Rapporto esplicativo sul secondo contributo della Svizzera a favore di alcuni Stati membri dell’Unione europea

Sommario

Elenco delle abbreviazioni .................................................................................................... IV 1. Introduzione e stato dei lavori ......................................................................................... 1 1.1. Situazione iniziale e interessi della Svizzera............................................................ 1 1.2. Quadro politico europeo .......................................................................................... 2 1.3. Effetti del contributo all’allargamento ....................................................................... 2 2. Proposta del Consiglio federale ...................................................................................... 7 2.1. Obiettivi del secondo contributo............................................................................... 7 2.2. Credito quadro «coesione» ..................................................................................... 9 2.2.1. Descrizione ...................................................................................................... 9 2.2.2. Orientamento tematico ..................................................................................... 9 2.2.3. Strategia..........................................................................................................13 2.2.4. Modo di procedere ..........................................................................................15 2.2.5. Risorse ............................................................................................................17 2.3. Credito quadro «migrazione» .................................................................................18 2.3.1. Descrizione .....................................................................................................18 2.3.2. Settori della cooperazione ...............................................................................18 2.3.3. Strategia..........................................................................................................20 2.3.4. Attuazione e gestione del credito quadro «migrazione» ..................................21 2.3.5. Risorse ............................................................................................................22 3. Ripercussioni.................................................................................................................23 3.1. Ripercussioni finanziarie ........................................................................................23 3.2. Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni ...................................................................23 3.3. Ripercussioni per l’economia ..................................................................................23 3.4. Ripercussioni per la società....................................................................................24 3.5. Ripercussioni per l’ambiente ..................................................................................24 4. Rapporto con il programma di legislatura e con le strategie del Consiglio federale ........24 4.1. Rapporto con il programma di legislatura ...............................................................24 4.2. Rapporto con le strategie del Consiglio federale ....................................................24 5. Aspetti giuridici ..............................................................................................................25 5.1. Costituzionalità e legalità ........................................................................................25 5.2. Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera .....................................26 5.3. Forma dell’atto .......................................................................................................26 5.4. Subordinazione al freno alle spese.........................................................................26 5.5. Conformità alla legge sui sussidi ............................................................................26 5.5.1. Importanza dei sussidi per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla Confederazione: motivazione, struttura e portata finanziaria .........................................26 5.5.2. Gestione materiale e finanziaria dei sussidi .....................................................27 5.5.3. Procedura applicabile alla concessione di contributi ........................................27 II

5.5.4. Limitazione nel tempo e riduzione progressiva dei sussidi ..............................27 Allegato 1: chiave di ripartizione prevista del credito quadro «coesione» ................................ i Allegato 2: Misure per la riduzione dei rischi di irregolarità, abusi e corruzione ..................... iii Allegato 3: Sintesi della valutazione esterna indipendente del contributo all’allargamento 2015-2016 ............................................................................................................................. iv Allegato 4: Panoramica su altre forme di finanziamento ........................................................ ix

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Elenco delle abbreviazioni

AELS Associazione europea di libero scambio/European Free Trade Association (EFTA) AMIF Fondo Asilo, migrazione e integrazione dell’UE CDF Controllo federale delle finanze CHF Franco svizzero DAE Direzione degli affari europei DEFR Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DFAE Dipartimento federale degli affari esteri DFGP Dipartimento federale di giustizia e polizia DSC Direzione dello sviluppo e della cooperazione EASO Ufficio europeo di sostegno per l’asilo/European Asylum Support Office (EASO) EUR Euro ISF Fondo sicurezza interna dell’UE LAsi Legge sull’asilo LF Est Legge federale sulla cooperazione con gli Stati dell’Europa dell’Est OCSE Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico/Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) OMC Organizzazione mondiale del commercio/World Trade Organisation (WTO) ONG Organizzazione/i non governativa/e PIL Prodotto interno lordo PMI Piccole e medie imprese RS Raccolta sistematica del diritto federale SECO Segreteria di Stato dell’economia SEE Spazio economico europeo SEFRI Segreteria di stato per la formazione, la ricerca e l’innovazione SEM Segreteria di Stato della migrazione UE Unione europea UE-10 Gli Stati membri che hanno aderito all’UE nel 2004 (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria) UE-13 UE-10 più Bulgaria, Romania e Croazia UE-15 Gli Stati appartenenti all’UE prima dell’allargamento a est del 2004 UE-28 Tutti gli Stati membri dell’UE

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1. Introduzione e stato dei lavori

1.1. Situazione iniziale e interessi della Svizzera

Fin dagli anni 1990 il sostegno agli Stati dell’Europa dell’Est, e dunque alla coesione in Europa, è stato uno dei pilastri centrali della politica di difesa degli interessi della Svizzera nella regione. Dalla fine della guerra fredda la Svizzera ha sostenuto gli ex Paesi comunisti dell’Europa dell’Est nella loro transizione verso l’economia di mercato e la democrazia, contribuendo in questo modo a una maggiore sicurezza, stabilità e prosperità nel continente europeo. La cooperazione con gli Stati dell’Europa dell’Est è proseguita anche nel nuovo millennio. Il Consiglio federale, riconoscendo nel 2004 che l’allargamento a Est dell’Unione europea (UE) costituiva un ulteriore, importante passo per rafforzare la stabilità in Europa, propose di continuare a sostenere gli Stati dell’Europa dell’Est anche dopo l’adesione all’UE, nel quadro del contributo all’allargamento. La proposta fu accolta favorevolmente dagli elettori: la legge federale sulla cooperazione con gli Stati dell’Europa dell’Est, che costituisce la base legislativa sia del contributo all’allargamento sia dell’ulteriore sostegno agli Stati dell’Europa dell’Est al di fuori dell’UE nel quadro della cooperazione per la transizione, fu approvata in occasione del referendum del 26 novembre 2006. Oltre ai vantaggi politici di un’Europa sicura e stabile, la Svizzera beneficia economicamente dell’estensione degli accordi bilaterali con l’UE alla regione in crescita dell’Europa centrale e sudorientale. A metà del 2017, oltre dieci anni dopo l’allargamento a Est dell’UE, si sono conclusi con successo i progetti del contributo all’allargamento negli Stati dell’UE-10. La crescita economica nei Paesi partner e i progressi che hanno compiuto aderendo all’UE hanno rafforzato anche gli scambi economici con la Svizzera. Ciò significa maggiore benessere per la Svizzera e i Paesi partner, posti di lavoro assicurati in Svizzera e nuove prospettive per la popolazione locale nei Paesi partner. La coesione in Europa deve però affrontare ancora sfide notevoli, in parte nuove. La crisi finanziaria scoppiata nel 2008 e la successiva crisi economica e del debito pubblico hanno colpito duramente molti Paesi dell’Europa meridionale, ma anche centrale e sudorientale, aggravando ulteriormente le disparità economiche e sociali in molti Stati europei. A ciò si sono aggiunti movimenti migratori di proporzioni straordinarie che hanno raggiunto il culmine nel 2015-2016 e hanno messo a dura prova numerosi Stati europei sul piano delle capacità e della gestione delle ondate migratorie. Dinanzi a queste sfide, l’UE e gli Stati dell’AELS/SEE continuano a destinare risorse ingenti alla coesione in Europa (cfr. all. 4). L’UE è ancora l’attore cruciale nella gestione di queste sfide e il suo effetto stabilizzante va a beneficio anche della Svizzera. Inoltre, gli Stati europei sono i partner più importanti della Svizzera dal punto di vista sia economico che politico. Per garantire benessere duraturo al suo interno, la Svizzera avrà interesse anche in futuro a un’Europa sicura, stabile e prospera. In questo contesto, per la Svizzera è di fondamentale importanza continuare a contribuire a rafforzare la coesione in Europa, a gestire i movimenti migratori, a ridurre il rischio della migrazione secondaria e di conseguenza a migliorare il funzionamento del sistema di Schengen/Dublino. Il contributo è destinato a rafforzare ulteriormente lo sviluppo economico e sociale nei Paesi partner e a migliorare le prospettive locali. In particolare, un sostegno più forte alla formazione professionale grazie all’esperienza svizzera può contribuire a promuovere la formazione di forza lavoro qualificata e a ridurre la disoccupazione giovanile. Con il suo aiuto in materia di migrazione la Svizzera vuole sostenere i Paesi europei le cui strutture di gestione dei

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movimenti migratori sono sotto pressione e concorrere così a migliorare la gestione di questi movimenti in Europa.

