Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
Marzo 2024
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
Schweizerische Eidgenossenschaft Il Consiglio federale Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
Rapporto sull’efficacia 2020–2025
Elenco delle abbreviazioni 7
Compendio9 Raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria 9 Le misure proposte dal Consiglio federale 11
1 Situazione iniziale e contenuto 13
1.1 Introduzione 13
1.2 Basi legali e struttura 14
1.3 Contenuto e struttura del quarto rapporto sull’efficacia 18
2 Perequazione delle risorse e compensazione degli oneri 2020–2024 19
2.1 Perequazione delle risorse 20
2.2 Volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse 25
2.3 Compensazione degli oneri 27
3 Basi di dati e garanzia della qualità 29
3.1 Rilevamento ed elaborazione dei dati 29
3.2 Garanzia della qualità 30
4 Conseguimento degli obiettivi della perequazione 37
4.1 Obiettivi e rapporti di causalità 37
4.2 Rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni 41
4.3 Riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e
il carico fiscale dei Cantoni 42 4.4 Mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale 49
4.5 Garanzia di una dotazione minima di risorse 51
4.6 Compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni
geotopografiche (PAG) e sociodemografiche (PAS) 52
4.7 Garanzia di un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri 54
4.8 Sintesi e conclusioni 62
5 Verifica del sistema di perequazione finanziaria attuale 65
5.1 Effetti della RFFA 65
5.2 Verifica della compensazione degli oneri (PAG e PAS) 69
5.3 Effetto d’incentivazione 76
5.4 Riparti fiscali 79
5.5 Misure temporanee di attenuazione 81
6 Provvedimenti per la perequazione finanziaria 2026–2029 85
6.1 Mantenimento della compensazione dei casi di rigore 85
6.2 Adeguamenti della compensazione degli oneri 87
6.3 Adeguamento dei riparti fiscali 89
6.4 Parere dell’organo incaricato del coordinamento politico 89
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Glossario91
Bibliografia 95
Allegato 1 97 Principi della perequazione finanziaria 97
Allegato 2 103 Serie temporali della perequazione finanziaria 103
Allegato 3 113 Convenzioni intercantonali 113
Allegato 4 115 Uscite a titolo di riversamento della Confederazione ai Cantoni 115
Allegato 5 119 Criteri e ordini di grandezza per la valutazione dell’efficacia secondo l’allegato 17 OPFC 119
Allegato 6 121 Decisione sull’istituzione del gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia 121 Mandato dell’organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni 123
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Elenco delle abbreviazioni
Elenco delle abbreviazioni AFC Amministrazione federale delle contribuzioni AFF Amministrazione federale delle finanze AI assicurazione invalidità AIS aliquota d’imposta standardizzata AVS assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti BIA base imponibile aggregata BSS BSS Volkswirtschaftliche Beratung AG CdC Conferenza dei Governi cantonali CDCF Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle finanze CDF Controllo federale delle finanze CI Collaborazione intercantonale CINT collaborazione intercantonale COn compensazione degli oneri Cost. Costituzione federale CQI Convenzione quadro per la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri DEV.ST deviazione standard DFF Dipartimento federale delle finanze GFS gettito fiscale standardizzato IFD imposta federale diretta IR indice delle risorse LAID legge federale sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (RS 642.14) LCF legge del 28 giugno 1967 sul Controllo delle finanze (RS 614.0) LECF legge federale concernente l’esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale (RS 672.2) LPFC legge federale del 3 ottobre 20003 concernente la perequazione finanziaria e la compensa- zione degli oneri (RS 613.2) MAD deviazione mediana assoluta MT Misure temporanee NPC nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confe- derazione e Cantoni OPFC ordinanza del 7 novembre 2007 concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (RS 613.21) PAG perequazione dell’aggravio geotopografico PAS perequazione dell’aggravio sociodemografico PAS A-C compensazione degli oneri speciali in base alla struttura demografica PAS F compensazione degli oneri speciali delle città polo PIL prodotto interno lordo POR perequazione orizzontale delle risorse PR perequazione delle risorse PVR perequazione verticale delle risorse RFFA riforma fiscale e finanziamento dell’AVS RI riforma dell’imposizione delle imprese RS raccolta sistematica del diritto federale SCI sistema di controllo interno SLA F compensazione degli oneri speciali delle città polo UST Ufficio federale di statistica
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Compendio
Compendio
Secondo l’articolo 18 della legge federale concernente la perequazione finanziaria e la com- pensazione degli oneri (LPFC), ogni quattro anni il Consiglio federale presenta un rapporto sull’esecuzione e sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Il rapporto fornisce indicazioni sul raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria nazionale nel periodo trascorso e propone provvedimenti per il periodo successivo. L’attuale quarto rapporto sull’efficacia esamina il periodo 2020–2025 e fornisce le basi decisionali per un eventuale adeguamento del sistema di perequazione finanziaria applicabile dal 2026. Il periodo di sei anni oggetto del presente rapporto, che si scosta dalla durata usuale, è stabilito all’articolo 19b LPFC.
Nel primo rapporto sull’efficacia si è tenuto particolarmente conto dell’aspetto della neutralità di bilancio, mentre il secondo ha trattato in modo approfondito le ripercussioni nei settori di compiti dissociati e valutato la collaborazione tra Confederazione e Cantoni per i finanziamenti in comune gestiti mediante accordi programmatici. Il terzo rapporto comprendeva un pacchet- to di modifiche del sistema che sono entrate in vigore nel 2020.
Le analisi del presente rapporto si concentrano sul periodo 2020–2025. In considerazione della successione dei termini da osservare (esecuzione di una procedura di consultazione di 3 mesi, eventuale elaborazione di un messaggio del Consiglio federale, deliberazioni parlamentari, termine di referendum, entrata in vigore delle modifiche al 1.1.2026), il rapporto deve essere disponibile già nel primo trimestre del 2024 e non può pertanto includere l’ultimo anno del periodo in esame (ossia il 2025). Per contro, in alcuni ambiti l’analisi considera il periodo tem- porale precedente al 2020, consentendo in tal modo di ottenere una valutazione più accurata degli effetti della perequazione finanziaria.
Il presente rapporto si sofferma sul raggiungimento degli obiettivi ed esamina in modo appro- fondito la compensazione degli oneri, la collaborazione intercantonale e l’impatto della riforma fiscale e del finanziamento dell’AVS (RFFA) sulla perequazione delle risorse.
Raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria
La presente analisi dell’efficacia mostra che nel periodo considerato gli obiettivi menzionati nel- la LPFC sono stati ampiamente raggiunti. Riguardo ai singoli obiettivi si constata quanto segue:
– rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni: la quota dei trasferimenti a destina- zione libera rispetto al volume complessivo dei trasferimenti tra Confederazione e Cantoni è un importante indicatore dell’autonomia finanziaria cantonale. Con l’introduzione del- la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), tale quota è evoluta in maniera sostanziale e dal 2020 si aggira attorno al 40 per cento. Grazie all’aumento della quota cantonale sulle entrate dell’imposta federale diretta (IFD) introdotto con la RFFA, la parte dei trasferimenti a destinazione libera è ancora cresciuta leggermente. Ciò dimostra che finora l’autonomia ha è stata salvaguardata e addi- rittura rafforzata. L’autonomia finanziaria dei Cantoni sarà influenzata dall’evoluzione della legislazione federale anche in futuro. Quest’ultima può aumentare o limitare il margine di manovra dei Cantoni;
– riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale: grazie alla perequazione delle risorse le disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria vengono limitate di circa un terzo. L’evoluzione delle disparità rimane relativa- mente stabile nel tempo. A lungo termine, sarà soprattutto lo sviluppo economico a incidere sulle disparità, crescendo tendenzialmente nei periodi di forte congiuntura e calando in caso di recessione. Negli ultimi anni osservati hanno registrato un leggero aumento.
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Le disparità nel carico fiscale in rapporto all’indice di sfruttamento fiscale si sono sviluppate in modo diverso per le persone fisiche e per le persone giuridiche. Nel tempo per le persone fisiche sono rimaste pressoché invariate, in lieve calo negli ultimi anni, mentre per le persone giuridiche sono diminuite costantemente, negli ultimi anni persino in misura marcata. L’o- biettivo di riduzione delle disparità tra le persone giuridiche è quindi stato raggiunto, ma la differenza è ancora elevata. La perequazione delle risorse attenua gli incentivi alle riduzioni d’imposta, ma esercita un effetto limitato sulle disparità dell’onere fiscale tra i Cantoni;
– mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale: il grado di concorrenzialità fiscale della Svizzera e dei Cantoni rimane alto sia per l’imposizione delle imprese, sia per le imposte sul reddito. Nell’ambito della perequazione orizzontale delle risorse i tassi di prelievo marginale nei Cantoni finanziariamente forti sono relativamente bassi, per cui non è possibile affermare che la perequazione finanziaria abbia un effetto di contenimento sulla loro posizione nella concorrenza fiscale. Ciò non è il caso per i Cantoni finanziariamente deboli che presentano tassi di prelievo marginale relativamente elevati. In particolare i Cantoni più deboli sono meno incoraggiati ad aumentare il proprio potenziale di risorse per via dell’impostazione progressiva della perequazione delle risorse. Nonostante questi esili incentivi alcuni Cantoni finanziariamente deboli hanno ridotto le imposte;
– garanzia di una dotazione minima di risorse finanziarie: in seguito agli adeguamenti del si- stema operati nel 2020, è stata introdotta una dotazione minima garantita pari all’86,5 per cento della media svizzera. In altre parole, i Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse inferiore a 70 punti raggiungeranno dopo la perequazione delle risorse la dota- zione minima garantita. La dotazione della perequazione delle risorse è dunque determinata in modo endogeno, ovvero dalla quota della dotazione minima garantita (86,5 %) come pure dall’evoluzione delle disparità (un aumento richiede più mezzi) e delle entrate fiscali. Al fine di attenuare le ripercussioni del cambiamento di sistema, nel 2020 la dotazione minima garantita è stata fissata all’87,7 per cento e nel 2021 all’87,1 per cento. Inoltre, nel quadro delle cosiddette «misure di attenuazione», negli anni 2021–2025 ai Cantoni finanziaria- mente deboli sono stati versati complessivamente 640 milioni a titolo di aiuto temporaneo. A causa di difficoltà di carattere metodologico e del breve arco di tempo trascorso dall’intro- duzione della dotazione minima garantita (1.1.2020), in questa sede si rinuncia a valutare la quota della dotazione minima garantita. Non sono per contro previste ulteriori misure a favore dei Cantoni finanziariamente deboli;
– compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geotopografiche e sociodemo- grafiche: i calcoli aggiornati indicano che la struttura degli oneri speciali è mutata in misura marginale. Ad esempio, la compensazione degli oneri copre circa il 30 per cento degli oneri speciali dovuti alle condizioni geotopografiche, mentre quelli dovuti alle condizioni demo- grafiche sono stati coperti per il 10 per cento circa e quelli delle città polo per il 4 per cento circa. In seguito alla riforma 2020, la perequazione dell’aggravio sociodemografico è stata aumentata complessivamente di 140 milioni all’anno, con un conseguente incremento di circa un terzo del grado di copertura degli oneri speciali sociodemografici (al 14 %) e degli oneri delle città polo (al 5,5 %);
– garanzia di un’adeguata compensazione intercantonale degli oneri: nell’ambito del presen- te rapporto è stato analizzato per la prima volta in modo approfondito il funzionamento del- la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri. Come risultato principale si può affermare che la collaborazione intercantonale funziona bene. Per quanto riguarda l’attuazione operativa, si ravvisa un potenziale di miglioramento. Inoltre, la collaborazione intercantonale potrebbe essere ulteriormente rafforzata.
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Le misure proposte dal Consiglio federale
Gli adeguamenti del sistema sono entrati in vigore nel 2020. Il lasso di tempo trascorso da allo- ra è troppo breve per poter effettuare una valutazione approfondita. Dalle esperienze acquisite finora non sono emersi gravi problemi. Di conseguenza, per il momento non vi è alcuna neces- sità di intervento. La dotazione minima garantita dell’86,5 per cento risulta essere la proporzio- ne chiave per la perequazione delle risorse. Questo valore è il risultato di un difficile compro- messo raggiunto tra i Cantoni. La dotazione minima di risorse finanziarie deve permettere a un Cantone di mettere a disposizione dei suoi abitanti delle prestazioni pubbliche che rispondano al fabbisogno di base con un onere fiscale sostenibile. Non è possibile stabilire in via definitiva senza giudizio di valore quali prestazioni rientrino nel fabbisogno di base. Non sembra pertanto possibile determinare con esattezza la quota della dotazione minima necessaria esclusivamente sulla base di criteri oggettivi. La dotazione minima garantita va pertanto stabilita dalla politica. Poiché il sistema è stato adeguato solo pochi anni fa, il Consiglio federale ritiene prematuro lanciare in questa sede una discussione politica sulla quota della dotazione minima garantita.
Il presente rapporto sull’efficacia non prospetta alcuna modifica della LPFC. Per contro, contie- ne proposte di adeguamenti tecnici a livello di ordinanza. Nell’ordinanza del 7 novembre 2007 concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (OPFC), dovrebbero es- sere fissate le ponderazioni degli indicatori nella perequazione dell’aggravio sociodemografico, analogamente a quelle nella perequazione dell’aggravio geotopografico. Le stesse dovrebbero poi essere regolarmente sottoposte a verifica nel quadro del rapporto sull’efficacia. Inoltre, nell’OPFC va disciplinata in modo più dettagliato la considerazione dei riparti fiscali. Questi ul- timi sono particolarmente rilevanti per la ripartizione dell’utile imponibile delle società attive in più Cantoni. Il metodo applicato finora si è rivelato troppo generico e in singoli casi ha causato una ripartizione insoddisfacente del substrato fiscale relativo all’imposta sull’utile tra i Cantoni interessati.
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Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Situazione iniziale e contenuto
1 Situazione iniziale e contenuto
1.1 Introduzione
La Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Con- federazione e Cantoni (NPC) è entrata in vigore il 1° gennaio 2008. Nel suo ambito le relazioni finanziarie tra la Confederazione e i Cantoni hanno subito una riforma fondamentale. Essa comprendeva l’assegnazione dei compiti pubblici e la ridistribuzione delle risorse pubbliche tra i due livelli dello Stato (perequazione finanziaria in senso stretto) e perseguiva due obiet- tivi: eliminare le disparità tra Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e aumentare l’efficienza nell’esecuzione dei compiti statali. Con la NPC sono stati separati numerosi compiti finora finanziati congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni e i finanziamenti comuni rimanenti sono stati riorganizzati in modo più efficiente. L’allora nuova perequazione finan- ziaria in senso stretto comprende la perequazione delle risorse, la perequazione dell’aggravio geotopografico e sociodemografico, nonché la compensazione dei casi di rigore. La perequa- zione delle risorse intende equilibrare le disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria dei Cantoni. Essa si compone della perequazione verticale delle risorse, finanziata dalla Confedera- zione, e della perequazione orizzontale delle risorse, alimentata dai Cantoni finanziariamente forti. La compensazione degli oneri indennizza i Cantoni che in determinati settori di compiti presentano costi strutturali eccessivi. La compensazione dei casi di rigore è limitata nel tempo e impedisce che i Cantoni finanziariamente deboli vengano penalizzati dal nuovo sistema intro- dotto nel 2008. Dal 2016 il suo volume è ridotto ogni anno in misura corrispondente al 5 per cento dell’importo iniziale.
Nel 2020 e nel 2024 sono stati introdotti due ulteriori strumenti temporanei. Le misure di atte- nuazione limitano le ripercussioni finanziarie della riforma della perequazione finanziaria 2020. I versamenti sono distribuiti proporzionalmente tra i Cantoni finanziariamente deboli, in fun- zione del numero di abitanti. I pagamenti avvengono nel periodo 2021–2025 e sono finanziati dalla Confederazione. I contributi complementari riducono gli effetti dell’adeguamento della perequazione delle risorse nel quadro della riforma fiscale e finanziamento dell’AVS (RFFA). A tal fine, per gli anni 2024–2030 la Confederazione mette a disposizione un importo annuo pari a 180 milioni.
La LPFC prevede che il Consiglio federale presenti periodicamente un rapporto sull’esecuzione e sull’efficacia della perequazione finanziaria nazionale. Il Consiglio federale ha pubblicato il primo rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni nel mese di novembre 2010 per gli anni 2008–2011, nel marzo 2014 il secondo rapporto per gli anni 2012–2015 e il terzo rapporto nel marzo del 2018 per il periodo 2016–2019. Il presente quarto rapporto informa sul grado di raggiungimento degli obiettivi della perequazione fi- nanziaria nazionale nel periodo 2020–2025 e servirà al Parlamento, tra l’altro, come base per stabilire le modifiche che si rendessero eventualmente necessarie.
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1.2 Basi legali e struttura
La base legale per il rapporto sull’efficacia è costituita dall’articolo 18 LPFC (v. riquadro). Il ca- poverso 1 stabilisce che, oltre all’efficacia della perequazione finanziaria e della compensazione degli oneri, il rapporto deve anche esaminare la loro esecuzione e quindi i processi per il calcolo dei versamenti di compensazione (amministrazione e garanzia di qualità).
Art. 18 LPFC Ogni quattro anni il Consiglio federale presenta all’Assemblea federale un rapporto sull’ese- cuzione e sull’efficacia della presente legge. Il rapporto fornisce indicazioni sul raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanzia- ria nel periodo trascorso e illustra i possibili provvedimenti per il periodo successivo. Gli effetti della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri sono illustrati separatamente.
In deroga al capoverso 1, nel 2024 il Consiglio federale sottoporrà all’Assemblea federale un rapporto sull’efficacia che comprende il periodo 2020–2025 (art. 19b LPFC). Di conseguenza, nel presente rapporto è possibile valutare almeno un anno (anno di riferimento 2024 / anno di calcolo 2020) in cui sono compresi i dati relativi all’attuazione della RFFA.
Il capoverso 2 contiene direttive sul contenuto del rapporto sull’efficacia. Al centro dell’analisi vi sono gli obiettivi della perequazione finanziaria di cui all’articolo 2 LPFC. Per quanto riguarda l’orizzonte temporale delle analisi, il periodo 2020–2025 è posto in primo piano. Basandosi sui risultati, il rapporto sull’efficacia dovrà presentare possibili provvedimenti per il prossimo periodo. Nel rapporto è posto un particolare accento sulla collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri, i cui effetti devono essere valutati indipendentemente dalle riper- cussioni della perequazione finanziaria in senso stretto.
L’articolo 18 LPFC è concretizzato negli articoli 46–49 OPFC. La disposizione transitoria conte- nuta nell’articolo 57 OPFC esige inoltre che il rapporto illustri anche l’attuazione nei Cantoni della legge federale del 28 settembre 2018 concernente la riforma fiscale e il finanziamento dell’AVS (RFFA), segnatamente per quanto riguarda la deduzione delle spese di ricerca e svilup- po e la deduzione per l’autofinanziamento.
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1.2.1 Contenuto del rapporto sull’efficacia
Art. 46 OPFC: Il rapporto sull’efficacia ha il contenuto seguente:
a. fornisce informazioni: 1. sull’esecuzione della perequazione finanziaria, in particolare sull’acquisizione dei dati per la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri,
2. sulla volatilità annuale dei contributi dei Cantoni finanziariamente forti nella perequazione orizzontale delle risorse e dei versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli nel periodo in rassegna;
b. analizza in che misura gli obiettivi della perequazione finanziaria e della compensazione degli oneri sono stati raggiunti nel periodo in rassegna;
c. presenta possibili provvedimenti, segnatamente: 1. l’adeguamento della dotazione minima garantita della perequazione delle risorse (art. 3a cpv. 2 lett. a LPFC),
2. l’adeguamento delle dotazioni della compensazione degli oneri (art. 9 LPFC),
3. l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore (art. 19 cpv. 4 LPFC). Il rapporto sull’efficacia può contenere raccomandazioni per la verifica delle basi di calcolo della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri. Contiene inoltre in una speciale presentazione informazioni sugli effetti della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri conformemente all’articolo 18 capoverso 3 in combinato disposto con l’articolo 11 LPFC. Nella valutazione degli obiettivi, il rapporto sull’efficacia si basa in particolare sui criteri di cui all’allegato 17 e tiene conto degli standard riconosciuti di valutazione. Riferisce in merito a eventuali pareri divergenti all’interno del gruppo paritetico di studio.
L’articolo 46 capoverso 1 OPFC descrive l’oggetto dell’indagine del rapporto sull’efficacia. La lettera a numero 1 evidenzia che nell’ambito della valutazione dell’esecuzione viene attribuita una particolare importanza al processo di acquisizione dei dati per la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri. In primo piano figurano le considerazioni sui provvedimenti atti a garantire la qualità dei dati. Al numero 2, la volatilità dei contributi nell’ambito della perequa- zione delle risorse è dichiarata quale oggetto esplicito dell’indagine. Si tratta segnatamente di esaminare, nell’interesse di una politica finanziaria affidabile, i movimenti dei singoli Cantoni finanziariamente forti o deboli in fatto di risorse e, se necessario, di indicare la conseguente necessità di intervento sotto il profilo concettuale e giuridico. Le lettere b e c stabiliscono che il raggiungimento degli obiettivi della perequazione finanziaria deve essere analizzato e che vanno discussi possibili adeguamenti della perequazione delle risorse e della compensazione così come il mantenimento della compensazione dei casi di rigore.
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I capoversi 2–5 contengono ulteriori prescrizioni e precisazioni in merito al contenuto per l’e- laborazione del rapporto sull’efficacia. Secondo il capoverso 2, il rapporto sull’efficacia può contenere raccomandazioni per la verifica delle basi di calcolo della perequazione finanziaria. Il rapporto ha in primo luogo il compito di illustrare un’eventuale necessità di intervento, che può ad esempio verificarsi se nel periodo in rassegna sono stati effettuati importanti adegua- menti nella legislazione tributaria della Confederazione o dei Cantoni riguardanti il potenziale di risorse o se sussistono buoni motivi che possono comprovare che le vigenti basi di calcolo rispecchiano in maniera insufficiente il potenziale di risorse.
Gli effetti della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri devono essere esposti in un capitolo separato del rapporto sull’efficacia (art. 18 cpv. 3 LPFC). A titolo di com- plemento, nella valutazione viene fatto riferimento agli obiettivi della collaborazione intercan- tonale con compensazione degli oneri secondo l’articolo 11 LPFC.
I criteri per la valutazione degli obiettivi (art. 46 cpv. 4 LPFC) sono elencati singolarmente nell’al- legato 17 dell’OPFC. Tuttavia, si tratta in modo esplicito di un elenco non esaustivo. In questo contesto bisogna inoltre tenere conto in particolare del piano elaborato dal gruppo paritetico per il rapporto sull’efficacia durante la fase di progettazione della NPC che fornisce indicazioni in materia di metodi e indicatori per l’analisi. Il piano è parte integrante del rapporto esplicativo sull’OPFC1.
L’articolo 46 capoverso 5 assume un’importanza particolare. Il rapporto sull’efficacia è un rap- porto del Consiglio federale e sostanzialmente rispecchia quindi la posizione della Confede- razione. Affinché si tenga debitamente conto dei diversi interessi dei Cantoni, in particolare riguardo alle raccomandazioni formulate, nel rapporto devono essere presentate le posizioni divergenti elaborate dal gruppo paritetico di studio (v. n. 1.2.3).
1.2.2 Basi dei dati
Art. 47 OPFC: Per valutare l’efficacia vengono utilizzate le statistiche della Confederazione e dei Cantoni e, se opportuno, dati e analisi esterni all’amministrazione. I Cantoni mettono a disposizione della Confederazione i dati necessari.
L’articolo 47 OPFC fa riferimento ai dati del rapporto sull’efficacia e alla richiesta rivolta ai Cantoni affinché mettano a disposizione della Confederazione tutti i dati necessari. Secondo il capoverso 1, bisogna tenere conto che il rapporto sull’efficacia poggia prevalentemente sui dati delle statistiche della Confederazione e dei Cantoni. In primo piano vi sono le cifre delle statistiche in materia finanziaria e fiscale della Confederazione. I dati e le analisi esterni all’am- ministrazione devono essere considerati soltanto in casi eccezionali, ad esempio quando i dati non sono oggetto di statistiche ufficiali.
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1.2.3 Gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia e organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
Art. 48 OPFC: Un gruppo di studio composto in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni accompagna l’elaborazione del rapporto sull’efficacia. Esso si esprime in parti- colare in merito all’assegnazione di mandati a periti esterni e all’elaborazione di raccoman- dazioni ai fini della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri e dei casi di rigore. I Cantoni provvedono a una rappresentanza equilibrata della loro delegazione nel gruppo di studio; in particolare essi devono tenere conto in modo adeguato dei diversi gruppi linguisti- ci, urbani e regionali, nonché dei Cantoni finanziariamente forti e di quelli finanziariamente deboli. Il DFF determina la composizione della delegazione della Confederazione, tra cui i rappresen- tanti dell’AFF. Un rappresentante dell’AFF dirige il gruppo di studio. L’AFF ne assume il segretariato.
Il rapporto sull’efficacia è stato allestito dall’Amministrazione federale delle finanze (AFF) in collaborazione con i Cantoni. L’elaborazione è stata seguita da un gruppo paritetico di studio composto di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. Per composizione paritetica si intendono delegazioni con un numero uguale di rappresentanti di Confederazione e Cantoni. In particolare è stato importante includere i diversi gruppi linguistici, le regioni urbane e di cam- pagna nonché i Cantoni finanziariamente forti e quelli finanziariamente deboli. La Conferenza dei governi cantonali (CdC) ha stabilito la rappresentanza dei Cantoni nel gruppo di studio.
Nelle votazioni, ogni rappresentante dispone di un voto. In caso di parità il risultato è deter- minato dal voto del presidente. Dei rappresentanti della Confederazione, un membro dell’AFF assume la direzione del gruppo di studio. Il mandato e la composizione del gruppo paritetico di studio sono elencati nell’allegato 6.
Su richiesta dei Cantoni, il 13 dicembre 2019 il Consiglio federale ha approvato il mandato relativo a un organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Tale organo, presieduto dal capo del Dipartimento federale delle finanze (DFF), accompagna i lavori di valutazione dell’efficacia della perequazione finanziaria ed esegue segnatamente un’analisi politica delle proposte avanzate dal gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia. Se necessario, l’organo incaricato del coordinamento poli- tico elabora proposte di soluzione all’attenzione del Consiglio federale e dei Governi cantonali per uno sviluppo equilibrato della perequazione finanziaria.
1.2.4 Consultazione
Art. 49 OPFC: Il rapporto sull’efficacia è sottoposto ai Cantoni per consultazione.
L’articolo 49 OPFC precisa che il rapporto sull’efficacia è posto in consultazione.
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1.3 Contenuto e struttura del quarto rapporto sull’efficacia
Le basi legali forniscono prescrizioni dettagliate in merito al contenuto del rapporto sull’effica- cia. È pertanto necessario orientarne la forma e la struttura a quanto richiesto dall’OPFC. Il ca- pitolo 2 presenta la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri e affronta anche la tematica della volatilità dei contributi nella perequazione delle risorse. Il capitolo 3 illustra le basi dei dati e la questione della garanzia della qualità. L’elemento centrale del presente rappor- to figura nel capitolo 4, che esamina il grado di raggiungimento degli obiettivi della perequa- zione finanziaria. Il capitolo 5 è dedicato alla verifica del sistema di perequazione finanziaria e contiene proposte di modifica. In base alle analisi precedenti, nel capitolo 6 vengono proposte misure di adeguamento della perequazione finanziaria.
Note capitolo 1 Al riguardo si veda https://www.efv.admin.ch/dam/efv/de/dokumente/finanzausgleich/rechtsgrundlagen/Erlaeuterungen_Fi- LaV_d_DEF.pdf (disponibile in tedesco e in francese)
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Perequazione delle risorse e compensazione degli oneri 2020–2024
2 Perequazione delle risorse e
compensazione degli oneri 2020–2024 Nella perequazione finanziaria in senso stretto si distingue tra perequazione delle risorse (ridi- stribuzione delle risorse finanziarie) e compensazione degli oneri (contributo per oneri speciali). La perequazione delle risorse è finanziata congiuntamente dalla Confederazione (perequazione verticale delle risorse) e dai Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risor- se). La compensazione degli oneri è costituita dalla perequazione dell’aggravio geotopografico (PAG) e dalla perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS) ed è sostenuta interamente dalla Confederazione. Oltre a questi due pilastri principali vengono effettuati pagamenti in base Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.01 a strumenti temporanei che attenuano le ripercussioni della riforma. La figura più sotto illustra in maniera schematica il sistema di perequazione con i contributi per il 2024.
Figura 2.01 Figura 2.01 Flussi finanziari nel sistema di perequazione per il 2024 Flussi finanziari nel sistema di perequazione per il 2024
Versamenti in mio. CHF
Confederazione 900 2 705 428
Compensazione Misure degli oneri 64 temporanee
1 803 Perequazione delle risorse
geo- socio- topografica demografica
380 520 492 4 508
Cantoni Cantoni finanziariamente forti finanziariamente deboli
AI BS GE NW VD AR BE FR GL AG BL SH OW SZ ZG ZH GR JU LU NE SG SO TG TI UR VS Cantoni con misure temporanee Cantoni con oneri speciali
I versamenti ai Cantoni finanziariamente deboli nella perequazione delle risorse per il 2024 ammontano a circa 4,5 miliardi. L’ammontare di questi versamenti di compensazione è deter- minato sula base degli indici delle risorse dei Cantoni, della quota di dotazione minima garan- tita e dal metodo di calcolo progressivo. Il 60 per cento è finanziato dalla Confederazione e il
40 per cento dai Cantoni.
