Modifica della legge sull’agricoltura (attuazione della mozione 19.3445 Gruppo BD «Indennizzo adeguato per i coniugi e i partner in unione domestica registrata di agricoltori in caso di divorzio»)

Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR

Ufficio federale dell’agricoltura UFAG

Berna, …

Consultazione sulla modifica della legge sull’agricoltura Attuazione della mozione 19.3445 Gruppo BD «Indennizzo adeguato per i coniugi e i partner in unione domestica registrata di agricoltori in caso di divorzio»

Rapporto esplicativo Incarto: BLW-041.621-94/16/11

BLW-D-F78B3401/275

Contesto

1.3.3 Posizione speciale in materia di assicurazioni sociali dei coniugi collaboratori

Contesto

La mozione 19.3445 del Gruppo BD trasmessa durante la sessione estiva e autunnale 2021 «Indennizzo adeguato per i coniugi e i partner in unione domestica registrata di agricoltori in caso di divorzio» chiede al Consiglio federale di elaborare una proposta di legge che, in caso di divorzio, garantisca un indennizzo adeguato ai coniugi e ai partner registrati di agricoltori per il loro lavoro. In collaborazione con il settore è stata elaborata una proposta, la quale prevede che i capiazienda sposati o in unione domestica registrata adempiano una nuova condizione per beneficiare di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali (titolo quinto della legge sull’agricoltura), ovvero l'obbligo di una consulenza congiunta in materia di regime dei beni e di regolamento della collaborazione lavorativa e/o una prova del pagamento di un salario in contanti oppure di una quota del reddito.

Situazione iniziale Da circa vent’anni l'Ufficio federale dell'agricoltura monitora la situazione sociale delle famiglie contadine, analizzando in particolare la situazione della donna nell'agricoltura. Dallo studio «La donna nell'agricoltura 2022», che ha affrontato questa tematica per la terza volta dopo il 2002 e il 2012, è emerso che l'importanza economica delle donne nella direzione, nel lavoro aziendale o nelle attività extraziendali è in crescita e che nel corso degli ultimi dieci anni la loro sicurezza sociale e finanziaria è migliorata considerevolmente. Un ulteriore studio1 ha evidenziato che nell'agricoltura le procedure di divorzio conflittuali («divorzio conflittuale») sono quasi il doppio rispetto al resto della popolazione. Delle persone che sono arrivate a un accordo senza una procedura conflittuale, tre quarti, in particolare le donne coinvolte, hanno rinunciato consapevolmente ai propri diritti.

Contenuto del progetto Per realizzare quanto chiesto nella mozione 19.3345 sono stati effettuati accertamenti giuridici relativi alla necessità di legiferare dai quali è emerso che le normative del Codice civile valide per tutti i settori sono sufficienti a far fronte alla richiesta della mozione. È probabile tuttavia che le disposizioni siano troppo poco conosciute e attuate nella pratica. Gli accertamenti suggeriscono anche che né la legge sull'agricoltura né altre leggi specifiche della legislazione agricola contengono norme concrete che affrontano le conseguenze negative di un divorzio.

Poiché la situazione finanziaria in caso di divorzio dipende in modo determinante dalla possibilità o meno di far valere i propri diritti a ottenere le prestazioni dell'assicurazione sociale, nel presente rapporto vengono illustrate le disposizioni speciali che si applicano ai coniugi collaboratori nell'agricoltura: sono esonerati dall'obbligo assicurativo nella previdenza professionale, non sono soggetti alla legge sull'assicurazione contro gli infortuni e sono esonerati anche dall'obbligo di versamento del contributo per l’assicurazione contro la disoccupazione. Di conseguenza, non pagano alcun contributo assicurativo obbligatorio. Le disposizioni speciali vigenti sono problematiche da un punto di vista giuridico laddove si basano su una prassi amministrativa e mancano norme di legge esplicite, com’è il caso per l'assicurazione contro la disoccupazione e l'assicurazione contro gli infortuni. L’attuale situazione sul piano del diritto può comportare incertezza giuridica. Il Consiglio federale reputa dunque necessaria una precisazione e un chiarimento per questi rami assicurativi.

Nelle riflessioni relative all'attuazione della mozione sono state coinvolte, in qualità di rappresentanti del settore agricolo, l'Unione svizzera dei contadini e l'Unione svizzera delle donne contadine e rurali. Da questi scambi è emersa una proposta per una nuova regolamentazione nel quadro della legge sull’agricoltura (art. 89 cpv. 4), la quale prevede che i capiazienda sposati o con partner registrati adempiano una nuova condizione per beneficiare di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali, ovvero l'obbligo di una consulenza congiunta in materia di regime dei beni e di regolamento della collaborazione lavorativa e/o una prova del pagamento di un salario in contanti oppure di una quota del reddito.

1 Burren C. (2019), Getrennte Wege gehen – Ehescheidungen in der Landwirtschaft, Scuola universitaria professionale di Berna SSAFA, Zollikofen 3/21

1 Situazione iniziale e necessità d’intervento

1.1 Mandato della mozione

L'8 maggio 2019 il Gruppo del partito borghese-democratico dell'Assemblea federale (BD, adesso: Gruppo del Centro) ha presentato al Consiglio nazionale la mozione 19.3445 «Indennizzo adeguato per i coniugi e i partner in unione domestica registrata di agricoltori in caso di divorzio».

Testo della mozione 19.3445 «Indennizzo adeguato per i coniugi e i partner in unione domestica registrata di agricoltori in caso di divorzio» Il Consiglio federale è incaricato di integrare la legge con i tre principi seguenti cosicché i coniugi e i partner registrati di agricoltori, in caso di divorzio, ricevano un indennizzo adeguato per il loro lavoro: 1. I coniugi o i partner registrati devono ricevere regolarmente un salario in contanti in qualità di collaboratori membri della famiglia, oppure: 2. I coniugi o i partner registrati devono ricevere una quota del reddito agricolo in qualità di lavoratori indipendenti, oppure: 3. I coniugi o i partner registrati ottengono il diritto legittimo a un indennizzo adeguato in caso di divorzio. Il diritto legittimo deve essere definito dalle autorità e si basa su attività comparabili.

La motivazione della mozione faceva riferimento al fatto che molti coniugi o partner registrati collaborano sì nell'azienda agricola, ma la loro compartecipazione è quasi impossibile in base al diritto fondiario rurale e che dunque spesso, in caso di divorzio, devono affrontare difficoltà economiche.

La richiesta della mozione 19.3445 di un indennizzo adeguato per il lavoro dei coniugi o dei partner registrati collaboratori di agricoltori in caso di divorzio va adempiuta con l'introduzione di un obbligo legale a un compenso per la collaborazione fornita. Per farlo, nella mozione vengono presentati due approcci risolutivi: il primo consiste nel garantire un reddito regolare da attività lucrativa durante il matrimonio (punti 1 e 2 del testo della mozione), il secondo nell'obbligare a versare un indennizzo adeguato in caso di divorzio (punto 3 della mozione).

Nel proprio parere sulla mozione il Consiglio federale ha espresso la propria consapevolezza del fatto che nell'agricoltura un caso di divorzio può comportare difficoltà finanziare. Tuttavia, ha ritenuto le proposte concrete difficilmente applicabili nella pratica e quasi impossibili da controllare. Ad esempio, sarebbe difficile verificare a posteriori il pagamento effettivo di un salario in contanti e la valutazione del diritto a un indennizzo adeguato avverrebbe a discrezione del giudice. Avendo proposto al Parlamento varie misure per rafforzare la posizione dei coniugi collaboratori nel quadro del messaggio del 12 febbraio 20202 concernente l’evoluzione della politica agricola a partire dal 2022 (PA22+), il Consiglio federale era dell'avviso che le sue proposte sulla PA22+ tenessero sufficientemente conto dell'orientamento della mozione. Contrariamente alla proposta del Consiglio federale di respingere la mozione, quest'ultima è stata accolta dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati rispettivamente il 1° giugno 2021 e il 30 settembre 2021.

2 FF 2020 3567 4/21

1.2 Conoscenze acquisite sui divorzi e la donna nell'agricoltura

1.2.1 Divorzi nel contesto agricolo

Da una tesi di master della Scuola superiore di scienze agrarie, forestali e alimentari (SSAFA)3 è emerso che il numero dei divorzi è fortemente aumentato a partire dalla fine degli anni '60. Questa evoluzione interessa anche le coppie sposate nel contesto agricolo. Un divorzio nel contesto agricolo risulta particolarmente complesso da un punto di vista economico e giuridico per via della stretta interconnessione tra la vita professionale e quella privata: l'azienda agricola rappresenta per la famiglia il lavoro, la base vitale, l'abitazione e il tempo libero ed è di conseguenza il fulcro della vita di una famiglia contadina. Dunque, un divorzio comporta conseguenze di ampia portata per tutte le persone coinvolte e per l'azienda agricola.