1.2. Quadro politico europeo

Il secondo contributo della Svizzera è basato principalmente sugli interessi della Svizzera e non è direttamente connesso ad altri dossier. Il Consiglio federale ha più volte sottolineato l’importanza per la Svizzera di una buona collaborazione con l’UE e del consolidamento delle relazioni. Il secondo contributo svizzero è un contributo autonomo. Di conseguenza, il Consiglio federale ne ha riconosciuto in linea di principio l’importanza, facendo però dipendere la decisione dallo sviluppo delle relazioni bilaterali tra la Svizzera e l’UE. A causa della battuta d’arresto delle relazioni bilaterali in seguito all’adozione, il 9 febbraio 2014, dell’articolo costituzionale 121a sull’immigrazione, sono venuti a mancare i presupposti politici per la concessione di un secondo contributo della Svizzera. Tuttavia, nel dicembre 2016, con l’attuazione dell’articolo 121a della Costituzione – compatibile con l’Accordo sulla libera circolazione delle persone sottoscritto con l’UE – il Parlamento ha creato le condizioni per una normalizzazione delle relazioni bilaterali tra Svizzera e UE. Nel 2017 sono stati raggiunti risultati importanti per la Svizzera in numerosi dossier. Alla luce di questa dinamica, nel novembre del 2017 il Consiglio federale ha deciso di spianare il terreno a un secondo contributo della Svizzera in favore di alcuni Stati membri dell’UE e di dare incarico di elaborare il presente progetto da porre in consultazione. Su questa base, e tenendo conto dei progressi auspicati nell’ambito dell’accordo di accesso al mercato e di cooperazione nonché del chiarimento delle questioni istituzionali, appare opportuno fare un ulteriore passo sul fronte del contributo svizzero e aprire quindi la procedura di consultazione. Dopo la decisione discriminatoria e infondata presa dalla Commissione europea il 21 dicembre 2017 di riconoscere solo per un periodo limitato di tempo l’equivalenza della borsa svizzera, il Consiglio federale si è riservato tuttavia il diritto di riconsiderare le singole fasi. Anche nei prossimi mesi l’Esecutivo continuerà a monitorare la situazione tenendo conto del contesto generale delle relazioni con l’UE e in particolare degli sviluppi nell’ambito di tale equivalenza, importante per tutta la piazza economica. Il 2 marzo 2018 il Consiglio federale ha precisato la propria strategia negoziale nel campo della politica europea. Vista la situazione, valuterà l’insieme delle relazioni Svizzera-UE anche dopo che si sarà conclusa la procedura di consultazione e deciderà sul seguito.

1.3. Effetti del contributo all’allargamento

L’attuale contributo all’allargamento è, o meglio era, destinato ai Paesi dell’UE-13. Nel 2007 il Parlamento stanziò un credito di un miliardo di franchi in favore dell’UE-10; nel 2009 e nel 2014 il contributo è stato esteso, sempre per decisione del Parlamento, ai nuovi Stati membri dell’UE, ovvero Romania e Bulgaria (CHF 257 milioni) e Croazia (CHF 45 milioni). Responsabili dell’attuazione del contributo all’allargamento sono, per parte svizzera, la DSC e la SECO. Tutti i 210 progetti nell’UE-10 sono stati completati entro il giugno del 2017 ed è stato erogato circa il 95 per cento dei fondi. I progetti in Bulgaria e Romania proseguiranno fino alla fine del 2019, quelli in Croazia saranno completati entro il 2024. L’impatto sullo sviluppo nei Paesi partner è stato finora positivo e conferma l’adeguatezza dell’orientamento strategico e del concetto del contributo all’allargamento.

a. Risultati ottenuti Il contributo all’allargamento aveva l’obiettivo di contribuire a ridurre le disparità economiche e sociali tra i Paesi partner e l’UE-15 nonché all’interno dei Paesi partner. Nelle diverse aree

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tematiche sono stati apportati contributi significativi alla risoluzione di problemi e al miglioramento delle condizioni di vita di un numero molto elevato di persone. Inoltre, i risultati di molti progetti possono essere presi a modello per l’applicazione in altre regioni del Paese e per ulteriori riforme politiche e di sistema nei Paesi partner. Gli effetti del contributo all’allargamento sulla riduzione delle disparità sono difficilmente dimostrabili sulla base delle statistiche macroeconomiche, ma nel complesso si può dire che i programmi e i progetti del contributo concorrono a ridurre le disuguaglianze nell’UE allargata, come illustrano gli esempi seguenti. In Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Bulgaria, nel settore delle cure sono state migliorate le infrastrutture e le forme di presa in carico e terapia. Si è riusciti a integrare servizi sociali e medici nonché a introdurre nuovi approcci di cura nel sistema sanitario. Sono stati tematizzati in particolare i vantaggi dell’assistenza ambulatoriale e domiciliare. Il risultato è che oggi un numero superiore di persone anziane e disabili viene assistito a casa, con un miglioramento della loro qualità di vita. Lavorare su questi temi è un obiettivo comune dei Paesi partner e della Svizzera, poiché alcuni problemi sono molto simili. Per sfruttare ulteriormente il loro potenziale di crescita e occupazione, i Paesi partner mirano a rafforzare i settori della formazione, della ricerca e dello sviluppo. Nel quadro del contributo all’allargamento è stata rafforzata l’integrazione di istituti di ricerca nelle reti scientifiche internazionali ed è stata promossa la comunità scientifica nei Paesi partner interessati. Oltre 1200 ricercatori hanno partecipato agli 88 progetti di ricerca congiunti tra la Svizzera e i Paesi partner. Dai progetti sono scaturite numerose pubblicazioni in riviste specializzate internazionali, 21 domande di brevetto e numerosi partenariati di ricerca che ancora oggi proseguono in modo autonomo. Il programma di borse di studio Sciex, inoltre, ha permesso a 550 giovani ricercatori di effettuare un soggiorno di studio in Svizzera. L’interesse del mondo della ricerca per questi progetti è stato notevole sia in Svizzera che nei Paesi partner. Lo sviluppo di infrastrutture urbane dei trasporti pubblici è un’altra questione importante nell’UE-13. In Bulgaria, Polonia, Romania e Repubblica Ceca circa 50 milioni di viaggiatori all’anno fruiscono di misure tese a potenziare i trasporti pubblici e a migliorare la qualità del servizio. Grazie a questi investimenti diminuiscono anche le emissioni di gas a effetto serra. Le organizzazioni della società civile sono fondamentali per lo sviluppo sociale. La Svizzera ha rafforzato numerose organizzazioni non governative (ONG) avendo contribuito a migliorare le loro capacità di gestione, a consolidare il radicamento locale e a rafforzare la collaborazione con istituzioni pubbliche e private. Le ONG sapranno così rispondere meglio alle esigenze della popolazione, rappresentandole in modo credibile ed efficace dinanzi alle autorità locali e nazionali. Negli Stati baltici, ad esempio, comuni e ONG hanno avviato un’approfondita cooperazione basata sul partenariato nell’erogazione di servizi sociali. Grazie ai finanziamenti stanziati dai comuni, le ONG locali hanno potuto ampliare i loro servizi integrandoli con il lavoro di volontariato. Una panoramica completa dei progetti e dei risultati conseguiti in ogni Paese è disponibile sul sito Internet.

b. Principi della cooperazione La DSC e la SECO seguono insieme ai Paesi partner alcuni principi cardine per una cooperazione internazionale efficace che illustriamo di seguito. Il contributo all’allargamento soddisfa le esigenze locali dei Paesi partner in modo efficiente e mirato, offrendo soluzioni individuali.