Riguardo alla compensazione degli oneri, nel 2024 la Confederazione metterà a disposizione 380 milioni di contributi per la PAG e 520 milioni per la PAS. Come parte della riforma 2020, gli importi di compensazione sono stati sanciti nella LPFC al livello del 2019 e vengono adeguati annualmente al rincaro, ad eccezione dell’aumento del contributo destinato alla PAS.
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Le misure temporanee comprendono la compensazione dei casi di rigore, le misure di attenua- zione e i contributi complementari:
– la compensazione dei casi di rigore garantisce che nessun Cantone finanziariamente debole sia svantaggiato a livello finanziario a seguito del passaggio, nel 2008, al nuovo sistema di perequazione finanziaria. È limitato fino al 2034 al massimo e dal 2016 viene ridotto an- nualmente del 5 per cento rispetto all’importo iniziale. Nel 2024 saranno versati 192 milioni. Questo importo è finanziato per due terzi dalla Confederazione e per un terzo dai Cantoni;
– Le misure di attenuazione limitano le ripercussioni finanziarie della riforma della perequa- zione finanziaria 2020. I pagamenti per il periodo 2021–2025, pari a complessivamente 640 milioni, sono finanziati dalla Confederazione e distribuiti ai Cantoni finanziariamente deboli in misura proporzionale al loro numero di abitanti. Dal 2022 gli importi diminuiscono ogni anno e nel 2024 ammonteranno a 120 milioni;
– i contributi complementari riducono gli effetti dell’adeguamento della perequazione delle risorse nel quadro dell’attuazione della RFFA. A tal fine, per gli anni 2024–2030 la Confede- razione mette a disposizione un importo annuo pari a 180 milioni di franchi.
Di seguito è analizzata più nel dettaglio l’evoluzione della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri tra il 2020 e il 2024. Per fornire un quadro globale, talvolta è indi- cata la variazione dal 2008. Tutti i versamenti di compensazione effettuati per ciascun Cantone nel periodo 2008–2024 sono riportati nell’allegato 2.
Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.12
2.1 Perequazione delle risorse
I principi della perequazione delle risorse sono illustrati nell’allegato 1. La figura 2.01 mostra l’evoluzione della dotazione della perequazione delle risorse dal 2008.
Figura 2.02 Figura 2.02 Evoluzione Evoluzione della della dotazione dotazione della della perequazione perequazione delle risorse delle risorse 2008-2024 2008–2024 (in mio. CHF) (in mio. CHF) 5 000
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
Confederazione Cantoni finanziariamente forti
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Fino al 2019 la dotazione complessiva della compensazione degli oneri era determinata ogni anno sulla base dell’evoluzione del potenziale di risorse dei Cantoni. Soltanto nel 2012 si è registrato un calo del potenziale di risorse, con un conseguente calo della dotazione rispetto all’anno precedente. In seguito all’analisi effettuata nel quadro del secondo rapporto sull’effi- cacia, nel 2016 si è proceduto a una riduzione della dotazione, che però è comunque stata su- periore all’anno precedente grazie all’aumento del potenziale di risorse. Negli anni 2008–2019 la dotazione è aumentata in media del 3,0 per cento all’anno. Questi mezzi sono stati distribuiti progressivamente in funzione dell’indice delle risorse dei Cantoni. In tale periodo, la dotazione minima corrispondeva all’83,3–88,3 per cento della media svizzera.
Nel 2020 è stato attuato cambiamento di sistema. L’elemento centrale della riforma consisteva nell’introduzione di una dotazione minima garantita pari all’86,5 per cento della media sviz- zera. La quota della dotazione è quindi determinata direttamente sulla base del calcolo dei versamenti a favore dei Cantoni finanziariamente deboli. La variazione dei versamenti rispetto all’anno precedente è dovuta all’andamento delle entrate fiscali dei Cantoni e dei Comuni (determinante per la definizione della dotazione minima) e all’evoluzione delle disparità (varia- zione dell’indice delle risorse dei Cantoni). Il nuovo indice della dotazione minima garantita è stato introdotto gradualmente con l’87,7 per cento nel 2020 per poi passare all’87,1 per cento nel 2021 e all’86,5 per cento dal 2022. Successivamente, negli anni 2021 e 2022, la dotazione è diminuita. Nel 2023 e nel 2024 si è invece assistito di nuovo a un sensibile aumento (rispetti- vamente +8,2 % e +3,8 %). Tra il 2019 e il 2024 la dotazione è cresciuta in media dell’1,3 per cento e il potenziale di risorse del 2,0 per cento all’anno. Al fine di mitigare le ripercussioni della riforma è stato introdotto lo strumento temporaneo delle misure di attenuazione, che per il periodo 2021–2025 prevede complessivamente il versamento di 640 milioni in più ai Cantoni finanziariamente deboli.
Nel calcolo della perequazione delle risorse per il 2024 sono stati presi in considerazione per la prima volta dati fiscali per i quali sono state applicate le disposizioni riguardanti le persone giuridiche adottate nel quadro della RFFA. A tale riguardo occorre tenere presente che gli ef- fetti della RFFA si esplicano soltanto nella misura di un terzo, poiché si applica la media degli anni di calcolo 2018–2020. Gli adeguamenti relativi alla RFFA si ripercuotono sui versamenti di compensazione. Al fine di attenuare queste conseguenze, per gli anni 2024–2030 la Confe- derazione mette a disposizione contributi supplementari annui pari a 180 milioni di franchi a favore dei Cantoni finanziariamente più deboli.
Dal rapporto tra il potenziale di risorse per abitante e la media svizzera risulta l’indice delle risorse (IR). La figura 2.03 mostra l’evoluzione nel periodo 2020–2024.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.02
Figura 2.03 Indice delle risorse 2020 et 2024 Figura 2.03 Indice delle risorse 2020–2024
ZG SZ NW BS 2024 GE 2020 ZH OW AI SH VD BL LU TI GR AR SG AG TG NE BE GL SO FR UR JU VS
0 50 100 150 200 250
Per il 2024 il Cantone di Zugo (267,5 punti) presenta di gran lunga l’indice delle risorse più elevato, seguito da Svitto (177,3), Nidvaldo (159,5) e Basilea Città (155,9). Tutti i Cantoni sopra i 100 punti (linea nera) sono finanziariamente forti. Nel 2024 otto Cantoni rientreranno in que- sta categoria. I 18 Cantoni rimanenti sono finanziariamente deboli. I Cantoni che per il 2024 presentano gli indici delle risorse più bassi sono Vallese (65,2), Giura (66,4), Friburgo (71,6) e Soletta (71,9).
La variazione dell’indice delle risorse di un Cantone è influenzata sia dall’evoluzione del suo potenziale di risorse per abitante, sia dalla variazione della media svizzera. L’indice delle risorse di un Cantone aumenta se il suo potenziale di risorse per abitante cresce in misura maggiore ri- spetto alla media svizzera. È quindi possibile che l’indice delle risorse di un Cantone diminuisca nonostante il suo potenziale di risorse per abitante aumenti, perché tale aumento è inferiore alla media.
La figura 2.04 presenta l’evoluzione degli indici delle risorse dall’introduzione della NPC. La fluttuazione dell’indice delle risorse di un Cantone tra il 2008 e il 2024 è collegata al relativo
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.04
Figura 2.04 Figura 2.04 Indiceneldelle 2008risorse e variazione dell'indice nel 2008 tra il 2008 e variazione e il 2024 dell’indice tra(inil punti)
2008 e il 2024
(in punti)
IV OW SZ ZG I 40 52 Dettaglio quadrante I 100 150 200 250
NW
AI
Variazione dell'indice delle risorse 2008-2024 LU BS
TG AR UR GR GL SH SG
JU BE FR TI BL ZH VS SO AG VD GE
III NE II 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160
La linea diagonale divide i Cantoni finanziariamente deboli (a sinistra) da quelli finanziaria- mente forti (a destra) nel 2024. Le linee continue suddividono il grafico nei seguenti quattro quadranti:
– in alto a destra si trovano i Cantoni all’inizio finanziariamente forti (indice >100) con un aumento dell’indice delle risorse rispetto al 2008 (quadrante I);
– in basso a destra (quadrante II) figurano i Cantoni inizialmente finanziariamente forti che dal
2008 hanno perso punti;
– i Cantoni finanziariamente deboli (indice <100) che si trovano in basso a sinistra nel qua- drante III segnano pure un calo nell’indice delle risorse;
– i Cantoni situati in alto a sinistra (quadrante IV) appartengono al gruppo dei Cantoni ini- zialmente finanziariamente deboli con un indice delle risorse crescente tra il 2008 e il 2024.
L’aumento dell’indice delle risorse dei Cantoni di Svitto, Zugo e Nidvaldo è sorprendente. Men- tre il Cantone di Basilea Città, finanziariamente forte, ha incrementato il proprio indice di risorse di 16 punti, i Cantoni di Svitto, Zugo e Nidvaldo hanno aumentato il loro indice rispetti-
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vamente di 53, 52 e 34 punti (quadrante I). Per quanto concerne i quattro Cantoni rimanenti, che inizialmente risultavano finanziariamente forti, ossia Basilea Campagna, Vaud, Zurigo e Ginevra, nel periodo in esame i loro indici risultano in calo (quadrante II). Rientrano tra i Can- toni finanziariamente deboli Basilea Campagna (dal 2016) e Vaud (dal 2018, ad eccezione del 2021). Ginevra registra il calo più consistente con -12 punti.
Otto Cantoni, all’inizio nel gruppo dei finanziariamente deboli, tra il 2008 e il 2024 hanno ridotto il loro indice delle risorse (quadrante III). I cali più marcati si rilevano nei Cantoni di Neuchâtel e Argovia. I nove Cantoni rimanenti, che inizialmente risultavano finanziariamente deboli, nel periodo in esame hanno aumentato il loro indice delle risorse (quadrante IV). Obval- do (+43 punti) e Appenzello Interno (+24 punti) sono diventati finanziariamente forti.
La raffigurazione permette di capire se gli indici delle risorse dei Cantoni convergono (quadranti II e IV) o divergono (quadranti I e III). Da un lato si evince che i Cantoni all’inizio finanziariamen- te più deboli e quelli finanziariamente più forti («poli») continuano a divergere e che le disparità sono aumentate; dall’altro, la maggioranza dei Cantoni si trova nel «quadrante di convergen- za». In altre parole, le differenze sono diminuite a «metà della graduatoria» (senza ZG, SZ, NW, VS, JU e UR), in cui nel 2024 la deviazione standard è inferiore a quella del 2008 (v. n. 4.3.1). Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.05 La figura 2.05 mostra i contributi della perequazione delle risorse che i singoli Cantoni versano (importi versati) o ricevono (importi ricevuti) nel 2024. Per facilitare il confronto tra i Cantoni, i versamenti di compensazione sono indicati per abitante.
Figura 2.05 Versamenti di compensazione nel 2024 (in CHF per abitante) Figura 2.05 Versamenti di compensazione nel 2024 (in CHF per abitante)
ZG SZ NW BS GE ZH OW Contributo AI Versamento SH VD BL LU TI GR AR SG AG TG NE BE GL SO FR UR JU VS
-2 500 -2 000 -1 500 -1 000 - 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000
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Per l’anno di riferimento 2024 il Cantone di Zugo registra i contributi più elevati pari a 2993 fran- chi per abitante, ossia 1612 franchi in più del Cantone di Svitto, in seconda posizione. Seguo- no i Cantoni di Nidvaldo e Basilea Città, che versano rispettivamente 1063 e 998 franchi per abitante. I due Cantoni finanziariamente più deboli (VS e JU) ricevono rispettivamente 2041 e 1927 franchi per abitante. Poiché il contributo per abitante aumenta progressivamente in funzione del divario tra le risorse determinanti di un Cantone e quelle della media svizzera, i Cantoni di Sciaffusa, Vaud e Basilea Campagna, con indici delle risorse pari quasi a 100 punti, ricevono soltanto importi di compensazione esigui.
2.2 Volatilità dei contributi alla perequazione delle risorse
Conformemente all’articolo 46 OPFC il rapporto sull’efficacia fornisce informazioni sulla volati- lità annuale dei contributi dei Cantoni finanziariamente forti e dei versamenti di compensazio- ne ai Cantoni finanziariamente deboli.
La figura 2.06 mostra la deviazione standard delle variazioni annue assolute dei versamenti di compensazione. Nel corso del tempo forniscono un quadro della portata e della variazione del- la volatilità. Tra il 2008 e il 2011 quest’ultima è aumentata notevolmente, poi è calata e infine è tornata a crescere negli anni 2014−2017. Dopo il leggero calo nel 2018 e 2019, tra il 2020 Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx e il 2021 vi è stato un nuovo picco e da allora la volatilità è superiore alla media. Tuttavia, va Abb.2.08 precisato che nel periodo in esame i versamenti di compensazione sono cresciuti complessiva- mente del 47 per cento.
Figura 2.06 Volatilità dei versamenti di compensazione 2008–2024 Figura 2.06 Volatilità dei versamenti di compensazione 2008-2024 (in CHF per abitante) * (in CHF, per abitante)*
* Calcolato tramite la deviazione standard ponderata delle variazioni annue assolute degli importi di compensazione per abitante (ponderazione in funzione della popolazione)
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.09 Per valutare l’impatto della volatilità dei versamenti di perequazione sulla preventivazione e pianificazione finanziaria dei Cantoni, è interessante un confronto con le entrate fiscali. Al pari della perequazione finanziaria, le entrate fiscali sono mezzi finanziari liberamente disponibili Figura 2.07 dei Cantoni. L’analisi dell’effetto della loro volatilità sul bilancio è quindi comparabile. Variazione media dei versamenti di compensazione e delle entrate fiscali 2012-2021
Figura 2.07 Variazione media dei versamenti di compensazione e delle entrate fiscali rispetto alla media delle entrate fiscali 2012–2021
10%
8%
6%
4%
2%
0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Variazione media* dei versamenti di compensazione in % delle entrate fiscali 2012-2021 Variazione media* delle entrate fiscali in % delle entrate fiscali 2012-2021
* Per il calcolo della variazione media vengono determinate le differenze assolute per ogni anno e in seguito viene calcolata la media per tutto il periodo
La figura 2.07 presenta le variazioni medie dei versamenti di compensazione per il periodo 2012–2021 in percentuale delle entrate fiscali dello stesso periodo (colonne blu) confrontate con le variazioni medie delle entrate fiscali del periodo 2012–2021, a loro volta espresse in percentuale delle entrate fiscali (colonne azzurre). In tutti i Cantoni le entrate fiscali oscillano in misura più marcata rispetto ai versamenti di compensazione, in numerosi Cantoni la differenza è netta. Ciò relativizza di conseguenza le debolezze legate agli importi della perequazione finanziaria.
La correlazione tra le variazioni dei versamenti di compensazione e delle entrate fiscali è mo- derata (coefficiente = 0,45). Il fatto che tale correlazione non sia più elevata è dovuto in pri- mo luogo allo scarto temporale (disponibilità dei dati) e all’effetto di livellamento nel calcolo dell’indice delle risorse. In effetti, quest’ultimo si basa sulla media degli ultimi tre anni di calcolo disponibili, che precedono di 4–6 anni il momento in cui sono stati effettuati i versamenti. Inoltre, i versamenti di compensazione dei Cantoni finanziariamente forti si sviluppano in mo- do proporzionale all’indice delle risorse, mentre nel caso dei Cantoni finanziariamente deboli seguono un’evoluzione progressiva. Pertanto, la variazione dei versamenti di compensazione è più o meno marcata a seconda del Cantone e dell’indice delle risorse.
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2.3 Compensazione degli oneri
La compensazione degli oneri è suddivisa tra i due fondi perequativi «perequazione dell’ag- gravio geotopografico» (PAG) e «perequazione dell’aggravio sociodemografico» (PAS). Per quest’ultimo viene effettuata un’ulteriore distinzione tra compensazione degli oneri speciali in base alla struttura demografica (PAS A-C) e compensazione degli oneri speciali delle città polo (PAS F). Nell’allegato 1 sono specificati lo scopo e il metodo di calcolo della compensazione degli oneri.
Gli importi destinati alla PAG e alla PAS comprendono i contributi ordinari così come l’aumento della PAS introdotto nel 2020 con la riforma della perequazione finanziaria. I contributi ordinari sono sanciti nell’articolo 9 LPFC al livello dei contributi per il 2019 e sono adeguati annualmen- te al rincaro. L’aumento dei contributi destinati alla PAS è fissato nell’articolo 9 capoverso 2bis e non viene adeguato al rincaro. Per il 2024 i versamenti di compensazione ammontano com- plessivamente a 900 milioni: 380 milioni sono destinati alla PAG e 520 milioni alla PAS.
A parte i Cantoni di Argovia, Basilea Campagna e Sciaffusa, per il 2024 tutti i Cantoni hanno avuto diritto a versamenti a titolo di compensazione degli oneri. Nella figura 2.08 sono con- frontati i versamenti ai Cantoni dei tre fondi perequativi (PAG, PAS A-C e PAS F) per gli anni 2008 e 2024 (in CHF per abitante). Nel complesso, i contributi destinati alla PAG sono aumen- tati analogamente al rincaro. Per quanto riguarda la PAS, l’incremento più marcato è dovuto all’aumento operato nel quadro della riforma 2020.
Tra il 2008 e il 2024 gli importi di compensazione non hanno subito grandi variazioni, poiché gli indicatori di PAG sono in gran parte fattori strutturali stabili. In cifre assolute, con 143 milioni, il Cantone dei Grigioni riceve un importo di compensazione quasi doppio rispetto al Vallese (78 mio.), secondo nella graduatoria delle somme più elevate. Questi due Cantoni di montagna si dividono quasi il 60 per cento della dotazione totale della PAG. Lo sgravio di cui beneficiano i Cantoni di montagna risulta ancora più evidente se si considerano i versamenti di compensa- zione per abitante (v. fig. 2.08). I Cantoni dell’Altopiano ricevono, se mai, solo importi esigui in base all’indicatore «scarsa densità demografica».
Per quanto riguarda la PAS A-C, i versamenti ai Cantoni sono in parte cambiati sensibilmente perché negli ultimi anni la ponderazione dell’indicatore «struttura dell’età» è praticamente scesa a zero. Nel contempo la ponderazione dell’indicatore «integrazione degli stranieri» è salita al livello di quello riferito alla povertà. Ne consegue che tra il 2008 e il 2024 l’elenco dei Cantoni beneficiari è cambiato notevolmente. I Cantoni di Sciaffusa, Ticino, Berna e Glarona non hanno più diritto alla compensazione, mentre Soletta, Zugo, Vallese e Friburgo ricevono contributi dalla PAS A-C. Nel 2024 i contributi per abitante più elevati saranno destinati ai Cantoni di Ginevra, Basilea Città, Vaud e Neuchâtel.
La PAS F è destinata specificamente ai Cantoni con funzione centro, per cui ne hanno diritto solo i Cantoni di Basilea Città, Ginevra, Zurigo e Vaud. Il contributo a quest’ultimo è pero molto esiguo, dato che circa il 97 per cento della dotazione totale è suddiviso tra gli altri tre Cantoni. Dal 2011 il Cantone di Berna non riceve più versamenti della PAS F.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.2.11
Figura 2.08 Pagamenti della compensazione degli oneri dei Cantoni aventi diritto nel 2008 e nel 2024 Figura 2.08 Pagamenti della compensazione degli oneri pro capite dei Cantoni (i CHF bit t ) aventi diritto nel 2008 e nel 2024 (in CHF per abitante)
GR AI AR BS UR 2024 PAG 2008 PAS A-C GE PAS F VS NE OW VD GL ZH JU SZ TI SO NW FR ZG BE LU TG SG SH 0 100 200 300 400 500 600 700
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Basi di dati e garanzia della qualità
3 Basi di dati e garanzia della
qualità Il calcolo dei versamenti di compensazione per la perequazione verticale e orizzontale delle risorse si fonda sul potenziale di risorse, ossia sulle risorse utilizzabili fiscalmente. Al fine di rilevare i potenziali di risorse dei singoli Cantoni nel modo più preciso possibile e tenere con- temporaneamente conto delle particolarità fiscali dei Cantoni, la base imponibile aggregata (BIA) è calcolata considerando numerosi elementi. Questa maggiore precisione è giustificata dall’entità dei flussi finanziari legati alla perequazione delle risorse, ma esige l’elaborazione di un altrettanto elevata quantità di dati e rende molto più complesso il sistema. In questo senso il rilevamento dei pertinenti dati di base e la garanzia e il controllo della qualità che l’accompa- gnano svolgono un ruolo centrale nell’esecuzione della LPFC. Eventuali dubbi sull’esattezza dei dati utilizzati potrebbero compromettere la credibilità della perequazione finanziaria nazionale.
Di seguito sono descritti dapprima i procedimenti di rilevamento dei dati e del controllo della qualità applicati attualmente nonché le principali esperienze relative all’esecuzione della legge. Successivamente vengono commentate le misure adottate e programmate sulla base di queste esperienze al fine di migliorare la qualità dei dati.
3.1 Rilevamento ed elaborazione dei dati
Per il calcolo annuo del potenziale di risorse e degli indici di aggravio si applica il seguente procedimento standardizzato.
Tabella 3.01 Panoramica del procedimento annuo per il calcolo della perequazione delle risorse e della compensazione degli oneri
Perequazione delle risorse Compensazione degli oneri Periodo Le Amministrazioni cantonali delle Al più tardi entro il 1° marzo contribuzioni rilevano e forniscono i dati. (a seconda delle componenti della BIA) L’UST elabora i dati e li trasmette all’AFF. Al più tardi entro il 31 marzo Il CDF esegue controlli nei Cantoni scelti. Marzo L’AFC analizza i dati e li trasmette all’AFF. Al più tardi entro fine maggio Controllo della qualità Controllo della qualità Maggio - giugno Calcolo degli indici e versamenti Calcolo degli indici e versamenti di compensazione AFF di compensazione AFF Avvio dell’indagine conoscitiva (CDCF) Avvio dell’indagine conoscitiva (CDCF) Fine giugno Rapporto della CDCF al DFF Rapporto della CDCF al DFF Fine settembre Approvazione del Consiglio federale Approvazione del Consiglio federale Entro metà novembre
Rilevamento dei dati I dati per il potenziale di risorse vengono rilevati dalle autorità fiscali cantonali sulla base delle istruzioni del DFF del 19 dicembre 2008 e delle relative specifiche di dettaglio. Esse contengo- no indicazioni tecniche dettagliate (comprese le scadenze) per il rilevamento (estrazione) e la fornitura dei dati. Le autorità fiscali cantonali estraggono i dati dei singoli anni di calcolo in una data stabilita e li trasmettono entro i rispettivi termini di consegna all’Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) tramite l’apposita applicazione ANFA sull’ePortal.
I dati di base per la compensazione degli oneri sono costituiti dalle statistiche della Confedera- zione secondo la legge federale del 9 ottobre 19921 sulla statistica federale, la legge federale del 22 giugno 20072 sul censimento federale della popolazione e le relative ordinanze dell’ul- timo anno di volta in volta disponibile. L’Ufficio federale di statistica (UST) è responsabile per la raccolta e l’invio corretti dei dati all’AFF.
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Calcolo degli indici e dei versamenti di compensazione Sulla base dei dati concernenti gli ultimi tre anni di calcolo disponibili e delle proposte del gruppo di studio per la garanzia della qualità, l’AFF calcola ogni anno il potenziale di risorse e gli indici delle risorse dei Cantoni per l’anno di riferimento successivo. Gli indicatori della com- pensazione degli oneri per l’anno di riferimento successivo sono calcolati di volta in volta sulla base dei dati più recenti disponibili.
Infine, l’AFF calcola gli importi di compensazione dei singoli Cantoni per l’anno di riferimento successivo sulla base della perequazione orizzontale e verticale delle risorse. I versamenti sono determinati dagli indici delle risorse dei Cantoni, dalla quota di dotazione minima garantita e dal metodo di calcolo progressivo. Parallelamente, l’AFF calcola i versamenti di compensazione nell’ambito della perequazione dell’aggravio geotopografico e sociodemografico. Gli importi sono sanciti nella LPFC al livello dei contributi per il 2019 e sono adeguati annualmente al rincaro.
Parere dei Cantoni L’AFF inoltra i calcoli alla Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDCF) all’attenzione dei Cantoni. I Cantoni verificano e confermano l’esattezza delle basi di dati. Un Cantone che non è d’accordo con i dati, può rivolgersi alla CDCF. Quest’ultima trasmette al DFF le osserva- zioni dei Cantoni e un eventuale parere su proposte di singoli Cantoni.
Approvazione da parte del Consiglio federale Ogni anno l’OPFC viene adeguata ai valori più recenti concernenti la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri, approvata dal Consiglio federale durante il mese di novembre e posta in vigore con effetto al 1° gennaio dell’anno successivo.
3.2 Garanzia della qualità
La garanzia della qualità è effettuata da diversi attori nell’ambito del processo di elaborazione dei dati. Essa ha inizio presso i fornitori dei dati, ossia i Cantoni, e prevede diverse tappe, de- scritte di seguito.
Tabella 3.02 Uffici responsabili della garanzia della qualità
Perequazione delle risorse Compensazione degli oneri Fornitori dei dati Amministrazioni cantonali delle contribuzioni Controllo da parte del CDF secondo l’art. 6 lett. j della legge sul Controllo delle finanze (LCF) Analisi dei dati AFC, UST, controllo da parte del CDF secondo controllo da parte del CDF secondo l’art. 6 lett. j LCF, accompagnamento del l’art. 6 lett. j LCF, accompagnamento del gruppo di studio per la garanzia della qualità gruppo di studio per la garanzia della qualità Calcolo degli indici e AFF, AFF, versamenti di compensazione controllo da parte del CDF controllo da parte del CDF
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3.2.1 Controllo di qualità
Gruppo di studio per la garanzia della qualità Per il controllo della qualità nel contesto della perequazione delle risorse e della compensa- zione degli oneri è stato istituito dal DFF un gruppo di studio di accompagnamento composto in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni. Esso è coadiuvato dal Controllo federale delle finanze (CDF). Nell’ambito del suo statuto di osservatore, il CDF mette a disposizione del gruppo di studio la sua consulenza e può formulare raccomandazioni e proposte.
L’AFC tiene aggiornato il gruppo di studio sui dati riguardanti la perequazione delle risorse, mentre l’UST lo aggiorna riguardo alla compensazione degli oneri. Il gruppo di studio si riunisce da aprile ad agosto. Esso valuta la situazione dei dati e discute d’intesa con il CDF le misure da adottare.
In caso di dati errati, mancanti o non ulteriormente sfruttabili relativi al potenziale di risorse, l’AFC e l’AFF in collaborazione con il gruppo di studio adottano le seguenti misure:
– in caso di dati errati che influenzano il potenziale di risorse, i Cantoni forniscono i dati cor- retti a posteriori;
– se i dati sono di qualità insufficiente, ma possono continuare a essere utilizzati, l’AFC chiede ai Cantoni di correggerli;
– in caso di dati mancanti o non ulteriormente sfruttabili, l’AFF stima il potenziale di risorse sulla base di metodi di calcolo standardizzati. I metodi di calcolo (art. 42 OPFC) sono formu- lati in modo tale da impedire che i Cantoni che non presentano dati oppure che presentano dati insufficienti possano essere favoriti rispetto ai Cantoni che hanno fornito i dati corret- tamente.
I risultati della verifica della qualità dei dati e le misure eventualmente adottate sono comunicati ai Cantoni interessati. Il Cantone in questione ha la possibilità di esprimersi entro breve termine sugli ordini di correzioni e sulle stime effettuate. In questo modo si garantisce che l’intero pro- cesso sia documentato senza lacune.
Nell’ambito delle sue sedute, il gruppo di studio discute anche problemi e questioni emersi du- rante la fornitura dei dati da parte dei Cantoni. Si tratta in particolare di casi che non sono disci- plinati nelle istruzioni oppure che lo sono ma in maniera poco precisa. Spesso vi è un conflitto di obiettivi tra l’esattezza dei dati e l’efficienza del loro rilevamento. Il potenziale di risorse deve rispecchiare in modo possibilmente corretto la capacità economica di ogni Cantone, senza che il rilevamento dei dati da parte dei Cantoni determini un onere sproporzionato. Per talune de- cisioni, già l’organizzazione del progetto nel quadro della NPC ha pertanto volutamente preso in considerazione una certa imprecisione dei dati in modo da ottenere una soluzione valida e pragmatica. Lo stesso procedimento è adottato anche dal gruppo di studio per la garanzia della qualità. Si veda anche la problematica delle procedure amichevoli relative a convenzioni inter- nazionali in ambito fiscale descritte nella digressione alla fine del capitolo. Una lista aggiornata delle decisioni pertinenti è allegata ogni anno al rapporto dell’AFF concernente la perequazione delle risorse, la compensazione degli oneri e la compensazione dei casi di rigore, il quale viene trasmesso per parere ai Cantoni.
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Verifiche e controlli di plausibilità Nell’ambito della trasmissione e dell’elaborazione dei dati statistici relativi all’imposta federale diretta (IFD), i seguenti organi eseguono diversi controlli di plausibilità e verifiche dei dati noti- ficati dai Cantoni:
– Cantoni; – Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) / sistema ANFA; – Amministrazione federale delle finanze (AFF); – Controllo federale delle finanze (CDF).
Controlli della trasmissione dei dati da parte dei Cantoni e dell’AFC I dati e la loro plausibilità sono controllati all’inizio del processo, vale a dire presso i Cantoni. A questi si chiede di esaminare i dati prima di inoltrarli all’AFC. Successivamente, i Cantoni tra- smettono i dati tramite l’applicazione ANFA nell’ePortal. Dal rilevamento dei dati del 2023, al momento della trasmissione al Cantone vengono visualizzati i controlli di plausibilità generati automaticamente. Dopo aver corretto le irregolarità o accertato la correttezza delle anomalie, il Cantone convalida i dati nel sistema. In tal modo conferma esplicitamente che i dati per la perequazione finanziaria sono esatti.