Al fine di allestire una base di dati esaustiva sui divorzi nel contesto agricolo svizzero, nel 2018 e nel 2019 la SSAFA ha condotto un sondaggio sul tema nell'ambito della succitata tesi di master. Sono stati oggetto di analisi principalmente le modalità di svolgimento dei procedimenti di divorzio nel contesto agricolo, quali decisioni di natura finanziaria, giuridica e aziendale vengono prese, dove sorgono i principali punti di discussione durante il procedimento di divorzio e come le persone interessate valutano la situazione finanziaria, aziendale e sociale dopo il divorzio.

Dai risultati del sondaggio è emerso che, con i suoi 21 anni, la durata media del matrimonio nel contesto agricolo è relativamente elevata rispetto ai 15 dell'intera popolazione. Nel 65 per cento dei casi al momento del matrimonio uno o entrambi i coniugi erano consapevoli delle conseguenze giuridiche del regime dei beni, al contrario del restante 35 per cento. Si è inoltre constatato che nel contesto agricolo le procedure di divorzio conflittuali sono quasi il doppio (18 %) in confronto al resto della popolazione (ca. il 10 %). Delle persone che sono arrivate a un accordo senza una procedura conflittuale, il 72 per cento ha rinunciato consapevolmente ai propri diritti, con un'incidenza 3,3 volte maggiore nel caso delle donne rispetto agli uomini. La ragione di rinuncia addotta più di frequente era quella di non voler mettere a repentaglio la sopravvivenza dell'azienda agricola. Indipendentemente dal genere, nel 43 per cento dei casi tra gli aspetti negativi del divorzio è stata menzionata la perdita della quotidianità familiare, seguita dalle ripercussioni negative sui figli (40 %). È stato possibile constatare inoltre che le donne risentono in maniera nettamente maggiore della perdita del proprio contesto rispetto agli uomini. Questi ultimi percepiscono invece il maggior carico di lavoro come un aspetto negativo del divorzio molto più rispetto alle donne.4

1.2.2 La donna nell'agricoltura

Da circa vent’anni l'Ufficio federale dell’agricoltura (UFAG) monitora la situazione sociale delle famiglie contadine, analizzando in particolare la situazione e il ruolo della donna nell'agricoltura svizzera. Lo studio «La donna nell'agricoltura 2022»5 ha affrontato questa tematica per la terza volta dopo il 2002 e il 2012.

Il ruolo e l'autoconsapevolezza della donna nell'agricoltura stanno cambiando. Secondo i risultati del sondaggio, le donne continuano a ricoprire principalmente i ruoli di casalinga, madre e contadina, secondo la suddivisione tradizionale dei ruoli. Parallelamente, però, fattori come la maggiore diffusione dell'esercizio di attività extraziendali, la crescente meccanizzazione delle aziende e una migliore formazione delle donne determinano profondi cambiamenti per quanto riguarda l'autoconsapevolezza e il ruolo. Ai loro occhi, anche il cambiamento sociale generale verso una maggiore parità di genere e la migliore accessibilità alla formazione e alle informazioni fanno sì che le donne siano sempre più disposte ad assumere il ruolo di capoazienda. Al contrario, tra i motivi che possono ostacolare un’evoluzione in tal senso ravvisano la gravidanza e la maternità.

3 Burren C. (2019), Getrennte Wege gehen – Ehescheidungen in der Landwirtschaft, Scuola universitaria professionale di Berna SSAFA, Zollikofen; Getrennte Wege gehen - Ehescheidungen in der Landwirtschaft (bfh.ch) 4 UFAG, Ufficio federale dell'agricoltura (2019), Rapporto agricolo 2019 - Divorzio in agricoltura (riassunto dello studio della SSAFA) 5 R. Moser e K. Saner (2022), La donna nell'agricoltura, Rapporto sullo studio 2022, AGRIDEA, 115 5/21

L'importanza della donna per l'azienda sul piano economico sta crescendo o perché ne è capo o vi collabora oppure perché esercita un'attività extraziendale. In particolare quelle fino a 35 anni di età si assumono maggiori responsabilità e per questo contribuiscono in modo sostanziale al reddito aziendale. La metà delle interpellate più giovani ha indicato nel sondaggio di contribuire nella misura di oltre il 50 per cento al reddito globale dell'azienda. Il 55 per cento di tutte le donne intervistate (ovvero donne a capo di un’azienda, mogli, madri, sorelle, ecc. di capiazienda) riceve un salario o percepisce un reddito per il lavoro svolto nell’azienda. Secondo il censimento supplementare delle aziende agricole del 20206, circa il 66 per cento delle coniugi di capiazienda dispone di un conteggio AVS come salariata o indipendente per il proprio lavoro in azienda. Un terzo delle partecipanti al sondaggio ha affermato di essere proprietaria o comproprietaria dell'azienda in cui vive. La percentuale di donne che si definisce gestore unico dell'azienda è aumentata passando dal 5 al 9 per cento dal sondaggio del 2012. Oltre due terzi hanno indicato di dirigere l'azienda congiuntamente con il proprio coniuge.

Negli ultimi dieci anni la sicurezza è migliorata considerevolmente. Secondo i risultati del sondaggio, la percentuale di donne senza una propria assicurazione sociale o previdenza è diminuita dal 12 per cento (2012) al 4 per cento (2022). Il 57 per cento delle intervistate, nel frattempo, è affiliata al terzo pilastro (2012: 43 %). A questo sviluppo positivo hanno contribuito la consulenza, le campagne di sensibilizzazione, la formazione professionale e continua, così come l'attività extragricola. La maggior parte delle donne (56 %) ha apportato capitale all'azienda, spesso senza contratto di mutuo (38 %), più raramente con un contratto (11 %).

1.3 Quadro giuridico

In questa sezione viene esposto il diritto vigente negli ambiti giuridici rilevanti per la mozione. In particolare verrà analizzata l'eventuale necessità d’intervento a livello di legge relativamente alla richiesta della mozione.

1.3.1 Leggi agricole

Per l'agricoltura e la politica agricola sono rilevanti soprattutto la legge del 29 aprile 19987 sull'agricoltura (LAgr), la legge federale del 4 ottobre 19918 sul diritto fondiario rurale (LDFR), la legge federale del 4 ottobre 19859 sull'affitto agricolo (LAAgr) e la legge federale del 20 giugno 195210 sugli assegni familiari nell’agricoltura (LAF). Né la LAgr né le altre leggi succitate contengono norme concrete relative a un indennizzo adeguato per i coniugi e i partner registrati di agricoltori in caso di divorzio. Le leggi non contengono neanche una norma di delega che consenta al Consiglio federale di emanare disposizioni per la prevenzione delle conseguenze negative di un divorzio o di attivarsi in tal senso. Le norme vigenti nel diritto agricolo non soddisfano dunque le richieste avanzate nella mozione.

1.3.2 Codice civile

Il Codice civile (CC)11 contiene le disposizioni determinanti relative al diritto di famiglia, ai diritti e ai doveri dei coniugi, al divorzio e alle conseguenze che ne derivano. Queste valgono allo stesso modo per tutti i coniugi, anche per quelli nel settore agricolo. Nel caso delle unioni domestiche registrate si applica la legge del 18 giugno 200412 sull’unione domestica registrata (LUD).

Il primo approccio risolutivo proposto nella mozione trasmessa oggetto di questo rapporto (punti 1 e 2 del testo della mozione) punta a prevedere un obbligo giuridico alla corresponsione di un reddito per la collaborazione fornita nell'azienda.

6 UST, Ufficio federale di statistica (2021), Censimento delle aziende agricole del 2020 7 RS 910.1 8 RS 211.412.11 9 RS 221.213.2 10 RS 836.1

11 RS 210

12 RS 211.231

In questo contesto è rilevante in particolar modo l'articolo 168 CC, che afferma che ciascun coniuge può concludere negozi giuridici con l'altro. Spesso i coniugi collaborano in un'azienda contadina familiare. Più la collaborazione è intensa e va oltre il consueto, più assumono importanza accordi e regolamentazioni chiare. Proprio per questo motivo, i contratti sono importanti anche tra coniugi nel contesto agricolo. È possibile quindi disciplinare la collaborazione di un coniuge nell'azienda dell'altro coniuge sulla base di un rapporto contrattuale, sotto forma di un contratto di lavoro (art. 139 segg. CO) disciplinato dal codice delle obbligazioni (CO)13, di un mandato (art. 394 segg. CO) o di un contratto societario (p.es. una società semplice secondo l'art. 530 segg. CO). In base alla tipologia di negozio giuridico occorre qualificare i coniugi collaboratori nell'azienda come lavoratori dipendenti, indipendenti o soci e questi possono far valere le relative pretese.

Secondo il diritto vigente sussiste già la possibilità per i coniugi di concordare la corresponsione di un reddito per il coniuge collaboratore nell'azienda. La mozione punta tuttavia a migliorare la situazione in caso di divorzio. Bisogna anche sottolineare che un reddito regolare da attività lucrativa migliora la posizione del coniuge collaboratore in particolare dal momento che, durante il matrimonio, può disporre di un proprio reddito e costituire una propria previdenza.14 I coniugi sono liberi di accordarsi e di scegliere la soluzione che più si addice al loro caso specifico. Come emerso dall'ultima rilevazione sulla donna nell'agricoltura 2022 (cfr. n. 1.2.2), la consapevolezza della necessità di normative contrattuali sta aumentando. Circa due terzi15 dei coniugi collaboratori nell'azienda sta già usufruendo di questa possibilità giuridica e dispone di un reddito. Bisogna tuttavia sottolineare che un obbligo prescritto per legge alla corresponsione di un reddito regolare da attività lucrativa potrebbe gravare fortemente sull'azienda agricola. Un obbligo del genere potrebbe essere difficilmente attuabile proprio nelle aziende più piccole e che rendono meno.