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L’esempio della Lettonia: a causa della crisi economico-finanziaria, nel 2009 l’economia lettone ha registrato una contrazione del 18 per cento e il tasso di disoccupazione nazionale ha avuto un’impennata sfiorando il 20 per cento nel 2010. Il programma di microcredito del contributo all’allargamento ha agevolato l’accesso al credito per le piccole imprese e i lavoratori indipendenti. Attraverso la concessione di oltre 1050 microcrediti sono stati creati o mantenuti circa 2600 posti di lavoro. Il 97,6 per cento dei prestiti è stato rimborsato. Dalla conclusione del progetto nel gennaio del 2015 il fondo è gestito da ALTUM, la competente banca di sviluppo lettone. Grazie ai programmi di finanziamento delle PMI in altri quattro Paesi partner sono stati creati circa 4400 posti di lavoro. Il contributo all’allargamento punta a soluzioni sostenibili e di rilevanza sistemica. L’esempio della Polonia: la Polonia era uno dei Paesi più pericolosi d’Europa in materia di circolazione stradale. Grazie alla collaborazione con esperti dei trasporti svizzeri sono state intensificate le misure preventive ed è stato possibile risanare l’infrastruttura stradale in punti pericolosi per la circolazione. La cooperazione con le autorità di polizia è stata potenziata con un lavoro di persuasione politica che è sfociato in una nuova legislazione e in un miglioramento della sicurezza stradale. Sono stati inaspriti controlli e multe, promosse misure di riduzione del traffico e gettate le basi per garantire l’assistenza alle vittime. Grazie anche a queste misure, il numero di incidenti stradali e di decessi è in calo da diversi anni. Il contributo all’allargamento integra gli sforzi di coesione dell’UE. L’esempio della Slovacchia: aderendo all’UE la Slovacchia ha dovuto conformarsi alle direttive UE sulla gestione delle acque reflue. Molte case non erano ancora allacciate a sistemi fognari. La politica di coesione dell’UE sosteneva i comuni medio-grandi e grandi nella gestione delle acque reflue, ma non le numerose piccole comunità. Qui è intervenuto il contributo all’allargamento, che ha aiutato otto piccoli comuni a costruire o ampliare le reti fognarie e gli impianti di depurazione delle acque. Oggi più dell’85 per cento degli abitanti degli otto comuni sostenuti è allacciato all’impianto fognario (oltre 10 000 persone in circa 3400 nuclei familiari) e fruisce di migliori servizi e condizioni ambientali, vedendo inoltre ridotti i rischi per la salute. Il contributo all’allargamento punta sulla continuità contribuendo così in modo decisivo allo sviluppo di settori chiave nei Paesi partner. L’esempio della Lituania: grazie al sostegno svizzero, le condizioni per neonati e madri sono notevolmente migliorate in Lituania. La mortalità neonatale è scesa da una media di 16,5 decessi ogni 1000 nati nel 1992 a 3,9 nel 2014, dato che corrisponde al tasso di mortalità neonatale in Svizzera. Già negli anni 1990 la Svizzera aveva finanziato l’acquisto di attrezzature mediche per alcuni reparti di maternità lituani. Nel quadro del contributo all’allargamento 27 ospedali sono stati equipaggiati con moderne apparecchiature mediche e sono stati formati oltre 2300 infermieri. 24 ospedali sono stati risanati in termini di efficienza energetica e parte dei loro consumi sono stati coperti con fonti rinnovabili. Il contributo all’allargamento sostiene l’integrazione di minoranze e persone socialmente svantaggiate e promuove il dialogo con le autorità locali. L’esempio della Romania: la maggioranza delle comunità Rom in Romania vive in povertà e in condizioni abitative e di vita molto precarie. Lo scarso livello di istruzione e il precario stato di salute sono cause di disoccupazione. Grazie al contributo all’allargamento si è investito in ore di lezione supplementari, custodia parascolastica e istruzione prescolare ed è stato così possibile integrare circa 6400 bambini nel sistema scolastico. Sono stati migliorati l’accesso alle prestazioni sanitarie e la collaborazione tra i gruppi d’iniziativa delle comunità Rom e i rappresentanti dei comuni.

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Il contributo all’allargamento contribuisce alla sicurezza nel continente europeo e nello spazio Schengen. L’esempio della Polonia: garantire il funzionamento efficiente della frontiera esterna orientale dello spazio Schengen è importante non solo per la Polonia e l’UE, ma anche per la Svizzera. Con il contributo all’allargamento sono state pertanto istituiti e attrezzati posti di frontiera e create unità mobili di controllo delle frontiere nonché un centro di accoglienza per migranti. In questo modo è migliorata l’efficienza nella gestione delle frontiere e delle formalità doganali. Analogamente, la cooperazione con le autorità svizzere di frontiera, di polizia e giudiziarie in Bulgaria, Estonia, Romania, Slovacchia e Repubblica Ceca si è tradotta non solo in un miglioramento della protezione delle frontiere, ma anche in una lotta più efficace contro la violenza e la criminalità.

c. Effetti positivi per le relazioni bilaterali Le esperienze e i risultati dimostrano che il contributo all’allargamento ha rafforzato le relazioni bilaterali della Svizzera con i Paesi partner e con l’intera UE sul piano politico, economico e istituzionale. Relazioni politiche: i progetti e i programmi del contributo all’allargamento hanno rafforzato l’interesse per la Svizzera nei Paesi dell’UE-13. Informando i media e l’opinione pubblica sui progetti e i risultati del contributo all’allargamento si è aumentata la visibilità della Svizzera. A livello politico, il contributo all’allargamento crea ulteriori punti di contatto con le autorità nazionali e locali che sono curati in particolare dalle ambasciate svizzere in loco. Durante le visite ministeriali e in occasione delle consultazioni politiche con i Paesi interessati il contributo all’allargamento ha un suo peso come elemento importante delle relazioni bilaterali. Negli ultimi anni, delegazioni del Parlamento svizzero hanno visitato regolarmente i Paesi partner del contributo all’allargamento. Il contributo all’allargamento ha ampia risonanza nei media dei Paesi partner. Il contributo di solidarietà della Svizzera è stato lodato da più parti e il programma è ben noto ai responsabili politici. I singoli progetti promuovono la stima per la Svizzera anche a livello regionale. Gli stati dell’UE-13 hanno un crescente peso politico all’interno dell’UE: la Slovenia è stata il primo Paese di questo gruppo ad assumere la presidenza dell’UE nel 2008, seguito da Malta ed Estonia nel 2017, dalla Bulgaria nel primo semestre del 2018 e dalla Romania, che assumerà la presidenza per sei mesi a partire da gennaio 2019. Le relazioni bilaterali con questi Paesi, intensificatesi grazie al contributo all’allargamento, contribuiscono ai buoni rapporti con la presidenza UE di turno. Relazioni economiche: i progetti attuati con successo nel quadro del contributo all’allargamento concorrono a migliorare l’immagine positiva della Svizzera all’interno dell’UE e migliorano le opportunità per le imprese svizzere di aggiudicarsi commesse nei Paesi partner. Su queste commesse non esistono statistiche ufficiali, poiché le imprese svizzere non sono soggette all’obbligo di informazione. Da indagini condotte dalla SECO e dalla DSC è emerso che tra il 2010 e il 2015 più di 50 piccole, medie e grandi imprese svizzere hanno ricevuto circa 600 ordini, per un totale di oltre 2 miliardi di franchi, in relazione a progetti finanziati dall’UE nei Paesi partner del contributo all’allargamento. Le effettive commesse dirette e indirette alle imprese svizzere potrebbero tuttavia situarsi ben al di sopra del valore medio annuo di 400 milioni di franchi.

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L’economia svizzera trae benefici anche diretti dal contributo all’allargamento: circa il dieci per cento dei contributi stanziati è andato a imprese, associazioni e università svizzere coinvolte nel programma per le prestazioni da loro fornite. La DSC e la SECO hanno informato le imprese svizzere sulle opportunità commerciali offerte nel quadro del contributo all’allargamento. Le gare d’appalto pubbliche più importanti sono pubblicate sulle piattaforme apposite dell’UE, del Paese partner e della Svizzera. Relazioni istituzionali: attraverso i partenariati con le istituzioni svizzere vi è stato uno scambio di esperienze, sapere e valori di cui hanno beneficiato sia i Paesi partner che la Svizzera. Esempio: i partenariati istituzionali nel settore della ricerca in Polonia, Ungheria, Lituania, Romania e Bulgaria hanno contribuito a migliorare l’integrazione e la visibilità dei risultati di ricerca in campo scientifico in Europa. Nel settore della sicurezza pubblica i progetti sono stati attivamente seguiti e sostenuti da diversi uffici federali e cantonali. I progetti di lotta contro la tratta di esseri umani hanno portato a un rafforzamento della cooperazione istituzionale tra Bulgaria e Romania, Paesi d’origine, e la Svizzera, Paese di destinazione. Grazie ai fondi di partenariato nell’ambito del contributo all’allargamento sono stati finanziati più di 270 progetti congiunti di minore entità. In Svizzera e nel Paese partner erano coinvolti comuni, città, istituzioni pubbliche (p. es. musei), ONG e parti sociali. In circa un terzo dei progetti gli attori svizzeri hanno svolto un ruolo consultivo mettendo a disposizione le conoscenze specialistiche e le esperienze della Svizzera. Hanno assistito i promotori dei progetti in fasi precise o per periodi più lunghi, in modo da garantire il trasferimento delle conoscenze e lo scambio di esperienze e contribuire così alla qualità dei progetti. Per la Svizzera erano coinvolte oltre 50 istituzioni e organizzazioni – di cui circa la metà erano istituzioni e uffici pubblici dell’apparato federale, cantonale e comunale – e più di

20 organizzazioni private, ONG e fondazioni.