Per quanto riguarda il reddito delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche, i Cantoni trasmettono i singoli dati dei contribuenti nel sistema ANFA. Sul reddito e sulla sostanza tassati alla fonte che non soggiacciono all’imposta federale diretta i Cantoni forniscono soltanto delle serie di dati aggregati.
Garanzia della qualità presso l’AFF L’AFF verifica i dati che confluiscono nel processo di calcolo. I controlli si riferiscono a confronti con l’anno precedente e alla correttezza logica dei dati. Se i risultati non sono attendibili, l’AFC si mette in contatto con il fornitore dei dati. Per effettuare il calcolo l’AFF impiega una soluzione informatica. Questo migliora chiaramente la qualità, la sicurezza e la trasparenza. Tra l’altro, la perequazione finanziaria è integrata anche nel sistema di controllo interno (SCI) dell’AFF.
Il rapporto destinato ai Cantoni per l’indagine conoscitiva sulle cifre contiene tabelle dettagliate che consentono a questi ultimi di analizzare le variazioni rispetto agli altri Cantoni e rispetto all’anno precedente. Le differenze significative sono spiegate direttamente nel rapporto.
Attività di controllo del CDF Mentre l’AFC e l’AFF eseguono per tutti i Cantoni i controlli dei dati e/o di plausibilità a livello centralizzato in base ai dati pervenuti, il CDF esamina direttamente nel Cantone i processi di rilevamento dei dati e i dati stessi sulla base di un campione di dossier. Le attività annuali di controllo del CDF si basano sull’articolo 6 lettera j della legge del 28 giugno 19673 sul controllo federale delle finanze e comprendono i seguenti punti:
– ogni anno vengono controllati in modo alternato direttamente sul posto da cinque a nove Cantoni. Le verifiche si prefiggono di confermare il rilevamento regolare dei dati per quanto riguarda la loro completezza, precisione e tracciabilità al fine di confermare il calcolo del potenziale di risorse e di individuare eventuali mancanze;
– gli organi federali responsabili per l’elaborazione dei dati (AFC e UST) sono soggetti annual- mente a controlli direttamente sul posto. Si tratta in particolare di verificare la qualità dei dati forniti nonché l’intera catena di elaborazione per quanto riguarda la tracciabilità e la completezza;
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– è sottoposta a controllo anche l’AFF, che è responsabile del calcolo degli indici della pe- requazione delle risorse e della compensazione degli oneri e pertanto dei versamenti di compensazione che ne conseguono per l’anno successivo (anno di riferimento). Viene esa- minata in particolare l’intera procedura di calcolo per quanto riguarda la tracciabilità e la completezza;
– il CDF allestisce e pubblica ogni anno il suo rapporto di revisione e lo trasmette alla Delega- zione federale delle finanze. Oltre ai risultati delle attività di revisione espletate, il rapporto può contenere raccomandazioni in merito alle quali gli uffici competenti sono chiamati a prendere posizione.
Parere dei Cantoni I Cantoni ricevono per controllo il rapporto sui calcoli e i calcoli stessi a fine giugno e possono prendere posizione entro la fine di settembre. Si tratta dell’ultima possibilità per verificare i dati e il loro utilizzo.
3.2.2 Esperienze relative all’applicazione della legge
Qualità dei dati nell’ambito del potenziale di risorse In linea di principio si può constatare che dall’introduzione della NPC la qualità dei dati è mi- gliorata continuamente. Per le amministrazioni cantonali delle contribuzioni, in qualità di veri e propri «detentori dei dati» riferiti al potenziale di risorse, la NPC è una sfida dal punto di vista tecnico ed organizzativo. I Cantoni devono infatti adeguare le loro soluzioni informatiche alle nuove esigenze, formare il personale nonché ristrutturare e in parte documentare nuovamente i processi interni. Tali lavori di adeguamento sono complessi e richiedono tempo.
Occorre ricordare che per il calcolo dei versamenti di compensazione è necessario estrarre ed elaborare oltre cinque milioni di singoli dati per ogni periodo di tassazione. Pertanto, anche in futuro non si potrà garantire con assoluta certezza la totale assenza di errori.
Correzioni e stime Per il periodo in esame nel presente rapporto sull’efficacia non è stato necessario procedere a correzioni o stime conformemente all’articolo 42 capoverso 2 OPFC. Gli sforzi profusi da tutte le parti coinvolte per migliorare la qualità dei dati hanno dato buon esito.
Errori nel rilevamento dei dati Ta il 2019 e il 2024 sono stati commessi alcuni errori nel rilevamento e nella trasmissione dei dati dalle amministrazioni cantonali delle contribuzioni all’AFC. Il CDF, l’AFC o i Cantoni stessi hanno riconosciuto per tempo questi errori che hanno quindi potuto essere corretti fornendo nuovamente i dati. I Cantoni che hanno dovuto fornire a posteriori dei dati sono stati due per gli anni di riferimento 2019 e 2023, sei per l’anno di riferimento 2021, tre per il 2022 e sette per il 2024. Soltanto nell’anno di riferimento 2020 non è stato necessario chiedere dati mancanti.
Nel suo rapporto relativo all’anno di riferimento 2024 (CDF 2023), il CDF valuta in modo positi- vo l’operato delle amministrazioni cantonali delle contribuzioni. Ravvisa comunque la necessità di apportare miglioramenti segnatamente per quanto riguarda la documentazione dei processi di garanzia della qualità e alla gestione dei sistemi informatici.
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Il CDF ha inoltre verificato i processi di elaborazione dell’AFC, per concludere che il sistema di controllo interno è adeguato e ben documentato ma anche che una maggiore automatiz- zazione potrebbe accrescere l’efficacia e la sicurezza dei processi. Il sistema ANFA introdotto nel dicembre 2022 dall’AFC consente una trasmissione di dati sicura, senza discontinuità dei sistemi di trasmissione e possibilmente automatizzata tra i Cantoni e l’AFC.
Qualità dei dati nell’ambito della compensazione degli oneri Il CDF ritiene adeguato anche il sistema di controllo interno dell’UST precisando che i control- li di qualità e i relativi risultati sono documentati sistematicamente. Raccomanda comunque all’UST di valutare, in collaborazione con l’AFF e il gruppo di studio per la garanzia della qualità, possibili misure per semplificare la rilevazione dei dati o il calcolo dell’indicatore di povertà, dato che per quest’ultimo in passato è già capitato che i Cantoni abbiano fornito dati errati. In linea di principio, però, il CDF non ha riscontrato errori da parte dell’UST nell’elaborazione dei dati concernenti la compensazione degli oneri.
Calcolo dei versamenti di compensazione da parte dell’AFF Nell’anno di riferimento 2019 è stata introdotta una nuova soluzione informatica per il calcolo dei versamenti di compensazione, grazie alla quale è stato possibile automatizzare l’importa- zione dei dati, i calcoli e l’esportazione dei risultati. Non è dunque più richiesto alcun intervento manuale. Anche il controllo dei risultati è stato automatizzato e integrato nella nuova soluzio- ne. Il CDF ha accolto positivamente questi miglioramenti, ma ha comunque raccomandato di formalizzare il processo di gestione delle modifiche in vista di un futuro adeguamento dello strumento informatico e per garantire la ripartizione delle funzioni tra sviluppatore e tester. Nel quadro dell’adeguamento dello strumento informatico per il calcolo dei versamenti di com- pensazione 2024 (introduzione RFFA) questa raccomandazione è stata attuata. Inoltre, il CDF ritiene che il sistema di controllo interno sia appropriato e applicato come descritto e che le fasi di controllo siano documentate correttamente. Nei sei anni esaminati il CDF non ha riscontrato errori nel calcolo dei versamenti di compensazione.
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Esame di un eventuale adeguamento della LPFC in base alla legge federale del 18 giugno 2021 concernente l’esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale (LECF) Recentemente il diritto fiscale internazionale ha subito sostanziali modifiche e le basi giuridiche vigenti corrispondevano solo in parte ai nuovi requisiti. Per questo motivo è stata effettuata una revisione totale della LECF. Lo scopo principale della LECF è disciplinare l’esecuzione delle procedure amichevoli. Le procedure amichevoli sono condotte tra Stati e basate su una con- venzione per evitare le doppie imposizioni o su un’altra convenzione internazionale attraverso le quali, su richiesta di un contribuente, le autorità competenti degli Stati contraenti della convenzione cercano di rimediare a un’imposizione del contribuente non conforme alla con- venzione. La LECF è in vigore dal 1° gennaio 2022.
Negli ultimi anni il numero e la portata finanziaria delle procedure amichevoli sono cresciuti notevolmente. In oltre il 10 per cento dei casi la disputa verte su un adeguamento della base imponibile di oltre 100 milioni di franchi. A seconda dell’esito della procedura amichevole, le entrate fiscali interessate possono dunque avere notevoli ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Poiché le procedure si protraggono spesso nel tempo, al momento della trasmissione dei dati ai fini della perequazione finanziaria il loro esito non è ancora noto. Se- condo la legislazione vigente, non è tuttavia possibile effettuare correzioni a posteriori della base imponibile per la perequazione finanziaria.
Di conseguenza, nel quadro della consultazione relativa al progetto i rappresentanti degli am- bienti scientifici hanno proposto di prevedere nelle disposizioni sulla perequazione finanziaria un fattore di correzione, nel caso in cui una correzione della base imponibile decisa nell’ambito di una procedura concernente l’attuazione di un accordo amichevole dovesse superare una determinata soglia. Il gruppo di studio per la garanzia della qualità ha esaminato a fondo la proposta ed è giunto alla conclusione che una soluzione di questo tipo e un pertinente adegua- mento della LPFC non sono opportuni. Il parere è stato motivato principalmente dalle seguenti considerazioni:
– la perequazione delle risorse è calcolata in base a un metodo. Ciò significa che non è adegua- to ai singoli casi. Questo principio gode di grande sostegno ed è ampiamente accettato dai Cantoni. Dà inoltre credibilità e stabilità al sistema della perequazione finanziaria;
– sono possibili scostamenti importanti anche tra la tassazione definitiva e quella provviso- ria. Secondo la regolamentazione vigente, per motivi legati alla certezza del preventivo e della pianificazione nemmeno queste differenze vengono corrette, sebbene nel complesso abbiano un impatto di gran lunga maggiore rispetto agli accordi amichevoli. Tenuto conto del principio della parità di trattamento, un fattore di correzione dovrebbe dunque essere applicato anche a questi casi e di conseguenza ogni anno. Questo non risponde all’esigenza di una soluzione pratica e pragmatica;
– finora i Cantoni non si sono posti il problema e quindi non hanno mai proposto una correzio- ne in tal senso. Evidentemente al momento non vi è necessità di intervento. Questo è dovuto pure al fatto che al termine della procedura amichevole i versamenti sono sovente esigui o addirittura nulli, anche quando sono state avanzate pretese consistenti. La perequazione finanziaria non è stata esaminata neppure nel corso dei dibattiti parlamentari sul progetto.
Il gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia non ravvisa la necessità di adeguare la regolamentazione della perequazione delle risorse. Sebbene attualmente non sembrano esser- ci problemi essenziali, occorre monitorare costantemente gli sviluppi in questo campo.
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Note capitolo 3
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Conseguimento degli obiettivi della perequazione
4 Conseguimento degli obiettivi
della perequazione
4.1 Obiettivi e rapporti di causalità
Il capitolo 4 del rapporto sull’efficacia esamina in che misura sono stati raggiunti gli obiettivi della perequazione finanziaria nel periodo considerato. Questa parte introduttiva ricorda gli obiettivi stabiliti nella LPFC, illustra le interdipendenze tra questi obiettivi e indica eventuali conflitti tra obiettivi. Nel quadro di un modello qualitativo di impatto si evidenziano le relazioni fondamentali tra gli obiettivi da realizzare e gli strumenti della perequazione finanziaria. La parte introduttiva si conclude con una panoramica delle analisi che seguono nel capitolo 4.
4.1.1 Obiettivi della perequazione finanziaria, interdipendenze e conflitti tra
obiettivi
Nell’articolo 2 della LPFC sono indicati gli obiettivi della perequazione finanziaria, che intende:
1. rafforzare l’autonomia finanziaria dei Cantoni;
2. ridurre le disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale;
3. mantenere la concorrenzialità fiscale dei Cantoni in ambito nazionale e internazionale;
4. garantire ai Cantoni una dotazione minima di risorse finanziarie;
5. compensare gli oneri finanziari eccessivi dei Cantoni dovuti alle loro condizioni geotopogra- fiche o sociodemografiche;
6. garantire un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri.
Questi obiettivi sono parzialmente interdipendenti. Generalmente i nessi positivi favoriscono attraverso effetti di sinergia il conseguimento degli obiettivi. Ad esempio, garantire ai Cantoni finanziariamente deboli una dotazione minima di risorse finanziarie rafforza la loro autonomia finanziaria. Un equilibrio tra obiettivi risulta inoltre tra l’autonomia finanziaria e la competitività fiscale. La compensazione di oneri finanziari eccessivi dovuti a fattori strutturali contribuisce al rafforzamento dell’autonomia finanziaria e alla competitività fiscale.
Tra i singoli obiettivi esistono anche rapporti negativi e ambivalenti. Infatti, si osserva un con- flitto tra la riduzione delle disparità per quanto riguarda il carico fiscale e la competitività fi- scale a livello internazionale. Il carico fiscale non viene influenzato direttamente ma soltanto indirettamente dalla perequazione finanziaria. Se, ad esempio, il volume di ripartizione viene aumentato nella perequazione delle risorse, al fine di permettere ai Cantoni finanziariamente deboli di ottenere più fondi per ridurre le imposte, un Cantone finanziariamente forte si ve- drebbe costretto ad accrescere le proprie aliquote fiscali. Ne risentirebbe la sua competitività fiscale internazionale. Ciò vale anche nel caso contrario.
Tra l’obiettivo della riduzione delle disparità per quanto concerne il carico fiscale e quello della riduzione delle disparità nella capacità finanziaria esiste un’interazione, per cui l’uno non è realizzabile senza l’altro. Senza riduzione del loro onere fiscale, i Cantoni con un’elevata impo- sizione fiscale potranno difficilmente accrescere il loro potenziale di risorse.
L’obiettivo di riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria si consegue nel breve e nel lungo termine ricorrendo all’aiuto della perequazione delle risorse. Il compi- to principale della perequazione delle risorse consiste nella ripartizione dei mezzi finanziari. Questo meccanismo di ripartizione (effetto primario) genera per sé una riduzione notevole delle disparità. Esso crea inoltre degli effetti incentivanti (effetto secondario) sulle decisioni di politica finanziaria dei Cantoni che, a lungo termine, possono influenzare le disparità (prima
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della perequazione delle risorse). Tuttavia, non è possibile valutare in modo affidabile l’impatto della perequazione finanziaria in termini di effetti secondari sullo sviluppo delle disparità. La sua influenza sullo sviluppo del valore aggiunto cantonale e quindi sullo sviluppo delle disparità a livello di potenziale di risorse dovrebbe essere modesto rispetto al suo effetto principale.
Infine va osservato che gli obiettivi della perequazione finanziaria sono equivalenti, come si evince dalle analisi fatte nel quadro del secondo rapporto sull’efficacia.
4.1.2 Modello d’impatto
Prima di discutere in dettaglio il grado di realizzazione della perequazione finanziaria è oppor- tuno esaminare i rapporti di causalità nel sistema della perequazione finanziaria. La reazione a catena rappresentata nella figura 4.01 concerne la perequazione finanziaria in senso stretto (perequazione delle risorse e compensazione degli oneri nonché misure temporanee).
In base agli obiettivi della perequazione finanziaria stabiliti nella LPFC, i versamenti di compen- sazione vengono calcolati annualmente secondo le regole indicate nella LPFC e nell’OPFC (ese- cuzione), approvati dal Consiglio federale ed erogati l’anno successivo (output). L’output deve avere un impatto sulle finanze cantonali («impact») e infine generare effetti positivi («outco- me») in altri ambiti.
L’analisi effettuata nel capitolo 4 si riferisce alle fasi «impact» e «risultato». A seconda se du- rante il quadriennio considerato gli obiettivi sono stati conseguiti o meno, sulla base del rap- porto sull’efficacia il Parlamento (o il Consiglio federale in caso di regolamentazioni dell’OPFC) può effettuare adeguamenti nelle fasi «obiettivi», «esecuzione» e «output».
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Figura 4.01 Reazione a catena della perequazione delle risorse, della compensazione degli oneri e delle misure temporanee
Obiettivi Esecuzione: Output: secondo LPFC calcoli versamenti Impact: effetto indiretto Risultato: effetto diretto annuali annuali
Misurazione del conseguimento degli obiettivi della perequazione finanziaria mediante indicatori
Obiettivo 2: Obiettivo 3: POR disparità concorrenzialità fiscale
PVR Prestazioni Obiettivo 1: pubbliche autonomia Misure finanziaria temporanee
PAS Vicinanza al Obiettivo 5: cittadino PAG compensazione oneri speciali
Obiettivo 4: dotazione minima Legenda: rapporti di causalità primari Influenza di fattori esogeni rapporti di causalità secondari
Il termine «impact», o effetto indiretto dei versamenti di compensazione, indica le ripercus- sioni dei versamenti sullo sviluppo delle disparità tra i Cantoni e sull’autonomia finanziaria dei Cantoni.
Il risultato costituisce l’effetto diretto della perequazione finanziaria sull’efficienza ed efficacia delle prestazioni fornite dai Cantoni ai loro cittadini. Il collegamento tra le fasi «impact» e «ri- sultato» rappresenta la sfida principale della verifica dell’efficacia. Nel secondo caso (risultato) si tratta di stabilire se la perequazione finanziaria contribuisce in misura determinante a un adempimento efficiente ed effettivo dei compiti da parte dei Cantoni (e della Confederazio- ne). A monte vi sono gli aspetti dell’onere fiscale di persone fisiche e giuridiche e la posizione dei Cantoni nella concorrenza fiscale nazionale e internazionale. I diversi aspetti a livello di risultato vengono influenzati non solo dalla perequazione finanziaria, ma anche da altri fat- tori. L’influenza dei fattori esogeni, come ad esempio la congiuntura o l’invecchiamento della popolazione, è tanto più marcata quanto più ci si allontana dal livello «impact» nella reazione a catena. L’adempimento dei compiti da parte di Confederazione e Cantoni è caratterizzato in maniera determinante da fattori che non dipendono dal meccanismo della perequazione
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finanziaria. Di conseguenza, più è lunga la reazione a catena, più difficile è dimostrare l’influen- za della perequazione finanziaria. Le analisi effettuate nel quadro del capitolo 4 del presente rapporto comprendono pertanto solo una parte degli effetti a livello di risultato.
Per valutare gli effetti diretti e indiretti (risultato e impact) occorrono ordini di grandezza ade- guati e strettamente legati all’aspetto da valutare. Nell’allegato 17 OPFC figurano una serie di indicatori e criteri. Questi costituiscono una base importante per la valutazione degli effetti. Vanno menzionati soprattutto gli indicatori di politica finanziaria (entrate, uscite, debiti, rap- porto tra trasferimenti a destinazione vincolata e quelli a destinazione libera), gli indicatori della perequazione delle risorse (potenziale di risorse, gettito fiscale standardizzato pro capite), gli indicatori fiscali (aliquote d’imposta marginali effettive e aliquote d’imposta medie effettive) e gli indicatori concernenti oneri speciali (oneri speciali per abitante, rapporto tra compensazione degli oneri e oneri speciali). Questi criteri servono a valutare il conseguimento degli obiettivi previsti dalla LPFC. Essi non sono però fissi per tutti i rapporti sull’efficacia, ma possono even- tualmente essere adeguati nel caso in cui le esperienze fatte nel corso dell’analisi lo ritenessero necessario. Nella figura 4.01, gli altri due obiettivi della fase «risultato» (prestazioni pubbliche, vicinanza al cittadino) non vengono approfonditi in questo capitolo poiché non sono menzio- nati nella LPFC. Per completezza vengono però inclusi nel modello d’impatto.
La collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri viene pure esaminata al ca- pitolo 4 (n. 4.1.1, obiettivo 6). Poiché non esiste alcun rapporto diretto con la perequazione finanziaria in senso stretto, la reazione a catena viene presentata separatamente nella figura 4.02.
Figura 4.02 Modello d’impatto della collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri
Output: Esecuzione: Im pact: ripartizione Risultato: Obiettivi secondo regolamentazione n e g o z i a re a c c o r d i e dei compiti tra i offerta di pr estazioni LPFC della collaborazione attuarli Cantoni pubbliche nei 9 settori (Cost.)
4.1.3 Panoramica dei singoli paragrafi
Le analisi a livello di «impact» conformemente al modello d’impatto si trovano ai numeri 4.2 (autonomia finanziaria cantonale), 4.3 (disparità), 4.5 (dotazione minima) e 4.6 (oneri speciali). Le questioni relative alla competitività fiscale si trovano nella fase «risultato», mentre alcuni aspetti concernono la fase «impact» e vengono presentati al numero 4.3. Gli altri temi sulla competitività fiscale sono trattati al numero 4.4. Le analisi in questi paragrafi valutano il conse- guimento degli obiettivi attraverso diversi ordini di grandezza (conformemente all’allegato 17 OPFC). Al numero 4.7 si esamina la compensazione intercantonale degli oneri, mentre al 4.8 sono riassunti i risultati del capitolo 4.
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4.2 Rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni
Uno degli obiettivi importanti della perequazione finanziaria nazionale è il rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni. In tale contesto riveste un ruolo essenziale il rapporto tra trasferimenti finanziari a destinazione libera e trasferimenti finanziari a destinazione vincola- ta. Più stretto è il legame tra contributi e adempimento di determinati compiti, meno autonomi sono i Cantoni e maggiori sono i falsi incentivi nell’allocazione delle risorse statali. I sussidi a destinazione vincolata portano indirettamente nei Cantoni a una riduzione dei costi di produ- zione delle prestazioni statali, il che incentiva a metterne a disposizione una quantità maggiore o addirittura a offrire una determinata prestazione.
La tabella 4.01 illustra la variazione dei trasferimenti finanziari tra la Confederazione e i Can- toni derivante essenzialmente dall’introduzione della NPC come pure l’evoluzione negli anni seguenti. Prima dell’introduzione della NPC, i trasferimenti della Confederazione a favore dei Cantoni ammontavano a 16,6 miliardi, 11,4 dei quali a destinazione vincolata. A essi si som- mavano i contributi dei Cantoni all’AVS e all’AI per un importo pari a 2,7 miliardi. Con la NPC questi sono venuti meno e, in seguito alla dissociazione dei compiti, il volume dei trasferimenti è diminuito di 1,5 miliardi.
Tabella 4.01 Uscite a titolo di trasferimento dalla Confederazione ai Cantoni
In mio. CHF 2007 2008 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Trasferimenti a destinazione libera 5 271 6 547 7 373 7 454 7 855 8 034 8 422 8 927 9 938 Quote dei Cantoni alle entrate della Confederazione 1 5 271 3 823 4 135 4 209 4 575 4 695 5 007 5 449 6 440 Perequazione finanziaria della Confederazione 2 – 2 725 3 238 3 246 3 281 3 339 3 415 3 478 3 497 Trasferimenti a destinazione vincolata 3 11 361 9 423 11 265 11 253 11 411 11 683 11 879 12 095 12 213
Totale trasferimenti 16 633 15 970 18 638 18 707 19 266 19 716 20 300 21 022 22 151
Quota dei trasferimenti a destinazione libera … sul totale dei trasferimenti 32% 41% 40% 40% 41% 41% 41% 42% 45% … risp. alle entrate fiscali dei Cantoni 14% 17% 17% 16% 17% 17% 17% 18% 20% TC trasferimenti a destinazione libera 4 1.1% 5.4% 2.3% 4.8% 6.0% 11.3% TC perequazione finanziaria 0.2% 1.1% 1.8% 2.3% 1.9% 0.6% TC trasferimenti a destinazione vincolata -0.1% 1.4% 2.4% 1.7% 1.8% 1.0%
Fonte: AFF, statistica finanziaria escluse le partecipazioni vincolate dei Cantoni: quota dei proventi della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP; voce 46008), parte dei proventi dell’imposta sugli oli minerali (voce 46005), parte del prodotto netto della Regìa federale degli alcool (voce 46003); «Cantoni a confronto; valutazioni standard», foglio di lavoro «einnahmen» perequazione verticale delle risorse + compensazione degli oneri + partecipazione della Confederazione alla compensazione dei casi di rigore + misure di attenuazione contributi della Confederazione = contributi correnti (voce 4630) + contributi agli investimenti (voce 670); importo totale (inclusi i contributi della Confederazione che non possono essere attribuiti ai singoli Cantoni); «Insieme dei Cantoni; valutazioni standard», foglio di lavoro «einnahmen» TC = tasso di crescita
Con la NPC è stata modificata in maniera determinante la struttura delle uscite a titolo di trasfe- rimento dalla Confederazione ai Cantoni. Nel 2007, il 32 per cento del volume dei trasferimenti era a destinazione libera. Nel 2008, con il passaggio alla NPC, tale quota è salita al 41 per cento ed è rimasta a lungo praticamente invariata. A partire dal 2020 è cresciuta a causa dell’aumen- to della parte cantonale sulle entrate dell’IFD previsto dalla RFFA e nel 2021 è salita addirittura al 45 per cento in seguito all’impennata rispetto all’anno precedente della parte dei Cantoni sull’imposta preventiva. Hanno seguito un andamento analogo anche i trasferimenti a destina- zione libera in relazione alle entrate fiscali dei Cantoni. Sulla base di questi indicatori è possibile
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affermare che dal 2008, anno di introduzione della NPC, l’autonomia finanziaria dei Cantoni è stata salvaguardata. Le spiegazioni in merito alla ripartizione dei trasferimenti a destinazione libera e di quelli a destinazione vincolata tra i singoli Cantoni sono fornite nell’allegato 4.
Oltre alla quota dei trasferimenti a destinazione libera rispetto alla somma complessiva dei tra- sferimenti finanziari della Confederazione a favore dei Cantoni, vi sono altri indicatori che mi- surano il grado di autonomia finanziaria. L’OCSE, ad esempio, utilizza un set di sei indicatori:1
– quota delle entrate fiscali dei Cantoni e dei Comuni rispetto alle entrate fiscali complessive; – grado di autonomia nel definire le aliquote fiscali; – rapporto tra i trasferimenti finanziari e le entrate fiscali; – rapporto tra i trasferimenti a destinazione libera e quelli a destinazione vincolata; – grado di autonomia budgetaria; – grado di autonomia in caso di finanziamento da parte di terzi.
Secondo l’OCSE, questi indicatori sono solo debolmente correlati tra loro. Ciò dimostra che l’autonomia finanziaria costituisce un fenomeno multidimensionale. Nel confronto internazio- nale, i Cantoni e i Comuni presentano un grado decisamente elevato di autonomia finanziaria rispetto alle collettività territoriali subnazionali degli altri Paesi. In particolare, la quota delle entrate fiscali proprie è molto elevata e nel corso del tempo non presenta fluttuazioni impor- tanti. L’introduzione della NPC non ha avuto un impatto rilevante su questo indicatore, mentre ha influito sui trasferimenti finanziari. Dal momento che i Cantoni, nel quadro del federalismo esecutivo costituzionale, attuano il diritto federale, l’autonomia finanziaria è influenzata da decisioni legislative a livello di Confederazione. Un’analisi degli interventi parlamentari nel qua- dro del monitoraggio del federalismo effettuato dalla CdC / Fondazione ch mostra che in molti settori politici vi è ancora una tendenza alla centralizzazione.
4.3 Riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e
il carico fiscale dei Cantoni
Nelle pagine che seguono viene esaminata l’evoluzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria rispetto alla forza finanziaria. Infine, viene analizzata l’evoluzione delle differenze per quanto riguarda l’onere fiscale rispetto all’indice di sfruttamento fiscale.
4.3.1 Analisi dell’evoluzione delle disparità
La perequazione finanziaria persegue esplicitamente l’obiettivo della riduzione delle disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria. Occorre distinguere tra il breve e il lun- go termine. L’obiettivo a breve termine è che tutti i Cantoni dispongano di fondi sufficienti per adempiere ai propri compiti fondamentali. Tale obiettivo è perseguito mediante trasferimenti finanziari dai Cantoni finanziariamente forti (e dalla Confederazione) ai Cantoni finanziaria- mente deboli. Se i Cantoni finanziariamente forti cedono una parte dei loro fondi ai Cantoni finanziariamente deboli, ha automaticamente luogo una riduzione delle disparità per effetto della perequazione finanziaria. Più interessante è la riflessione a medio-lungo termine. Con i fondi della perequazione finanziaria, i Cantoni finanziariamente deboli hanno la possibilità di migliorare durevolmente la loro attrattiva e, di conseguenza, anche la loro capacità finanziaria in modo che la base fiscale aumenti. A tale scopo hanno a disposizione tre misure: la diminu- zione delle imposte, la riduzione del debito o delle uscite (ad es. per lo sviluppo delle infrastrut- ture). Se sono efficaci, le misure adottate dovrebbero avere un effetto positivo sul potenziale di risorse, riducendo le disparità tra i Cantoni. Le differenze a livello di capacità finanziaria sono tuttavia influenzate da altri fattori, su cui i Cantoni hanno ben poche se non addirittura nes- suna possibilità di influire. Un fattore importante è la congiuntura, i cui effetti si esplicano in
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maniera diversa sui singoli Cantoni, andando così ad alterare la loro forza finanziaria. Gli effetti della congiuntura sul potenziale di risorse, o sulla base imponibile dei singoli Cantoni, sono stati analizzati dettagliatamente nel secondo rapporto sull’efficacia.
La base di dati per la misurazione delle disparità è la base imponibile aggregata (BIA). Dal mo- mento che il potenziale di risorse di norma utilizzato per calcolare la perequazione delle risorse corrisponde alla media della BIA in tre anni di calcolo, se si impiegasse tale dato per misurare le disparità verrebbe livellata l’evoluzione da esaminare e il numero degli anni disponibili sa- rebbe inferiore. L’indice BIA è calcolato in maniera analoga all’indice delle risorse e pertanto ha la stessa espressività; tuttavia, esso riguarda soltanto un anno di calcolo. Gli indici BIA sono disponibili per gli anni 2003–2020.