Il secondo approccio risolutivo della mozione (punto 3 della mozione) richiede il versamento di un indennizzo adeguato in caso di divorzio per la collaborazione fornita nell'azienda. Anche a tal proposito nel diritto vigente esiste già una regolamentazione giuridica corrispondente per tutti i coniugi: a seconda delle circostanze, se i coniugi non hanno stipulato un contratto è possibile far valere un diritto derivante dal diritto di famiglia (art. 165 CC). La disposizione corrispettiva all'articolo 13 LUD è modellata sull'articolo 163 CC e fa inoltre riferimento agli articoli 163-165 CC, motivo per cui la dottrina e la giurisprudenza in materia di mantenimento possono essere applicate per analogia nell'ambito delle unioni domestiche registrate.16

Secondo l'articolo 163 CC, i coniugi provvedono in comune al debito mantenimento della famiglia (cpv. 1). S’intendono sul loro contributo rispettivo, segnatamente circa le prestazioni pecuniarie, il governo della casa, la cura della prole o l’assistenza nella professione o nell’impresa dell’altro (cpv. 2). Se un coniuge ha collaborato nella professione o nell’impresa dell’altro in misura notevolmente superiore al contributo che gli incombe per il mantenimento della famiglia, ha diritto a un’equa indennità (art. 165 cpv. 1 CC), a condizione che i contributi straordinari non siano stati prestati in base a un contratto di lavoro, di mutuo o di società o in base a un altro rapporto giuridico (art. 165 cpv. 3 CC). Se viene corrisposto un reddito da attività lucrativa sulla base di una regolamentazione pattuita per contratto, non c'è più margine per un'indennità. L'equa indennità può essere pagata sotto forma di prestazioni sia periodiche che una tantum.17

Per il periodo in cui è stato svolto il lavoro aggiuntivo, occorre valutare da un punto di vista oggettivo se la prestazione lavorativa va in modo eccezionale oltre il consueto per la famiglia interessata. In questi casi occorre considerare una serie di fattori. Sono determinanti, tra gli altri, la durata, l'entità, la regolarità e l'importanza della prestazione lavorativa. Può influire anche il fatto che la collaborazione è stata necessaria per aumentare la redditività dell'azienda del coniuge o addirittura per la continuità della stessa. Inoltre, bisogna tenere in considerazione se la persona in questione, oltre alla collaborazione,

13 RS 220

14 Per tutto quanto precede cfr. RIEMER-KAFKA GABRIELA / MESSERLI PATRICIA, Die Stellung der im Betrieb mitarbeitenden Bäuerin aus

sozialversicherungs- und familienrechtlicher Sicht, in: Blätter für Agrarrecht, fascicolo 1/3, 54o anno, 2020, pagg. 25-51, pag. 47. 15 UST, Ufficio federale di statistica (2021), Censimento delle aziende agricole del 2020

16 PETER TUOR / BERNHARD SCHNYDER / JÖRG SCHMID / ALEXANDRA JUNGO, CC - Il Codice civile svizzero, 14a edizione, 2015, § 30 marg. 7.

17 VERENA BRÄM / FRANZ HASENBÖHLER, in: Zürcher Kommentar, Die Wirkungen der Ehe im Allgemeinen, art. 159-180, 3a edizione, Zurigo 1998, art.

165 n. 109. 7/21

ha svolto lavoro familiare aggiuntivo. La regola generale in questi casi è che se il lavoro in questione avrebbe dovuto essere svolto da una persona terza da retribuire, si suppone che si tratti di una prestazione lavorativa eccezionale. Oltre alla qualificazione della collaborazione come tale, si presta attenzione anche al regime dei beni dei coniugi, almeno nella misura in cui, in caso di separazione dei beni, è più probabile che venga concesso un diritto alla retribuzione ai sensi dell'articolo 165 CC, perché altrimenti la persona che collabora non parteciperebbe agli aumenti del reddito e del patrimonio dell'altra.18 Per quanto riguarda la collaborazione di un coniuge in un'azienda agricola, si può presumere in molti casi che questi criteri vengono soddisfatti.

Il diritto a un'equa indennità secondo l'articolo 165 CC non va in prescrizione durante il matrimonio (art. 134 cpv. 3 CO) e può essere richiesto sia durante il matrimonio che (ma al più tardi) al momento del divorzio (DTF 123 III 437 segg. consid. 4c).19

Con riferimento all'informazione sollecitata dall'Unione svizzera dei contadini (USC) e dall'Unione svizzera delle donne contadine e rurali (USDCR) riguardo l'articolo 213 CC (cfr. n. 2.1, proposta 2a), si fa qui riferimento anche alle disposizioni previste nel regime dei beni in vigore per l'azienda agricola: se i coniugi vivono nel regime comune dell'unione dei beni della partecipazione agli acquisti (art. 196 segg. CC), per il calcolo dell'importo da dividere (proposta) i beni vengono fondamentalmente stimati secondo il valore venale (art. 211 CC). Qui si fa un'eccezione per le aziende agricole: se un coniuge continua a gestire da solo l'azienda agricola in quanto proprietario, in caso di liquidazione del regime dei beni le aziende agricole vengono stimate secondo il valore di reddito (art. 212 CC). Il valore d’imputazione può essere adeguatamente aumentato se circostanze speciali lo giustificano (art. 213 CC). Questa disposizione consente di tenere conto dei casi particolari. Possono essere circostanze speciali ad esempio i bisogni di sostentamento del coniuge superstite (art. 213 cpv. 2 CC). L'emanazione di queste norme era stata giustificata adducendo al fatto che in tal modo sarebbe stato possibile mantenere l'azienda agricola all'interno della famiglia e gestirla autonomamente, cosa invece impossibile in caso di stima secondo il valore venale.20

Ricapitolando, va notato che per entrambi gli approcci risolutivi proposti dalla mozione esistono già norme giuridiche per la sua attuazione nel diritto vigente:

• da un lato, i coniugi e i partner registrati sono liberi di disciplinare contrattualmente la collaborazione di un coniuge o di un partner registrato nell'azienda e di concordare la corresponsione di un reddito da attività lucrativa nel quadro di un contratto;

• dall'altro lato, in caso di divorzio e in mancanza di una regolamentazione pattuita per contratto (art. 165 CC), i coniugi o i partner registrati possono far valere il diritto a un'equa indennità per la propria collaborazione nell'azienda se la prestazione va in maniera rilevante oltre il contributo al mantenimento della famiglia (art. 163 CC).

Dunque, le norme esistenti nel CC tengono già sufficientemente in considerazione le richieste della mozione e lasciano ai coniugi anche la libertà d'azione necessaria per disciplinare la loro situazione finanziaria concreta. Nello specifico, il diritto secondo l'articolo 165 CC è attualmente già applicabile. Esse valgono per tutti i coniugi e tutti i settori, dunque anche per l'agricoltura. Con tali premesse, una modifica del CC non viene reputata necessaria e opportuna. È probabile tuttavia che le disposizioni esistenti siano troppo poco conosciute e attuate nella pratica. Dunque è importante che i coniugi e i partner registrati siano a conoscenza delle possibilità esistenti così da poter scegliere la soluzione che meglio si addice ai loro interessi.

18 BERNHARD ISENRING / MARTIN A. KESSLER, in: Basler Kommentar ZGB I, 7a edizione, 2022, art. 165 n. 5, con ulteriori rimandi.

19 TUOR / SCHNYDER / SCHMID / JUNGO, op. cit., § 28 marg. 36.

20 Cfr. Materiale sulla revisione del diritto del divorzio, in vigore dal 1.1.1988.

1.3.3 Posizione speciale in materia di assicurazioni sociali dei coniugi collaboratori nell'agricoltura La situazione finanziaria in caso di divorzio dipende in modo determinante dalla possibilità o meno di far valere i propri diritti a ottenere le prestazioni dell'assicurazione sociale. In questo contesto sono significative principalmente la previdenza professionale e l'assicurazione contro la disoccupazione (AD). Nella norma al momento del divorzio gli averi di previdenza professionale maturati durante il matrimonio vengono divisi a metà. In tal modo anche i coniugi che fino a quel momento non erano assicurati o lo erano in maniera non soddisfacente acquisiscono degli averi di previdenza. Questi servono principalmente alla previdenza per la vecchiaia, ma possono essere riscossi anche a determinate condizioni, come ad esempio per l'acquisto di un’abitazione o per l'avvio di un'attività lucrativa indipendente. L'AD è addirittura soggetta a regole diverse in caso di separazione o divorzio: le persone che in seguito a separazione o divorzio cercano occupazione hanno diritto alle prestazioni dell'AD, anche se per un periodo limitato, nonostante in precedenza non abbiano versato i relativi contributi (art. 14 cpv.