d. Elaborazione delle esperienze e valutazione Le esperienze attuative del primo contributo all’allargamento con i Paesi dell’UE-10 sono state periodicamente valutate sia internamente all’Amministrazione federale sia con i Paesi partner. Sulla base di queste valutazioni sono state in seguito apportate modifiche al contributo all’allargamento versato a Bulgaria e Romania e a quello destinato alla Croazia. Le verifiche effettuate negli anni scorsi dal Controllo federale delle finanze (CDF) e la valutazione esterna indipendente del 2015-2016 (cfr. all. 3) confermano che il contributo all’allargamento è efficace e che è stato attuato correttamente. L’esame approfondito del contributo all’allargamento nel quadro della valutazione indica che i circa 300 progetti hanno un impatto positivo sulla promozione dello sviluppo economico e sociale nei 13 Paesi partner. Gli obiettivi sono stati raggiunti o addirittura superati in gran parte dei progetti. Praticamente tutte le raccomandazioni del CDF e del rapporto di valutazione riferite all’attuale contributo all’allargamento sono già state prese in considerazione. Per esempio, in linea con le raccomandazioni del CDF le misure volte a ridurre il rischio di abusi in Bulgaria e Romania sono state rafforzate attraverso un supporto ancora più stretto da parte della Svizzera ai progetti e all’elaborazione della documentazione d’appalto. Per proseguire la cooperazione bilaterale nel quadro di un secondo contributo sono state formulate in particolare le seguenti raccomandazioni:  focalizzarsi maggiormente su temi e regioni;

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 semplificare la procedura di approvazione dei progetti senza tuttavia comprometterne la qualità;  redigere linee guida più chiare e snellire il sistema di reporting a livello di progetti;  rafforzare l’attività di comunicazione nei Paesi partner. Queste raccomandazioni sono tenute in considerazione nella preparazione e nell’attuazione del secondo contributo della Svizzera.

2. Proposta del Consiglio federale

Il Consiglio federale intende chiedere alle Camere federali la concessione di un secondo contributo della Svizzera a favore di alcuni Stati membri dell’UE per un importo totale di 1302 milioni di franchi. L’ammontare corrisponde a quello del contributo all’allargamento attualmente in corso. Il contributo consisterà in un credito quadro «coesione» (CHF 1046,9 milioni) e in un credito quadro «migrazione» (CHF 190 milioni) a cui si aggiungono le spese proprie dell’Amministrazione federale (CHF 65,1 milioni). Il contributo svizzero, in media di 130 milioni di franchi all’anno, rappresenta circa lo 0,35 per cento dei fondi per la coesione versati dall’UE ai Paesi dell’UE-13 e circa un terzo dell’importo stanziato dalla Norvegia a sostegno della politica di coesione dell’UE per il periodo 2014-2021 (cfr. all. 4). Il Consiglio federale vuole sottoporre al Parlamento un messaggio per il finanziamento di un secondo contributo della Svizzera ad alcuni Stati UE consistente in un credito quadro di 1046,9 milioni di franchi per ridurre le disparità economiche e sociali all’interno dell’UE (credito quadro «coesione») e in un credito quadro di 190 milioni di franchi per sostenere misure nell’ambito della migrazione (credito quadro «migrazione»).

2.1. Obiettivi del secondo contributo

a. Temi prioritari La coesione economica e sociale nei Paesi europei vicini è un obiettivo che interessa direttamente la Svizzera. Per garantire la propria prosperità a lungo termine, la Svizzera ha bisogno di un contesto economico e politico stabile e florido in Europa. Con un secondo contributo della Svizzera, il Consiglio federale vuole continuare a contribuire alla riduzione delle disparità economiche e sociali nell’UE. La coesione in Europa deve ancora affrontare sfide notevoli, in parte nuove. A causa della crisi economico-finanziaria scoppiata nel 2008 le fratture economiche in Europa si sono aggravate e dal 2015 molti Stati membri dell’UE sono stati messi a dura prova dal forte aumento di movimenti migratori disegualmente distribuiti. Questi sviluppi comportano rischi anche per la Svizzera, che stanziando un secondo contributo intende contrastarli. L’integrazione dei Paesi UE-13 nell’UE e, di riflesso, la riduzione delle disparità economiche e sociali e il rafforzamento della coesione all’interno dell’Unione sono un processo a lungo termine che l’UE e gli Stati AELS/SEE continuano a sostenere con ingenti fondi. Il contributo svizzero si prefigge di rafforzare lo sviluppo economico nei Paesi partner e di migliorare le prospettive locali. In quest’ottica, il Consiglio federale intende adoperarsi in particolare nel settore prioritario della formazione professionale allo scopo di migliorare la preparazione di forza lavoro qualificata e ridurre la disoccupazione giovanile nei Paesi partner. Uno sviluppo economico positivo nell’UE-13 è vantaggioso anche per la Svizzera, che grazie agli accordi bilaterali con l’UE gode di un accesso su misura al mercato interno dell’UE. Dal canto suo, l’UE si aspetta che la Svizzera partecipi in maniera adeguata alla ripartizione degli oneri legati

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alla riduzione delle disparità economiche e sociali nell’UE, come viene ribadito da molti anni dal Consiglio dell’UE nelle sue conclusioni sulle relazioni con la Svizzera. Le notevoli tensioni intraeuropee legate alla situazione migratoria delineatasi dal 2015 dimostrano che permangono profonde divergenze tra i sistemi destinati a gestire i movimenti migratori degli Stati membri dell’UE e che la migrazione ha un impatto sulla coesione europea. Il buon funzionamento di questi sistemi, inclusa l’armonizzazione delle pertinenti norme europee, interessano anche la Svizzera, poiché sono un prerequisito per arginare la migrazione irregolare in Europa (migrazione secondaria). Nel settore prioritario della migrazione il Consiglio federale intende pertanto aiutare, con adeguati programmi e progetti, ad affrontare al meglio le sfide future legate ai movimenti migratori e di profughi in Europa.

b. Rafforzamento delle relazioni politiche Il contributo svizzero permette di rafforzare e approfondire le relazioni bilaterali tra la Svizzera e i Paesi partner, poiché la Svizzera si dimostra un partner innovativo, competente e solidale. Il contributo aiuta inoltre a mantenere buone relazioni con l’intera UE e dunque a favorire anche le relazioni commerciali con il partner commerciale di gran lunga più importante per la Svizzera come pure gli scambi nel settore della formazione e della ricerca. Nel quadro della rafforzata cooperazione bilaterale la Svizzera può far valere i suoi punti di forza e i suoi interessi per esempio nei settori della formazione professionale e della gestione dell’immigrazione.

c. Aree di intervento Nel caso del secondo contributo della Svizzera gli obiettivi descritti sopra sono suddivisi in cinque aree di intervento: 1. promuovere la crescita economica e il partenariato sociale, ridurre la disoccupazione (giovanile); 2. gestire la migrazione e promuovere l’integrazione; rafforzare la sicurezza pubblica;

3. proteggere l’ambiente e il clima;

4. rafforzare la sicurezza sociale;

5. promuovere la società civile e la trasparenza.

All’interno di queste cinque aree sono definite due priorità tematiche: «formazione professionale» e «migrazione». Per la formazione professionale saranno stanziati fino a 200 milioni di franchi (incluse le spese proprie della Svizzera) e per la migrazione fino a 250 milioni (CHF 200 milioni dal credito quadro «migrazione» e fino a CHF 50 milioni per progetti nell’ambito della migrazione dal credito quadro «coesione»).

d. Valutazione e controlling La Svizzera attribuisce grande importanza a un sistema funzionale ed efficiente di monitoraggio e pilotaggio dei progetti. Per le cinque aree di intervento del secondo contributo della Svizzera saranno formulati obiettivi prioritari e indicatori standard. Ciò consentirà di misurare i risultati e quindi l’efficacia dei progetti nel loro complesso.

e. Stato di diritto, democrazia e diritti umani Riguardo ai programmi di cooperazione nel quadro del secondo contributo, la Svizzera presuppone che i Paesi partner aderiscano alla comunità di valori dell’Europa. Nell’attuare il contributo si presterà attivamente attenzione alla promozione di tali principi. In caso di mancato

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rispetto dei principi fondamentali concordati, la Svizzera ricorrerà, a seconda della situazione e del contesto, ai suoi strumenti di politica estera con i vari gradi di escalation previsti. Negli accordi di progetto devono inoltre essere inserite clausole che consentano alla Svizzera di interrompere anticipatamente il progetto in caso di violazione dei principi concordati.