Nel presente rapporto vengono illustrati diversi ordini di grandezza per l’evoluzione delle dispa- Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx rità. Ogni indicatore ha i suoi vantaggi e i suoi svantaggi. Per rappresentare l’evoluzione delle Abb.4.04 disparità tracciando un quadro quanto più completo possibile, oltre agli ordini di grandezza più comuni quali il campo di variazione e la deviazione standard si utilizzano anche la deviazione mediana assoluta (MAD), la curva di Lorenz e il coefficiente di Gini. La discussione si concentra sulle disparità prima della perequazione delle risorse. Tuttavia viene evidenziato anche l’impatto Figura 4.03 della Campi perequazione delle risorse di variazione sulle BIA dell'indice disparità, ossia l’effetto della ridistribuzione. 2003-2020
Figura 4.03 Campi di variazione dell’indice BIA 2003–2020
Massimo Minimo
Anno di calcolo
La differenza tra l’indice del Cantone finanziariamente più forte e quello del Cantone finanzia- riamente più debole è un parametro semplice benché grossolano di misurazione delle disparità. La differenza è determinata prevalentemente dall’andamento del Cantone più forte (Zugo). Va ricordato che l’indice BIA 2011 di Zugo presenta un effetto straordinario che determina un netto incremento temporaneo. Nel 2020, in seguito al calo dell’indice BIA del Cantone finan- ziariamente più forte, dovuto all’introduzione dei fattori zeta per la ponderazione dei profitti delle imprese, l’intervallo è diminuito lievemente.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.05
Figura 4.04 Deviazione standard e MAD dell'indice BIA 2003-2020 (in punti)
Figura 4.04 Deviazione standard e MAD dell’indice BIA 2003–2020 (in punti)
Anno di calcolo DEV.ST di tutti i Cantoni DEV.ST ponderata in funzione della popolazione MAD di tutti i Cantoni
La deviazione standard (DEV.ST) è il parametro standard usato per misurare una dispersione e indica la deviazione media dal valore medio del campione. Diversamente da quanto avviene per il campo di variazione, nel suo calcolo si tiene conto di tutti i Cantoni. Un aumento della deviazione standard indica un aumento delle disparità. La figura 4.04 mostra l’andamento della deviazione standard. Si osserva che tale deviazione è determinata in massima parte dall’e- voluzione dei Cantoni finanziariamente forti, soprattutto da Zugo e Svitto. L’effetto una tantum sopra descritto manifestatosi nel Cantone di Zugo nel 2011 rappresenta un’anomalia statistica che falsa la deviazione standard. Va sottolineato che tutti i Cantoni hanno la stessa pondera- zione, indipendentemente dalle loro dimensioni. Per tener conto delle diverse dimensioni dei Cantoni, la curva mediana nella figura 4.04 rappresenta la deviazione standard ponderata in funzione della popolazione. L’anomalia statistica di Zugo nel 2011 si nota meno date le dimen- sioni ridotte del Cantone. Nel 2020 gli adeguamenti della perequazione delle risorse introdotti con l’attuazione della RFFA hanno comportato una diminuzione tecnica. Ciò influisce sulla comparabilità con gli anni precedenti, per cui non è possibile determinare se la tendenza è in calo o in aumento.
La deviazione mediana assoluta (MAD) è meno sensibile alle anomalie. La figura 4.04 rappre- senta questo parametro per la totalità dei Cantoni. Secondo tale indicatore, tra il 2009 e il 2012 le disparità sono leggermente diminuite, tra il 2012 e il 2018 si sono assestate a un livello di poco più elevato per poi riprendere vigore a partire dal 2019. Se la MAD fosse ponderata in funzione della popolazione, il quadro sarebbe praticamente lo stesso.
Sulla base del potenziale delle risorse, quale ulteriore parametro è stato calcolato anche il coefficiente di Gini. Quest’ultimo si basa sulla cosiddetta «curva di Lorenz» ed è un parame- tro molto diffuso per la misurazione della disuguaglianza soprattutto per quanto concerne la ripartizione del reddito e della sostanza delle economie domestiche private. Il suo valore è compreso tra zero e uno. Il valore zero indica una distribuzione uniforme mentre il valore uno significa che l’insieme del reddito, della sostanza o del potenziale di risorse si concentra in un unico Cantone. La figura 4.05 mostra l’evoluzione della disuguaglianza di distribuzione del GFS pro capite prima e dopo la perequazione delle risorse in rapporto al coefficiente di Gini. Nella prima variante la ponderazione è la stessa per tutti i Cantoni, mentre nella seconda varia
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in funzione del numero di abitanti di ogni Cantone. Il coefficiente di Gini registra oscillazioni soltanto minime. Negli ultimi anni è aumentato leggermente. La figura 4.05 mostra la notevole riduzione delle disparità ottenuta con la perequazione delle risorse. Il coefficiente di Gini viene così ridotto di circa un terzo. Se il coefficiente di Gini viene ponderato in funzione del numero di abitanti, le disparità risultano inferiori. Il modello resta comunque lo stesso. Ciò mostra un Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx lieve aumento delle disparità negli ultimi anni. In seguito all’evoluzione di queste ultime, tra Abb.4.06 il 2020 e il 2024 la dotazione della perequazione delle risorse è aumentata in media di poco più di 48 milioni all’anno. Nello stesso periodo l’incremento, dovuto allo sviluppo delle entrate fiscali, è stato in media di 111 milioni all’anno.
Figura 4.05 Coefficiente di Gini relativo al GFS pro capite prima e dopo Figura 4.05 Coefficiente di Gini relativo al GFS pro capite prima e dopo la perequazione delle risorse 2008-2024 la perequazione delle risorse per il periodo 2008–2024
0.22
0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
Anno di riferimento
pirma della perequazione (senza ponderazione) dopo la perequazione (senza ponderazione) prima della perequazione (con ponderazione) dopo la perequazione (con ponderazione)
Per misurare le disparità sono stati utilizzati diversi ordini di grandezza che si completano a vicenda. Nel complesso si può affermare che negli ultimi anni le disparità per quanto con- cerne la capacità finanziaria non hanno subito particolari variazioni. Non va dimenticato che l’andamento congiunturale incide in maniera determinante sulle disparità. La dinamica con- giunturale si riflette soprattutto sugli utili delle persone giuridiche, la cui quota è superiore alla media nella maggior parte dei Cantoni finanziariamente forti. A influenzare l’evoluzione delle disparità sono quindi principalmente i Cantoni finanziariamente forti. In una fase di ripresa congiunturale le disparità tendono ad aumentare perché crescono gli indici delle risorse dei Cantoni finanziariamente forti. Per contro, una flessione congiunturale porta a una riduzione delle disparità. La questione è stata esaminata in modo approfondito nel quadro del rapporto sull’efficacia 2012–2015.
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4.3.2 Evoluzione delle differenze per quanto riguarda l’onere fiscale
In questo paragrafo viene messo a confronto l’onere fiscale intercantonale secondo l’indice di sfruttamento fiscale, riformulato nel 2024. Dall’anno di calcolo 2020, con l’introduzione dei fattori zeta gli utili delle persone giuridiche sono ponderati in base allo sfruttamento fiscale relativo. Se per il calcolo dello sfruttamento fiscale nel denominatore venisse utilizzato il poten- ziale delle risorse come in precedenza, in caso di cambiamento dello sfruttamento fiscale delle persone giuridiche le ripercussioni sul numeratore e sul denominatore si neutralizzerebbero in larga misura. Per questo motivo, con il nuovo metodo di calcolo il potenziale delle risorse è sostituito dalla base imponibile non ponderata. Al contempo, il calcolo per le persone fisiche e giuridiche è effettuato separatamente, poiché paragonare le due categorie è poco sensato e per il fatto che la composizione varia molto da un Cantone all’altro. Nel comunicato stampa del mese di febbraio del 2024 sono state presentate le nuove cifre e spiegate le modifiche metodologiche.
Per il calcolo dello sfruttamento fiscale di un Cantone, tutte le entrate fiscali del Cantone e dei suoi Comuni (in particolare imposte dirette, sulla sostanza, sulle successioni e di circolazione), ripartite secondo persone fisiche e giuridiche, sono commisurate alla pertinente base imponi- bile (reddito delle persone fisiche, utili delle persone giuridiche), che poggia sui dati fiscali alla base del calcolo della perequazione finanziaria. A tal fine si tenta di tenere conto anche dei riparti fiscali, benché al momento una distinzione tra persone fisiche e persone giuridiche non sia ancora possibile. Lo sfruttamento fiscale è posto in relazione con la media svizzera dello sfruttamento fiscale, dal quale risulta l’indice dello sfruttamento fiscale.
L’indice dello sfruttamento fiscale mostra in che misura i tributi fiscali gravano sul valore ag- giunto sfruttabile fiscalmente, che di conseguenza non è più disponibile per un uso privato. L’indice riflette quindi il punto di vista macroeconomico, ma non permette di trarre conclusioni in merito alla tariffa fiscale e alle aliquote d’imposta. Non è pertanto una grandezza adatta al calcolo dell’onere di singoli soggetti economici. Esso risulta troppo impreciso per la valutazione della concorrenza fiscale, che si basa principalmente sull’onere fiscale effettivo e marginale. Questo aspetto sarà approfondito al numero 4.4.
La figura 4.06 mostra lo sfruttamento fiscale delle persone fisiche e persone giuridiche sulla base degli ultimi dati disponibili. Nella media nazionale, lo sfruttamento fiscale delle persone giuridiche corrisponde solo alla metà di quello delle persone fisiche. Negli anni passati questa differenza è lievemente aumentata. Se si considerano i Cantoni singolarmente si nota che le differenze legate allo sfruttamento fiscale rimangono tuttora importanti e che la differenza tra lo sfruttamento delle persone fisiche e quello delle persone giuridiche varia in maniera consi- derevole.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.08
Figura 4.06 Sfruttamento fiscale 2024
Figura 4.06 Sfruttamento fiscale 2024
25%
20%
15%
10%
5%
0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU
Sfruttamento fiscale delle persone fisiche Sfruttamento fiscale delle persone giuridiche Sfruttamento fiscale delle persone fisiche CH Sfruttamento fiscale delle persone giuridiche CH Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.10
Nella media svizzera, lo sfruttamento fiscale delle persone fisiche è in leggero aumento dal 2008 (+0,6 punti percentuali). In 15 Cantoni è diminuito e in 11 Cantoni è aumentato (v. fig. 4.07). Figura 4.07 Variazione dello sfruttamento fiscale 2008-2024 Figura 4.07 Variazione dello sfruttamento fiscale delle persone fisiche 2008–2024
Media CH 2008 = 18,9% VD TI
Variazione 2008-2024 in punti percentuali
BS SZ BL AI VS BE Media CH = 0,6 GR ZH ZG AG AR FR GE NW GL SG SH SO NE
TG OW LU JU
UR 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%
Sfruttamento fiscale 2008 Cantoni finanziariamente forti 2024 Cantoni finanziariamente deboli 2024
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.11 Nella media svizzera, lo sfruttamento fiscale delle persone giuridiche è in sensibile calo dal 2008 (‑4,2 punti percentuali). In 22 Cantoni è diminuito e in quattro Cantoni è aumentato (v. fig. 4.08). Tre Cantoni presentano un calo di oltre 10 punti percentuali (BL, OW e VD).
Figura 4.08 Figura 4.08 Variazione delloVariazione dello sfruttamento sfruttamento fiscale 2008-2024fiscale delle persone giuridiche 2008–2024 Media CH 2008 = 13,7% NE BE FR
Variazione 2008-2024 in punti percentuali JU ZG SZ BS NW GE TI VS SH AG UR GL ZH Media CH = -4,2 AR AI SG GR SO LU VD TG
OW BL
2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% Sfruttamento fiscale 2008 Cantoni finanziariamente forti 2024 Cantoni finanziariamente deboli 2024
Dal 2008 le disparità nello sfruttamento fiscale per le persone fisiche misurate sulla base della differenza tra il valore maggiore e quello minore dello sfruttamento fiscale sono diminuite (v. tab. 4.02), ma secondo la deviazione standard sono aumentate. Tuttavia, dopo un incremen- to fino al 2018 quest’ultima è tornata a calare e negli ultimi anni si è attestata al livello del 2012. Per quanto riguarda le persone giuridiche, le disparità sono diminuite sia sulla base della differenza tra il valore maggiore e minore, sia in base alla deviazione standard. L’obiettivo di riduzione di queste disparità tra le persone giuridiche è quindi stato raggiunto, ma la differenza è ancora importante.
Tabella 4.02 Disparità nello sfruttamento fiscale (in punti percentuali e in %) 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 Persone fisiche Variabilità 14.8 14.9 14.6 14.6 14.2 13.7 13.5 13.8 Deviazione standard 3.2 3.6 3.8 3.7 3.6 3.6 3.6 3.6 Deviazione standard ponderata 3.0 3.4 3.4 3.5 3.4 3.4 3.4 3.5 Media di tutti i Cantoni 18.9% 19.0% 19.1% 19.1% 19.2% 19.2% 19.3% 19.5% Persone giuridiche Variabilità 19.5 19.4 18.0 17.2 19.1 19.5 18.9 18.6 Deviazione standard 5.7 5.5 5.2 5.0 5.1 4.9 4.7 4.7 Deviazione standard ponderata 4.4 4.7 4.7 4.3 4.5 4.4 4.2 4.2 Media di tutti i Cantoni 13.7% 11.3% 10.6% 10.5% 10.0% 9.9% 9.4% 9.6%
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A tale proposito occorre osservare in primo luogo che le possibilità di ridurre le differenze di onere fiscale ricorrendo alla perequazione finanziaria sono limitate. L’evoluzione dell’onere fiscale nei Cantoni è influenzata da numerosi fattori, di cui la perequazione finanziaria rappre- senta solo un elemento. Nettamente più importanti per l’evoluzione delle differenze di onere fiscale sono, ad esempio, la politica di promozione della piazza economica o le preferenze dei cittadini riguardo ai servizi erogati dallo Stato. In secondo luogo occorre considerare che le di- sparità a livello di onere fiscale non coincidono con le disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria. Ad esempio il Cantone di Uri, considerato finanziariamente debole, presenta un onere fiscale nettamente inferiore alla media, mentre nel Cantone finanziariamente forte di Ginevra l’onere fiscale raggiunge uno dei valori più alti di tutta la Svizzera.
4.4 Mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e
internazionale
La concorrenza fiscale rappresenta un elemento importante del federalismo svizzero. Nel qua- dro della valutazione della perequazione finanziaria un’attenzione particolare va pertanto ri- servata, tra le altre cose, anche all’evoluzione dell’onere fiscale nei Cantoni. Secondo quanto riportato nello Swiss Tax Report 20222 della società KPMG, nel 2022 l’aliquota dell’imposta sul reddito nella media nazionale era pari al 33,52 per cento. Rispetto al 2008 l’onere fiscale dei redditi ha subito solo variazioni marginali (-1,1 punti percentuali). Per contro, l’onere fiscale a carico delle imprese nello stesso periodo di tempo era sensibilmente diminuito. Secondo quan- to indicato dalla società KPMG, in media nel 2022 l’aliquota dell’imposta sull’utile è stata del 14,68 per cento, ossia 4,8 punti percentuali in meno rispetto al 2008. Una parte importante di questa flessione è una conseguenza delle riduzioni dell’aliquota d’imposta in seguito alla rifor- ma dell’imposizione delle imprese. Come descritto al numero 4.3, le differenze di onere fiscale tra i Cantoni sia per le persone fisiche che per le persone giuridiche sono tuttora notevoli.
Nella concorrenza fiscale internazionale è determinante soprattutto l’onere fiscale a carico del substrato fiscale mobile, in particolare gli utili delle imprese e il reddito delle persone altamente qualificate. La forte diversità dei sistemi fiscali nei singoli Stati rende difficile un confronto signi- ficativo dell’onere fiscale, poiché si registrano differenze non solo a livello di aliquote d’imposta, ma anche per il calcolo della base imponibile. Un confronto internazionale significativo, speci- ficatamente dedicato all’onere fiscale delle imprese e dei lavoratori altamente qualificati, viene pubblicato regolarmente da BAK Economics3. L’analisi comprende tutti i livelli statali (federale, cantonale e comunale) di una località per i 14 Cantoni considerati. Sulla base dell’onere fiscale calcolato nei capoluoghi cantonali per un lavoratore celibe con un reddito lordo corrispondente a 100 000 euro e della relativa serie numerica fornita da BAK Economics, l’AFC ha stimato un valore comparabile per i 12 Cantoni rimanenti (AG, AI, BL, FR, GE, JU, NE, SO, TI, VD, VS e ZG). Il tipo di economia domestica corrisponde in massima parte al lavoratore altamente qualificato con un reddito disponibile di 100 000 euro.
Per quanto riguarda l’onere fiscale di lavoratori altamente qualificati, i Cantoni svizzeri sono nel complesso competitivi rispetto agli altri Paesi europei, pur essendo notevole la differenza di 14,5 punti percentuali (v. fig. 4.09) tra l’onere più basso (ZG) e quello più alto (NE e VD). I Cantoni rappresentati da colonne azzurre sono stati oggetto di analisi da parte dell’AFC per il presente rapporto. Le cifre relative agli altri Cantoni provengono da BAK Economics (BAK Taxation Index 2022).
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.12
Figura 4.09 Onere fiscale di lavoratori altamente qualificati nel 2021/2022 (in % del reddito disponibile)
Figura 4.09 Onere fiscale di lavoratori altamente qualificati nel 2021/2022 60% (in % del reddito disponibile)
50%
40%
30%
20%
10%
0% SGP CH-ZG CH-SZ CH-AI CH-OW CH-UR CH-NW CZE CH-LU CH-GL CH-TG CH-SH CH-ZH CH-AG CH-GR CH-AR HUN POL SVK CH-BS CH-SG CH-SO CH-TI CH-JU CH-BE CH-FR CH-VS CH-GE CH-BL CH-NE CH-VD DEU NOR LUX AUT FRA NLD ESP DNK GBR SVNIRL ITA FIN SWE BEL Fonti: BAK Economics (colonne blu e grigie) e AFC (colonne azzurre)
Si profila un quadro simile per l’onere fiscale delle imprese. La figura 4.10 presenta un con- fronto per le imprese tassate in via ordinaria. Nel paragone internazionale, solo in quattro Paesi europei (Ungheria, Irlanda, Polonia, Repubblica Ceca) l’onere fiscale è inferiore rispetto a Ber- na, il Cantone con la pressione fiscale più elevata per le imprese in Svizzera. L’intervallo è meno marcato tra i Cantoni che tra i lavoratori altamente qualificati, sebbene sia comunque degno Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.13 di nota con 7 punti percentuali. I Cantoni rappresentati da colonne azzurre sono nuovamente stati oggetto di analisi da parte dell’AFC per il presente rapporto. Le cifre relative agli altri Can- toni provengono da BAK Economics (BAK Taxation Index 2022).
Figura 4.10 Figura 4.10 Charge Onere fiscale supportée en fiscale delle% degli 2021/2022 (in impreseutili)nel 2021/2022 e confronto con il 2015
(in % degli utili)
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0% CH-ZG CH-NW CH-UR CH-AI CH-AR CH-OW CH-LU CH-GL CH-TG CH-NE HUN CH-BS CH-SZ CH-VD CH-FR CH-VS CH-GE CH-SH CH-SG CH-SO CH-AG CH-GRIRL CH-JU CH-BL SGP CH-TI POL CH-ZH CZE CH-BE SVN SVK SWE FIN DNK GBR NOR LUX NLD AUT BEL ITA FRA DEU ESP Fonti: BAK Economics (colonne blu e grigie), AFC (colonne azzurre), rapporto sull'efficacia 2016–2019 (punti)
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4.5 Garanzia di una dotazione minima di risorse
Uno degli obiettivi della perequazione finanziaria è di garantire ai Cantoni finanziariamente de- boli una dotazione minima di risorse finanziarie. Con la riforma della perequazione finanziaria del 2020 è stata introdotta una cosiddetta «dotazione minima garantita». Di conseguenza, i Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse inferiore a 70 punti raggiungono sempre 86,5 punti secondo la perequazione delle risorse (negli anni di transizione 2020 e 2021 rispettivamente 87,7 e 87,1 punti).
Dal 2020, quindi, l’importo totale della perequazione delle risorse non è più uno strumento di controllo politico, ma risulta dalla quota della dotazione minima, dallo sviluppo delle disparità tra i Cantoni e dall’evoluzione nominale del gettito fiscale standardizzato (GFS). Dal 2020 la quota di dotazione minima è lo strumento di controllo centrale della perequazione delle risorse in quanto gli altri due fattori sono determinati da elementi esogeni.
L’obiettivo di una dotazione minima di risorse finanziarie permette ai Cantoni finanziariamente deboli di svolgere i loro compiti principali in modo autonomo e senza imporre un onere fisca- le eccessivo ai loro cittadini. Tuttavia, l’individuazione dei compiti principali risulta difficile, in quanto non è sempre possibile operare chiaramente la necessaria distinzione tra fabbisogno di base (ossia principale) e scelta politica (v. all. 1). Analisi empiriche hanno mostrato che tale com- partimentazione è difficile e che i risultati sono fortemente influenzati dal metodo impiegato.
Inoltre, le disposizioni sulla dotazione minima garantita sono in vigore solo dal 2020. Il Consi- glio federale ritiene prematuro soffermarsi su questo tema nel presente rapporto. Da un lato, la base di dati è insufficiente e, dall’altro, vi sono difficoltà metodologiche nel valutare se la quota della dotazione minima è adeguata. Di conseguenza, anche con una maggiore quantità di dati una simile analisi non basterebbe per determinare una dotazione minima secondo criteri puramente oggettivi. In primo luogo, come già menzionato, l’entità del fabbisogno di base è difficile da stabilire e dipende da giudizi di valore: verosimilmente l’entità del fabbisogno di base di prestazioni pubbliche che un Cantone deve fornire sarebbe valutata in modo diverso a seconda delle preferenze. In secondo luogo, i costi per la fornitura di prestazioni pubbliche variano da un Cantone all’altro. Si dovrebbe ricorrere a un parametro di riferimento, la cui selezione comporterebbe un certo grado di arbitrarietà. Per i motivi suesposti, il presente rap- porto rinuncia a un analisi approfondita della quota della dotazione minima, poiché il risultato sarebbe alquanto incerto.
Infine, va sottolineato che la quota della dotazione minima garantita sancita nella legge è una parte essenziale di un pacchetto di riforma, il quale è a sua volta il risultato di un difficile com- promesso tra i Cantoni. La quota della dotazione minima garantita non dovrebbe quindi essere accantonata senza motivazioni sufficienti.
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4.6 Compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni
geotopografiche (PAG) e sociodemografiche (PAS)
4.6.1 Pertinenza dei costi e ponderazione degli indicatori
Per valutare l’efficacia della compensazione degli oneri, l’allegato 2 al rapporto esplicativo relativo all’OPFC indica due criteri: l’ammontare degli oneri speciali pro capite e l’ammontare dell’indennità. In tal modo si può determinare la percentuale degli oneri speciali indennizzata dalla compensazione degli oneri. Negli anni 2004, 2009 e 2013 Ecoplan ha effettuato tre pe- rizie allo scopo di verificare a quanto ammontasse questa indennità per ognuno dei tre ambiti PAG, PAS A-C e PAS F. Per l’elaborazione del presente rapporto sull’efficacia i calcoli fatti in precedenza sono stati aggiornati dall’AFF al fine di verificare se i risultati ottenuti in passato potessero essere confermati anche con gli ultimi dati disponibili. I metodi di calcolo sono rimasti invariati.
Dalle revisioni dei dati della statistica finanziaria emergono lievi differenze rispetto ai dati degli anni precedenti. Per rendere comunque possibile un raffronto temporale, sono pertanto stati ricalcolati anche gli anni precedenti. Per i dettagli sul metodo di calcolo si rimanda allo studio di Ecoplan (2013).
Come già accaduto nei quadrienni precedenti, anche nel periodo attualmente in esame la pon- derazione degli indicatori resta stabile e il carattere esplicativo del modello utilizzato continua a essere molto buono (R2 = 0.92). Gli indicatori della PAG, della PAS A–C e della PAS–F esercitano un influsso (positivo) statisticamente molto significativo sulle uscite.
Nel caso dei fondi di perequazione sociodemografici i fattori di ponderazione sono stabiliti ogni anno mediante l’analisi delle componenti principali. La PAS A–C comprende gli indicatori «po- vertà» (ponderazione nell’anno di riferimento 2024: 49 %), struttura dell’età (3 %) e integra- zione degli stranieri (48 %). Nel caso della PAS F, le ponderazioni rimangono stabili nel tempo. Il tasso di occupazione è ponderato con il 25 per cento, la densità dell’insediamento con il 38 per cento e la popolazione con il 37 per cento. La ponderazione degli indicatori parziali nella PAG è stata stabilita a livello politico e da allora è rimasta invariata. Tuttavia, per il successivo calcolo degli oneri speciali, anche la ponderazione degli indicatori della PAG deve essere determinata tramite l’analisi delle componenti principali.
4.6.2 Compensazione degli oneri speciali
Non vi è una definizione univoca di «oneri speciali». Nel contesto della compensazione degli oneri, è intesa la parte degli oneri che eccede il valore medio svizzero. Sulla base di questa defi- nizione, l’ammontare assoluto degli oneri speciali dipende da vari fattori. I più importanti sono il volume degli oneri in un determinato ambito e la dimensione dei Cantoni interessati. Anche la ripartizione degli oneri tra i Cantoni esercita un influsso sugli oneri speciali. Se un indicatore che spiega determinati oneri fosse uguale in tutti i Cantoni, nessun Cantone supererebbe il valore medio e non vi sarebbero oneri speciali in tale ambito. Una ripartizione più uniforme porta quindi a oneri speciali più bassi.
Per via di questi fattori, gli oneri speciali nella PAG sono nettamente inferiori rispetto a quelli nella PAS. Inoltre, come previsto, i primi sono rimasti relativamente stabili nel tempo, mentre negli ultimi anni quelli della PAS A–C e soprattutto quelli della PAS F hanno registrato un forte incremento. Di conseguenza, nel periodo in esame la percentuale degli oneri della PAS F sul totale degli oneri speciali (media quadriennale) è passata dall’81,6 all’84,1 per cento. Pertanto, attualmente la PAG rappresenta poco meno del 16 per cento degli oneri speciali. La situazione
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è diversa per la compensazione. Fino al 2020 la dotazione complessiva della compensazione degli oneri è stata ripartita per metà alla PAG e per metà alla PAS. Nell’anno di riferimento 2021 la dotazione della PAS è stata aumentata di ulteriori 80 milioni e dal 2022 l’incremento è pari a 140 milioni. Di conseguenza, la quota della PAS sulla dotazione complessiva per il 2024 è del 58 per cento circa. La quota destinata alla PAS confluisce in ragione di due terzi alla PAS A–C e in ragione di un terzo alla PAS F. Mentre nella PAG è compensato circa il 27 per cento degli oneri speciali, nella PAS A–C solo il 9 per cento e nella PAS F addirittura solo il 4 per cento.
La compensazione nettamente maggiore nella PAG è già stata illustrata in dettaglio nei pre- cedenti rapporti sull’efficacia. Poiché dipende direttamente dalla quota della dotazione nella Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.19 compensazione degli oneri, la compensazione può essere influenzata dalla politica. Il Parla- mento ha colto questa opportunità durante le deliberazioni sul terzo rapporto sull’efficacia aumentando la dotazione della PAS nel 2021 di 80 milioni e dal 2022 di 140 milioni. In questo modo le differenze si ridurranno. Nella figura 4.11 l’aumento non è ancora visibile, poiché sono presentati i dati fino al 2020. Figura 4.11 Compensazione degli oneri speciali Figura 4.11 Compensazione degli oneri speciali 40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
PAG PAS A-C PAS F
Osservando l’andamento della compensazione nel tempo si nota che nel 2008, anno di in- troduzione della NPC, si è registrata una flessione, peraltro già segnalata ed esaminata in modo più approfondito nello studio di Ecoplan (2016). Ciò potrebbe essere dovuto al fatto che i contributi federali soppressi con l’introduzione della NPC non sono stati completamente compensati dalle uscite più elevate dei Cantoni. Tale flessione è chiaramente visibile nella fi- gura 4.11. Nei periodi che non includono più il 2008 si osserva una leggera diminuzione delle compensazioni per la PAG. Nel caso della PAS, al momento le compensazioni sono pressappoco allo stesso livello del periodo 2010–2013. L’evoluzione è dunque stabile. Il calcolo degli oneri speciali viene ripreso al numero 5.2, in quanto il metodo attuale presenta alcuni svantaggi.
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4.7 Garanzia di un’adeguata perequazione intercantonale degli oneri
La collaborazione intercantonale (CI) con compensazione degli oneri nei nuovi settori cui all’ar- ticolo 48a Cost. rappresenta un importante pilastro del federalismo finanziario svizzero. La col- laborazione orizzontale tra i Cantoni permette di fornire prestazioni in modo efficiente e con- forme alle esigenze senza il coinvolgimento della Confederazione. In tal modo viene rafforzato il ruolo dei Cantoni e si contrasta la tendenza alla centralizzazione. Oltre ai fondi perequativi, anche la CI è oggetto di un’analisi periodica degli effetti nell’ambito del rapporto sull’efficacia.