L'entità dei diritti possibili dipende dalla copertura assicurativa, che varia a seconda dello status in base al diritto delle assicurazioni sociali. I lavoratori indipendenti e le persone che non percepiscono un reddito da attività lucrativa, ad esempio, sono così soggetti soltanto alle assicurazioni obbligatorie AVS/AI/IPG e all'assicurazione malattie. I lavoratori indipendenti hanno la possibilità di assicurarsi su base volontaria per quanto riguarda la previdenza professionale e l'indennità di perdita di guadagno (IPG) in caso di infortunio, ma non hanno accesso all'AD. I lavoratori dipendenti godono invece di una copertura assicurativa completa contro i rischi sociali citati. A tal proposito, l'agricoltura si distingue per una caratteristica: sulla base di disposizioni eccezionali, i familiari che collaborano nell'azienda percependo uno stipendio e che, dunque, contano come lavoratori dipendenti dal punto di vista delle assicurazioni sociali, vengono equiparati ai lavoratori indipendenti e non vengono coperti da tutte le assicurazioni obbligatorie per i salariati. Pertanto, anche per i coniugi salariati valgono le disposizioni speciali seguenti22.

• Previdenza professionale: i coniugi collaboratori del capoazienda in agricoltura sono esonerati dall'obbligo assicurativo nella previdenza professionale (art. 1j cpv. 1 lett. e n. 1 ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità, OPP 223;). Possono farsi assicurare a titolo facoltativo alle stesse condizioni dei lavoratori indipendenti.

• Assegni familiari nell'agricoltura: secondo l'articolo 1 capoverso 2 dell'ordinanza dell’11 novembre 195224 sugli assegni familiari nell'agricoltura (OA Fam; RS 836.11) i coniugi collaboratori del capoazienda non sono considerati lavoratori agricoli. Pertanto dai loro salari non sono detratti i contributi alla cassa di assegni familiari (CAF). Per il versamento di assegni familiari sono considerati agricoltori indipendenti come i capiazienda (art. 3 cpv. 1 OA Fam).

• Assicurazione contro gli infortuni secondo la legge sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF)25: non sono assicurati d'obbligo secondo la LAINF i familiari del datore di lavoro che non ricevono un salario in contanti e non versano i contributi AVS o sono parificati ai lavoratori agricoli indipendenti secondo l'articolo 1a capoverso 2 lettere a e b LAF (art. 2 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza del 20 dicembre 198226 sull’assicurazione contro gli infortuni [OAINF]). Anche nel caso in cui percepiscono un salario in contanti, i coniugi nell'agricoltura non sono soggetti all'obbligo assicurativo secondo l'articolo 2 capoverso 1 lettera a OAINF. Sebbene l'articolo 1a capoverso 2 lettere a e b LAF non nomini espressamente una parificazione dei coniugi agli agricoltori indipendenti (ovvero ai capiazienda), la LAF vi fa riferimento in più punti. Così, secondo l'articolo 1 capoverso 2 OA Fam, il coniuge del proprietario, del comproprietario o del proprietario in comune di un’azienda agricola non è considerato

21 RS 837.0 22 Oltre alle disposizioni speciali menzionate per i coniugi per i coniugi salariati esiste un ulteriore caso in cui queste persone sono equiparate ai familiari collaboratori: gli assegni per l'azienda nell'IPG. 23 RS 831.441.1 24 RS 836.11 25 RS 832.20 26 RS 832.202 9/21

lavoratore agricolo. Un'assicurazione facoltativa ai sensi della LAINF è possibile soltanto se il reddito annuo supera la soglia attualmente pari a 44'460 franchi (art. 138 OAINF). Per i redditi al di sotto di questa soglia si può prendere in considerazione un'indennità giornaliera privata. In caso di infortunio che coinvolge persone non assicurate secondo la LAINF, le spese di cura vengono coperte dall'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie (AOMS). Tuttavia, mentre la LAINF prevede una copertura completa della cura medica, in questo caso è prevista una partecipazione ai costi (franchigia e aliquota percentuale).

• Assicurazione contro la disoccupazione: i familiari collaboratori del capoazienda sono esonerati dall'obbligo di versamento dei contributi AD (art. 2 cpv. 2 lett. b LADI). La definizione dei familiari è uguale a quella nell'ambito dell'assicurazione contro gli infortuni. Anche in questo caso i coniugi non vengono nominati espressamente, tuttavia nella pratica vengono parificati agli altri familiari. Si ipotizza che nel momento in cui il legislatore nel 1981 ha esonerato i restanti familiari collaboratori nell'agricoltura dall'obbligo di versamento dei contributi AD abbia inteso anche i coniugi. Nella maggior parte dei casi questo esonero non ha praticamente ripercussioni sulle prestazioni, dal momento che i coniugi dei capiazienda non possono richiedere un'indennità di disoccupazione durante il matrimonio. Tuttavia, c'è una differenza in caso di divorzio: mentre le persone che fino a quel momento non hanno pagato i contributi AD hanno diritto al massimo a 90 indennità giornaliere sulla base di un importo forfettario (art. 14 cpv. 2 e art. 27 cpv. 4 LADI), chi li ha pagati ha diritto a un'indennità di disoccupazione per una durata delle prestazioni significativamente più prolungata (da

260 a 520 indennità giornaliere) e sulla base del guadagno assicurato.

La parità di trattamento dei coniugi collaboratori salariati e degli altri familiari collaboratori nell'azienda (in particolare figli adulti, generi, nuore, genitori del capoazienda)27 si spiega in primo luogo con il fatto che il pagamento di un salario ai coniugi collaboratori è rimasto a lungo una rarità e che, dunque, la questione della relativa protezione assicurativa si poneva a stento. Da alcuni anni, grazie alla maggiore sensibilizzazione all'importanza di una copertura finanziaria propria, la percentuale di donne che percepiscono un salario per il proprio lavoro è in costante aumento. Attualmente circa il 66 per cento28 delle donne sposate attive nelle aziende agricole percepisce uno stipendio o viene considerata lavoratrice indipendente, mentre la percentuale di donne collaboratrici che non percepiscono alcun reddito da attività lucrativa e, di conseguenza, dispongono soltanto di una protezione assicurativa minima, è sceso all'incirca al 34 per cento.29 È quindi lecito chiedersi in che misura le disposizioni speciali menzionate siano tutt'oggi giustificate. La decisione del Parlamento nel quadro della PA22+ di vincolare i pagamenti diretti a una copertura migliore in materia di assicurazioni dei coniugi collaboratori (art. 70a cpv. 1 lett. i LAgr)30 è rivolta principalmente alle donne che, in mancanza di un reddito da attività lucrativa, non hanno accesso a varie assicurazioni sociali (in particolare alla previdenza professionale secondo la LPP e all'assicurazione contro gli infortuni secondo la LAINF) e possono assicurarsi soltanto privatamente. Nel caso delle donne che percepiscono uno stipendio, la copertura migliore in materia di assicurazioni sociali può essere raggiunta anche accedendo alle assicurazioni obbligatorie per i salariati.

Le disposizioni speciali vigenti sono problematiche da un punto di vista legale laddove si basano soltanto su una prassi amministrativa e mancano norme di legge esplicite. Vi è infatti il rischio che un tribunale dichiari illegale la prassi corrente e la sentenza potrebbe comportare pesanti conseguenze finanziarie. Ciò è il caso per l'AD e l'assicurazione contro gli infortuni. L’attuale situazione sul piano del diritto può comportare incertezza giuridica. Il Consiglio federale reputa dunque necessaria una precisazione e un chiarimento per questi rami assicurativi.

27 I coniugi collaboratori del capoazienda vengono equiparati agli altri familiari collaboratori anche per il versamento dell'assegno IPG (art. 14 lett. a OIPG). 28 UST, Ufficio federale di statistica (2021), Censimento delle aziende agricole 2020 – Rilevazione supplementare 29 UST, Ufficio federale di statistica (2021), Censimento delle aziende agricole 2020 – Rilevazione supplementare 30 Questa modifica è stata adottata il 16 giugno 2023 (FF 2023 1527) e per via del termine di referendum non è ancora in vigore. 10/21

1.4 Interventi parlamentari

Il 30 settembre 2021 il Consiglio degli Stati ha respinto la mozione 19.3446 (Gruppo BD; «Accordare finalmente l'indennità di maternità anche alle coniugi e partner registrate di contadini e contadine»), al contrario del Consiglio nazionale.

Il Consiglio federale ha proposto di accogliere la mozione 21.3374 (de Montmollin; «Copertura tramite le assicurazioni sociali delle famiglie contadine. Migliorare senza indugio la situazione del coniuge che collabora nell'azienda»), successivamente accolta da entrambe le Camere. La mozione si riferisce direttamente alla copertura in materia di assicurazioni sociali proposta nel quadro della PA22+ (nuova condizione per i pagamenti diretti). La richiesta della mozione è stata attuata con la decisione del Parlamento di introdurre con l'articolo 70a capoverso 1 lettera i LAgr una copertura minima in materia di assicurazioni sociali per i coniugi collaboratori come condizione per i pagamenti diretti.