2.2. Credito quadro «coesione»

2.2.1. Descrizione

Con il credito quadro «coesione» la Svizzera vuole contribuire anche in futuro a ridurre le disparità economiche e sociali tra i Paesi dell’UE-13 e dell’UE-15 e a promuovere il superamento delle disparità anche all’interno dei singoli Paesi partner. La Svizzera punta inoltre a rafforzare le relazioni bilaterali con questi Paesi. Le attività e gli obiettivi concreti concordati con i singoli Paesi partner devono integrarsi nelle priorità e nei piani strategici dei Paesi, compresi i programmi nazionali di attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (Sustainable Development Goals, SDG). Allo stesso tempo devono essere coerenti con le corrispondenti politiche estere settoriali della Svizzera. Come in passato, verranno sostenuti i Paesi dell’UE-13. La suddivisione dei fondi tra i 13 Paesi (all. 1) si basa sulla chiave di ripartizione del meccanismo di finanziamento AELS/SEE. I criteri preponderanti sono il numero di abitanti e il reddito pro capite a parità di potere d’acquisto.

2.2.2. Orientamento tematico

Per le cinque aree di intervento (cfr. n. 2.1c) vengono elencate di seguito possibili priorità tematiche. I programmi di cooperazione nei singoli Paesi si concentreranno su un numero limitato di temi in base alle priorità nazionali. Allegato 1: chiave di ripartizione prevista del credito quadro «coesione»

Chiave di Contributi A titolo di A titolo di ripartizione previsti confronto: confronto: prevista12 (in milioni CHF) quote del quote del contributo contributo all’allargamento all’allargamento (in milioni CHF)13 Bulgaria 9,07 % 95,00 5,84 % 76 Estonia 2,54 % 26,60 3,07 % 39,92 Croazia 4,45 % 46,55 3,46 % 45 Lettonia 3,90 % 40,85 4,60 % 59,88 Lituania 4,45 % 46,55 5,44 % 70,858 Malta 0,36 % 3,80 0,38 % 4,994 Polonia 31,22 % 326,80 37,56 % 489,02 Romania 21,60 % 226,10 13,90 % 181 Slovacchia 4,27 % 44,65 5,14 % 66,866 Slovenia 1,54 % 16,15 1,69 % 21,956 Repubblica 7,53 % 78,85 8,43 % 109,78 Ceca Ungheria 8,53 % 89,30 10,04 % 130,738 Cipro 0,54 % 5,70 0,46 % 5,988 Totale UE-13 100,00 % 1046,90 100,00 % 1302 5,00 % Spese proprie della 55,10 Svizzera Totale 1102,00

Chiave di Contributi ripartizione AELS/SEE 2014- AELS/SEE 2021 2014-2021 (in milioni EUR) Bulgaria 9,03 % 115 Estonia 2,54 % 32,3 Croazia 4,46 % 56,8 Lettonia 3,94 % 50,2 Lituania 4,41 % 56,2 Malta 0,35 % 4,4 Polonia 31,24 % 397,8 Romania 21,61 % 275,2 Slovacchia 4,31 % 54,9 Slovenia 1,56 % 19,9 Repubblica 7,50 % 95,5 Ceca Ungheria 8,55 % 108,9 Cipro 0,50 % 6,4 Totale UE-13 100,00 % 1273,5

12 La chiave di ripartizione si basa su quella del meccanismo di finanziamento AELS/SEE 2014-2021.

Nell’ambito del meccanismo di finanziamento AELS/SEE anche il Portogallo e la Grecia sono destinatari di aiuti. I contributi a questi due Paesi sono stati esclusi in sede di calcolo della chiave di ripartizione per gli Stati UE-13.

13 L’importo include il 5 % di spese proprie della Svizzera.

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Per distribuire il credito quadro «coesione» tra i 13 Stati partner è necessario definire una chiave di ripartizione. Per il contributo all’allargamento all’UE-10 (CHF 1000 milioni) la Svizzera aveva adottato come riferimento per il suo aiuto la chiave di ripartizione del meccanismo di finanziamento della Norvegia. Sulla base di un’analisi dei cambiamenti dei parametri pertinenti e di considerazioni afferenti alla politica estera, per il credito quadro «coesione» il Consiglio federale ha deciso di adottare come standard di riferimento la chiave di ripartizione del meccanismo di finanziamento degli Stati AELS/SEE per il periodo 2014- 2021. A differenza della chiave in uso per il contributo all’allargamento, i valori della chiave di ripartizione AELS/SEE tengono conto dello sviluppo sociale ed economico dei Paesi UE-13 dal 2007 (PIL pro capite, dimensioni demografiche). In questo modo si tiene conto, ancora di più rispetto a ora, delle necessità degli Stati membri UE economicamente più deboli.

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Allegato 2: Misure per la riduzione dei rischi di irregolarità, abusi e corruzione In che modo viene garantito, nel primo contributo all’allargamento così come nel secondo, il corretto uso dei mezzi finanziari? Per garantire un uso dei mezzi finanziari efficiente e adeguato allo scopo la Svizzera ha preso varie misure, tra cui: a) accompagnamento del processo di selezione dei progetti nel Paese partner, b) verifica dell’aggiudicazione dei mandati e c) vigilanza sulle fasi di attuazione dei progetti.

a. Accompagnamento del processo di selezione dei progetti Responsabile della selezione è il Paese partner. Un organismo indipendente, nel quale sono rappresentati anche i ministeri competenti e varie ONG, verifica i criteri e il processo di selezione. La Svizzera può partecipare alle riunioni di questo organismo indipendente in qualità di osservatrice. Sul finanziamento dei progetti è la Svizzera a decidere. I rischi legati a possibili abusi e casi di corruzione sono parte integrante della verifica dei progetti.

b. Verifica dell’aggiudicazione dei mandati L’aggiudicazione di commesse di fornitura e di servizi avviene in base alle norme dell’OMC e dell’UE e alle disposizioni del diritto nazionale. Il Paese partner deve confermare per iscritto, per ogni appalto pubblico, il rispetto delle norme vigenti e l’indipendenza di tutte le persone coinvolte. La documentazione del bando di gara comprende inoltre una clausola di integrità. La Svizzera ha accesso a tutti i documenti connessi all’aggiudicazione di una commessa. In particolare nel caso di gare d’appalto per somme superiori a 500 000 franchi può prendere visione della documentazione anche prima della pubblicazione del bando e può partecipare come osservatrice al comitato incaricato di valutare le offerte.

c. Vigilanza sulle fasi di attuazione dei progetti Responsabili del controllo delle prestazioni effettivamente fornite sono gli enti incaricati dell’esecuzione. Tali enti fanno rapporto alla Svizzera ogni sei mesi (o, se necessario, con maggior frequenza) informandola in merito ai progressi fatti e alle prestazioni fatturate. Il Paese partner verifica e conferma la correttezza delle richieste di rimborso. Anche la Svizzera procede a una verifica di queste richieste prima di effettuare il rimborso e può, inoltre, prendere visione di tutti i documenti pertinenti. Al più tardi al momento della sua conclusione, ogni progetto viene sottoposto a un audit finanziario da parte di un’organizzazione certificata. Nell’ambito del contributo all’allargamento la DSC e la SECO hanno aperto uffici comuni in sette rappresentanze della Svizzera all’estero. Anche il secondo contributo prevede uffici di questo tipo destinati a seguire e verificare l’attuazione di tutti i progetti in loco. I collaboratori degli uffici conoscono le condizioni locali e dispongono di contatti diretti con i responsabili dei progetti. La Svizzera conferisce inoltre mandati a esperti esterni che con le loro conoscenze specialistiche verificano gli studi di fattibilità e la documentazione dei bandi di gara. In occasione di visite ai progetti controllano inoltre quali prestazioni vengono fornite per verificarne la conformità alle condizioni contrattuali dal punto di vista della quantità e della qualità.

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Allegato 3: Sintesi della valutazione esterna indipendente del contributo all’allargamento 2015-201614

Come si è svolta la valutazione del contributo all’allargamento? Il mandato di valutazione è stato conferito, attraverso un concorso pubblico, alla ditta tedesca GOPA Consultants, che ha analizzato la rilevanza, l’efficacia, l’efficienza e la sostenibilità del contributo all’allargamento in primo luogo nei Paesi partner UE-10. La valutazione comprendeva:  un’analisi della documentazione sul contributo all’allargamento, e in particolare un esame a campione di 29 progetti selezionati per un totale di 175 milioni di franchi;  interviste e discussioni con partner e persone direttamente coinvolte in loco in Polonia, Ungheria, Slovacchia e Lettonia;  interviste con gruppi d’interesse svizzeri, quali associazioni e organizzazioni non governative (ONG);  uno studio empirico e un’analisi in base a questionari compilati dai partner in loco.

