 4) e a concedere loro indennità di adozione qualora soddisfino i requisiti, se necessario tenendo conto dei corrispondenti periodi di assicurazione in uno Stato UE/AELS (art. 6). L’indennità di adozione deve essere concessa anche in caso di residenza nell’area dell’UE o dell’AELS (art. 7), quindi segnatamente ai frontalieri. L’indennità di adozione in quanto indennità ordinaria di perdita di guadagno non va

11 RS 0.142.112.681 12 RS 0.632.31 13 RS 0.831.109.268.1 14 RS 0.831.109.268.11

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confusa con gli assegni cantonali di nascita e di adozione di cui all’articolo 3 capo- verso 2 della legge federale del 24 marzo 200615 sugli assegni familiari, che costitui- scono un contributo a copertura delle spese per la nascita o l’adozione di un figlio. È stato possibile escludere questi aiuti speciali una tantum dalle norme di coordina- mento del regolamento (CE) n. 883/2004. Le singole misure della presente revisione sono compatibili con tali norme di coordinamento. Nel contesto del diritto dell’UE occorre inoltre fare riferimento alla direttiva 2010/18 sul congedo parentale16. Essa obbliga gli Stati membri dell’UE a introdurre un diritto al congedo parentale individuale di almeno quattro mesi per tutti i lavora- tori, uomini e donne, alla nascita o all’adozione di un figlio. Tale congedo dovrebbe permettere loro di prendersi cura del bambino fino al raggiungimento di una deter- minata età, non superiore agli otto anni. Questa direttiva non si applica alla Svizzera. Nel quadro del Consiglio d’Europa, la raccomandazione del Comitato dei ministri agli Stati membri n. R (96) 5 sulla conciliazione del lavoro con la vita familiare prevedeva già nel 1996 che il padre e la madre, compresi i genitori adottivi, dovreb- bero avere diritto a un congedo parentale da prendere entro un termine stabilito dalle autorità nazionali (§ 14). Tuttavia, i congedi disciplinati nelle due normative menzionate non possono essere paragonati con il congedo di adozione previsto nel presente progetto di legge, poiché il congedo parentale europeo va considerato piuttosto un motivo legittimo per assen- tarsi dal lavoro senza rischiare il licenziamento. Va notato che la durata dell’assenza può essere piuttosto lunga. L’indennità per il congedo è tuttavia di poca importanza, ammesso che sia prevista nella legislazione nazionale. Il nostro progetto va comun- que nella direzione delle due normative introducendo a livello nazionale misure a favore dei genitori adottivi.

A livello mondiale, nel 2000 l’Organizzazione internazionale del lavoro ha emanato una raccomandazione (n. 191) sulla protezione della maternità. La raccomandazione stabilisce in particolare che, nei casi in cui la legislazione e la pratica nazionali consentono l’adozione, i genitori adottivi debbano avere accesso al sistema di prote- zione previsto dalla Convenzione n. 183 sulla protezione della maternità. Ciò riguar- da segnatamente il congedo, le prestazioni e la tutela dell’occupazione (art. 10 par. 5). La Convenzione ratificata dalla Svizzera (n. 183)17 prevede in particolare che il congedo di maternità debba durare almeno 14 settimane. Tale condizione non è soddisfatta nel presente progetto per quanto riguarda l’adozione. Ma ciò non rappre- senta un problema, perché la raccomandazione (n. 191) non è uno strumento vinco- lante.

15 RS 836.2 16 Cfr. la direttiva 2010/18/UE del Consiglio, dell’8 marzo 2010, che attua l’accordo quadro riveduto in materia di congedo parentale concluso da BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP e CES e abroga la direttiva 96/34/CE, Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, 2010, L 68/13. 17 RS 0.822.728.3

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6 Aspetti giuridici

6.1 Costituzionalità

Le modifiche della LIPG proposte per l’introduzione di un’indennità di adozione si fondano sull’articolo 116 capoverso 3 Cost.18. Questa disposizione, che non defini- sce né il tipo né l’entità delle prestazioni assicurative in caso di maternità, concede al legislatore un ampio margine di manovra. La base costituzionale copre un’ampia gamma di possibili prestazioni, comprese quelle per i genitori adottivi.

Le modifiche del CO si basano sugli articoli 110 capoverso 1 lettera a e 122 Cost. L’articolo 110 capoverso 1 lettera a conferisce alla Confederazione una competenza generale di emanare disposizioni in materia di protezione dei lavoratori. L’articolo

122 contiene una competenza generale della Confederazione nel campo del diritto

civile.

Tutte le modifiche di legge proposte dalla Commissione sono conformi alla Costitu- zione.

6.2 Delega di competenze legislative

Il progetto di legge non contiene nuove norme di delega per l’emanazione del diritto regolamentare.

6.3 Forma dell’atto

L’atto riveste la forma della legge federale secondo l’articolo 164 Cost.

18 RS 101

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