Il Consiglio federale ha proposto di accogliere il postulato 21.4585 (Bulliard; «Reddito delle famiglie contadine»), successivamente accolto da entrambe le Camere. Il postulato chiede al Consiglio federale di effettuare un'analisi completa della situazione reddituale e anche un'analisi del reddito accessorio generato dai partner. Il rapporto deve anche affrontare il tema degli effetti (p.es. sovvenzioni incrociate, pressione morale, status, flussi finanziari) soprattutto sui partner secondo gli attuali principi di parità di genere e di emancipazione femminile.

Con il rapporto «Futuro orientamento della politica agricola»31 il Consiglio federale ha proposto al Parlamento di scorporare la revisione parziale della LDFR dalla PA22+ e di avviare un dibattito separato in merito. Accogliendo la mozione CET-S 22.4253 «Disgiungere il diritto fondiario rurale dalla PA22+», il Parlamento ha incaricato il Consiglio federale di elaborare entro il 2025 un progetto di revisione parziale della LDFR. Il progetto dovrà in particolare promuovere la coltivazione diretta, la posizione dei coniugi e lo spirito imprenditoriale.

Nel quadro della «Sessione delle donne 2021» sono state votate tre petizioni a favore delle donne nell'agricoltura:

scioglimento dell’unione domestica registrata sulle aziende agricole; sulle donne nell’agricoltura32;

Le tre petizioni erano state presentate alla Commissione dell’economia e dei tributi (CET) di entrambe le Camere. Il 27 giugno 2023 la CET-N, in qualità di commissione consultiva, ha deciso di sospendere le prime due petizioni dati i mandati in corso e i lavori relativi alle mozioni 19.3445 (indennizzo in caso di divorzio), 21.3374 (copertura in materia di assicurazioni sociali) e 22.4253 (revisione parziale LDFR). La terza petizione è stata tolta dal ruolo dal momento che la questione era già stata affrontata dal postulato 21.4581 Klopfenstein Broggini («Per un pari accesso delle donne allo status di capoazienda»).

1.5 Sviluppi in corso e sfide future

Lo studio «La donna nell'agricoltura 2022» (n. 1.2.2) ha mostrato che è possibile ottenere notevoli cambiamenti positivi tramite misure di sensibilizzazione, la consulenza esaustiva e percorsi formativi adeguati. A titolo d’esempio si può citare la situazione per quanto riguarda la sicurezza finanziaria delle donne, migliorata considerevolmente rispetto a dieci anni fa. Inoltre, con la copertura in materia di assicurazioni sociali per i coniugi collaboratori, una sicurezza migliore diventerà lo standard, almeno per quelle aziende che percepiscono i pagamenti diretti. Così ha deciso il Parlamento nel quadro del dibattito

31 Il futuro orientamento della politica agricola (admin.ch)

32 Con la mozione 12.3990, la CET-S ha incaricato il Consiglio federale di presentare un rapporto sulla sicurezza economica, sociale e giuridica delle donne attive nell'agricoltura: Donne nell'agricoltura (PDF, 988 kB, 29.09.2016). 11/21

sulla PA22+ durante la sessione primaverile del 2023. L’attuazione della copertura in materia di assicurazioni sociali farà parte del pacchetto di ordinanze del 2024.

Copertura in materia di assicurazioni sociali per i coniugi e i partner in unione domestica registrata che collaborano nell’azienda come condizione per i pagamenti diretti Per contribuire al miglioramento della sicurezza dei coniugi e dei partner registrati che collaborano nelle aziende agricole, nell’ambito dell’attuazione della PA22+ il versamento dei pagamenti diretti verrà vincolato alla presenza di una copertura in materia di assicurazioni sociali33 dei coniugi e dei partner registrati. La copertura in materia di assicurazioni sociali si comporrà di due parti: un’indennità giornaliera in caso di incapacità lavorativa e una previdenza rischio per il periodo che va fino al raggiungimento dell’età per l’AVS. Occorre adempiere cumulativamente varie disposizioni che riguardano i coniugi e i partner registrati affinché valga l’obbligo della copertura in materia di assicurazioni sociali: stato civile, età, collaborazione nell’azienda e nessun reddito proprio. In determinati casi sono previste deroghe all’obbligo della copertura in materia di assicurazioni sociali: in caso di cattivo stato di salute del coniuge o del partner registrato, di difficoltà finanziarie della coppia che gestisce l’azienda nonché in caso di superamento di un determinato limite di età del coniuge e del partner registrato al momento dell’entrata in vigore.

In caso di divorzio, non incide soltanto la mancanza di un reddito o di un'indennità per i coniugi collaboratori. Anche nell'ambito del regime dei beni sussistono chiaramente determinate incertezze che, tuttavia, saranno affrontate nel quadro della revisione parziale della LDFR.

Si attendono progressi ulteriori anche sul piano della formazione. Secondo la riforma attualmente (2023) ancora in corso della formazione professionale di base in agricoltura, anche le formazioni professionali superiori (capoazienda EP, maestro agricoltore EPS, contadina diplomata/responsabile d’economia domestica rurale) sono in fase di verifica, di ulteriore sviluppo e di adeguamento alle nuove sfide ed esigenze sociali.

In generale, ci si aspetta che la situazione finanziaria dei coniugi collaboratori (p.es la sicurezza, la retribuzione e la ripartizione del reddito per il lavoro in azienda) continui a migliorare grazie al cambio generazionale.

Si pone così la questione della necessità di una regolamentazione vincolante da parte del legislatore delle condizioni dei coniugi nel contesto agricolo, soprattutto dal momento che è molto probabile che la nuova generazione di agricoltori e contadini organizzerà sempre più autonomamente le proprie relazioni e prevederà accordi al riguardo.

2 Alternative esaminate

2.1 Proposte della categoria

In qualità di rappresentanti degli interessi in ambito agricolo, l'USC e l'USDCR sono state incluse sin dall'inizio nelle riflessioni relative all'attuazione della mozione. Si sono svolte due riunioni. In seguito alla prima riunione con l'USC e l'USDCR, i comitati direttivi di entrambe le unioni hanno approvato una proposta di attuazione della mozione 19.3445 e l'hanno sottoposta all'Amministrazione. Le due unioni respingono categoricamente una modifica a livello giuridico (LDFR, LAF e CC) e un vincolo ai pagamenti diretti. In termini concreti, propongono misure preventive e misure in caso di divorzio:

33 Messaggio concernente l'evoluzione della politica agricola a partire dal 2022 (PA22+): FF 2020 3567 - Messaggio concernente l'evoluzione della politica agricola a partire dal 2022 (PA22+) (admin.ch); da pag. 3653 12/21

Proposte dell'USC e dell'USDCR del 19 maggio 2022

1. Misure preventive

Proposta 1a: misura di sensibilizzazione / informazione a. integrazione nella campagna di sensibilizzazione, b. Inclusione nel programma formativo Proposta 1b: obbligo per crediti di investimento (CI) / aiuto iniziale a. obbligo di consulenza oppure b. prova del pagamento di un salario in contanti/di una quota del reddito; riguarda: ordinanza sui miglioramenti strutturali (OMSt)34

2. Misure in caso di divorzio

Proposta 2a: articoli specialistici riguardo l'articolo 213 CC: aumento del valore d’imputazione in circostanze particolari Proposta 2b: possibilità di concedere mutui a titolo di aiuto per la conduzione aziendale per pretese derivanti dal regime dei beni in caso di divorzio; riguarda: ordinanza concernente le misure sociali collaterali nell’agricoltura (OMSC)

Una maggiore sensibilizzazione e l'attività informativa per mezzo di articoli specialistici (proposte 1a e 2a) possono essere attuate senza che sia necessario un adeguamento legislativo. Rientrano prevalentemente nella sfera di responsabilità della categoria. Il Consiglio federale accoglie con favore l'attuazione di queste due proposte e ritiene che si tratti di misure informative efficaci. La concessione di mutui a titolo di aiuto per la conduzione aziendale in caso di divorzio (proposta 2b) è attualmente già possibile secondo l'OMSC vigente (la possibilità di ovviare a difficoltà finanziarie non imputabili al gestore vale anche in caso di divorzio). Ne consegue che, anche nel caso di questa proposta, non è necessaria alcuna modifica legislativa.

La necessità di legiferare emerge soltanto nel caso della proposta di modifica dell'OMSt (proposta 1b). In questo contesto, l'assegnazione di crediti di investimento verrebbe vincolata a una nuova condizione. La proposta richiede un obbligo di consulenza congiunta in materia di regime dei beni e la regolamentazione della collaborazione da parte di uno specialista qualificato oppure la prova del pagamento di un salario in contanti oppure di una quota del reddito.

Valutazione di una nuova condizione per l'assegnazione di crediti di investimento (proposta 1b): adeguamento legislativo necessario

In linea generale, nel caso degli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali (contributi a fondo perso, crediti di investimento) non vengono posti criteri di accesso differenti o condizioni. Vincolare come suggerito gli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali a una consulenza o a una prova di pagamento non rappresenta una pratica nuova. Già adesso, in caso di investimenti ingenti, le questioni economico-aziendali, tecniche e giuridiche sono oggetto di consulenza e di verifica. In casi del genere, i richiedenti collaborano strettamente con progettisti, servizi cantonali nonché con la consulenza agricola.