Come è stato valutato il contributo all’allargamento? Dal rapporto di valutazione emerge un risultato complessivamente positivo del contributo all’allargamento per quanto concerne i criteri di rilevanza, efficacia, efficienza e sostenibilità riconosciuti a livello internazionale e la validità della sua attuazione. La valutazione ha indicato però anche che, soprattutto in termini di efficienza, sarebbe stato possibile fare meglio. Una verifica approfondita ha evidenziato che i progetti valutati hanno creato valore aggiunto e fornito un contributo positivo alla promozione dello sviluppo economico e sociale dei settori e delle regioni interessati nei Paesi partner. Il contributo all’allargamento ha sostenuto partenariati tra organizzazioni in Svizzera e nei Paesi partner in vari settori a livello nazionale, regionale e locale. L’intensa cooperazione ha permesso di approfondire e rafforzare ulteriormente le relazioni bilaterali tra la Svizzera e i Paesi partner. Criteri Rilevanza Efficacia Efficienza Sostenibilità Valutazione Ottimo 2 3 1 Buono 5 12 5 3 Sufficiente 2 Insufficiente

Il rapporto di valutazione ha giudicato 33 questioni specifiche secondo i quattro criteri menzionati. La tabella offre una panoramica dei voti assegnati per ogni criterio e della loro frequenza.

Nelle pagine seguenti il contributo all’allargamento viene esaminato e valutato secondo i summenzionati criteri di rilevanza, efficacia, efficienza e sostenibilità.

14 Estratto leggermente rielaborato a livello formale del «Rapporto di valutazione sul contributo

all’allargamento 2015. L’essenziale in breve (DSC/SECO)», pag. 6 segg. La sintesi originale e il rapporto completo in inglese, elaborato da GOPA Consultants, nonché la presa di posizione della DSC e della SECO in merito alle raccomandazioni sono pubblicati sul sito Internet del contributo all’allargamento www.contributo-allargamento.admin.ch.

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1. Rilevanza: il contributo all’allargamento corrisponde alle esigenze dei Paesi partner? Il rapporto di valutazione giudica buona la rilevanza dei progetti, vale a dire la loro importanza per i Paesi. Gli Stati partner avevano fissato autonomamente le priorità tra i settori tematici da sostenere con il contributo all’allargamento e le avevano concordate con la Svizzera, garantendo in tal modo che i progetti sostenuti nell’ambito del contributo all’allargamento corrispondessero alle loro esigenze. Tali progetti sono stati pertanto valutati come chiaramente rilevanti, giudizio confermato anche dai riscontri dei partner di progetto e delle autorità nei Paesi partner nonché della Svizzera. Il contributo all’allargamento si è integrato bene con altri programmi (p. es. dell’UE e dei Paesi AELS/SEE), a loro volta finalizzati a ridurre le disparità economiche e sociali. La Svizzera ha sostenuto principalmente tematiche, regioni o gruppi di destinatari che altri programmi condotti negli Stati partner non hanno considerato o di cui hanno tenuto conto soltanto in misura insufficiente. La valutazione ha mostrato che il processo per la preparazione e la verifica dei progetti presentati è stato condotto in modo scrupoloso e professionale e che, di conseguenza, la qualità dei progetti stessi è stata nel complesso ottima. Un altro elemento importante è la grande soddisfazione manifestata costantemente dai partner locali nei confronti dei progetti attuati e dei risultati conseguiti.

2. Efficacia: il contributo all’allargamento raggiunge i suoi obiettivi?

L’analisi è arrivata alla conclusione che i progetti hanno presentato un buon livello di efficacia. Da colloqui e discussioni con varie istituzioni e persone coinvolte, tra cui partecipanti a programmi di ricerca, imprese, prestatori di servizi nell’ambito della sanità e dell’assistenza sociale e sindaci, è emerso che al momento della valutazione erano già stati raggiunti numerosi obiettivi, come la creazione di posti di lavoro, il ricorso da parte della popolazione alle migliorate prestazioni sociali e la riduzione dell’inquinamento ambientale. Sono inoltre state incrementate la disponibilità operativa e la capacità delle squadre di soccorso per interventi in caso di catastrofi, la magistratura è diventata più efficiente ed è stato agevolato l’accesso alla giustizia. Una verifica approfondita effettuata su un campione di 29 progetti ha permesso di evidenziare che questi ultimi hanno creato valore aggiunto e fornito un contributo positivo alla promozione dello sviluppo economico e sociale dei settori e delle regioni interessati. Tuttavia, non è stato semplice quantificare, nel suo complesso, l’efficacia dei progetti sul lungo periodo poiché non è stato sempre possibile misurare il raggiungimento degli obiettivi con la stessa precisione. Singoli progetti erano potenzialmente in grado di generare cambiamenti sostanziali a medio termine a livello nazionale, ad esempio il progetto incentrato sulla formazione professionale duale in Slovacchia o quello volto a consolidare i servizi sanitari di base in Ungheria. Un fattore importante alla base dell’efficacia è la definizione di priorità chiare in un determinato Paese. La Lituania, ad esempio, ha investito il 67 per cento dei fondi del contributo all’allargamento nel risanamento delle infrastrutture e nella modernizzazione dei servizi in ambito sanitario, in particolare nel settore della salute materna ed infantile, in cui la sanità lituana ha fatto progressi notevoli. Di norma i progetti hanno raggiunto i loro obiettivi. Grazie all’apprezzamento del franco svizzero dopo l’approvazione dei crediti quadro è stato possibile finanziare anche attività supplementari in numerosi progetti, superando addirittura gli obiettivi inizialmente fissati. Al

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momento della valutazione, solo per pochi progetti non era ancora certo il raggiungimento degli obiettivi. Il contributo all’allargamento ha prodotto anche vari effetti positivi per la Svizzera, tra cui l’approfondimento delle relazioni bilaterali con tutti gli Stati partner. In particolare sono stati avviati e mantenuti a livello nazionale, regionale e locale circa 550 partenariati tra organizzazioni della Svizzera e degli Stati partner nel settore pubblico e nell’ambito della società civile. Grazie al contributo all’allargamento, le ambasciate svizzere nei Paesi partner hanno potuto intrattenere relazioni più diversificate e un dialogo più intenso con le rispettive controparti. Le strette relazioni contribuiscono a migliorare le opportunità commerciali delle imprese svizzere in questi Paesi.

3. Efficienza: costi e benefici sono proporzionati?

L’efficienza dell’attuazione del contributo all’allargamento è stata giudicata buona. Nel complesso, tuttavia, è in relazione a questo fattore che si sono riscontrate le maggiori differenze tra i progetti in termini di valutazione. Mentre la responsabilità generale del contributo all’allargamento spettava alla DSC e alla SECO, gli Stati partner erano responsabili della realizzazione dei progetti. In base ad accordi contrattuali con la Svizzera, i Paesi in questione dovevano provvedere autonomamente all’attuazione, alla sorveglianza e al controllo finale dei progetti in conformità alle norme nazionali. Questa delega della responsabilità di attuazione è una procedura adeguata negli Stati membri dell’UE. Il fatto che tutti i fondi del contributo all’allargamento siano stati impegnati per progetti concreti entro il termine stabilito nell’ambito del credito quadro è stato valutato positivamente. La buona cooperazione tra la Svizzera e gli Stati partner, e in particolare l’adeguata flessibilità nel considerare le differenti condizioni quadro, sono state di grande aiuto. I seguenti fattori esterni hanno parzialmente limitato l’efficienza del contributo all’allargamento:  budget ristretti degli uffici pubblici negli Stati partner (crisi economico-finanziaria);  capacità manageriali non sufficienti ed effettivi di personale ridotti di alcuni partner di progetto;  ritardi causati da ricorsi nell’aggiudicazione dei mandati;  ritardi nella concessione di licenze edilizie negli Stati partner;  ritardi nell’approvazione dei progetti a causa degli elevati requisiti previsti per le domande di progetto;  requisiti poco chiari in materia di reporting da parte degli Stati partner. Circa un terzo dei progetti è stato realizzato nel rispetto delle scadenze, mentre per gli altri due terzi è stata fissata una proroga per i motivi summenzionati. In molti casi si è tuttavia anche ritenuto opportuno prorogare i progetti per mettere a frutto risparmi ottenuti nell’ambito dell’attuazione dei progetti stessi, o grazie al franco svizzero forte, e migliorarne di conseguenza i risultati. Nonostante gli eventuali ritardi nella realizzazione dei progetti, in generale il raggiungimento degli obiettivi non è mai stato a rischio. Nonostante una buona valutazione in termini di efficienza, il rapporto evidenzia che questa può ancora essere migliorata, per esempio con la semplificazione di procedure e controlli.