Il consolidamento del quadro istituzionale della CI ha permesso alla NPC di perseguire essen- zialmente i seguenti obiettivi:
– evitare effetti di spillover e comportamenti opportunistici. Ciò doveva contribuire alla messa a disposizione ottimale di prestazioni pubbliche nonché a un’equa ripartizione degli oneri in base all’utilizzo effettivo;
– questo primo obiettivo è strettamente correlato all’auspicato miglioramento dell’efficacia basato sullo sfruttamento delle economie di scala, che costituisce un’alternativa a una rifor- ma territoriale;
– inoltre, una CI intensificata doveva esplicare un effetto preventivo nei confronti di un’ecces- siva centralizzazione, in quanto i compiti cantonali possono essere svolti a livello intercanto- nale anche senza trasferirli a livello di Confederazione;
– la CI doveva garantire che fornitori e richiedenti di una prestazione pubblica potessero mettersi d’accordo su un’equa ripartizione degli oneri e su un’adeguata partecipazione. In presenza di spillover intercantonali, il fornitore di una prestazione pubblica doveva essere indennizzato;
– il rafforzamento del quadro istituzionale della CI doveva costituire inoltre la condizione qua- dro per una dissociazione dei compiti.
Secondo l’articolo 11 LPFC la CI deve soddisfare tre obiettivi:
a. garantire un’offerta minima di prestazioni pubbliche;
b. svolgere in modo economicamente razionale compiti cantonali in comune con altri Cantoni;
c. compensare equamente i costi dei servizi forniti a più Cantoni garantendo ai Cantoni inte- ressati un’adeguata consultazione e partecipazione in merito alle decisioni e all’attuazione.
Nel complesso, il rafforzamento della CI contribuisce attivamente a un’esecuzione efficiente e adeguata alle esigenze dei compiti. Inoltre, permette di realizzare economie di scala nella forni- tura di prestazioni. In molti settori, è economicamente più vantaggiosa rispetto all’esecuzione dei compiti a livello meramente cantonale. Con la compensazione degli oneri relativi all’ese- cuzione dei compiti in base all’utilizzo effettivo vengono pure affrontati gli effetti di spillover. Oltre a ciò, per i Cantoni la legislazione intercantonale rappresenta una valida alternativa alla legge federale, poiché permette loro di determinare autonomamente in quale ambito deside- rano collaborare.
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4.7.1 Inchiesta della CdC presso i Cantoni in merito alla CI
In vista del quarto rapporto sull’efficacia, nel primo semestre del 2021 la Segreteria generale della CdC ha condotto un’inchiesta presso i Cantoni e le Conferenze intercantonali in merito alla CI: nel complesso, ne è risultato un quadro positivo. Il grado di raggiungimento degli obiettivi è valutato perlopiù positivamente (rafforzamento della solidarietà tra i Cantoni, della sussidiarietà e dell’equivalenza fiscale). La CI permette un’esecuzione dei compiti fondata sui principi dell’economia, dell’efficacia e dell’efficienza, ottimizza la fornitura delle prestazioni sfruttando economie di scala, migliora la qualità dell’offerta e promuove il coordinamento delle offerte di prestazioni e la ripartizione dei compiti tra i Cantoni. Anche per quanto riguarda il rispetto dei principi contenuti nella Convenzione quadro per la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri (CQI), i riscontri dei Cantoni sono in gran parte positivi: la CI è concepita in modo tale che i beneficiari di prestazioni ne assumano anche i costi e adottino le relative decisioni; le indennità destinate alla compensazione degli oneri, basate su un calcolo dei costi e delle prestazioni trasparente e comprensibile, sono determinate dai costi globali me- di; i diritti di partecipazione alle decisioni sono opportunamente disciplinati; inoltre, i vantaggi e gli svantaggi di localizzazione importanti in relazione alla fornitura e all’utilizzo delle prestazioni stati tenuti in considerazione in modo adeguato. Tuttavia, per alcuni settori di compiti una minoranza consistente di Cantoni valuta piuttosto negativamente l’applicazione dei principi. Le critiche riguardano soprattutto la questione dell’equivalenza fiscale e, di conseguenza, la fissazione delle indennità e la definizione del diritto di partecipazione alle decisioni. Nel detta- glio, si lamentano il mancato indennizzo dei costi totali, diritti di partecipazione alle decisioni insufficienti e che non vi sia alcun obbligo di collaborazione. Non è quindi possibile individuare una tendenza chiara tra i Cantoni di ubicazione e gli acquirenti delle prestazioni.
4.7.2 Risultati dello studio della società bolz+partner consulting
Nei precedenti rapporti sull’efficacia la CI era stata valutata in modo sommario. Su specifica richiesta dei Cantoni, nel presente rapporto è stata approfondita l’analisi dell’efficacia della CI. Questo anche alla luce dei risultati dell’indagine della CdC presso i Cantoni menzionata in precedenza. A tal fine, la CdC e l’AFF hanno incaricato la società bolz+partner consulting di esaminare in modo approfondito la fissazione delle indennità nel quadro della CI. In conside- razione del principio dell’equivalenza fiscale e della normativa vigente di cui agli articoli 25–28 CQI, sono stati analizzati i fondamenti e i principi per le indennità destinate alla compensazione degli oneri. Il mandato aveva cinque obiettivi:
– verificare lo stato di attuazione del principio concernente la trasparenza del calcolo dei costi e delle prestazioni e dell’adeguatezza della normativa;
– determinare un quadro statistico più preciso relativo al grado di copertura dei costi raggiun- to nella CI in generale e in determinati settori di compiti;
– presentare diverse varianti per la definizione e la portata dei costi totali, inclusi i relativi scenari;
– elaborare un modello di valutazione attuabile dei vantaggi e degli svantaggi di localizzazio- ne;
– formulare raccomandazioni per miglioramenti di natura tecnica (p. es. precisazione dei com- menti sulla CQI o sulle linee guida) sulla base dei risultati relativi ai punti precedenti.
L’analisi si concentra a titolo esemplificativo su tre settori di compiti della CI: scuole universita- rie cantonali (università e scuole professionali), esecuzione di pene e misure nonché istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi.
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I risultati nel dettaglio Trasparenza e determinazione dei costi La CQI dispone un calcolo dei costi e delle prestazioni trasparente e comprensibile quale base per stabilire le indennità destinate alla compensazione degli oneri, senza tuttavia specificarne le modalità. Le parti contraenti devono definire le esigenze richieste per il calcolo dei costi e delle prestazioni. Non esiste una normativa uniforme.
Nell’ambito del mandato sono state esaminate le convenzioni per la CI nei tre settori di compiti menzionati sulla base di un profilo delle esigenze. Dall’analisi è emerso che la mancanza di una normativa univoca non ha inficiato la trasparenza dei costi. Tutte le convenzioni considerate soddisfano le esigenze generali per il calcolo dei costi e delle prestazioni:
– le indennità sono definite sulla base di un giustificativo dei costi globali per unità di presta- zione; – le disposizioni per la determinazione dei costi globali sono parte della convenzione; – i modelli impiegati per il calcolo dei costi e delle prestazioni assicurano una corretta deter- minazione dei costi.
L’applicazione concreta dei modelli di calcolo mostra che la mancanza di una regolamentazione dettagliata univoca rientra tra i vantaggi della CI: i modelli di calcolo delle convenzioni esami- nate soddisfano i requisiti di base e si spingono a diversi livelli, a seconda della varietà delle prestazioni erogate dai produttori e dalla complessità dell’organizzazione di questi ultimi. In tal senso, la normativa individuale risulta adeguata.
Tuttavia, per due aspetti il calcolo dei costi e delle prestazioni quale base per la fissazione delle indennità palesa dei limiti: la CQI dispone che l’indennità sia stabilita sulla base degli accer- tamenti e calcolata in funzione dell’utilizzazione effettiva delle prestazioni. In questo caso, all’occorrenza sono indicate analisi complementari che si discostano dall’ambito puramente operativo del calcolo dei costi e delle prestazioni.
Analisi quantitative del grado di copertura dei costi La situazione dei dati non permette una constatazione chiara in merito al grado di copertura dei costi della CI. L’analisi sommaria dei dati della Statistica finanziaria dell’AFF suggerisce che i costi dei Cantoni di ubicazione non sono interamente coperti dalle indennità. Questo risultato è plausibile, in quanto le principali convenzioni della CI in ambito finanziario per il settore di compiti «Scuole universitarie cantonali» non prevedono la copertura totale dei costi determi- nanti.
Una definizione più accurata del grado di copertura dei costi è opportunamente prevista nei singoli contratti intercantonali. L’attestazione regolare dell’effettivo grado di copertura dei costi raggiunto con la CI all’interno dei singoli concordati e convenzioni è quindi anche una priorità concernente la trasparenza dei giustificativi. Questa trasparenza non è centrale solamente ex ante nella determinazione dell’indennità, bensì anche ex post ai fini del controllo del raggiun- gimento degli obiettivi. Su tale base è possibile valutare a cadenza regolare se gli obiettivi del concordato o della convenzione sono stati raggiunti anche in riferimento al grado di copertura dei costi auspicato o convenuto e se è necessario adeguare le indennità.
Vantaggi e svantaggi di localizzazione La CQI menziona i vantaggi e gli svantaggi di localizzazione importanti in relazione alla fornitu- ra e all’utilizzo delle prestazioni come uno dei criteri per la fissazione delle indennità. I concetti di «vantaggi e svantaggi di localizzazione» non sono precisati ulteriormente e nelle convenzioni esaminate sono anche applicati con accezioni diverse.
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Come per la fissazione dei costi, anche per quantificare il vantaggio di localizzazione è neces- saria una base data da una comprensione comune di ciò che costituisce un vantaggio o uno svantaggio di localizzazione. Il rapporto di bolz+partner propone una definizione «fiscale» e «comparativa», secondo cui il fattore determinante per un’eventuale deduzione delle indenni- tà sulla base di un vantaggio di localizzazione è:
– il modo in cui la fornitura di prestazioni incide sulle entrate fiscali dei Cantoni parti della convenzione (per cui si deve tenere conto anche del prelievo tramite la perequazione delle risorse); e
– il fatto che le ripercussioni economiche siano considerate sia per il Cantone che fornisce la prestazione sia quello che la riceve, in quanto i vantaggi e gli svantaggi di localizzazione possono avere conseguenze anche per Cantoni terzi, oltre che per il Cantone di ubicazione.
Quantificare il vantaggio di localizzazione è estremamente complesso a seconda del settore di compiti. Nel quadro del mandato è stato sviluppato un modello di valutazione semplice, che di- stingue tra vantaggi di localizzazione quantificabili e non quantificabili e consente di effettuare analisi più o meno approfondite.
Raccomandazioni dello studio di bolz+partner consulting Sulla base delle analisi, per l’ulteriore sviluppo della CI sono state formulate quattro raccoman- dazioni:
– pubblicare e motivare le differenze dai costi globali: secondo la CQI i costi globali medi co- stituiscono la base per determinare l’indennità, ma devono essere tenuti in considerazione anche altri criteri. La CQI non dispone che l’indennità debba corrispondere ai costi globali ai sensi della contabilità d’esercizio e che quindi nella CI si debba imperativamente raggiunge- re un grado di copertura dei costi del 100 per cento. Tuttavia: l’esplicita menzione dei costi globali nella CQI suggerisce che questi devono essere un elemento centrale e imprescindibi- le dell’indennità. I costi globali sono il parametro monetario fondamentale per il fabbisogno diretto di risorse (input) nella fornitura di prestazioni e sono quindi l’onere finanziario pri- mario da compensare nel quadro della CI. Oltre ai costi globali, la CQI contiene una serie di criteri da tenere in considerazione per la fissazione delle indennità. Il rispetto di questi criteri può giustificare uno scostamento dell’indennità dei costi globali. È però determinante che ciò avvenga su solide basi: secondo il principio «comply-or-explain», la rilevanza dei criteri che si applicano all’oggetto specifico della CI deve essere verificata e quantificata. Su tale base, nel contratto è possibile determinare un obiettivo concernente il grado di copertura dei costi;
– documentare regolarmente l’effettivo grado di copertura dei costi: l’inchiesta sulla CI con- dotta dalla CdC ha mostrato che i Cantoni non dispongono di un quadro chiaro sul grado di copertura dei costi raggiunto con la CI. Tali lacune non possono essere colmate a livello sovraordinato, in quanto le informazioni dettagliate sui costi e le prestazioni devono essere elaborate con un approccio «bottom-up». Si raccomanda pertanto di inserire nei singoli contratti di CI la determinazione e la pubblicazione periodiche del grado di copertura dei co- sti effettivamente raggiunto come compito esecutivo permanente dei Cantoni di ubicazio- ne, ossia dei produttori di prestazioni. In questo modo, in ottica di gestione dell’attuazione del contratto, le parti contraenti possono verificare regolarmente il grado di copertura dei costi raggiunto e se è necessario apportare modifiche all’indennità;
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– migliorare la qualità della statistica finanziaria nella CI: l’analisi statistica sull’importanza della CI ha mostrato che la situazione dei relativi dati non è soddisfacente. In linea di princi- pio, la Statistica finanziaria dell’AFF fornirebbe una buona base per monitorare lo sviluppo quantitativo della CI a livello sovraordinato. Tuttavia, ciò presuppone che nei Cantoni la contabilizzazione dei versamenti della CI e la codifica funzionale siano (più) uniformi. Per l’elaborazione della statistica finanziaria l’AFF dipende dalla qualità dei dati cantonali;
– determinare in modo sistematico e trasparente i vantaggi e gli svantaggi di localizzazione: la CI può comportare notevoli vantaggi e svantaggi di localizzazione sia per il fornitore che per il destinatario delle prestazioni. La considerazione di questi elementi nella fissazione dell’in- dennità è quindi volta a garantire un’equa compensazione del rapporto tra benefici e oneri associati alla prestazione. La sfida consiste nel quantificare tali vantaggi o svantaggi e, come per i costi, ciò dovrebbe avvenire in modo sistematico e trasparente. Anche in questo caso, alla base è necessario che vi sia il consenso delle parti contraenti sul metodo. Il semplice mo- dello sviluppato nell’ambito del mandato contribuisce alla sistematicità e alla trasparenza, in quanto concretizza e spoliticizza le future trattative contrattuali inerenti alla CI.
Attuazione delle raccomandazioni Dall’inchiesta condotta dalla CdC presso i Cantoni è emerso un ampio consenso per i princi- pi della CQI concernente le indennità destinate alla compensazione degli oneri (art. 25–28). Tuttavia, si sono riscontrati problemi o incertezze nella loro attuazione concreta. Anche la pre- sente analisi ha mostrato che la CQI è una normativa adeguata per la CI, sebbene sia stata deliberatamente concepita come quadro di riferimento, che non «predetermina» né limita le trattative nei singoli settori. Il vantaggio della CQI consiste nel fatto che essa contiene tutti gli elementi rilevanti per la negoziazione concreta dei contratti e fornisce quindi un «programma negoziale» completo. Alla luce di quanto precede, i risultati dello studio non rivelano alcun potenziale di adeguamento; le raccomandazioni suesposte possono essere attuate nell’ambito della CQI in vigore.
Tuttavia, è possibile migliorare la comprensione comune tra le parti contraenti in riferimento ai diversi elementi potenzialmente rilevanti per la fissazione dell’indennità secondo la CQI. La comprensione comune dovrebbe costituire la base per le trattative contrattuali. A tal fine, la CdC ha redatto una guida concernente gli articoli 25–28 CQI, adottata nel mese di settem- bre 2023. Si tratta di uno strumento ausiliario sotto forma di istruzioni per le parti contraenti. Non ha il carattere di un’ordinanza di attuazione o di una direttiva, pertanto non è vincolante, in quanto si tratta, in ultima analisi, di raccomandazioni della CdC. La guida aiuta le parti con- traenti a strutturare il processo di negoziazione e quindi a semplificarlo e oggettivarlo. Inoltre, il commento della CdC agli articoli della CQI relativi all’indennità è stato aggiornato sulla base delle conoscenze acquisite.
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Analisi dei diritti di partecipazione Parallelamente allo studio condotto da bolz+partner consulting la CdC ha incaricato il professor Kurt Nuspliger di svolgere un’analisi dei diritti di partecipazione nel quadro della CI. Le conclu- sioni dello studio sono riportate di seguito.
La CI persegue lo scopo di assicurare un’esecuzione dei compiti fondata sui principi dell’econo- mia, dell’efficacia e dell’efficienza. I beneficiari di prestazioni pubbliche ne assumono anche i costi e adottano le relative decisioni. In sostanza, si tratta di un’equa perequazione delle presta- zioni intercantonali con un’adeguata consultazione e partecipazione dei Cantoni interessati. A tal fine, i Cantoni che indennizzano le prestazioni di altri Cantoni (acquisizione di prestazioni) o che fanno parte di organismi responsabili comuni fruiscono di un diritto di partecipazione alle decisioni per la relativa prestazione. In linea di principio, il diritto di partecipazione alle decisioni è paritetico e globale. Questo diritto può essere ponderato in funzione dei rispettivi impegni finanziari solo in via eccezionale. All’acquirente di prestazioni compete di regola almeno un diritto parziale di partecipazione alle decisioni.
Il dispositivo di partecipazione della CI, ancorato nella Costituzione federale, nella LPFC e nella CQI, gode di un ampio consenso. Tuttavia, i chiarimenti hanno mostrato che in diversi settori sono necessarie ottimizzazioni e precisazioni. Per quanto riguarda le ottimizzazioni si individua- no di massima tre possibilità:
– completare il commento ai diritti di partecipazione sanciti nella CQI; – elaborare una guida sui diritti di partecipazione per la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri; – completare il tenore della CQI inerente ai diritti di partecipazione.
Per queste tre opzioni, nel rapporto vengono presentate proposte dettagliate concernenti la gli organismi responsabili comuni e l’acquisizione di prestazioni. In ogni caso valgono i seguenti presupposti: la partecipazione è un elemento centrale del principio dell’equivalenza fiscale. La collettività che assume i costi di una prestazione statale decide in merito a questa prestazione. La partecipazione quindi non è solo un «diritto», cui è possibile rinunciare, bensì un contributo im- portante per il funzionamento del sistema della CI. L’esercizio adeguato del diritto di partecipa- zione porta idealmente a un’esecuzione dei compiti fondata sui principi dell’economia, dell’ef- ficacia e dell’efficienza. Per un buon esercizio del diritto di partecipazione è necessaria la piena trasparenza relativa alle basi finanziarie e all’offerta di prestazioni. L’obbligo di informazione si applica in primo luogo ai Cantoni che ospitano istituzioni per il cui impiego sono richiesti versa- menti compensatori in una convenzione intercantonale. L’informazione deve essere tempestiva e dettagliata. Per stabilire le indennità, i Cantoni allestiscono un calcolo dei costi e delle prestazioni trasparente e comprensibile. È opportuno coinvolgere tempestivamente gli organi specializzati. Nel caso di un organismo responsabile comune, i Cantoni che ne fanno parte fruiscono di un diritto paritetico di partecipazione alle decisioni che estende a tutti i settori che riguardano la fornitura di prestazioni. Questo diritto può eccezionalmente essere ponderato in funzione dei rispettivi impegni finanziari. Una ponderazione simile può essere necessaria anche per compen- sare squilibri significativi nell’utilizzo di prestazioni. Per alcune decisioni può essere opportu- na una maggioranza qualificata. Sono ipotizzabili anche formule decisionali con maggioranze qualificate per tutelare i Cantoni responsabili di determinate istituzioni. In questo modo è pos- sibile evitare che i Cantoni di ubicazione siano messi in minoranza da altri Cantoni. Per quanto concerne la partecipazione, occorre trovare soluzioni ad hoc nei singoli contratti intercantonali, che regolano in quali organi e procedure è osservato il diritto di partecipazione. È necessa- rio creare buone condizioni quadro per l’esercizio del diritto di partecipazione alle decisioni. Quest’ultimo si richiama in generale al livello delle convenzioni, agli organi di direzione politica corrispondenti e agli enti specializzati. Non sarebbe invece opportuna una partecipazione a livello operativo, poiché comprometterebbe l’autonomia dei fornitori di prestazioni sul piano istituzionale.
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4.7.3 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri
In relazione alla CI è degna d’interesse l’evoluzione dei pagamenti della compensazione degli oneri nei nove settori di cui all’articolo 48a Cost. (in particolare esecuzione di pene e misu- re, scuole universitarie cantonali, istituzioni culturali d’importanza sovraregionale, istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi). Dal 2008 è in vigore il quadro istituzionale della CI realizzato con la NPC. Sebbene l’evoluzione dei pagamenti della compensazione degli oneri non indichi «l’adeguatezza» – difficilmente quantificabile – di questi pagamenti, essa mostra comunque se da tale anno i pagamenti di compensazione registrano un aumento significativo e se questa tendenza persiste. Come indicato nella tabella 4.03 qui di seguito, il totale di tutti i pagamenti legati alla compensazione degli oneri è aumentato nei settori di cui all’artico- lo 48a Cost. I dati provengono da una valutazione speciale della statistica finanziaria. Sono elencati soltanto i settori per i quali sono versati pagamenti superiori ai 10 milioni come pure i pagamenti destinati ai Cantoni (e non esclusivamente alle istituzioni né agli enti). Inoltre, nella statistica finanziaria non tutti i settori di compiti rilevanti sono esposti separatamente, segnata- mente la medicina di punta e le cliniche speciali.
Tabella 4.03 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost., 2008–2021
In mio. CHF 2008 2014 2018 2019 2020 2021 Esecuzione di pene e misure Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 17 8 9 8 10 10 Uscite complessive dei Cantoni 832 1 213 1 326 1 374 1 402 1 369 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 2% 1% 1% 1% 1% 1% Università cantonali Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 579 721 789 809 794 846 Uscite complessive dei Cantoni 3 040 3 637 3 760 3 912 3 932 4 066 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 19% 20% 21% 21% 20% 21% Scuole universitarie professionali (alte scuole pedagogiche comprese) Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 942 1 087 1 178 1 187 1 215 1 259 Uscite complessive dei Cantoni 2 379 3 292 3 565 3 502 3 690 3 645 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 40% 33% 33% 34% 33% 35% Istituzioni culturali d’importanza sovraregionale Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 1 – 8 7 7 7 7 Uscite complessive dei Cantoni 299 317 317 320 332 323 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 0% 2% 2% 2% 2% 2% Istituzioni d’integrazione e assistenza per gli invalidi Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 26 31 24 30 14 16 Uscite complessive dei Cantoni 1 959 2 223 2 657 2 532 2 677 2 624 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 1% 1% 1% 1% 1% 1% Totale nei settori di compiti riportati qui sopra secondo l’art. 48a Cost. Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri 1 564 1 855 2 006 2 041 2 040 2 138 Uscite complessive dei Cantoni 8 509 10 682 11 625 11 640 12 033 12 027 Pagamenti della compensazione degli oneri in percento delle uscite complessive 18% 17% 17% 18% 17% 18% A titolo di paragone Pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri negli altri settori di compiti secondo l’art. 48a Cost. 226 292 244 249 254 257 Uscite complessive dei Cantoni (uscite straordinarie escluse) 70 508 83 238 89 187 91 004 92 475 94 813
Fonte: AFF, statistica finanziaria (valutazioni speciali) A seguito di una revisione della statistica finanziaria risultano differenze tra le presenti cifre e quelle del terzo rapporto sull’efficacia. Pagamenti in parte effettuati direttamente alle istituzioni
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Conseguimento degli obiettivi della perequazione
La figura 4.12 mostra che i pagamenti di compensazione nei settori giusta l’articolo 48a Cost. Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.20 presentano uno sviluppo simile a quello delle uscite totali dei Cantoni. I pagamenti della com- pensazione intercantonale nei rimanenti settori di compiti registrano oscillazioni più significati- ve, pur restando di circa sette volte inferiori a quelli previsti dall’articolo 48a Cost.
Figura 4.12 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli Figura 4.12 Evoluzione dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri nei settori di compiti di cui oneri nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost., 2008–2021 all'articolo 48a Cost., 2008 à 2021 (indicizzati, 2008 = 100) (indicizzati, 2008=100)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Totale pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri sulla base dell'art. 48a Cost. (secondo la tabella 4.03) Pagamenti della compensazione degli oneri, esclusi quelli di cui all'art. 48a Cost. Uscite complessive dei Cantoni
4.7.4 Valutazione della collaborazione intercantonale
La CI quale «soluzione di compromesso» tra la centralizzazione e la decentralizzazione della fornitura di prestazioni statali è saldamente ancorata alla struttura federale. Rispetto ai compiti totalmente centralizzati (di esclusiva competenza della Confederazione) e decentralizzati (ese- cuzione individuale dei compiti da parte dei Cantoni), essa presenta una crescita leggermente più elevata. Se ne deduce che nei settori giusta l’articolo 48a Cost. la CI ha un ruolo deter- minante per la garanzia di un’offerta minima di prestazioni pubbliche. In termini finanziari, la CI apporta il contributo di gran lunga maggiore al settore delle scuole universitarie cantonali (università e scuole professionali), che dominano anche il quadro generale della CI.
Nei Cantoni piccoli la CI assume un’importanza sproporzionata, il che può essere visto come un’indicazione del vantaggio economico della CI. La collaborazione tra Cantoni permette di re- alizzare economie di scala, aspetto particolarmente interessante per i Cantoni piccoli. Per questi ultimi, infatti, produrre prestazioni proprie sarebbe molto più dispendioso, perciò optano sem- pre più spesso per soluzioni intercantonali. Per contro, i Cantoni grandi raggiungono la massa critica per offrire prestazioni proprie; di conseguenza acquistano meno prestazioni presso altri Cantoni e, anzi, ne producono anche per terzi. Questa «ripartizione del lavoro» prova che la CI contribuisce all’esecuzione dei compiti cantonali conforme al principio dell’economicità.
Le analisi della CI hanno mostrato in generale si tratta di un pilastro del federalismo svizzero. Nel complesso funziona bene ed è essenziale affinché le prestazioni pubbliche possano essere messe a disposizione in modo efficiente e secondo le esigenze. Attualmente non sono neces- sari adeguamenti né della LPFC né della CQI. Sussiste un certo potenziale di ottimizzazione nel chiarimento di una comprensione comune tra le parti contraenti per quanto riguarda vari fattori rilevanti per la fissazione delle indennità secondo la CQI. La CdC redigerà una guida, intesa come ausilio e non giuridicamente vincolante.
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Il rafforzamento conseguito grazie alla NPC del quadro istituzionale della CI ha esplicato de- terminati effetti: i pagamenti della compensazione degli oneri nei settori di cui all’articolo 48a Cost. comprendono circa un quinto delle uscite complessive dei Cantoni in questi settori di compiti. La progressione di queste quote si è tuttavia sviluppata in maniera molto diversa nei singoli settori di compiti. Se la crescita della quota della collaborazione intercantonale è stata particolarmente marcata nell’ambito delle scuole universitarie professionali, le percentuali negli altri settori di cui all’articolo 48a Cost. sono rimaste pressoché invariate rispetto al periodo precedente all’introduzione della NPC.
Di conseguenza, in generale dal 2008 la CI è divenuta viepiù importante, in particolare nel settore delle università e scuole universitarie professionali. Il potenziale di ulteriore espansio- ne della CI in altri settori è evidente, come dimostrato anche dall’evoluzione del volume dei pagamenti della compensazione degli oneri negli ultimi anni. Dal punto di vista istituzionale, sarebbe auspicabile che i Cantoni sfruttassero maggiormente le possibilità di collaborazione orizzontale.
Lo strumento della CI permette di fornire prestazioni a livello intercantonale senza centraliz- zazione da parte della Confederazione, garantendo una perequazione equa degli oneri tra i Cantoni e la partecipazione dei Cantoni beneficiari delle prestazioni. In tal modo, si applica l’equivalenza fiscale anche nel caso della fornitura di prestazioni a livello intercantonale. Al contempo, la CI rafforza il principio di sussidiarietà, fondamentale per la Confederazione, e sottolinea l’importanza istituzionale dello strumento.
Un ulteriore sviluppo della CI rafforzerebbe maggiormente il livello cantonale nel sistema fede- ralistico svizzero e contrasterebbe la tendenza intrinseca a una centralizzazione della produzio- ne di prestazioni a livello statale.
4.8 Sintesi e conclusioni
La presente analisi dell’efficacia mostra che gli obiettivi menzionati nella LPFC sono stati ampia- mente raggiunti. Tuttavia, ciò non significa che il sistema attuale non necessiti di adeguamenti per correggere le carenze riscontrate. In relazione ai singoli obiettivi si può constatare quanto segue:
– rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni: la quota dei trasferimenti a destina- zione libera rispetto al volume complessivo dei trasferimenti tra Confederazione e Cantoni è un importante indicatore dell’autonomia finanziaria cantonale. Con l’introduzione della NPC, tale quota è evoluta in maniera sostanziale e dal 2020 si aggira attorno al 40 per cen- to. All’aumento della quota cantonale sull’IFD nel quadro della RFFA è seguita una lieve pro- gressione della percentuale dei trasferimenti a destinazione libera. Ciò dimostra che finora è stato possibile preservare e addirittura aumentare tale autonomia. L’autonomia finanzia- ria dei Cantoni sarà influenzata dall’evoluzione della legislazione federale anche in futuro. Quest’ultima può aumentare o limitare il margine di manovra dei Cantoni;
– riduzione delle disparità per quanto riguarda la capacità finanziaria e il carico fiscale: grazie alla perequazione delle risorse le disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria vengono limitate di circa un terzo. L’evoluzione delle disparità rimane relativa- mente stabile nel tempo. A lungo termine, sarà soprattutto lo sviluppo economico a incidere sulle disparità, crescendo tendenzialmente nei periodi di forte congiuntura e calando in caso di recessione. Negli ultimi anni osservati hanno registrato un leggero aumento.