La proposta 1b era stata presentata già in precedenza dall'USC e dall'USDCR (durante i lavori per l'attuazione della copertura in materia di assicurazioni sociali a gennaio 2020) ed è anche oggetto della petizione 21.2047 (cfr. n. 1.4) votata nel quadro della «Sessione delle donne 2021» nell'autunno dello stesso anno. Bisogna anche aggiungere che in alcuni Cantoni è stata già attuata una soluzione simile (prova di una consulenza globale in materia di assicurazione secondo l'art. 29 dell'ordinanza cantonale sull'agricoltura del Cantone SZ) oppure è stata introdotta una strategia analoga alla nuova regolamentazione proposta (strategia del Canton JU sulla priorizzazione dei miglioramenti strutturali).

La proposta 1b pecca di non coprire tutte le aziende agricole, bensì soltanto quelle che hanno il diritto di richiedere aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali. Ad esempio, queste aziende devono

34 RS 913.1 13/21

presentare un certo numero di unità standard di manodopera (USM) (di norma superiore a 1 USM, il limite è inferiore nelle zone a rischio).

Circa il 7035 per cento delle aziende agricole ha più di 1 USM. Poiché oltre alle dimensioni dell’azienda agricola vi sono altri criteri di accesso da adempiere (p.es. requisiti di formazione), meno del 70 per cento delle aziende sarebbe soggetto alla nuova condizione. Gli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali sono rivolti principalmente alla regione di montagna e mirano a migliorare le basi della produzione agricola. Nel caso delle piccole aziende (di montagna) e di aziende che non necessitano di investimenti, la problematica della sicurezza insufficiente potrebbe essere meno diffusa dal momento che in strutture aziendali del genere spesso è necessario un reddito extragricolo, il quale è automaticamente collegato a una sicurezza aggiuntiva. Inoltre, nel caso delle piccole aziende che non costituiscono un'azienda agricola, per la liquidazione del regime dei beni in caso di divorzio si applica il valore venale (e non il valore di reddito come nel caso delle aziende più grandi). La situazione diventa così più favorevole per i coniugi non proprietari (solitamente le donne).

2.2 Variante alternativa: disposizione nel titolo settimo a: «Altre disposizioni» LAgr Una variante alternativa esaminata ma scartata è la formulazione di un articolo generale nel titolo settimo a: «Altre disposizioni» della LAgr che prevederebbe ad esempio una disposizione congiunta concernente le nuove condizioni da inserire a livello sia dei pagamenti diretti sia dei miglioramenti strutturali che sostituisca l'articolo 70a capoverso 1 lettera i LAgr recentemente adottato dal Parlamento (prova di una copertura in materia di assicurazioni sociali come condizione per i pagamenti diretti) e l’avamprogetto dell'articolo 89 capoverso 4 LAgr (condizioni per aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali) spiegata di seguito. Questa disposizione congiunta potrebbe prevedere una norma generale in materia di sanzioni da applicare a eventuali irregolarità. Una disposizione del genere avrebbe il vantaggio di raggiungere allo stesso modo un numero maggiore di coniugi, dal momento che non creerebbe disparità sulla base del criterio del numero di USM per azienda (cfr. n. 6.1).

Dalla verifica di questa variante alternativa sono però emersi diversi svantaggi: un articolo generale della LAgr avrebbe in primo luogo un valore simbolico e la sua esecuzione e il suo controllo porrebbe difficoltà ai Cantoni. Le sanzioni sono opportune e possibili soltanto in relazione a strumenti di promozione concreti (pagamenti diretti, provvedimenti nell'ambito dei miglioramenti strutturali). Inoltre, il Consiglio federale è dell'idea che non bisognerebbe proporre un'altra soluzione a livello di legge a così breve distanza dalla decisione del Parlamento sulla PA22+ e, di conseguenza, dall'introduzione di una prova della copertura in materia di assicurazioni sociali per i pagamenti diretti. Secondo il Consiglio federale la decisione della PA22+ sui pagamenti diretti e sulla nuova regolamentazione proposta per i miglioramenti strutturali permette di raggiungere un'efficacia complessiva appropriata. Per questi motivi, il Consiglio federale ha scartato questa variante alternativa.

2.3 Variante alternativa: disposizione nel titolo quarto «Misure sociali collaterali» LAgr È stata esaminata anche una variante alternativa a livello del titolo quarto «Misure sociali collaterali» della LAgr. Anche questa è stata scartata per vari motivi: in primo luogo, il titolo quarto è stato inserito inizialmente per supportare le aziende agricole che si trovavano in difficoltà finanziarie nel passaggio dalla politica di sostegno dei prezzi al sistema dei pagamenti diretti.36 Quest'obiettivo emerge negli articoli 78–86 LAgr. Inoltre questi articoli, analogamente ai provvedimenti nell'ambito dei miglioramenti strutturali, vincolano la concessione di aiuti finanziari a un limite delle USM pari a 1,0 (cfr. art. 80 cpv. 1 lett. a LAgr). L'articolo 86a sugli aiuti per la riqualificazione era stato adottato per consentire l'ampliamento di aziende agricole confinanti.37 È quindi chiaro che gli articoli 78–86a LAgr hanno una portata strutturale e non individuale. In secondo luogo, della misura sociale collaterale «Aiuti per la conduzione aziendale» si usufruisce soltanto in pochi casi (2021: 133 aziende); la misura di sostegno «Aiuti per la riqualificazione» è decaduta nel 2019 e da allora non vengono più erogati aiuti di questo

35 UFAG, Ufficio federale dell’agricoltura, calcolo non pubblicato del 3 agosto 2023 36 Roland Norer, Kommentar zum Landwirtschaftsgesetz, Berna, 2019, pag. 663–664, § 3 sull'art. 78 LAgr.

37 Ibid., pag. 692, § 2 sull'art. 86a LAgr. 14/21

genere. Una simile variante a livello del titolo quarto LAgr permetterebbe dunque di raggiungere un numero troppo esiguo di aziende. Pertanto il Consiglio federale ha deciso di scartarla.

3 Nuova regolamentazione proposta

Sulla base della proposta dell'USDCR e dell'USC (n. 2.1) il Consiglio federale pone in consultazione la seguente modifica di legge.

I capiazienda sposati o in unione domestica registrata sono tenuti ad adempiere una nuova condizione per beneficiare di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali, ovvero obbligo di una consulenza congiunta in materia di regime dei beni e di regolamento della collaborazione lavorativa e/o una prova del pagamento di un salario in contanti oppure di una quota del reddito.

La prova consiste in un'autodichiarazione firmata da entrambi i coniugi o da entrambi i partner registrati. Con la formulazione «e/o» il Consiglio federale lascia un margine per poter disciplinare vari casi in maniera differente a livello di ordinanza. Ad esempio, la nuova condizione potrebbe prevedere il pagamento obbligatorio di un salario o di una quota del reddito al coniuge o al partner registrato nel caso di un investimento superiore a 500 000 franchi.

3.1 Integrazione della nuova regolamentazione nel sistema dei miglioramenti strutturali I miglioramenti strutturali sono disciplinati al titolo quinto LAgr. L'articolo 87 LAgr elenca gli obiettivi perseguiti attraverso la concessione di aiuti finanziari (contributi a fondo perso, CI rimborsabili senza interessi). La concessione è vincolata a varie condizioni (cfr. art. 89 LAgr; p.es. dimensioni dell'azienda, sopravvivenza a lungo termine dell'azienda, finanziabilità e sopportabilità, formazione adeguata). L'ordinanza del 2 novembre 202238 sui miglioramenti strutturali (OMSt) comprende le disposizioni di esecuzione specifiche relative al diritto sui miglioramenti strutturali della LAgr e, pertanto, anche relative alle condizioni per la concessione di aiuti finanziari corrispondenti (cfr. p.es. art. 6 OMSt sulle dimensioni dell'azienda).

Nel quadro degli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali si sostengono ad esempio investimenti che, in particolare per la costruzione di edifici di economia rurale, possono essere di volume notevole. Per investimenti ingenti attualmente viene già richiesto un calcolo accurato del finanziamento e della sopportabilità. Le valutazioni della sopportabilità, vale a dire l'esame dell'economicità e dei rischi, mirano a delineare il futuro senza poterlo però anticipare. Il sostegno della Confederazione e del Cantone è concesso in via sussidiaria a un ragionevole autoaiuto. Il calcolo si basa principalmente su riflessioni economiche relative agli investimenti e ai costi che ne derivano. Viene valutato se, tenendo conto del consumo privato e della prevenzione del rischio, l'investimento è sopportabile per la famiglia contadina. Finora, al momento della valutazione dei rischi, la valutazione del profilo sociale ed economico delle condizioni personali dei coniugi e dei partner registrati è stata effettuata soltanto in parte.