4. Sostenibilità: Gli effetti positivi ottenuti sono duraturi?

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La valutazione ha giudicato buona la sostenibilità dei programmi, partendo dall’assunto che gli Stati partner saranno in grado di mantenere i risultati raggiunti anche dopo la scadenza del contributo all’allargamento. Già in fase di sviluppo e autorizzazione dei progetti è stata attribuita grande importanza alle modalità atte a garantire durata e sostenibilità. L’impegno dei partner di progetto – spesso anche autorità regionali o locali – è stato valutato positivamente e i partner hanno riconosciuto l’utilità sociale dei progetti. La responsabilità della realizzazione dei progetti spettava agli Stati partner, che di norma erano chiamati a farsi carico di almeno il 15 per cento dei costi. I progetti sono stati prefinanziati dagli Stati partner, che sono stati rimborsati a posteriori dalla Svizzera. Tutti questi fattori avranno, anche a lungo termine, effetti positivi sulla sostenibilità dei risultati. Al momento della valutazione, la sostenibilità in materia di finanziamento a lungo termine non era garantita per alcuni progetti del settore pubblico o sostenuti da ONG. Una pianificazione quanto più precoce della procedura da seguire dopo la conclusione dei progetti può permettere di garantire meglio la sostenibilità finanziaria.

Raccomandazioni contenute nel rapporto di valutazione Sulla base delle conclusioni della valutazione sono state formulate alcune raccomandazioni all’attenzione della DSC e della SECO. Tali raccomandazioni si riferiscono non solo al programma in corso, ma anche a un eventuale secondo contributo svizzero, qualora si giungesse a una decisione in questo senso. Delle dodici raccomandazioni formulate, vanno evidenziate per la loro importanza le cinque seguenti:  nel caso di un possibile futuro programma, gli Stati partner dovrebbero essere sollecitati a definire un minor numero di priorità tematiche e geografiche;  dovrebbe essere migliorata l’efficienza della procedura bifase per l’approvazione dei progetti, ma non a scapito della qualità della programmazione e della progettazione;  la DSC e la SECO dovrebbero fornire agli Stati partner linee guida ancora più chiare per la definizione degli obiettivi prioritari e per la loro misurazione mediante indicatori;  nel caso di un secondo contributo, gli Stati partner dovrebbero migliorare l’efficienza e l’efficacia delle proprie procedure di reporting semplificando e precisando i modelli per i rapporti e le guide redazionali per gli enti incaricati dei progetti;  nell’ambito di un eventuale secondo contributo, gli Stati partner dovrebbero essere invitati a potenziare le misure di comunicazione per lo svolgimento del programma sul loro territorio, ad esempio comunicando in modo più attivo i risultati ottenuti a livello tematico o regionale e facendo conoscere i risultati del programma.

Utilità del rapporto di valutazione per la DSC e la SECO Il rapporto di valutazione è molto utile per la DSC e la SECO. Analogamente alla precedente verifica da parte del Controllo federale delle finanze (CDF), conferma da un lato che il concetto di base per l’attuazione del contributo all’allargamento funziona e, dall’altro, indica il potenziale di miglioramento soprattutto in termini di efficienza. Le raccomandazioni emerse dalla valutazione hanno già potuto essere applicate alla collaborazione con la Croazia; nell’accordo bilaterale tra Svizzera e Croazia è previsto, per esempio, che i mezzi finanziari non utilizzati possano essere trasferiti in un fondo esistente destinato alle operazioni di sminamento. In questo modo si possono raggiungere ulteriori risultati importanti. L’accordo è stato firmato a metà 2015 e i progetti dovranno essere conclusi al più tardi nel 2024.

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La DSC e la SECO prendono molto seriamente la raccomandazione riguardante la maggiore focalizzazione tematica dei progetti, importante in vista di un secondo contributo svizzero all’allargamento. Ciò vale anche per le diverse proposte riguardanti l’incremento dell’efficienza. L’approvazione definitiva delle fatture e delle richieste di rimborso ha già potuto essere delegata, per esempio, agli uffici delle rappresentanze svizzere sul posto invece di passare per la Centrale a Berna. Le considerazioni e le proposte risultanti dal rapporto di valutazione sono di grande interesse per la SECO e la DSC, anche al di là del contributo all’allargamento. Il coinvolgimento delle istituzioni partner, la delega di responsabilità e la modalità di misurazione del raggiungimento degli obiettivi sono di fondamentale importanza per la cooperazione internazionale in generale. L’intero rapporto e il Management Response sono disponibili sul sito Internet www.contributo- allargamento.admin.ch, che contiene anche informazioni dettagliate su singoli progetti e i loro risultati.

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Allegato 4: Panoramica su altre forme di finanziamento

1. La politica di coesione dell’UE

Il rafforzamento dei legami economici, sociali e territoriali – nella terminologia dell’UE, la coesione – è al centro degli sforzi dell’Unione. La riduzione delle differenze a livello di sviluppo tra i vari Stati UE e le diverse regioni all’interno dei singoli Stati era un obiettivo a sé stante già nel trattato che istituiva la Comunità europea. La politica di coesione15 è lo strumento principale con cui si punta a ridurre queste disparità e, per la sua portata economica e politica, deve essere messa sullo stesso piano della realizzazione del mercato interno o dell’unione monetaria. La sua importanza emerge anche dal fatto che alla sua attuazione è stato finora destinato di volta in volta un terzo circa del bilancio dell’UE. La politica di coesione si fonda su una serie di ragioni analoghe a quelle che sono alla base della perequazione finanziaria intercantonale e della politica regionale svizzere 16. Tutte le regioni e i gruppi sociali che costituiscono la comunità devono contribuire allo sviluppo economico e poter beneficiare dei suoi vantaggi. Differenze troppo grandi nelle condizioni di vita sono da temere perché possono mettere in pericolo la tenuta interna dell’UE. Rafforzare la competitività delle regioni e promuovere lo sviluppo delle capacità dei gruppi svantaggiati significa anche dare un importante contributo alle potenzialità di crescita dell’economia dell’UE nel suo insieme. L’eliminazione delle disparità deve inoltre contribuire a migliorare le prospettive dei singoli individui nel loro luogo di domicilio. L’adesione all’UE di 13 nuovi Stati a partire dal 2004 ha posto la politica di coesione di fronte a grandi sfide perché le disparità economiche e sociali all’interno dell’Unione europea sono di nuovo aumentate in modo evidente. Il reddito pro capite dell’UE dopo l’adesione di dieci nuovi Stati (UE-10) è diminuito del 16 per cento e contemporaneamente sono cresciute le disparità regionali.

Politica di coesione 2014-2020 Dei 351,8 miliardi di euro per la coesione interna messi a disposizione con il quadro finanziario 2014-2020, più della metà sono stati spesi per le regioni meno sviluppate dell’UE. Gli Stati UE- 13 hanno ricevuto circa i due terzi dei fondi e con questi hanno finanziato fino all’80 per cento dei loro investimenti statali. Queste cifre mostrano in modo impressionante il grande impegno dell’Unione europea nello sviluppo delle proprie regioni e dei propri membri più deboli. Se si considerano i dati annui, il contributo svizzero medio di 130 milioni di franchi rappresenta circa lo 0,35 per cento degli investimenti dell’Unione nell’UE-13. Per il periodo 2014-2020 la UE ha approvato una nuova politica di coesione che tiene conto delle esperienze fatte nel periodo precedente ma anche delle mutate condizioni economiche generali al suo interno. Tra i cambiamenti più importanti si devono ricordare le migliorate prestazioni e condizionalità introdotte per rendere più efficaci i mezzi impiegati nonché

15 I concetti di «politica di coesione» e di «politica regionale» sono spesso utilizzati come sinonimi

all’interno dell’UE. 16 Con la perequazione finanziaria nazionale si mira a ridurre le differenze tra i Cantoni a livello

finanziario. In tutti i Cantoni l’obiettivo perseguito è quello di una dotazione di risorse pro capite pari ad almeno l’85 % della media svizzera.

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l’orientamento ai risultati. I mezzi finanziari della politica di coesione 2014-2020 dovranno essere utilizzati in maniera mirata per raggiungere gli obiettivi della strategia Europa 202017. Affinché la politica di coesione possa contribuire con la massima efficacia all’attuazione delle tre priorità definite è prevista una programmazione strategica più rigorosa. Il quadro strategico comune comprende un regolamento generale per tutti i fondi dell’UE amministrati, nell’ambito di una gestione condivisa, dagli Stati membri e dalla Commissione. Si tratta dei tre fondi destinati alla politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR; Fondo sociale europeo, FSE; e Fondo di coesione, FC) nonché del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Risultati della politica di coesione Visti i risultati ottenuti finora, la politica di coesione dell’UE può essere considerata, in termini generali, un successo. L’anno successivo al primo allargamento a est, a parità di potere d’acquisto il prodotto interno lordo pro capite nei nuovi Paesi membri era in media la metà di quello dei vecchi Stati UE. Nonostante la crisi economica e finanziaria, quasi tutti i nuovi Stati membri hanno fatto da allora notevoli passi avanti (cfr. grafico)

Grafico: Evoluzione del reddito pro capite a parità di potere d’acquisto degli Stati UE-

13 rispetto al reddito pro capite dell’UE-2818.