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Le disparità nel carico fiscale in rapporto all’indice di sfruttamento fiscale si sono sviluppate in modo diverso per le persone fisiche e per le persone giuridiche. Nel tempo per le persone fisiche sono rimaste pressoché invariate, in lieve calo negli ultimi anni, mentre per le persone giuridiche sono diminuite costantemente, negli ultimi anni persino in misura marcata. L’o- biettivo di riduzione delle disparità tra le persone giuridiche è quindi stato raggiunto, ma la differenza è ancora elevata. La perequazione delle risorse attenua gli incentivi alle riduzioni d’imposta, ma esercita un effetto limitato sulle disparità dell’onere fiscale tra i Cantoni;
– mantenimento della concorrenzialità fiscale in ambito nazionale e internazionale: il grado di concorrenzialità fiscale della Svizzera e dei Cantoni rimane alto sia per l’imposizione delle imprese, sia per le imposte sul reddito. Nell’ambito della perequazione orizzontale delle risorse i tassi di prelievo marginale nei Cantoni finanziariamente forti sono relativamente bassi, per cui non è possibile affermare che la perequazione finanziaria abbia un effetto di contenimento sulla loro posizione nella concorrenza fiscale. Ciò non è il caso per i Cantoni finanziariamente deboli che presentano tassi di prelievo marginale relativamente elevati. In particolare quelli finanziariamente deboli sono meno incentivati ad aumentare il proprio potenziale di risorse per via dell’impostazione progressiva della perequazione delle risorse. Nonostante questi esili incentivi alcuni Cantoni finanziariamente deboli hanno ridotto le imposte;
– garanzia di una dotazione minima di risorse finanziarie: a seguito degli adeguamenti del si- stema, nel 2020 è stata introdotta una dotazione minima garantita dell’86,5 per cento della media svizzera. In altre parole, i Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse inferiore a 70 punti raggiungeranno dopo la perequazione delle risorse la dotazione minima garantita. La dotazione della perequazione delle risorse è dunque determinata in maniera intrinseca, ovvero dalla quota di dotazione minima garantita (86,5 %), dall’evoluzione delle disparità (un aumento richiede mezzi in più) e dall’evoluzione delle entrate fiscali. Al fine di attenuare le ripercussioni del cambiamento di sistema, nel 2020 la dotazione minima garan- tita è stata fissata all’87,7 per cento e nel 2021 all’87,1 per cento. Inoltre, nel quadro delle cosiddette misure di attenuazione, nel periodo 2021–2025 sono stati effettuati pagamenti ai Cantoni finanziariamente deboli di complessivamente 640 milioni come aiuto tempora- neo. A prescindere dal fatto che per i motivi già citati il presente rapporto non valuta nel dettaglio la quota della dotazione minima garantita, non sono proposte ulteriori misure a favore dei Cantoni finanziariamente deboli;
– compensazione degli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geotopografiche e sociodemo- grafiche: i calcoli aggiornati indicano che la struttura degli oneri speciali è mutata in misura marginale. La compensazione degli oneri copre dunque circa il 30 per cento degli oneri speciali geotopografici, circa il 10 per cento degli oneri speciali sociodemografici e circa il 4 per cento degli oneri delle città polo. Con la riforma 2020 la parte destinata alla perequa- zione dell’aggravio sociodemografico è stata aumentata complessivamente di 140 milioni all’anno, con un conseguente incremento di circa un terzo del grado di copertura;
– garanzia di un’adeguata compensazione intercantonale degli oneri: nell’ambito del presen- te rapporto per la prima volta è stato analizzato in modo approfondito il funzionamento del- la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri. Come risultato principale si può affermare che la collaborazione intercantonale funziona bene. In merito all’attuazione operativa sussiste potenziale di miglioramento. Inoltre, la collaborazione intercantonale po- trebbe essere ulteriormente rafforzata.
Note capitolo 4 OCSE (2006), Network on Fiscal Relations Across Levels of Government Working Paper No. 2, Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments. https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/ch/pdf/clarity-on-swiss-taxes-2022-de.pdf BAK Taxation Index: https://baktaxation.bak-economics.com/uebersicht
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Conseguimento degli obiettivi della perequazione
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Verifica del sistema di perequazione finanziaria attuale
5 Verifica del sistema di
perequazione finanziaria attuale Nel presente capitolo vengono esaminati diversi aspetti del sistema di perequazione finanzia- ria. Il numero 5.1 contiene informazioni preliminari sugli effetti della RFFA, che dall’anno di calcolo 2020 confluisce nella perequazione delle risorse. Al numero 5.2 viene approfondito lo sviluppo della compensazione degli oneri, rilevando le difficoltà legate al metodo di calcolo attuale. La perequazione delle risorse è trattata anche nei due paragrafi seguenti. Partendo da un esame dettagliato dell’effetto di incentivazione del sistema attuale (n. 5.3), vengono poi presentati i punti deboli del metodo in uso per il calcolo dei riparti fiscali e i possibili migliora- menti (n.5.4). Il capitolo si conclude con considerazioni sulle misure di attenuazione valide fino al 2025 (n. 5.5).
5.1 Effetti della RFFA
L’oggetto «Riforma fiscale e finanziamento dell’AVS» (RFFA) è stato accolto in occasione del- la votazione popolare del 19 maggio 2019. Come già esposto al numero 4.4, la RFFA ha comportato una diminuzione significativa dell’onere fiscale per le persone giuridiche a livello cantonale. La riforma incide però anche sul calcolo della perequazione delle risorse. In parti- colare l’abolizione dello statuto fiscale speciale e l’introduzione del patent box richiedono una nuova ponderazione degli utili delle persone giuridiche nell’ambito del potenziale di risorse. Quest’ultima prevede l’utilizzo dei due fattori zeta 1 e zeta 2 in sostituzione dei fattori beta utilizzati. Nel presente capitolo si cerca quindi di capire se le misure adottate sono efficaci e se il contributo complementare recentemente introdotto ha contribuito all’attenuazione degli effetti della RFFA per i Cantoni finanziariamente più deboli. Poiché la RFFA è entrata in vigore il 1° gennaio 2020, i dati sull’utilizzo del patent box sono disponibili soltanto per l’ultimo dei tre anni di calcolo. Tali dati costituiscono la base per le considerazioni di seguito esposte. L’anno di riferimento 2024 comprende gli anni di calcolo 2018, 2019 e 2020 e, di conseguenza, gli effet- ti della riforma sono inclusi solo per un terzo. L’impatto della riforma fiscale sulla perequazione delle risorse è presentata nel messaggio di riferimento del Consiglio federale per la legge fede- rale del 28 settembre 2018 concernente la riforma fiscale e il finanziamento dell’AVS (RFFA).
5.1.1 Abolizione dello statuto fiscale speciale
Fino all’anno di calcolo 2019 gli utili realizzati all’estero dalle società con statuto fiscale speciale sono stati ponderati con i cosiddetti «fattori beta» e nel potenziale delle risorse confluiva solo il 2,8–12,5 per cento, a seconda dello statuto fiscale. Poiché gli utili di queste società costi- tuivano oltre il 60 per cento del totale, ciò ha comportato una riduzione al 52,5 per cento in media di tutti gli utili delle imprese dichiarati (anno di riferimento 2023) prima della riforma. Le differenze tra i Cantoni erano notevoli e variavano dal 23,6 per cento di Sciaffusa al 96,2 per cento di Uri, a seconda dell’importanza degli utili delle società con statuto speciale nel rispet- tivo Cantone. La ponderazione ridotta era dovuta al fatto che i Cantoni erano tenuti per legge (LAID, RS 642.14) a imporre a un’aliquota ridotta sugli utili realizzati all’estero dalle imprese con statuto speciale.
La sola abolizione dello statuto fiscale speciale senza ulteriori misure in materia avrebbe por- tato a un aumento indiretto delle imposte, che avrebbe danneggiato l’attrattiva della piazza economica svizzera, in particolare per i gruppi internazionali. Si rischiava di assistere a una delocalizzazione delle grandi imprese.
5.1.2 Utili da brevetti e diritti analoghi
Al fine di ridurre le conseguenze negative dell’abolizione dello statuto fiscale speciale e mante- nere la competitività della piazza economica svizzera, la maggior parte dei Cantoni ha ridotto sensibilmente le aliquote di imposizione per le imprese. Inoltre, nel quadro della RFFA sono
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stati introdotti nuovi strumenti di politica fiscale. Tra questi, il più importante per quanto ri- guarda la perequazione finanziaria è il cosiddetto «patent box», il quale permette ai Cantoni di tassare a un’aliquota ridotta gli utili conseguiti da brevetti e diritti analoghi. Ciò consente di includere questi profitti nel calcolo dell’utile netto imponibile con una riduzione massima del 90 per cento. Nell’anno di calcolo 2020 i proventi rientranti nel patent box rappresentavano circa il 4 per cento degli utili dichiarati, mentre il rimanente 96 per cento era costituito da utili tassati in via ordinaria. Degli utili rientranti nel patent box, la parte di gran lunga più consistente proveniva da società che prima godevano di statuto fiscale speciale (80,8 %). Tuttavia, sebbene i Cantoni siano tenuti una soluzione «patent box», non in tutti le imprese ne usufruiscono. Mentre 11 Cantoni non hanno notificato utili rientranti nel patent box, in altri quattro non hanno raggiunto l’1 per cento del totale (fig. 5.01). Pertanto, nel 2020 soltanto 11 Cantoni Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx hanno dichiarato utili significativi rientranti nel patent box, di cui l’80 per cento dai Cantoni di Abb.5.04 Basilea Città, Zugo e Berna.
Nella figura 5.01 sono elencati i Cantoni che hanno registrato utili rientranti nel patent box con le relative quote. Basilea Città presenta di gran lunga la quota più elevata di utili da brevetti e diritti analoghi. Figura 5.01 Quota degli utili rientranti nel patent box sul totale degli utili dichiarati Figura 5.01 Quote di utili rientranti nel patent box sugli utili dichiarati
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0% BS BE AG SG GR ZG OW TG BL NW FR VD ZH SO LU
La ponderazione ridotta degli utili rientranti nel patent box è presa in considerazione nella perequazione finanziaria con il fattore zeta 2, che corrisponde alla riduzione media ponde- rata concessa dai Cantoni. Una tale diminuzione deve essere garantita secondo la LAID, ma non può essere superiore al 90 per cento. Di conseguenza, i Cantoni hanno scelto riduzioni diverse. Nella figura 5.02 sono riportate le ponderazioni ridotte per l’anno di calcolo 2020. Le barre scure indicano i Cantoni presso cui gli utili rientranti nel patent box ammontano almeno all’1 per cento degli utili totali. La maggior parte di questi Cantoni accorda una riduzione del
90 per cento; solamente per San Gallo e Turgovia sono inferiori.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.5.05
Figura 5.02 FiguraMinore
5.02 ponderazione degli utili
Ponderazione rientranti ridotta deglinel utilipatent box nella rientranti per Cantone patent box secondo Cantone
100%
80%
60%
40%
20%
0% ZH BE SZ OW NW ZG FR SO BS BL SH GR AG TI VS JU VD AR AI SG TG UR NE LU GL GE Utili significativi rientranti nel patent box Utili nulli o molto contenuti rientranti nel patent box Valore medio
Nel 2020 la diminuzione media ponderata a livello nazionale ammontava all’86,4 per cento, corrispondente a una ponderazione del 13,6 per cento (100 – 86,4). Tuttavia, per determinare il fattore zeta 2 occorre tenere conto del fatto che i Cantoni sfruttano fiscalmente gli utili ri- entranti nella patent box anche attraverso la quota sulle entrate dell’imposta federale diretta. Poiché a livello di Confederazione non vi è un patent box, tali utili sono interamente soggetti a imposizione. Includendo anche questi proventi, i Cantoni sfruttano fiscalmente in media il 31,6 per cento degli utili rientranti nel patent box. Tale valore corrisponde al fattore zeta 2. Al fine di evitare oscillazioni eccessive del fattore nei primi anni, l’articolo 23a capoverso 3 LPFC prevede la possibilità per il Consiglio federale di introdurre, in una fase transitoria, soglie mini- me e massime per i fattori zeta, corrispondenti rispettivamente al 27,5 e al 37,5 per cento per il fattore zeta 2, secondo l’articolo 57d capoverso 2 OPFC. Pertanto, nell’anno di calcolo 2020 il valore calcolato per zeta 2 è compreso nell’intervallo indicato e gli utili rientranti nel patent box sono ridotti al 31,6 per cento nel primo anno di calcolo.
5.1.3 Ponderazione ridotta mediante i fattori zeta
Prima dell’introduzione della RFFA, circa la metà del substrato degli utili era soggetto a un’im- posizione privilegiata e considerato con i fattori beta sulla base di una ponderazione ridotta nel potenziale delle risorse. L’abolizione dello statuto fiscale, e dei fattori beta con esso, avrebbe provocato un aumento degli utili nel potenziale delle risorse senza possibilità di un corrispon- dente maggiore sfruttamento fiscale. Al contempo sarebbero aumentati anche le disparità e i versamenti. Questo fenomeno è stato constatato già nella fase progettuale. Di conseguenza è stato introdotto il fattore zeta 1, che ha permesso di correggere anche un punto debole a lungo criticato del potenziale di risorse: a causa della maggiore mobilità, gli utili delle imprese erano fiscalmente meno sfruttati rispetto al reddito delle persone fisiche. Ora nella perequazio- ne finanziaria si tiene conto anche del fattore zeta 1, che si ottiene dividendo lo sfruttamento fiscale medio degli utili delle persone giuridiche per lo sfruttamento medio del reddito delle persone fisiche. Nell’anno di calcolo 2020 lo sfruttamento fiscale medio era dell’8,5 per cento
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per le persone giuridiche e del 25 per cento per le persone fisiche. Ne risulta un fattore zeta 1 pari al 34,0 per cento, che rientra nell’intervallo stabilito all’articolo 57d capoverso 2 OPFC (27,3–37,3 %).
Il fattore zeta 2 serve a ponderare gli utili del patent box. Con quest’ultimo, il 4 per cento degli utili totali è soggetto a un’imposizione privilegiata, mentre prima dell’entrata in vigore della RFFA la quota era del 50 per cento circa. Al contempo, zeta 2 è di 2,5 volte superiore al fattore beta più elevato.
Con i due fattori zeta, confluiscono nel potenziale delle risorse circa un terzo (zeta 1) degli utili ordinari e oltre il 10 per cento (zeta 2 x zeta 1) degli utili rientranti nel patent box. Dal momento che nel primo anno del periodo di transizione i fattori beta sono ancora pienamente applicati alle ex imprese con statuto fiscale speciale, nell’anno di calcolo 2020 gli utili dichiarati dalle persone giuridiche nel potenziale delle risorse sono considerati applicando un valore medio del 24,6 per cento. Nell’anno di calcolo 2019 la quota era ancora di poco superiore al 50 per cen- to. Questa norma transitoria attenua gli effetti della RFFA sulla perequazione finanziaria.
5.1.4 Mantenimento temporaneo dei fattori beta
Con l’abolizione dello statuto fiscale speciale, le società interessate sono tenute a dichiarare o a considerare diversamente le riserve occulte costituite in base allo statuto fiscale speciale. Pertanto, nella fase transitoria risultano utili imponibili più bassi a livello cantonale e comunale. Tuttavia, per il calcolo della perequazione finanziaria vengono utilizzati i dati relativi all’imposta federale diretta, secondo cui le imprese con statuto speciale non sono soggette a un’imposizio- ne ridotta. Di conseguenza, non vi è stata alcuna dichiarazione delle riserve occulte. Per poter comunque tenere conto della dichiarazione nella perequazione delle risorse, è stato adottato un approccio pragmatico: anziché un rilevamento annuale su larga scala dei dati presso i Can- toni, viene effettuato un computo forfettario. Concretamente, i fattori beta sono mantenuti temporaneamente per cinque anni, riducendo gradualmente il volume degli utili a cui si ap- plicano. Nell’anno di riferimento 2024 il mantenimento dei fattori beta favorisce soprattutto i Cantoni di Basilea Città, Zugo e Sciaffusa, il cui indice delle risorse sarebbe altrimenti aumenta- to in misura più marcata, da 7,7 a 13,6 punti.
5.1.5 Stabilità nella perequazione delle risorse
Alla luce di quanto esposto finora, si può affermare che la RFFA non ha provocato distorsioni nella perequazione finanziaria. Tra il 2023 e il 2024, gli indici delle risorse sono variati tra ‑2,7 e +4,1 punti. Rispetto agli anni precedenti, si tratta di una fluttuazione piuttosto contenuta. Anche la dotazione è cresciuta a un ritmo superiore alla media (+163 mio.), ma non in misura eccezionalmente marcata. I diversi provvedimenti adottati in anticipo si sono rivelati efficaci e non hanno provocato variazioni eccessive nella perequazione delle risorse. Gli adeguamenti apportati a quest’ultima hanno permesso di attenuare notevolmente gli effetti della RFFA.
5.1.6 Contributi complementari
Secondo l’articolo 23a capoverso 4 LPFC, per gli anni 2024–2030 la Confederazione versa contributi complementari annui di 180 milioni di franchi. La misura temporanea è stata ini- zialmente proposta nel quadro della riforma III dell’imposizione delle imprese (RI III) allo scopo di limitare, per i Cantoni finanziariamente deboli, le ripercussioni degli adeguamenti della pe- requazione delle risorse conseguenti alla riforma. Con la normativa allora in vigore, l’introdu- zione dei fattori zeta ha comportato una riduzione del potenziale delle risorse e quindi della
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dotazione della perequazione delle risorse, adeguata al tasso di crescita del potenziale. Inoltre, per alcuni Cantoni finanziariamente deboli si è verificato un aumento tecnico dell’indice delle risorse, che avrebbe determinato versamenti di compensazione più bassi.
In occasione delle deliberazioni parlamentari sulla RI III, agli adeguamenti della perequazione finanziaria è stato aggiunto un nuovo elemento: il mantenimento, per un periodo di transizio- ne, dei fattori beta nella ponderazione degli utili delle ex imprese con statuto fiscale speciale. Questo accorgimento permette di attenuare e ripartire su più anni gli effetti dell’introduzione dei fattori zeta, negativi per alcuni Cantoni finanziariamente deboli. Inoltre, con la riforma della perequazione finanziaria, nel 2020 è stata introdotta la dotazione minima garantita, che azzera la rilevanza dell’evoluzione del potenziale delle risorse nella dotazione della perequazione delle risorse. La situazione iniziale è quindi cambiata e due argomentazioni a favore dell’introduzione dei contributi complementari verrebbero in gran parte meno. Resta nondimeno il fatto che la ri- forma fiscale porta a una diminuzione delle entrate dell’imposta sull’utile e quindi la dotazione minima garantita in franchi è leggermente inferiore. Tale calo è però parzialmente compensato da maggiori quote dei Cantoni sulle entrate dell’imposta federale diretta. Nell’anno di calco- lo 2020, infatti, nonostante la pandemia di COVID-19 e la RFFA il gettito fiscale standardizzato è aumentato dell’1,7 per cento rispetto all’anno precedente.
Successivamente, nel quadro del Progetto fiscale 17 (PF17) e della RFFA, gli adeguamenti della perequazione delle risorse previsti nella RI III (affossata) sono stati ampiamente accettati e adot- tati senza modifiche. Anche lo strumento temporaneo dei contributi complementari è stato mantenuto nella forma prevista, nonostante la mutata situazione iniziale. Sono versati in primo luogo ai Cantoni finanziariamente deboli con un indice delle risorse in aumento. Il fatto che tale aumento sia determinato dall’introduzione dei fattori zeta o da altri motivi non è rilevante. Occorre tuttavia sottolineare che soltanto i Cantoni finanziariamente più deboli hanno la pos- sibilità di ricevere contributi complementari.
Alla base del calcolo per i versamenti ai Cantoni vi sono le risorse proprie determinanti (get- tito fiscale standardizzato [GFS] per abitante prima della compensazione) di ogni Cantone nel 2023, ossia l’ultimo anno di riferimento per il quale tutti gli anni di calcolo sono anteceden- ti al cambiamento di sistema. A questi si sommano i versamenti di compensazione dell’anno di riferimento attuale. Le risorse del contributo complementare vengono ripartite tra i Cantoni con l’importo di base più basso. Nel 2024 sono previsti contributi per i sei Cantoni finanziaria- mente più deboli (VS, JU, UR, FR, SO e GL). I Cantoni che beneficiano degli importi più elevati per abitante sono Vallese (fr. 203), Friburgo (fr. 190) e Soletta (fr. 155). Rispetto all’anno prece- dente, il loro indice delle risorse è aumentato di 1,0–1,5 punti. Sul totale dei contributi, oltre il
97 per cento è destinato a questi tre Cantoni.
5.2 Verifica della compensazione degli oneri (PAG e PAS)
5.2.1 Introduzione
Dall’introduzione della perequazione finanziaria nazionale nel 2008, il sistema di calcolo per la compensazione degli oneri è rimasto invariato. In ogni rapporto sull’efficacia la compensazione degli oneri è stata esaminata in modo più approfondito, ma ciò non ha portato a una modifica del metodo di calcolo nonostante la disparità nell’indennizzo (v. n. 4.6).
Tuttavia, nel frattempo è emerso che la regola applicata attualmente per ponderare gli indi- catori nella PAS presenta degli svantaggi, illustrati di seguito. Al fine di individuare un metodo migliore per calcolare le ponderazioni nella compensazione degli oneri è stato commissionato uno studio esterno. I relativi risultati sono riassunti al numero 5.2.3.
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5.2.2 Svantaggi dell’analisi delle componenti principali
Per il calcolo dei versamenti di compensazione degli oneri sono previste due procedure dif- ferenti: mentre per la PAG la dotazione complessiva è ripartita direttamente sulla base dei singoli indicatori, secondo l’articolo 32 OPFC, per la PAS A-C e la PAS F viene prima calcolata una media ponderata di ciascuno dei tre indicatori e in seguito gli importi di compensazione vengono distribuiti tra i Cantoni aventi diritto. Per questi valori medi sono necessari fattori di ponderazione calcolati ogni anno mediante l’analisi delle componenti principali (art. 35 cpv. 1 e 37 cpv. 1 OPFC).
In termini tecnici, si tratta di un procedimento statistico per la riduzione delle variabili in una serie di dati multivariati. L’obiettivo è di ridurre il numero di variabili mantenendo il maggior numero possibile di informazioni nei dati. In concreto, nella PAS per entrambe le serie di dati si passa da tre indicatori a uno, l’indice di aggravio, che viene successivamente impiegato per calcolare gli importi di compensazione dei Cantoni.
L’analisi delle componenti principali è un metodo di comprovata validità per la riduzione delle dimensioni e porta a risultati attendibili anche nella PAS. Il suo utilizzo in questo contesto è però inopportuno per diverse ragioni: le principali sono la mancanza di pertinenza dei risultati con gli oneri speciali effettivi e la possibilità di ottenere ponderazioni negative.
Nessun nesso con gli oneri speciali L’analisi delle componenti principali calcola la ponderazione esclusivamente sulla base delle correlazioni tra gli indicatori, senza tenere conto delle uscite cantonali effettive. Di conseguen- za, gli indicatori con un’elevata interconnessione che però generano solo oneri speciali esigui possono comunque ottenere una ponderazione elevata e far convergere gran parte dei ver- samenti di compensazione. Di principio, gli indicatori con una bassa correlazione con gli altri indicatori sono penalizzati nell’analisi delle componenti principali.
Ponderazioni negative Gli indicatori della PAS sono stati scelti partendo dal presupposto che i relativi gruppi di popo- lazione comportino per i Cantoni uscite nettamente più elevate, che crescono ulteriormente se l’indicatore aumenta. Finora la scelta di questi indicatori non è stata contestata.
Di conseguenza, dall’analisi delle componenti principali possono scaturire valori sia positivi che negativi. Tuttavia, nella compensazione degli oneri non dovrebbero risultare ponderazioni ne- gative, poiché in questo caso un indicatore elevato riduce i versamenti di compensazione anche se per assunto provoca oneri più ingenti.
Nella PAS A-C, per l’indicatore «struttura di età» (percentuale di abitanti di età pari o superio- re agli 80 anni rispetto alla popolazione residente permanente) vi è il rischio di ponderazioni negative. La figura 5.03 mostra lo sviluppo della ponderazione dell’indicatore «struttura di età» negli anni di riferimento passati. Tra il 2008 e il 2020 il valore è sempre stato superiore al 20 per cento. Tuttavia, negli ultimi anni la ponderazione è diminuita considerevolmente e rischia di diventare negativa nei prossimi anni. Ciò è dovuto alla correlazione mancante o addi- rittura negativa tra l’indicatore «struttura di età» e gli altri due indicatori della PAS A-C. Non si tratta di un problema legato all’analisi delle componenti principali, in cui è normale avere valori negativi, bensì alla sua applicazione nell’ambito della compensazione degli oneri.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.5.01
Figura 5.03 Ponderazione dell'indicatore d'età nella PAS A-C Figura 5.03 Ponderazione dell’indicatore «struttura dell’età» nella PAS A-C
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Conclusioni Test matematici permettono di stabilire se l’analisi delle componenti principali è adeguata per la compensazione degli oneri. Tutti i gli approcci hanno permesso di constatare che il suo impiego nell’ambito della PAS è problematico. La riduzione da tre variabili a una provoca una perdita di informazioni eccessiva. Il motivo risiede nel fatto che gli indicatori non sono sufficientemente correlati per essere ridotti a uno solo. La correlazione è persino diminuita nel corso degli anni.
Viste le riserve sul metodo attuale, sembra quindi opportuno individuare un sistema di ponde- razione migliore per gli indicatori nella compensazione degli oneri. A tal fine è stato commis- sionato uno studio esterno, i cui risultati sono presentanti di seguito.
5.2.3 Valutazione di nuovi metodi di ponderazione nella compensazione
degli oneri
Nella primavera del 2022, la società di consulenza BSS Volkswirtschaftliche Beratung AG ha realizzato uno studio volto a valutare un nuovo metodo di ponderazione degli indicatori nella compensazione degli oneri chiamato a sostituire l’analisi delle componenti principali attual- mente in uso. A tal fine sono state poste le seguenti premesse:
– gli indicatori attuali sono da considerare assodati; – il metodo deve basarsi sulle uscite nette effettive; – poiché gli indicatori sono piuttosto stabili nel tempo, anche le ponderazioni devono esserlo.
Per lo studio sono stati esaminati più a fondo tre metodi: «Lasso and elastic net», «best subset selection» e «minimizzazione quadratica». Per il calcolo degli oneri speciali sono state impie- gate le uscite nette dei Cantoni e dei loro Comuni secondo la classificazione funzionale della Statistica finanziaria dell’AFF. I tre metodi e i relativi risultati sono trattati nel dettaglio nel rap- porto della società BSS (2022). Lo studio giunge alla conclusione che tra i tre metodi esaminati, «best subset selection» è quello più adeguato. Pertanto, le considerazioni di seguito si basano su tale metodo.
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Oneri speciali Come illustrato nella figura A1.01 dell’allegato 1, le uscite dei Cantoni sono ripartite secon- do fabbisogno di base, scelta politica e spillover. Mentre per gli spillover nelle convenzioni intercantonali con compensazione degli oneri è previsto un indennizzo tra i Cantoni, nel caso della scelta politica le uscite sono finanziate interamente dai Cantoni. Infine, il fabbisogno di base riguarda gli oneri speciali. Nella perequazione finanziaria nazionale sono considerati oneri speciali i costi che gravano eccessivamente sui singoli Cantoni a causa di condizioni strutturali specifiche. «Eccessivamente» indica la parte del fabbisogno di base superiore alla soglia della media svizzera.
La determinazione degli oneri speciali non è facile, poiché le uscite nette di un Cantone devo- no essere suddivise tra fabbisogno di base, scelta politica e spillover. Tuttavia, non è possibile operare una distinzione netta tra le tre categorie e l’ammontare degli oneri speciali dipende fortemente dal metodo di calcolo. Mentre nei calcoli secondo Ecoplan (n. 4.6) si utilizzano an- che variabili di controllo, lo studio di BSS non ne fa uso. Entrambi gli studi divergono anche per le uscite considerate e il livello di dettaglio degli indicatori. Di conseguenza non sorprende che fra gli oneri speciali calcolati vi sia una netta differenza. BSS valuta oneri speciali dell’ordine di 12 miliardi, mentre secondo il metodo di Ecoplan ammontano solo a 7 miliardi circa. 12 miliardi può essere considerato l’ammontare massimo. Il valore assoluto degli oneri speciali è rilevante per il calcolo della compensazione attraverso la compensazione degli oneri. A tal fine, al nu- mero 4.6 sono stati utilizzati gli oneri speciali secondo il metodo Ecoplan, in quanto questi dati sono calcolati dal 2008 ed è quindi possibile tracciarne l’evoluzione su 15 anni.
Per determinare le ponderazioni, invece, non è rilevante il valore assoluto ma il rapporto tra gli oneri sociali. In questo caso, da entrambi i modelli risulta che gli oneri dovuti alle condizioni geotopografiche sono nettamente inferiori di quelli dovuti alle condizioni sociodemografiche. Per quanto riguarda la PAS, i tre metodi analizzati da BSS presentano tutti oneri assai più elevati nella PAS A-C, mentre dallo studio condotto da Ecoplan risultano oneri maggiori nella PAS F.
Con l’aumento della dotazione della PAS nel 2021, si è già tenuto conto del fatto che l’aggra- vio sociodemografico è maggiore rispetto all’aggravio geotopografico. All’interno della PAS, due terzi della dotazione restano destinati alla PAS A-C e solo un terzo alla PAS F.
Ponderazioni Lo scopo dello studio condotto da BSS era chiarire la ponderazione degli indicatori. Se si con- frontano i risultati dello studio con le ponderazioni concrete per il 2024, emergono effettiva- mente scostamenti rilevanti (tab. 5.01). Ciò non sorprende, in quanto le ponderazioni per il
2024 non sono state calcolate sulla base dei costi reali.