La nuova regolamentazione proposta introdurrà ulteriori aspetti sociali per la sicurezza dei coniugi e dei partner registrati come condizione per la concessione di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali, senza però così sminuire il senso di responsabilità delle coppie, le quali continueranno a prendere autonomamente le proprie decisioni sugli investimenti e sui dettagli della loro previdenza. La regolamentazione proposta è intesa come un’integrazione della copertura in materia di assicurazioni sociali a livello dei pagamenti diretti: il potenziamento della copertura in materia di assicurazioni sociali per i pagamenti diretti verrà abbinato a un’ulteriore regolamentazione sociale per i miglioramenti strutturali.

Viene proposta la modifica dell'articolo 89 LAgr dal momento che la disposizione presentata stabilisce una condizione per gli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali. La norma di delega proposta fornisce al Consiglio federale la possibilità di definire esattamente questa condizione sul piano delle disposizioni di esecuzione (OMSt). A livello di ordinanza verranno stabiliti dettagliatamente anche i criteri concreti per l'autodichiarazione. Sulla base del testo della modifica proposta, in conformità

38 RS 913.1 15/21

all'articolo 70a capoverso 1 lettera i D-LAgr (copertura in materia di assicurazioni sociali), in questo contesto vengono usati i termini «moglie», «marito» o «partner registrato».

Art. 89 cpv. 4 (nuovo) Può [il Consiglio federale] può stabilire le condizioni che la persona richiedente deve adempiere affinché la moglie, il marito, la partner registrata o il partner registrato che collabora nell'azienda benefici di un’assicurazione contro le conseguenze negative di un divorzio o di uno scioglimento dell’unione domestica registrata.

3.2 Attuazione prevista a livello di disposizioni di esecuzione

Nel caso in cui il Parlamento dovesse seguire la richiesta e decidere la base giuridica, il Consiglio federale prevede di attuarla a livello di ordinanza (OMSt) come segue: l'autodichiarazione motiva le coppie a esaminare approfonditamente la propria situazione e a farsi prestare consulenza. In questo modo i richiedenti confermano insieme al proprio partner di aver delineato un quadro completo delle conseguenze dell'investimento, che le opportunità sono l'aspetto preponderante e che la sicurezza finanziaria è garantita. Secondo il testo della mozione occorre inoltre dichiarare se i partner ricevono un salario in contanti per la propria collaborazione in azienda. L'autodichiarazione firmata da entrambe le parti diventa un presupposto fondamentale per la presentazione di una domanda di aiuti finanziari della Confederazione.

L'attuazione della nuova regolamentazione prevede un onere amministrativo ridotto per i richiedenti e i servizi esecutivi cantonali: la bozza di autodichiarazione di cui sopra rispecchia la semplicità39 e il senso di responsabilità della richiesta.

L'esame dei rischi, il calcolo della sopportabilità e dell'economicità del progetto edilizio non vengono adeguati, così come non viene introdotto un procedimento amministrativo oneroso.

3.3 Valutazione dalla nuova regolamentazione proposta

Vantaggi ▪ La nuova regolamentazione protegge e rafforza i coniugi e i partner registrati che collaborano nelle aziende che partecipano agli investimenti.

• Il potenziamento della copertura in materia di assicurazioni sociali per i pagamenti diretti viene affiancato da un'ulteriore regolamentazione sociale a livello di miglioramenti strutturali.

• La nuova regolamentazione proposta gode del supporto della categoria (corrisponde alla sua proposta). Svantaggi ▪ Non tutte le aziende agricole hanno diritto ad aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali: ci sono prescrizioni relative alle dimensioni (di regola > 1 USM).

• Gli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali sono incentrati sulla regione di montagna.

• Un'ulteriore condizione per l'assegnazione di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali crea un certo onere amministrativo aggiuntivo.

39 Al tipo e all'importo dell'investimento, al reddito disponibile e al capitale proprio si aggiungono altri fattori difficili da calcolare e prevedere. Ne sono un esempio le preferenze personali, l'evoluzione inaspettata dei prezzi e dei tassi d'interesse, incidenti in famiglia o separazioni. 16/21

4 Ripercussioni

4.1 Ripercussioni per la Confederazione

La nuova regolamentazione proposta non ha ripercussioni dirette sulle uscite della Confederazione per l’agricoltura. Tutt’al più potrebbero esserci alcuni richiedenti che non adempiono più le nuove condizioni. Tuttavia si ipotizza che l’alta richiesta di miglioramenti strutturali rimarrà invariata, cosicché i fondi iscritti all’UFAG potranno essere esauriti anche in caso di lieve calo delle domande.

La verifica a campione delle autodichiarazioni e la raccolta dei documenti necessari comporta un onere supplementare minimo a livello di risorse umane per la Confederazione nel quadro dell'alta vigilanza basata sul rischio, che può essere coperto con le risorse esistenti.

La concretizzazione della nuova regolamentazione a livello di ordinanza e il sostegno all'esecuzione implicano un onere aggiuntivo limitato nel tempo che può essere affrontato con le risorse umane già disponibili.

4.2 Ripercussioni per i Cantoni

I Cantoni sono responsabili dell'esecuzione dell'OMSt e pertanto della verifica della nuova condizione. È importante che gli ulteriori criteri di accesso vengano attuati a livello nazionale in maniera uniforme. Per l'elaborazione di queste basi, i Cantoni dovranno sostenere un onere aggiuntivo sul breve termine. Le nuove regolamentazioni comportano altresì un onere informativo e di consulenza aggiuntivo. Anche l’esame delle domande comporterà un ulteriore onere a livello di risorse umane, anche se nel caso di questa autodichiarazione si tratta di una questione semplice.

4.3 Ripercussioni sull'economia

La nuova regolamentazione proposta non ha ripercussioni degne di nota sull'economia. Per il settore primario vi è una maggiore sicurezza di godere di una copertura finanziaria sufficiente in caso di divorzio. In questo modo, la nuova regolamentazione proposta promuoverà ulteriormente gli sviluppi positivi attestati negli ultimi anni. Al contrario, l'onere amministrativo in relazione alle domande per i miglioramenti strutturali individuali aumenterà; a prescindere dall'autodichiarazione, in futuro i richiedenti dovranno essere in grado di presentare le prove di una consulenza e/o del pagamento di un salario/una quota del reddito al momento dei controlli. Indicazioni erronee o false comporteranno provvedimenti di sostituzione o la richiesta di restituzione degli aiuti finanziari della Confederazione.

4.4 Ripercussioni sulla società

La natura delle ripercussioni della nuova regolamentazione proposta sulla società è indiretta: rafforzando la posizione dei coniugi che collaborano nell'agricoltura in caso di divorzio, è possibile sensibilizzare maggiormente sulle conseguenze negative di uno scioglimento del matrimonio o dell'unione domestica registrata.

La nuova regolamentazione proposta intesa come condizione per l'assegnazione di aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali comporta un rafforzamento della posizione dei coniugi collaboratori nell'agricoltura e consente di promuovere la parità di genere nell’agricoltura.

5 Rapporto con il programma di legislatura e con le strategie del Consiglio federale Programma di legislatura Il progetto in consultazione sull'attuazione della mozione 19.3445 non è stato annunciato né nel messaggio del 29 gennaio 202040 sul programma di legislatura 2019–2023 né nel decreto federale del 21 settembre 202041 sul programma di legislatura 2019–2023. Per rispettare il mandato del Parlamento (trasmissione della mozione al Consiglio federale), questo affare deve comunque essere sottoposto al Parlamento per una decisione.

Strategia Parità 2030 Il 28 aprile 2021 il Consiglio federale ha adottato la Strategia Parità 2030. Si tratta della prima strategia nazionale della Confederazione volta a promuovere in modo mirato la parità tra donne e uomini. È incentrata su quattro temi: la promozione della parità nella vita professionale, la migliore conciliabilità tra lavoro e famiglia, la prevenzione della violenza e la lotta alla discriminazione. La Strategia Parità 2030 viene integrata da un piano d'azione dettagliato e aggiornato regolarmente (www.parita2030.ch/it42).

L'attuazione della mozione 19.3445 rappresenta una misura del piano d'azione della Strategia Parità nel campo d'azione 2 «Conciliabilità e famiglia» e nell'obiettivo 2.4 «Il rischio di povertà delle famiglie, soprattutto monoparentali, si è ridotto» (https://www.parita2030.ch/it/2.1.4.243).

6 Aspetti giuridici

Di seguito viene presentata una panoramica sulla costituzionalità dell'attuazione proposta e della compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera.

6.1 Costituzionalità

La modifica si basa sugli articoli 104 e 104a della Costituzione federale (Cost.)44, che conferiscono alla Confederazione competenze e compiti nell'ambito della politica agricola. In particolar modo, la frase introduttiva dell'articolo 104 capoverso 1 Cost. incarica la Confederazione di provvedere affinché l'agricoltura rispetti i requisiti della produzione ecologicamente sostenibile. La sostenibilità comprende tre dimensioni: economica, ecologica e sociale;45 l'ultima può essere soddisfatta soltanto se un numero sufficientemente alto di persone è attivo nell'agricoltura.46 Migliorare la sicurezza finanziaria dei coniugi collaboratori in un'azienda familiare corrisponde a questo obiettivo.