100

Quote in %, ⌀ UE-28 = 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2005 2016

Valutazioni complete e indipendenti della politica di coesione dell’UE confermano questo effetto positivo. Da una perizia indipendente relativa al periodo di programmazione finanziaria 2007-2013 si evince che gli investimenti effettuati nel quadro della politica di coesione in quegli anni genereranno, entro il 2023, mille miliardi di euro circa di PIL supplementare19.

17 Gli obiettivi di Europa 2020 si dividono in cinque ambiti principali elencati di seguito:

(1) Occupazione: tasso di occupazione del 75 % per la fascia di età compresa tra i 20 e i 64 anni. (2) Ricerca e sviluppo: investire in ricerca e sviluppo il 3 % del PIL dell’UE. (3) Cambiamenti climatici ed energia: ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 20 % rispetto ai livelli del 1990, ricavare il 20 % del fabbisogno di energia da fonti rinnovabili, aumentare del 20 % l’efficienza energetica. (4) Istruzione: ridurre il tasso di abbandono scolastico al di sotto del 10 %, più alto tasso di istruzione superiore tra le persone di età compresa tra 30 e 34 anni. (5) Povertà ed esclusione sociale: ridurre il numero di persone colpite di almeno 20 milioni di unità.

18 Eurostat

19 http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/evaluations/ec/2007-2013/

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2. Il meccanismo di finanziamento norvegese e dello spazio AELS/SEE

Nel quadro dell’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) anche i tre Paesi AELS/SEE – Norvegia, Liechtenstein e Islanda – supportano gli obiettivi di coesione dell’UE. Al momento dell’allargamento hanno stipulato un protocollo all’accordo SEE con l’UE sulla messa a disposizione di un meccanismo di finanziamento AELS/SEE, che funziona dal 1994. Dal 2004, parallelamente al meccanismo di finanziamento già esistente, è stato istituito un meccanismo bilaterale con la Norvegia. Per il periodo 2014-2021 il meccanismo di finanziamento AELS/SEE mette a disposizione complessivamente 1548 milioni di euro per la promozione della coesione economica e sociale, e nello specifico per i 13 nuovi Stati membri entrati a far parte dell’UE nel 2004 più la Grecia e il Portogallo. La Norvegia contribuisce inoltre, attraverso il proprio meccanismo bilaterale di finanziamento, con 1253 milioni di euro destinati unicamente ai 13 nuovi Stati membri. Rispetto al periodo 2009-2014 si tratta di un aumento dell’11 per cento su base annua. Il meccanismo di finanziamento norvegese è coperto al 100 per cento dalla Norvegia che finanzia inoltre al 95 per cento quello AELS/SEE; è dunque la Norvegia a sostenere il carico maggiore. Considerato sul piano dei versamenti annui, il previsto contributo svizzero corrisponde a circa un terzo di quello norvegese per il periodo 2014-2021. Oltre all’obiettivo della coesione, questi fondi mirano anche a migliorare e rafforzare le relazioni bilaterali tra Norvegia, Islanda e Liechtenstein – i Paesi donatori –, da un lato, e i Paesi partner dall’altro. Il 2 per cento del budget destinato ai singoli Stati confluisce in un fondo per le relazioni bilaterali gestito da un comitato congiunto e destinato a promuovere in vari ambiti la cooperazione tra le due parti. In alcuni casi un’istituzione pubblica di un Paese donatore, in particolare la Norvegia, partecipa alla gestione del programma (in quanto Donor Programme Partner). Alcuni campi possono anche essere gestiti direttamente da istituzioni dei Paesi donatori. Ciò vale per esempio per i fondi destinati alla promozione delle organizzazioni non governative. I mezzi finanziari del meccanismo AELS/SEE e del meccanismo norvegese dovranno tutti essere impegnati entro il mese di aprile del 2021 e dovranno essere erogati entro l’aprile del 2024. Il sostegno prende la forma di programmi messi in opera in diversi settori importanti per lo sviluppo economico e sociale, e in particolare:  innovazione, ricerca, istruzione e competitività;  inclusione sociale, occupazione giovanile e riduzione della povertà;  ambiente, energia, cambiamento climatico e riduzione delle emissioni di CO²;  cultura, società civile, governance e diritti fondamentali;  giustizia e sicurezza pubblica. Per la gestione di entrambi i meccanismi di finanziamento i tre Stati AELS/SEE hanno istituito un ufficio comune a Bruxelles, che collabora con i servizi di coordinamento nazionali dei Paesi partner e si occupa, tra le altre cose, della preparazione delle decisioni in merito alle richieste di finanziamento. Nei Memorandum of Understanding conclusi tra Paesi donatori e Paesi partner vengono definiti gli ambiti tematici e assegnati i relativi importi. Le decisioni di finanziamento sono prese, nel caso del meccanismo AELS/SEE, da un comitato congiunto dei tre Paesi AELS/SEE, e nel caso del meccanismo norvegese dal Ministero degli affari esteri della Norvegia; 100 milioni di euro confluiscono in un fondo regionale gestito direttamente dai tre Paesi donatori. Il fondo è destinato a progetti di promozione dell’occupazione giovanile e a progetti transfrontalieri.

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3. Il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (AMIF) dell’UEIl raggiungimento

dell’obiettivo di un’Europa più aperta e sicura viene supportato dall’UE attraverso due strumenti di finanziamento nel settore della politica interna per il periodo 2014-2020:

Fondo Asilo, migrazione e integrazione Fondo sicurezza interna AMIF ISF Strumento parziale Strumento parziale polizia frontiere ISF Polizia ISF Frontiere (pertinente dal punto di vista di Schengen, è prevista la partecipazione della Svizzera)

EUR 1,04 miliardi EUR 2,76 miliardi EUR 3,1 miliardi EUR 3,8 miliardi

L’AMIF è stato creato come contributo allo sviluppo di una politica comune dell’UE nel campo dell’asilo e della migrazione e per tenere conto dei principi di solidarietà e di ripartizione degli oneri tra gli Stati membri. Il Fondo sostiene l’attuazione di misure negli Stati membri dell’UE volte a gestire in maniera efficiente i movimenti migratori e a introdurre, consolidare e sviluppare una politica comune in questo ambito. Gli obiettivi specifici, al cui raggiungimento il Fondo deve contribuire, sono i seguenti:  consolidamento e sviluppo di un sistema europeo comune di asilo (CEAS);  facilitazione dell’immigrazione economica legale, orientata al fabbisogno, negli Stati UE e integrazione di cittadini di Stati terzi;  promozione negli Stati UE di strategie di rientro;  rafforzamento della solidarietà nei confronti dei Paesi membri dell’UE particolarmente interessati dal problema e condivisione della responsabilità tra gli Stati membri. I mezzi dell’AMIF sono in gran parte destinati agli Stati membri (88 % ca.) che li utilizzano principalmente per finanziare, monitorare e valutare i programmi nazionali. Il Fondo prevede anche che gli Stati membri possano essere finanziariamente sostenuti per la loro partecipazione ai programmi di ricollocazione (resettlement) dell’UE. Gli Stati ricevono tra i 6000 e i 10 000 euro a persona accolta. Al fine di rafforzare la solidarietà, un restante 12 per cento dei fondi è utilizzato per misure destinate all’UE nel suo complesso e, in caso di pressione migratoria molto forte, per l’invio di aiuti di emergenza. Queste misure sono gestite direttamente dalla Commissione europea. Come nel caso di tutti i Fondi nel settore della politica interna dell’UE, il grado di cofinanziamento di specifici progetti attraverso mezzi finanziari dell’Unione è in genere al massimo del 75 per cento. In casi eccezionali questa percentuale può salire fino al 90 per cento. Per esempio, i mezzi finanziari AMIF assegnati all’Italia e alla Grecia (per i programmi nazionali e l’aiuto d’emergenza) sono i seguenti: Italia Grecia EUR 612 milioni (2014-2020) EUR 610 milioni (2014-2020)

Attualmente sono in corso, all’interno della Commissione europea, le consultazioni in merito al Fondo che dovrà prendere il posto dell’AMIF per il periodo 2021-2027. Entro l’estate 2018 la Commissione dovrebbe formulare una proposta di regolamento che specifichi la struttura di questo fondo. Fino a quando non sarà disponibile la proposta di regolamento non è possibile valutare concretamente un’eventuale partecipazione della Svizzera.

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