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Tabella 5.01 Ponderazione effettive (2024) e secondo BSS
2024 BSS PAG Altitudine degli insediamenti 33.3% 14.9% Declività del terreno 33.3% 17.0% Struttura dell’insediamento 16.7% 25.6% Bassa densità demografica 16.7% 42.4% 100.0% 100.0% PAS A-C Povertà 49.3% 43.3% Struttura di età 2.7% 7.7% Integrazione degli stranieri 48.0% 49.0% 100.0% 100.0% PAS F Popolazione 36.7% 21.5% Tasso di occupazione 25.1% 34.8% Densità dell’insediamento 38.2% 43.7% 100.0% 100.0%
Perequazione dell’aggravio geotopografico Le ponderazioni della PAG sono state fissate a livello di ordinanza nell’ambito del primo mes- saggio sulla NPC. Da allora gli indicatori e le relative ponderazioni non sono più stati modifi- cati. Poiché nella PAG non viene utilizzata un’analisi delle componenti principali, non occorre adeguare le ponderazioni. È stato invece necessario calcolare le ponderazioni anche nella PAG al fine di determinare gli oneri speciali per ogni settore e, di conseguenza, anche l’indennizzo tramite la compensazione degli oneri. Si osserva che la ponderazione politica attuale nella PAG si differenzia in modo rilevante dai risultati empirici. Nello specifico, la struttura degli insedia- menti fa sì che la quota dell’aggravio sia sensibilmente superiore rispetto a quella compensata finora, mentre le quote relative all’altitudine degli insediamenti e alla declività sono chiaramen- te inferiori. Uno dei motivi risiede nel fatto che in questo caso gli oneri sono già parzialmente cofinanziati dalla Confederazione (ad es. per le opere di protezione) e non rientrano quindi nelle uscite nette.
Perequazione dell’aggravio sociodemografico La figura 5.04 mostra l’evoluzione delle ponderazioni nel tempo, mettendola a confronto con i risultati dello studio condotto da BSS (ultima colonna). Rimasta a lungo stabile, la ponderazione dell’indicatore di povertà (PAS A) è aumentata soltanto negli ultimi anni, fino a raggiungere quasi il 50 per cento. In tutto il periodo considerato il valore dello studio di BSS è in linea con la ponderazione media. L’indicatore relativo alla struttura dell’età (PAS B) è variato costantemente e negli anni la sua influenza sui versamenti di compensazione è andata scemando (v. n. 5.2.2). Anche nello studio BSS la ponderazione è esigua. Ciò è verosimilmente dovuto al fatto che le persone molto anziane sono distribuite in modo relativamente uniforme tra i Cantoni. Nell’an- no di riferimento 2024 il valore è per la prima volta inferiore a quello dello studio. In materia di integrazione degli stranieri, negli ultimi anni si osserva un forte aumento della ponderazione. Il valore dell’anno di riferimento 2024 è quasi identico a quello dello studio. Ciò permette di affermare che nella PAS A-C i risultati calcolati finora con l’analisi delle componenti principali sono simili a quelli empirici del nuovo studio. Tuttavia, se in futuro le ponderazioni dovessero registrare valori negativi, le differenze sarebbero maggiori.
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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.5.02
Figura 5.04 Ponderazione degli indicatori nella PAS A-C Figura 5.04 Ponderazioni degli indicatori nella PAS A-C 100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Povertà Struttura di età Integrazione degli stranieri
Nel tempo le ponderazioni della PAS F hanno tracciato un andamento più stabile rispetto a quelle della PAS A-C, poiché nel primo caso vengono utilizzati i dati dei Comuni e, di conse- guenza, serie di dati più consistenti. In questo modo le singole variazioni o i valori anomali sono Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx meno significativi. Rispetto però all’analisi delle componenti principali, dai risultati dello studio Abb.5.03 condotto da BSS emergono però delle differenze. Nei risultati di BSS l’indicatore relativo alla popolazione ha una ponderazione significativamente inferiore, mentre la densità dell’insedia- mento e in particolare la concentrazione dei posti di lavoro presentano una ponderazione più elevata (v. fig. 5.05). Abbildung 5.05 Gewichtungen im SLA F (Durchschnitt 2020-2024 und BSS) Figura 5.05 Ponderazioni nella PAS F (media 2020–2024 e BSS)
50%
45%
40%
35%
30%
25% 2020-24 Studio BSS 20%
15%
10%
5%
0% Popolazione Tasso di occupazione Densità dell'insediamento
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Digressione: indicatore di declività Il secondo indicatore nella PAG è detto di «declività» e si riferisce all’altitudine mediana della su- perficie produttiva. Nel primo messaggio sulla NPC è quindi stato denominato semplicemente «superficie» e definito come «superficie sopra i 1080 m.s.m. (senza superficie improduttiva)». Il commento in merito afferma che «l’indicatore considera gli oneri legati all’altitudine e alla pendenza. A questo scopo è considerata la superficie di un Cantone abitata o utilizzata in altro modo che si trova sopra la media altitudinale svizzera di 1080 metri sul livello del mare. Non è considerata la cosiddetta superficie improduttiva». Durante la fase progettuale la media altitu- dinale svizzera è stata sostituita da quella della superficie produttiva, con un adeguamento del valore limite e degli indicatori.
Nella legge la «declività» non è menzionata. Nell’articolo 7 capoverso 2 lettera a LPFC sono definite quali indice di un aggravio geotopografico elevato le «percentuali superiori alla media di insediamenti e di superfici produttive situati ad alta quota». La prima parte è considerata sulla base dell’indice relativo all’altitudine degli insediamenti, mentre la seconda corrisponde all’attuale indicatore di declività.
Solamente nell’ordinanza (art. 29 cpv. 1 lett. b OPFC) compare per la prima volta il concetto di «declività», definito come segue: «declività del terreno: altitudine mediana della superficie produttiva secondo la statistica di superficie».
Il Cantone Ticino ha sollevato alcune critiche in merito a tale indice già in passato, in quanto i Cantoni di pianura con terreni ripidi sono svantaggiati, nonostante debbano sostenere oneri corrispondenti. Occorre tuttavia sottolineare che il Cantone Ticino, nonostante la sua posizione in gran parte pianeggiante, presenta il quinto indice di declività più alto e, con 138 punti, si colloca ben al di sopra della media svizzera (100 punti). Di conseguenza, ogni anno riceve ver- samenti di compensazione per oltre 10 milioni.
In seguito alle critiche sollevate, nel terzo rapporto sull’efficacia è stato studiato un indice alternativo che tenesse conto dell’effettiva declività del Cantone, a prescindere dall’altitudine. In effetti, un simile indicatore sgraverebbe il Cantone Ticino in misura nettamente maggiore, a scapito però del Cantone dei Grigioni. All’epoca un adeguamento in questo senso venne re- spinto poiché nella legge la declività non era un criterio della PAG e nel progetto NPC quest’ul- tima aveva sostituito l’indice delle regioni di montagna. Basarsi sull’altitudine appariva quindi sensato anche da una punto di vista storico.
Nello studio condotto da BSS [2022] sono stati eseguiti calcoli anche applicando l’indice di declività alternativo, ciò che di fatto migliora leggermente la qualità del modello. Tuttavia, dato che al contempo nello studio la ponderazione della declività nella PAG è notevolmente ridotta, gli effetti sono nettamente più contenuti rispetto a quelli presentati nel terzo rapporto sull’efficacia.
Pur mostrando comprensione per la richiesta del Cantone Ticino, l’organo incaricato del co- ordinamento politico della perequazione finanziaria ritiene che al momento non sia sensato adeguare un singolo indice a livello di legge, ma che, dopo 20 anni, nell’ambito del prossimo rapporto sull’efficacia sarà opportuna una verifica di tutti i dieci indicatori della compensazione degli oneri.
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5.2.4 Conclusioni
Non tutti gli aggravi generano oneri speciali di pari entità. Di conseguenza, anche gli indicatori devono essere ponderati diversamente. Tuttavia, poiché non è possibile quantificare con preci- sione gli oneri speciali, le ponderazioni si basano su stime. Le ponderazioni applicate sono state stabilite nella PAG dalla politica e disciplinate nell’OPFC. Per quanto riguarda la PAS, invece, ogni anno viene effettuato un ricalcolo sulla base di un’analisi delle componenti principali con gli indicatori. Questo metodo non tiene però conto delle uscite effettive né impedisce che si ottengano ponderazioni negative. Quest’ultimo aspetto in particolare potrebbe causare proble- mi in futuro. Se finora l’analisi delle componenti principali ha sempre portato a ponderazioni positive, ora vi è il rischio di avere un valore negativo per l’indicatore «struttura di età» della PAS A-C. I Cantoni verrebbero indennizzati in quanto presentano una quota esigua di persone molto anziane. Questo è in contraddizione con la valutazione di Ecoplan realizzata nella fase di progettazione della NPC, secondo cui un’alta percentuale di persone molto anziane aumenta in modo significativo le uscite dei Cantoni. Per evitare ponderazioni negative nella compensa- zione degli oneri occorre sostituire l’analisi delle componenti principali attualmente in uso. La società di consulenza «BSS Volkswirtschaftliche Beratung» ha pertanto realizzato uno studio volto a valutare diversi metodi di calcolo alternativi. Questi dovrebbero tenere conto delle uscite effettive dei Cantoni e fornire così un quadro più preciso degli oneri speciali. Dallo studio è emerso che i vari metodi applicati danno risultati molto diversi e presentano forti oscillazioni annue. Ciò è in contraddizione con il fatto che gli oneri dovuti alle condizioni sociodemogra- fiche e, in particolare, quelli dovuti alle condizioni geotopografiche sono relativamente stabili. Dato che in alcuni casi le uscite nette dei Cantoni fluttuano in misura più marcata rispetto agli indicatori strutturali e che le osservazioni statistiche disponibili sono relativamente poche, gli oneri speciali stimati e le ponderazioni degli indicatori non sono stabili.
Inoltre, l’organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria ha pro- posto di sottoporre i dieci indicatori della compensazione degli oneri a una verifica approfon- dita nel prossimo rapporto sull’efficacia. Dal momento che gli indicatori sono impiegati senza variazioni dal 2008, un’analisi critica della pertinenza dei singoli indicatori dopo circa 20 anni appare opportuna. Il Consiglio federale sostiene tale proposta ed è disposto a esaminare sia gli indicatori che la loro ponderazione nel rapporto sull’efficacia 2026–2029. Per questo motivo, sarebbe poco sensato introdurre una nuova ponderazione degli indicatori già nel presente rapporto. Tuttavia, per evitare ponderazioni negative nel prossimo quadriennio, al numero 6.2 il Consiglio federale propone di fissare nell’OPFC le ponderazioni medie degli anni 2021–2023 invece di ricalcolarle ogni anno.
5.3 Effetto d’incentivazione
Nel valutare il funzionamento del sistema di perequazione delle risorse è opportuno chiedersi se i Cantoni abbiano di fatto un qualche interesse ad aumentare il loro potenziale di risorse, perché questo determinerebbe non solo un maggior gettito fiscale ma anche una riduzio- ne del versamento o l’aumento del contributo nella perequazione delle risorse. Soprattutto i Cantoni finanziariamente più deboli vedrebbero diminuire considerevolmente i versamenti di compensazione in caso di aumento del loro indice delle risorse. Al fine di garantire un impiego efficace delle risorse vi è però l’esplicita volontà di far sì che a beneficiarne siano soprattutto tali Cantoni. Se solo uno di questi Cantoni aumenta il suo potenziale di risorse, proporzionalmente diminuiscono anche i versamenti di cui beneficia. Questo compromesso tra efficacia ed effetto di incentivazione è inevitabile.
Per misurare l’effetto di incentivazione per un Cantone, si può aumentare in misura minima il suo potenziale di risorse e confrontare poi le entrate fiscali supplementari con i maggiori oneri derivanti dalla perequazione delle risorse. Il risultato per il 2024 è rappresentato nella
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figura 5.06. Qui le entrate fiscali sono calcolate applicando l’aliquota d’imposta standardizzata della perequazione delle risorse. Sulla base del metodo di calcolo adottato, nei Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 70 punti le entrate supplementari equivalgono alla diminu- zione dei versamenti di compensazione. Il cosiddetto prelievo marginale in questo caso è del 100 per cento. In questo modo, nonostante un sistema di ridistribuzione molto efficiente (la maggior parte delle risorse finanziarie disponibili va a favore dei Cantoni finanziariamente più Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx deboli), i Cantoni con un indice di risorse basso sono poco incentivati a migliorare. Questo Abb.4.17 (2024) incentivo migliora rapidamente con la progressione dell’indice delle risorse, fino a raggiungere un livello relativamente alto nei Cantoni finanziariamente forti. Questi hanno dovuto versare soltanto il 18,6 per cento delle loro entrate supplementari a titolo di contributo alla perequa- zione delle risorse.
Figura 5.06 Prelievo marginale calcolato con l'aliquota d'imposta standardizzata 2024 Figura 5.06 Prelievo marginale calcolato con l’aliquota d’imposta standardizzata;
100%
Cantoni finanziariamente deboli 80% Cantoni finanziariamente forti
60%
40%
20%
0% VS JU UR FR SO GL BE NE TG AG SG AR GR TI LU ZH SZ OW NW ZG BS AI GE BL VD SH
Esempio: tutti i Cantoni finanziariamente forti hanno un tasso di prelievo marginale del 18,6 per cento. Ciò significa che per ogni franco supplementare di entrate fiscali essi devono versare 18,6 centesimi nella perequazione delle risorse e possono tenere per sé 81,4 centesimi.
La critica che si può rivolgere a questa modalità di calcolo è che i Cantoni applicano aliquote d’imposta diverse e di conseguenza non sfruttano in egual misura il proprio potenziale di risor- se. In realtà quindi il prelievo marginale nei Cantoni le cui aliquote d’imposta sono basse è mag- giore di quanto riportato nella figura 5.06. In taluni Cantoni può così accadere che le entrate fiscali supplementari generate con l’aumento del potenziale di risorse non bastino nemmeno a coprire l’onere derivante dalla perequazione delle risorse; in altre parole, il prelievo marginale effettivo supera il 100 per cento. Attirare nuovi soggetti fiscali può così rivelarsi un «cattivo affare». A tale proposito è importante rilevare che uno dei principi della precedente NPC era che la politica fiscale cantonale non deve influire in alcun modo sulla perequazione finanziaria. In questo modo, ai fini dei versamenti è irrilevante se un Cantone sfrutta il proprio potenziale di risorse in misura superiore o inferiore alla media.
Negli ultimi anni hanno raggiunto un tasso di prelievo marginale effettivo di oltre il 100 per cen- to Uri e Glarona. Rientrano entrambi tra i Cantoni finanziariamente più deboli e allo stesso tempo sfruttano il loro potenziale di risorse in misura inferiore alla media. Il prelievo marginale effettivo dei due Cantoni finanziariamente più deboli (VS e JU) è inferiore al 100 per cento perché il loro sfruttamento fiscale del potenziale di risorse è superiore alla media svizzera.
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Per quanto riguarda i Cantoni finanziariamente forti, il prelievo marginale effettivo dipende so- lo dalle aliquote d’imposta che applicano, in quanto il loro prelievo nell’ambito della perequa- zione delle risorse è identico. I Cantoni con uno sfruttamento fiscale basso, quali ad esempio Zugo, Nidvaldo e Svitto hanno un tasso di prelievo marginale effettivo più elevato rispetto a Cantoni come Ginevra e Basilea Città, che sfruttano il loro potenziale di risorse in misura net- tamente superiore alla media.
Nella rappresentazione del prelievo marginale non si fa distinzione tra i diversi tipi di imposta. Tuttavia, lo sfruttamento fiscale delle persone giuridiche è di norma inferiore a quello delle persone fisiche (v. n. 4.3.2). Poiché nell’ambito del potenziale di risorse gli utili tassati in via ordinaria hanno avuto la stessa ponderazione dei redditi delle persone fisiche fino all’anno di calcolo 2019, l’effetto d’incentivazione negativo è risultato più marcato per le persone giu- ridiche che per le persone fisiche. Con l’introduzione dei fattori zeta nel quadro della RI III, dall’anno di calcolo 2020 gli utili ordinari delle imprese vengono ponderati in misura minore nel potenziale delle risorse rispetto ai redditi delle persone fisiche. In questo modo, dall’anno di riferimento 2024 si può contrastare fortemente l’incentivo negativo ad attirare nuovo substrato fiscale derivante dall’imposizione delle imprese.
Per quanto riguarda l’effetto d’incentivazione della perequazione delle risorse in generale, si può affermare che il meccanismo di ridistribuzione progressivo provvede affinché l’obiettivo della dotazione minima possa essere raggiunto con i minori mezzi finanziari possibili. Questo si ottiene mantenendo alto il prelievo marginale per i Cantoni finanziariamente più deboli, che, in tal modo, si sentono meno incentivati ad attirare nuovo substrato fiscale. Esistono quindi conflitti di obiettivi tra il livello della dotazione minima, l’importo della dotazione e l’effetto d’incentivazione. Quest’ultimo può essere migliorato solo se viene aumentata la dotazione e/o ridotto l’obiettivo della dotazione minima.
La problematica degli incentivi è rilevante soprattutto per i Cantoni finanziariamente più deboli. Migliorare in maniera sostanziale l’effetto d’incentivazione per questi Cantoni comporterebbe però dei costi elevati, come mostrato dai seguenti esempi:
– nel caso di una ridistribuzione lineare e di una definizione dell’obiettivo di dotazione minima pari all’86,5 per cento della media svizzera per il Cantone finanziariamente più debole, i versamenti di compensazione per il 2024 sarebbero di 1,4 miliardi superiori (60 % a carico della Confederazione e 40 % a carico dei Cantoni finanziariamente forti). Tutti i Cantoni finanziariamente deboli, ad eccezione dei più deboli, riceverebbero fino a 372 franchi in più per abitante e il prelievo marginale ammonterebbe al 61,2 per cento, mentre per i Cantoni forti salirebbe al 24,5 per cento;
– con una ridistribuzione lineare e una dotazione invariata, la dotazione minima scenderebbe all’81,4 per cento della media svizzera. I sette Cantoni finanziariamente più deboli ricevereb- bero fino a 488 franchi in meno per abitante. Per gli altri Cantoni finanziariamente deboli i versamenti di compensazione aumenterebbero fino a 174 franchi per abitante, mentre per la Confederazione e i Cantoni finanziariamente forti non cambierebbe nulla. Il prelievo mar- ginale ammonterebbe al 46,6 per cento per tutti i Cantoni finanziariamente deboli.
Entrambe le varianti con una ridistribuzione lineare mostrano chiaramente il rapporto sfavo- revole tra costi e benefici per un miglioramento dell’effetto di incentivazione. Il prezzo di un miglioramento sarebbe troppo elevato anche con soluzioni che si collocano tra la normativa attuale e le varianti di ridistribuzione lineare illustrate.
Nella prassi, nelle decisioni fiscali l’effetto di incentivazione svolge un ruolo piuttosto seconda- rio. In caso di riduzioni o aumenti d’imposta è evidente che la componente politica è in primo piano, poiché l’ultima parola in merito spetta al Parlamento o al popolo, come lo dimostrano
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anche quei Cantoni che negli ultimi anni hanno ridotto le loro aliquote d’imposta malgrado lo scarso effetto d’incentivazione. L’effetto di incentivazione per la perequazione delle risorse ha un ruolo marginale anche nella politica generale di promozione della piazza economica. Le ripercussioni per la perequazione finanziaria sono sistematicamente prese in considerazione nella valutazione solo nel caso di progetti specifici di insediamento delle imprese e delle perti- nenti agevolazioni fiscali.
5.4 Riparti fiscali
Nel potenziale delle risorse il reddito delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche sono considerati secondo le basi imponibili dell’imposta federale diretta. Nella statistica relativa quest’ultima, le basi di calcolo e il gettito fiscale sono attribuiti ai singoli Cantoni secondo il Cantone competente per la tassazione, ossia il Cantone di sede o di domicilio. Il rilevamento e la fornitura dei dati per il calcolo del potenziale delle risorse avvengono secondo lo stesso principio. I Cantoni notificano i redditi delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche prima della ripartizione intercantonale. Ciò comporta distorsioni nei redditi e negli utili deter- minanti, in quanto le basi di calcolo (il cui sfruttamento fiscale spetta a un altro Cantone) non sono assegnate correttamente.
Per correggere la distorsione occorre adeguare la base imponibile. Per motivi tecnici legati al rilevamento dei dati, la correzione non viene effettuata secondo la base di calcolo effettiva che spetta ad altri Cantoni, bensì in modo forfettario attraverso gli accrediti contabilizzati nei Can- toni a favore di altri Cantoni (parte della quota all’IFD). Gli accrediti vengono moltiplicati per un fattore di ponderazione con lo scopo di portarli a un livello equivalente agli utili e ai redditi imponibili. Il fattore di ponderazione corrisponde al rapporto tra la base imponibile determi- nante dell’IFD (reddito, imposta alla fonte e utili) e il corrispondente gettito fiscale del Cantone. La tabella di seguito mostra il calcolo applicato a titolo di esempio a un numero teorico per un Cantone.
Tabella 5.02 Calcolo del riparto fiscale determinante di un Cantone secondo il metodo attuale
CHF 1 000 A Crediti a favore di altri Cantoni 9 000 B Crediti ricevuti da altri Cantoni 6 000 C Saldo B-A -3 000 D Gettito IFD 400 000 E Base imponibile determinante per l’IFD 5 500 000 F Fattore di ponderazione E/D 13.8 G Riparto fiscale determinante C*F -41 250
5.4.1 Valutazione del metodo di calcolo attuale
Nel calcolo dei riparti fiscali determinanti, gli elementi di seguito elencati hanno un ruolo cen- trale nel risultato della correzione forfettaria del potenziale delle risorse:
– nessuna distinzione tra persone fisiche e giuridiche; – correzione sulla base degli accrediti contabilizzati (parte della quota cantonale all’IFD) e non sulla base della quota sul gettito fiscale dell’IFD; – utilizzo dei fattori di ponderazione cantonali.
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Nessuna distinzione tra i soggetti fiscali La fornitura di dati non prevede la distinzione tra persone fisiche e persone giuridiche. Nella conversione dei riparti fiscali per il potenziale delle risorse, i versamenti per le persone fisiche e giuridiche sono trattati allo stesso modo. Tuttavia, il rapporto tra il gettito fiscale dell’IDF e la base di calcolo imponibile dell’imposta è nettamente diverso tra i due soggetti fiscali. Il fattore di ponderazione dovrebbe essere di gran lunga inferiore per le persone giuridiche. Poiché viene utilizzato lo stesso fattore di ponderazione per entrambi i soggetti fiscali, al momento la com- pensazione dei versamenti è nettamente più elevata per le persone giuridiche.
La rinuncia alla distinzione tra accrediti per persone fisiche e giuridiche può provocare con- sistenti distorsioni a seconda della composizione degli accrediti in un Cantone. La soluzione ideale sarebbe fornire dati individuali; in altre parole, per ogni versamento a un Cantone viene notificata la quota corrispondente alla base di calcolo. Il gruppo di studio per la garanzia della qualità si oppone a tale soluzione adducendo considerazioni inerenti al rapporto tra costi e benefici. È invece favorevole a un calcolo separato della correzione forfettaria per i due soggetti fiscali.
Correzione sulla base degli accrediti contabilizzati senza compensazione al 100 per cento Secondo il metodo di calcolo attuale, il potenziale delle risorse è corretto in base agli accrediti contabilizzati sul gettito fiscale dell’IDF. L’accredito contabilizzato è la parte dell’altro Cantone relativa alla quota cantonale all’IFD (21,2 % dal 2020). In realtà, tale accredito (quota cantonale versata) dovrebbe essere prima sommato al gettito fiscale (100 %) e solo in seguito commisu- rato con il gettito fiscale dell’IFD, al fine di determinare quale parte del potenziale delle risorse spetta ad altri Cantoni. La compensazione risulterebbe chiaramente più alta, ma rappresente- rebbe meglio la realtà. Tuttavia, al contempo la correzione dovrebbe essere effettuata distin- guendo tra persone fisiche e giuridiche, per evitare di avere una netta sovracompensazione per le persone giuridiche e una sottocompensazione per le persone fisiche.
Fattori di ponderazione cantonali Nel calcolo dei riparti fiscali, per ogni Cantone viene determinato un fattore di ponderazione cantonale. In tal modo è possibile tenere conto delle peculiarità dei singoli Cantoni per quanto riguarda la composizione della base imponibile. Tuttavia, ciò vale soltanto per gli accrediti ver- sati, poiché in questo caso vi è un collegamento diretto con il gettito fiscale e la base imponibile del Cantone. Al fine di porre rimedio a questa disparità di trattamento, per gli accrediti ricevuti dovrebbero essere utilizzati i fattori di ponderazione dei Cantoni contribuenti; in altre parole, per ogni Cantone gli accrediti ricevuti dai 25 Cantoni dovrebbero essere convertiti con i fattori di ponderazione di questi ultimi. Tuttavia, anche per gli accrediti versati il fattore di ponderazio- ne cantonale può portare a correzioni insoddisfacenti, poiché la composizione degli accrediti e della base imponibile può variare notevolmente.
In alternativa, sarebbe opportuno avere un fattore di ponderazione standard, calcolato in fun- zione del gettito fiscale totale e della base imponibile dell’IFD di tutti i Cantoni. I fattori stan- dard sono comuni anche per altri calcoli nella perequazione delle risorse. Inoltre, con una simile soluzione un franco di riparto fiscale porterebbe a una correzione di pari entità per il potenziale delle risorse di ogni Cantone. In tal modo, la somma delle correzioni cantonali sarebbe pari a zero, come la somma dei saldi degli accrediti. Il potenziale delle risorse totale non risulterebbe quindi maggiore o inferiore dopo la ridistribuzione dei riparti fiscali rispetto a prima.
Un fattore di ponderazione unico permetterebbe anche di attenuare in parte la problematica concernente l’impossibilità di determinare a quali anni di calcolo fiscale si riferiscono i dati sui reparti fiscali. Per la parte dei riparti fiscali notificata che non può essere ricondotta a un perio- do viene infatti applicato un fattore di ponderazione che non corrisponde all’anno fiscale degli accrediti. Le ripercussioni sono più rilevanti se si utilizzano fattori di ponderazione cantonali, in quanto questi subiscono oscillazioni più forti rispetto alla media svizzera.
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5.4.2 Adeguamento del metodo di calcolo
Alla luce di quanto suesposto, il gruppo di studio per la garanzia della qualità e il gruppo pa- ritetico di studio per il rapporto sull’efficacia raccomandano di adeguare il metodo di calcolo tenendo conto dei seguenti elementi:
– calcolo separato dei riparti fiscali per le persone fisiche e giuridiche (fornitura di dati in due categorie); – compensazione degli accrediti ad altri Cantoni (parte della quota cantonale IFD) al
100 per cento, ossia al livello del gettito fiscale;
– utilizzo della media svizzera quale fattore di ponderazione.
L’adeguamento del metodo di calcolo proposto è illustrato nella tabella seguente applicando un numero teorico a un Cantone a titolo di esempio.
Tabella 5.03 Correzione del riparto fiscale determinante di un Cantone secondo il nuovo metodo
Persone Persone CHF 1 000 fisiche giuridiche Totale A Crediti a favore di altri Cantoni 3 000 6 000 B - calcolato al 100% 14 151 28 302 C Crediti ricevuti da altri Cantoni 2 000 4 000 D - calcolato al 100% 9 434 18 868 E Saldo D-B -4 717 -9 434 F Fattore di ponderazione CH 18.2 3.6 G Riparto fiscale determinante E*F -85 849 -33 962 -119 811
Con il nuovo metodo di calcolo risultano riparti fiscali determinanti più elevati e, di conseguen- za, una correzione più significativa della base imponibile aggregata (BIA) dei Cantoni. Tuttavia, ciò ha un effetto solo moderato sui versamenti nella perequazione delle risorse. In linea di principio, i Cantoni con un saldo negativo (accrediti versati superiori agli accrediti ricevuti) ven- gono sgravati, mentre i Cantoni con un saldo positivo vengono gravati. Oltre all’ammontare del saldo, anche il rapporto tra gli accrediti per le persone fisiche e giuridiche è determinante per l’entità dell’impatto.
5.5 Misure temporanee di attenuazione
Nel 2020 è stato cambiato il sistema di calcolo della perequazione delle risorse. La decisione è riconducibile al fatto che, nonostante la riduzione della dotazione nel 2016, l’obiettivo di una dotazione minima dell’85 per cento è stato di nuovo ampiamente superato nel periodo 2016– 2019 con valori tra l’87,3 e l’88,3 per cento. In alternativa a un’ulteriore riduzione della do- tazione, nel 2020 è stato quindi proposto un adeguamento del metodo di calcolo. Al centro della riforma vi era l’introduzione di una dotazione minima garantita pari all’86,5 per cento della media svizzera. Sebbene tale misura abbia permesso di aumentare i valori di riferimento, la dotazione è stata ridotta in quanto negli anni precedenti l’85 per cento era sempre stato superato in modo significativo.
Il cambiamento di sistema ha portato quindi a uno sgravio per la Confederazione e i Cantoni finanziariamente forti nonché a un aggravio per i Cantoni finanziariamente deboli. Al fine di mitigare le ripercussioni finanziarie su questi ultimi, si è optato per un adeguamento progressi- vo della dotazione minima garantita (87,7 % nel 2020, 87,1 % nel 2021 e 86,5 % dal 2022). Al contempo, metà dello sgravio della Confederazione è stato impiegato per finanziare una misura temporanea volta ad attenuare l’impatto sui Cantoni finanziariamente deboli. Questa
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misura ha favorito il consenso dei Cantoni beneficiari verso il cambiamento di sistema. L’altra metà dello sgravio della Confederazione è stata utilizzata per aumentare a lungo termine la dotazione destinata alla perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS).
Le misure temporanee di attenuazione sono disciplinate nell’articolo 19c LPFC. Lo sgravio della Confederazione è stato calcolato utilizzando le cifre relative alla perequazione finanziaria per il 2018 (160 mio. nel 2021 e 280 mio. dal 2022). Su tale base è stato determinato l’importo per le misure temporanee di attenuazione per il periodo 2021–2025, poi ripartito sui singoli anni (2021: 80 mio., 2022: 200 mio., 2023: 160 mio., 2024: 120 mio., 2025: 80 mio.). Nel 2022, anno in cui è avvenuta l’ultima riduzione della dotazione minima garantita all’86,5 per cento, è stato versato l’importo più consistente. In seguito, le somme diminuiscono fino al termine di validità della misura. I relativi importi sono destinati ai Cantoni finanziariamente deboli in mi- sura proporzionale al loro numero di abitanti. I Cantoni finanziariamente deboli diventati forti durante il periodo di transizione perdono definitivamente il diritto alla ripartizione.