I compiti di cui agli articoli 104 e 104a Cost. vengono adempiuti anche tramite lo strumento dei miglioramenti strutturali (contributi ai miglioramenti strutturali e CI). A tal fine la Confederazione ha emanato norme giuridiche per i miglioramenti strutturali (titolo quinto LAgr). Onde consentire un impiego dei fondi destinati ai miglioramenti strutturali opportuno, efficace e conforme alla legge, la Confederazione vincola già oggi la concessione di contributi e di crediti di investimento a una serie di condizioni (p.es. dimensioni dell'azienda, sopravvivenza a lungo termine dell'azienda, finanziabilità e sopportabilità, formazione adeguata). La nuova proposta di modifica della LAgr consentirà al Consiglio federale di integrare le condizioni già esistenti con delle altre. La modifica corrisponde agli obiettivi degli articoli 104 e 104a Cost.

Bisogna anche aggiungere che potrebbero essere addotte preoccupazioni sostanziali di natura costituzionale. Per via del criterio dell'USM all'articolo 3 capoverso 1 OMSt e del fatto che i miglioramenti strutturali (almeno nel caso dei contributi a fondo perso) sono rivolti soprattutto ad aziende nella regione di montagna, si teme che troppi coniugi che collaborano in aziende di altre regioni vengano esclusi dalla

40 FF 2020 1777

41 FF 2020 8385

42 www.parita2030.ch

43 https://www.parita2030.ch/it/2.1.4.2

44 RS 101

45 Messaggio concernente l'evoluzione della politica agricola a partire dal 2022 (PA22+): FF 2020 3567, pag. 3785

46 Klaus Vallender et al., Sankt Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Zurigo, 2014, pag. 1915, § 6 sull'art. 104 cpv. 1 Cost.;

Bernhard Waldmann et al., Basler Kommentar Bundesverfassung, Basilea, 2015, § 22 sull'art. 104 cpv. 1 Cost. 18/21

nuova regolamentazione. La mozione è però incentrata su tutti i coniugi e i partner registrati nelle aziende agricole e la soluzione proposta la adempie soltanto parzialmente. La nuova regolamentazione proposta comporta una disparità di trattamento non soltanto all'interno dell'agricoltura ma anche tra coniugi nonché tra partner registrati nelle aziende contadine familiari e non. Queste ultime sono esposte a rischi simili che però non vengono affrontati con incentivi comparabili.

6.2 Forma dell'atto e delega di competenze legislative

Il progetto include una disposizione normativa che, conformemente all’articolo 164 capoverso 1 Cost., deve essere emanata sotto forma di legge federale.

L'articolo 89 capoverso 4 LAgr delega nuove competenze legislative al Consiglio federale. Al Consiglio federale viene conferita la competenza di stabilire le condizioni concrete che devono essere adempiute dai richiedenti degli aiuti finanziari per i miglioramenti strutturali individuali al fine di assicurare la moglie, il marito, la partner registrata, il partner registrato che collabora nell'azienda contro le conseguenze negative di uno scioglimento del matrimonio o dell'unione domestica registrata.

6.3 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

CEDAW Lo strumento internazionale più importante sulla parità dei sessi è la Convenzione dell'ONU sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW), ratificata dalla Svizzera nel 1997.

La ratifica della Convenzione comporta l'obbligo di esporne regolarmente lo stato di attuazione. I rapporti vengono presentati di volta in volta al Comitato CEDAW dell'ONU, che riconosce quanto raggiunto e formula suggerimenti per un'attuazione migliore della Convenzione. L'Ufficio federale per l'uguaglianza fra donna e uomo svolge un ruolo di primo piano nella stesura dei rapporti.

Secondo la CEDAW, le donne nell'agricoltura appartengono ai gruppi di donne sfavoriti ed emarginati, pertanto ogni rapporto contiene informazioni riguardo la loro situazione. A novembre 2020, nel quadro del sesto rapporto periodico, la Svizzera ha elaborato le risposte alle domande presenti nella List of Issues.47

Anche le raccomandazioni più recenti di ottobre 2022 del Comitato CEDAW48 riguardano le donne nell'agricoltura. Al punto 62, il Comitato ricorda la sua raccomandazione generale n. 34 (2016) relativa ai diritti delle donne nell'agricoltura e raccomanda allo Stato di estendere la copertura in materia di assicurazioni sociali a tutte le contadine e ai membri di sesso femminile della famiglia attivi nelle aziende agricole e di garantire loro, in caso di divorzio, gli stessi diritti sul patrimonio generato dall'azienda.

CSW La Commissione ONU sulla condizione delle donne (CSW) è l'organo globale internazionale più importante che si occupa esclusivamente della promozione della parità tra i sessi e del rafforzamento del ruolo della donna. Fu istituita con la risoluzione n. 11 (II) della Commissione del Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC) del 21 giugno 1946 ed è una sua commissione.

La CSW gioca un ruolo importante nella promozione dei diritti delle donne, nella documentazione della loro realtà di vita in tutto il mondo e nell'elaborazione di standard globali per la parità dei sessi e il rafforzamento del ruolo della donna.

Durante la riunione della Commissione, che si svolge ogni anno presso la sede principale dell'ONU a New York e dura due settimane, si riuniscono rappresentanti degli Stati membri dell'ONU, organizzazioni della società civile e istituzioni dell'ONU. Vengono analizzati i progressi e le lacune nell'attuazione della

47 Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW); risposte della Svizzera alle domande della

List of Issues in relazione al sesto rapporto periodico; Berna, novembre 2020 48 Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW): Abschliessende Bemerkungen zum

Sechsten periodischen Bericht der Schweiz (in tedesco e in francese), ottobre 2022 19/21

Dichiarazione e Piattaforma d'azione di Pechino del 1995, il documento politico globale più importante sulla parità dei sessi, e della 23a Sessione speciale dell'Assemblea generale del 2000 (Pechino +5) nonché nuovi temi che riguardano la parità dei sessi e il rafforzamento del ruolo della donna.

Ogni anno l'accento viene posto su un tema specifico. Il tema prioritario del 2018 è stato «L’emancipazione delle donne nelle zone rurali». In base al tema prioritario, vengono concordati di volta in volta nuovi standard internazionali nel quadro di conclusioni («agreed conclusions») stabilite di comune accordo.

OSS Gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) sono il quadro di riferimento per lo sviluppo globale sostenibile: i 17 obiettivi di sviluppo sostenibile con i loro 169 sottobiettivi rappresentano il fulcro dell'Agenda 2030, il quadro in vigore a livello globale dal 2016 per gli sforzi nazionali e internazionali volti a una soluzione comune alle grandi sfide mondiali.

Di questi 17 obiettivi, 5 sono incentrati sulla garanzia delle pari opportunità tra uomini e donne: raggiungere la parità tra i sessi e permettere l'autodeterminazione di tutte le donne e ragazze. In termini concreti, l’obiettivo 5 mira a ottenere la parità di opportunità tra donne e uomini nello sviluppo economico, l’eliminazione di tutte le forme di violenza nei confronti di donne e ragazze (compresa l’abolizione dei matrimoni forzati e precoci) e l’uguaglianza di diritti a tutti i livelli di partecipazione.

Riassumendo, si può affermare che il nuovo disciplinamento richiesto è conforme ai vari impegni (giuridici e politici) internazionali, segnatamente la CEDAW, la CSW e gli OSS.

7 Allegato

7.1 Elenco delle abbreviazioni

AD Assicurazione contro la disoccupazione AI Assicurazione per l'invalidità AOMS Assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie AVS Assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti CC Codice civile CEDAW Committee on the Elimination of Discrimination against Women CET-N Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale CET-S Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati CI Crediti di investimento CO Codice delle obbligazioni CSW Commission on the Status of Women DTF Decisioni del Tribunale federale ECOSOC Commissione del Consiglio Economico e Sociale EPS Esame professionale superiore IPG Indennità di perdita di guadagno LADI Legge sull’assicurazione contro la disoccupazione LAF Legge federale sugli assegni familiari nell’agricoltura LAgr Legge sull'agricoltura LAINF Legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni LDFR Legge federale sul diritto fondiario rurale LFAAgr Legge federale sull'affitto agricolo LPP Legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità OA Fam Ordinanza sugli assegni familiari nell’agricoltura OAINF Ordinanza sull'assicurazione contro gli infortuni OMSC Ordinanza concernente le misure sociali collaterali nell'agricoltura OMSt Ordinanza sui miglioramenti strutturali OPP 2 Ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità OSS Obiettivi di sviluppo sostenibile PA Politica agricola PBD Partito borghese-democratico RS Raccolta sistematica del diritto federale SECO Segreteria di Stato dell'economia SSAFA Scuola superiore di scienze agrarie, forestali e alimentari TF Tribunale federale UFAG Ufficio federale dell'agricoltura UFAS Ufficio federale delle assicurazioni sociali UFG Ufficio federale di giustizia UFSP Ufficio federale della sanità pubblica USC Unione svizzera dei contadini USDCR Unione svizzera delle donne contadine e rurali USM Unità standard di manodopera