Nel messaggio del 28 settembre 2018 sulla modifica della legge federale concernente la pere- quazione finanziaria e la compensazione degli oneri, il Consiglio federale si è dichiarato dispo- sto a verificare, prima dello scadere della misura, la necessità di proseguire l’aiuto transitorio anche dopo il 2025. I mezzi che non saranno più destinati a tale aiuto saranno utilizzati a favore dei Cantoni.
Per rispondere alla domanda, è importante capire come si sono effettivamente sviluppati i cosiddetti «mezzi finanziari federali sbloccati». Come mostra la tabella 5.04, i versamenti nel quadro delle misure di attenuazione nel periodo 2021–2024 sono giustificati, in quanto fino al 2024 il volume complessivo della perequazione delle risorse è inferiore a quello che sarebbe stato se la dotazione fosse stata adeguata secondo il metodo precedente e il Parlamento non avesse ridotto la dotazione nel sistema vecchio. Secondo la Confederazione, invece, nel 2024 i versamenti nell’ambito dell’aumento della PAS (140 mio.) e delle misure di attenuazione (120 mio.) supereranno ampiamente i «mezzi finanziari sbloccati» di 57 milioni. A partire da tale anno, gli adeguamenti introdotti con la RFFA si ripercuoteranno sul potenziale delle risorse. La ponderazione degli utili nel potenziale delle risorse diminuisce in seguito all’introduzione dei fattori zeta. Di conseguenza, dal 2024 in poi il potenziale delle risorse si riduce leggermente. Per illustrare tale effetto, nella tabella 5.04 figurano a titolo eccezionale le previsioni per gli anni 2025 e 2026. Applicando il metodo precedente, la dotazione diminuirebbe, mentre con il metodo attuale in alcuni casi aumenta in modo significativo. Il nuovo sistema è molto più vantaggioso per i Cantoni finanziariamente deboli. La differenza tra la dotazione effettiva e la dotazione (ipotetica) secondo il vecchio sistema diventa positiva (v. tab. 5.04, riga «perequazio- ne delle risorse totale»). Ciò significa che la Confederazione e i Cantoni finanziariamente più forti versano di più con il nuovo sistema. I «mezzi finanziari federali sbloccati», che nel mes- saggio del 28 settembre 2018 sono stati stimati a 280 milioni all’anno, potrebbero scomparire interamente dal 2025. Rispetto al vecchio sistema è inoltre previsto un onore supplementare per la Confederazione (e per i Cantoni finanziariamente forti). Nella tabella 5.04, per il 2025 e il 2026 sono state utilizzate a titolo esemplificativo le previsioni attuali dell’istituto BAK Econo- mics (maggio 2023) che vengono elaborate annualmente per la Confederazione e i Cantoni ai fini del preventivo e del piano finanziario. Nella quintultima riga sono esposti i «mezzi finanziari federali sbloccati», che secondo le cifre per il 2024 ammontano ancora solo a 57 milioni. Se- condo le previsioni di BAK Economics, nel 2025 e nel 2026 non si registreranno più «mezzi fi- nanziari sbloccati», bensì un onore supplementare (crescente) per la Confederazione. A partire dal 2026 anche i Cantoni finanziariamente forti saranno gravati in misura maggiore rispetto a quanto avverrebbe se si mantenesse il vecchio sistema. Nel complesso, la tabella mostra che dal 2025 i Cantoni finanziariamente deboli trarranno molti più benefici dalla RFFA con il sistema attuale che con quello precedente. Da questo punto di vista, il mantenimento delle misure di attenuazione o l’introduzione di nuovi strumenti temporanei non sarebbero giustificati.
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Tabella 5.04 Evoluzione della dotazione della perequazione delle risorse 2019–2026
in mio. CHF 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 2026 1 Sviluppo del potenziale di risorse Potenziale di risorse 278 506 286 486 295 440 305 459 316 674 307 105 301 550 296 948 Δ % anno precedente tutti i Cantoni 2.9% 3.1% 3.4% 3.7% -3.0% -1.8% -1.5% Δ % anno precedente Cantoni finanziariamente forti 3.5% 2.8% 3.8% 4.9% -2.8% -1.6% -1.6% Adeguamento dotazione con crescita del potenziale di risorse Perequazione verticale delle risorse (Confederazione) 2 505 2 576 2 657 2 747 2 848 2 762 2 712 2 671 Perequazione orizzontale delle risorse (Cantoni) 1 713 1 773 1 823 1 892 1 984 1 928 1 898 1 868 Perequazione totale delle risorse 4 217 4 350 4 480 4 639 4 832 4 690 4 609 4 538 Δ % anno precedente 3.1% 3.0% 3.6% 4.2% -2.9% -1.7% -1.5% Dotazione effettiva Perequazione verticale delle risorse (Confederazione) 2 505 2 574 2 454 2 409 2 607 2 705 2 795 2 898 Perequazione orizzontale delle risorse (Cantoni) 1 713 1 716 1 636 1 606 1 738 1 803 1 863 1 932 Perequazione totale delle risorse 4 217 4 291 4 089 4 015 4 345 4 508 4 658 4 829 Δ % anno precedente 1.7% -4.7% -1.8% 8.2% 3.8% 3.3% 3.7% Differenza dotazione effettiva sull’adeguamento con crescita del potenziale di risorse Perequazione verticale delle risorse (Confederazione) – -2 -203 -338 -241 -57 83 227 Perequazione orizzontale delle risorse (Cantoni) – -57 -188 -286 -246 -125 -34 64 Perequazione totale delle risorse – -59 -391 -624 -487 -182 48 291 Impiego dei mezzi liberati della Confederazione Aumento della compensazione dell’aggravio sociodemografico– – 80 140 140 140 140 140 Misure temporanee di attenuazione – – 80 200 160 120 80 – Calcolo sulla base dei valori di previsione del BAK Economics (maggio 2023)
Le misure di attenuazione sono state concepite sin dall’inizio quali provvedimenti temporanei volti a mitigare gli effetti del passaggio al nuovo sistema e ad aumentare così il consenso dei Cantoni beneficiari verso il cambiamento. Anche la formulazione nelle basi giuridiche non lascia spazio a dubbi in merito alla durata limitata delle misure. Inoltre, la ripartizione degli importi sui singoli anni è decrescente, a sottolineare il carattere temporaneo dei versamenti di sostegno. Con questi due elementi (durata limitata e impostazione regressiva) le misure di atte- nuazione sono compatibili con gli intervalli definiti nella Costituzione federale per il contributo dei Cantoni finanziariamente forti alla perequazione delle risorse. Non solo una proroga delle misure di attenuazione sarebbe incompatibile con l’articolo 135 capoverso 3 Cost., ma non sarebbe opportuna nemmeno se con il nuovo sistema i Cantoni finanziariamente più deboli non raggiungessero la dotazione minima di risorse finanziarie. In questo caso sarebbe neces- sario intervenire direttamente nella perequazione delle risorse, in quanto l’impiego dei mezzi finanziari nelle misure di attenuazione non è efficiente, dal momento che i versamenti sono pro capite a tutti i Cantoni finanziariamente deboli.
Rilevanza istituzionale La perequazione finanziaria è un elemento centrale del federalismo svizzero. La riforma del 2020 si basa su un ampio consenso tra i Cantoni e la Confederazione. La ripartizione dei mezzi finanziari federali sbloccati, allora stimati a 280 milioni (continuo aumento della PAS, misure temporanee di attenuazione) era parte integrante del compromesso. Allo scadere del termine di validità delle misure di attenuazione, i provvedimenti a favore dei Cantoni finanziariamente deboli verranno meno, mentre la PAS continuerà ad aumentare. A prima vista ciò sembra compromettere l’equilibrio e la coerenza della riforma 2020. Tuttavia, nel 2018 non era ancora possibile prevedere che la riforma 2020, tenendo conto degli adeguamenti dovuti alla RFFA, avrebbe favorito maggiormente i Cantoni finanziariamente più deboli rispetto al vecchio siste- ma. Ciò significa che dal 2025 la Confederazione e i Cantoni finanziariamente forti potrebbero essere gravati in misura maggiore. La richiesta di utilizzare 140 milioni supplementari all’anno a partire dal 2026 nella perequazione finanziaria a favore dei Cantoni (finanziariamente debo-
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li) romperebbe quindi l’equilibrio del sistema di perequazione finanziaria anziché rafforzarlo. Inoltre, non sarebbe chiaro attraverso quale canale del sistema di perequazione finanziaria dovrebbero essere ripartiti i mezzi. Per motivi costituzionali, prorogare le misure di attenuazio- ne sarebbe altamente problematico. In particolare anche per queste ragioni sono state decise misure di attenuazione decrescenti.
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6 Provvedimenti per la
perequazione finanziaria 2026–2029
6.1 Mantenimento della compensazione dei casi di rigore
La compensazione dei casi di rigore garantisce che nessun Cantone finanziariamente debole sia svantaggiato a livello finanziario a seguito del passaggio, nel 2008, al nuovo sistema di perequazione finanziaria. Come ha constatato il Consiglio federale nel suo terzo messaggio sulla NPC, il bilancio globale 2004/2005 è stato aggiornato nell’estate del 2007 e l’importo dei contributi annuali della compensazione dei casi di rigore, destinato ai Cantoni che ne hanno diritto, è stato determinato a titolo definitivo. Sono stati quindi stabiliti a titolo definitivo – con riserva dell’abolizione parziale o totale della compensazione dei casi di rigore – i versamenti an- nuali a favore dei Cantoni per la compensazione dei casi di rigore. Questo significa che i calcoli di allora per la compensazione dei casi di rigore e dei loro fattori determinanti non possono più costituire oggetto di discussione.
Ai sensi dell’articolo 19 capoverso 3 LPFC l’importo iniziale dei mezzi finanziari destinati alla compensazione dei casi di rigore rimane invariato per otto anni, per poi diminuire annualmente del 5 per cento dell’importo iniziale. Di conseguenza, dall’anno di riferimento 2016 la dotazio- ne è diminuita e nel 2024 si attesterà già al 45 per cento. Nel 2034 cesserà automaticamente. Secondo l’articolo 19 capoverso 4 LPFC l’Assemblea federale decide mediante decreto federale sottoposto a referendum l’abrogazione totale o parziale della compensazione dei casi di rigore se il suo mantenimento non risulta più necessario in base ai risultati del rapporto sull’efficacia.
Nel 2024 sei Cantoni riceveranno versamenti a titolo di compensazione dei casi di rigore, di cui il 70,4 per cento è versato ai Cantoni di Friburgo e Neuchâtel. I versamenti della compen- sazione dei casi di rigore, come tutti i versamenti della perequazione delle risorse, sono senza destinazione vincolata e quindi possono essere considerati come entrate dei rispettivi Cantoni. In quest’ottica, l’indice GFS dopo la perequazione delle risorse è troppo riduttivo, poiché non considera la compensazione dei casi di rigore. Lo stesso vale per le misure di attenuazione (2021–2025) e i contributi complementari (2024–2030). Per consentire una valutazione esau- stiva, si dovrebbero calcolare l’indice GFS dopo la perequazione delle risorse e le misure tempo- ranee. I risultati per abitante per il 2024 sono riportati nella tabella 6.01.
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Tabella 6.01 Indice GFS dopo la perequazione delle risorse e misure temporanee
2024 (in CHF per abitante)
GFS prima Perequa- GFS Indice del Compensa- GFS dopo Indice GFS della pere- zione delle dopo GFS dopo zione dei Altre misure la PR e dopo la PR IR quazione risorse la PR la PR casi di rigore temporanee le MT e le MT ZH 121.2 11 626 -378 11 247 117.2 -7 – 11 240 117.2 BE 75.0 7 193 1 177 8 370 87.2 19 23 8 412 87.7 LU 92.3 8 856 171 9 027 94.1 24 23 9 074 94.6 UR 70.6 6 776 1 530 8 305 86.6 -8 62 8 359 87.1 SZ 177.3 17 008 -1 381 15 627 162.9 -7 – 15 620 162.8 OW 109.9 10 547 -177 10 370 108.1 -7 – 10 362 108.0 NW 159.5 15 302 -1 063 14 239 148.4 -8 – 14 231 148.3 GL 72.5 6 954 1 374 8 328 86.8 102 32 8 462 88.2 ZG 267.5 25 666 -2 993 22 673 236.3 -7 – 22 666 236.2 FR 71.6 6 872 1 445 8 317 86.7 228 213 8 758 91.3 SO 71.9 6 894 1 426 8 320 86.7 -8 178 8 490 88.5 BS 155.9 14 955 -998 13 957 145.5 -9 – 13 948 145.4 BL 98.3 9 433 14 9 447 98.5 -8 23 9 463 98.6 SH 100.0 9 592 0 9 592 100.0 -8 23 9 608 100.1 AR 85.5 8 203 482 8 685 90.5 -9 23 8 699 90.7 AI 104.2 9 994 -74 9 919 103.4 -8 – 9 911 103.3 SG 82.7 7 935 643 8 578 89.4 -8 23 8 593 89.6 GR 86.5 8 295 430 8 726 91.0 -8 23 8 741 91.1 AG 81.8 7 849 698 8 547 89.1 -7 23 8 563 89.3 TG 81.7 7 836 707 8 542 89.0 -7 23 8 558 89.2 TI 91.9 8 818 185 9 003 93.8 -8 23 9 019 94.0 VD 99.7 9 567 1 9 568 99.7 -7 – 9 561 99.7 VS 65.2 6 258 2 041 8 299 86.5 -7 226 8 518 88.8 NE 76.9 7 381 1 030 8 411 87.7 328 23 8 762 91.3 GE 140.0 13 432 -715 12 717 132.6 -7 – 12 710 132.5 JU 66.4 6 372 1 927 8 299 86.5 137 61 8 497 88.6 CH 100.0 9 594
IR = Indice delle risorse, GFS = Gettito fiscale standardizzato, PR = Perequazione delle risorse, MT = Misure temporanee
Il Cantone del Vallese, ovvero quello finanziariamente più debole, con un gettito fiscale stan- dardizzato pari al 65,2 per cento della media svizzera, dopo la perequazione finanziaria e le misure temporanee raggiunge un indice di 88,8 punti. Ciò significa che ha a disposizione più mezzi finanziari non vincolati rispetto a cinque Cantoni che prima dei versamenti della perequa- zione finanziaria erano finanziariamente più forti. L’indice del Vallese è anche di soli 0,5 punti inferiore a quello di Argovia, che tuttavia, presentava 81,8 punti già prima della perequazione. I sei Cantoni che ricevono versamenti a titolo di compensazione dei casi di rigore raggiungono un indice tra 87,7 e 94,6 punti. Al netto della compensazione, il valore più basso scenderebbe a 87,1 punti. A seconda del Cantone, il calo si situerebbe tra 0,2 e 3,4 punti.
La compensazione dei casi di rigore è parte integrante della NPC, che è stata accettata da Popolo e Cantoni il 28 novembre 2004. Nei primi due rapporti sull’efficacia sono stati illustrati nei dettagli i motivi per cui non è opportuno eliminare completamente questa compensazione. Secondo il Consiglio federale nel terzo quadriennio la situazione è cambiata di poco. Lo stesso vale per il periodo sessennale oggetto del presente rapporto. Inoltre, i versamenti vengono ridotti del 5 per cento ogni anno, ragion per cui nel prossimo quadriennio 2026–2029 gli im- porti risulteranno inferiori del 55–70 per cento rispetto ai primi due quadrienni. Per i Cantoni interessati, ciò comporta in parte già un calo considerevole delle entrate.
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6.2 Adeguamenti della compensazione degli oneri
Come descritto al numero 5.2, l’analisi delle componenti principali che attualmente serve per determinare i fattori di ponderazioni della PAS dovrebbe essere sostituita. Si è anche constatato che le ponderazioni calcolate nello studio di BSS a livello empirico, in base alle uscite nette dei Cantoni, sono soggette a forti fluttuazioni annue. Inoltre, non è del tutto chiaro perché secon- do il concetto di BSS gli oneri speciali risultano molto più elevati rispetto a quegli determinati in base al metodo di calcolo di Ecoplan.
L’organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria ha pertanto de- ciso di rinunciare per il momento a modifiche consistenti nella compensazione degli oneri e di effettuare un’analisi di fondo degli indicatori nel quadro del prossimo rapporto sull’efficacia. Infatti, nel frattempo gli indicatori nella compensazione degli oneri saranno applicati da 20 an- ni e appare quindi opportuno analizzare in modo approfondito la loro idoneità.
Per questi motivi, il Consiglio federale ritiene che nel presente rapporto sull’efficacia non deb- bano essere apportati adeguamenti importanti alla compensazione degli oneri, ma occorre piuttosto evitare che nel prossimo quadriennio le ponderazioni degli indicatori nella PAS pos- sano diventare negative. L’Esecutivo propone inoltre alcune piccole semplificazioni nel calcolo che non si ripercuoteranno sui versamenti di compensazione.
6.2.1 Ponderazione nella PAS
I fattori di ponderazione nella PAS A-C e nella PAS F non devono più essere stabiliti ogni anno mediante l’analisi delle componenti principali, bensì fissati nell’OPFC per ogni singolo indica- tore in base agli anni di riferimento 2021–2023. La tabella 6.02 mostra il calcolo deli fattori di ponderazione. In una prima fase si calcola il rapporto tra le ponderazioni effettive attraverso l’analisi delle componenti principali per ottenere il valore medio, che successivamente viene arrotondato per eccesso all’unità.
Tabella 6.02 Ponderazioni nella perequazione dell’aggravio sociodemografico
Ponderazione effettiva Ponderazione in percentuale Valore medio Arrotondato 2021 2022 2023 2021 2022 2023 PAS A-C Povertà 0.565 0.564 0.560 45.8% 47.1% 49.0% 47.3% 47.0% Struttura di età 0.183 0.124 0.043 14.9% 10.3% 3.8% 9.7% 10.0% Integrazione degli stranieri 0.484 0.509 0.540 39.3% 42.6% 47.2% 43.0% 43.0% Totale 1.232 1.197 1.144 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% PAS F Popolazione 0.470 0.472 0.477 36.3% 36.4% 36.7% 36.4% 36.0% Tasso di occupazione 0.335 0.333 0.327 25.9% 25.6% 25.1% 25.5% 26.0% Densità dell’insediamento 0.491 0.493 0.497 37.9% 38.0% 38.2% 38.0% 38.0% Totale 1.296 1.297 1.301 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Le ponderazioni proposte per la PAS corrispondono ai valori nell’ultima colonna e sono pres- socché identiche a quelli del 2022. Devono essere fissate nell’OPFC, verificate e, nel quadro del prossimo rapporto sull’efficacia, se del caso adeguate unitamente agli indicatori. Di conseguen- za non è più necessario ricalcolare le ponderazioni ogni anno.
La simulazione delle ripercussioni finanziarie per la PAS A-C mostra che non ci sono grandi differenze rispetto ai dati del 2022, mentre quelle negli anni 2021 e 2023 spesso si annullano a vicenda. Se si considerano i tre anni, lo scarto più consistente è di soli 3,5 milioni, per una compensazione pari a quasi 1 miliardo. Dai dati relativi al 2024 emerge che il gap è in aumen-
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to, poiché la ponderazione dell’indicatore «struttura dell’età» è più bassa rispetto al 2023. Nel caso della PAS F le differenze sono marginali in tutti gli anni e sono sempre nettamente inferiori a 1 milione.
La tabella 6.03 mostra la simulazione delle ripercussioni per l’intera PAS in milioni per i periodo 2021–2024. La deviazione media si attesta sotto i 3 milioni in tutti i Cantoni, con una compen- sazione annua della PAS pari a quasi mezzo miliardo.
Tabella 6.03 Ripercussioni per la PAS
Valore in mio. CHF 2021 2022 2023 2024 medio ZH 6.5 0.5 -8.5 -10.0 -2.9 BE -4.0 – 0.6 – -0.9 LU – – – – – UR – – – – – SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – – – – – ZG 1.2 0.1 -1.2 -1.3 -0.3 FR – – -1.0 -0.5 -0.4 SO -0.7 -0.1 0.6 0.7 0.1 BS -2.6 -0.2 3.7 4.2 1.3 BL – – – – – SH -0.5 -0.0 0.6 0.7 0.2 AR – – – – – AI – – – – – SG – – – – – GR – – – – – AG – – – – – TG – – – – – TI -4.7 -0.5 6.5 7.5 2.2 VD 3.6 0.2 -2.5 -3.2 -0.5 VS 0.6 0.0 -0.6 -0.6 -0.1 NE -0.7 -0.1 1.1 1.3 0.4 GE 1.6 0.2 0.7 1.3 1.0 JU -0.2 – – – -0.0 CH – – – – –
La nuova ponderazione richiede un adeguamento degli articoli 35 capoverso 1 e 37 capover- so 1 OPFC. Inoltre, devono essere rielaborati anche gli allegati 13 e 14.
6.2.2 Ponderazione nella PAG
La ponderazione nella PAG è stata determinata a livello politico, ragion per cui non sono ne- cessari adeguamenti. I fattori di ponderazione saranno oggetto di valutazione nel quadro della verifica di tutti indicatori prevista nel prossimo rapporto sull’efficacia.
6.2.3 Altri adeguamenti della compensazione degli oneri
Devono essere apportati due adeguamenti tecnici per semplificare i calcoli nella PAG che si ripercuotono solo marginalmente sui Cantoni: non è più necessario arrotondare gli indici di aggravio né calcolare il coefficiente degli oneri della PAS.
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Ad eccezione degli indici di aggravio nella compensazione degli oneri, per l’intero processo di calcolo della perequazione finanziaria i risultati intermedi non vengono arrotondati. Dato che l’arrotondamento di risultati intermedi ha sempre un effetto distorsivo sui risultati finali, occor- re eliminarlo. Su una base di circa 30 000 franchi, ovvero l’1 per mille dei versamenti, l’effetto più marcato è comunque marginale. L’adeguamento permetterà di avere risultati più precisi nonché di semplificare e uniformare il calcolo della compensazione degli oneri.
Senza coefficiente degli oneri, gli oneri speciali determinanti vengono calcolati direttamente in base all’indice di aggravio. Ciò non ha nessun impatto sui risultati, poiché il coefficiente cumula semplicemente un valore al risultato, che nel calcolo degli oneri speciali determinanti viene nuovamente dedotto. Anche in questo caso si tratta dunque di una semplificazione del processo di calcolo.
6.3 Adeguamento dei riparti fiscali
Come spiegato al numero 5.4, il metodo applicato finora per includere i riparti fiscali nel po- tenziale di risorse è troppo generico e può talvolta causare una ripartizione insoddisfacente del substrato fiscale relativo all’imposta sull’utile tra i Cantoni interessati. Perciò si propone di modificare il metodo di calcolo come segue:
– il calcolo dei riparti fiscali determinanti avviene separatamente per le persone fisiche e le persone giuridiche;
– gli accrediti dell’IFD a favore di altri Cantoni sono compensati secondo il gettito fiscale totale;
– gli accrediti compensati sono ponderati in tutti i Cantoni con un fattore standard (rapporto tra base imponibile IFD e gettito fiscale di tutti i Cantoni) allo scopo di portarli a un livello equivalente agli utili e al reddito imponibili.
L’applicazione del nuovo metodo di calcolo richiede un adeguamento dell’articolo 21 OPFC.
6.4 Parere dell’organo incaricato del coordinamento politico
L’elaborazione del rapporto sull’efficacia è stata accompagnata per la prima volta sul piano politico dall’organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Il presente rapporto mostra che, in generale, il sistema della pe- requazione finanziaria funziona bene e che gli obiettivi fissati nella Costituzione e nella legge sono raggiunti in ampia misura. La riforma entrata in vigore nel 2020 e le modifiche legate alla RFFA hanno dato buoni risultati. Per il prossimo periodo, l’organo incaricato del coordinamen- to politico prevede modifiche solo puntuali ed evidenzia la continuità e la stabilità del sistema della perequazione finanziaria. Tuttavia, occorre prestare particolare attenzione all’evoluzione delle disparità tra i Cantoni. Da un lato, dal 2019 le disparità hanno registrato un aumento più marcato e, dall’altro, non si può escludere una maggiore dinamica dovuta alle riforme fiscali dei prossimi anni.
L’impatto dovuto allo scadere, nel 2025, delle misure di attenuazione a favore dei Cantoni finanziariamente deboli, parte integrante del pacchetto di riforme del 2020, è stato discusso approfonditamente. Nel messaggio del Consiglio federale del 28 settembre 2018 sulla modifi- ca della legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri è stata stabilito che prima dello scadere di queste misure occorre riesaminare l’opportunità
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di mantenerle. I fondi non più impiegati per questo aiuto transitorio devono essere utilizzati a favore dei Cantoni (tutti). L’organo incaricato del coordinamento politico è dell’avviso che durante la fase transitoria le misure di attenuazione siano giustificate. Tuttavia, nel diritto costi- tuzionale vigente il mantenimento a tempo indeterminato delle misure di attenuazione sarebbe escluso. L’organo incaricato del coordinamento politico non ritiene che altri fondi nel sistema della perequazione finanziaria siano idonei per attuare la dichiarazione di intenti che figura nel messaggio del 2018. La questione della sua attuazione rimane aperta. La situazione politico-fi- nanziaria è nettamente peggiorata dopo il 2018 e il margine di manovra finanziario rimarrà notevolmente ridotto anche nei prossimi anni. Alla luce di quanto precede, l’organo incaricato del coordinamento politico è favorevole affinché l’impiego di questi mezzi a destinazione dei Cantoni venga esaminato in un futuro progetto di ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni e quindi considerato, ad esempio, nell’ambito del bilancio globale.
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Glossario
Anno di calcolo Anno dal quale provengono i dati fiscali per il calcolo della BIA. Il primo anno di calcolo risale a sei anni prima dell’anno di riferimento mentre l’ultimo risale a quattro anni prima.
Anno di riferimento L’anno di riferimento corrisponde all’anno per il quale vengono calcolati i versamenti di com- pensazione.
Aliquota d’imposta standardizzata (AIS) L’aliquota d’imposta standardizzata corrisponde all’intero gettito fiscale dei Cantoni e dei Co- muni (compresa la quota cantonale all’imposta federale diretta) in percento dell’intero poten- ziale di risorse di tutti i Cantoni negli anni di calcolo.
Base imponibile aggregata (BIA) La base imponibile aggregata (BIA) riflette il potenziale di risorse di un Cantone. Essa serve da base per calcolare l’ indice delle risorse e la perequazione delle risorse. La BIA di un Cantone corrisponde alla somma dei redditi e delle sostanze determinanti delle persone fisiche, degli utili determinanti delle persone giuridiche e dei riparti fiscali.
Bilancio globale Il bilancio globale contiene le ripercussioni finanziarie quantificabili di tutte le misure della NPC con i singoli aggravi e sgravi per la Confederazione e i 26 Cantoni. L’ultima volta è stato alle- stito per gli anni 2004/05.
Cantoni finanziariamente deboli Un Cantone è considerato finanziariamente debole quando le sue risorse sono inferiori alla media, ossia i Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 100.
Cantoni finanziariamente forti Un Cantone è considerato finanziariamente forte quando le sue risorse sono superiori alla me- dia, ossia i Cantoni con un indice delle risorse superiore a 100.
Compensazione degli oneri Perequazione dell’aggravio geotopografico e perequazione dell’aggravio sociodemogra- fico.
Compensazione dei casi di rigore La compensazione dei casi di rigore doveva garantire che con il passaggio alla NPC nessun Cantone finanziariamente debole venisse svantaggiato a livello finanziario. Essa è limitata a un periodo massimo di 28 anni e a partire dal 2016 è ridotta annualmente del 5 per cento.
Compito in comune / Finanziamento congiunto Si tratta di un compito in comune ai sensi della NPC quando un settore di compiti viene finan- ziato congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni (v. dissociazioni). Per questioni di competenza giuridica legate alla terminologia dell’Amministrazione federale, ora si parla di «finanziamento congiunto».
Dissociazione dei compiti Si parla di dissociazione dei compiti quando un compito pubblico, in precedenza assunto con- giuntamente da Confederazione e Cantoni, diventa competenza esclusiva di uno solo dei livelli statali (v. dissociazione parziale e finanziamento congiunto).
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Dotazione minima Con le prestazioni fondate sulla perequazione delle risorse si garantisce ai Cantoni finanzia- riamente deboli che le risorse proprie determinanti di ogni Cantone per abitante raggiungano almeno l’85 per cento della media svizzera (art. 6 cpv. 3 LPFC).
Fattore alfa La sostanza netta ponderata con il fattore alfa confluisce nella BIA. Il fattore corrisponde all’ef- fettivo sfruttamento fiscale della sostanza determinante. Viene applicata la media degli ultimi sei anni di calcolo.
Fattore beta Gli utili conseguiti all’estero da persone giuridiche tassate in maniera privilegiata possono es- sere utilizzati solo in misura limitata dai Cantoni. Pertanto, ai fini della BIA questi utili vengono ponderati con il fattore beta.
Fattore gamma Il fattore gamma serve a stimare il reddito imponibile a partire dal reddito lordo delle persone assoggettate all’imposta alla fonte.
Fattori zeta Con l’adeguamento della perequazione delle risorse scaturito dalla RFFA sono stati introdotti i fattori zeta per ponderare gli utili delle persone giuridiche nel potenziale di risorse. Essi per- mettono di tenere conto del fatto che lo sfruttamento fiscale degli utili delle imprese è inferiore rispetto a quello dei redditi delle persone fisiche. Il fattore zeta 1 esprime il rapporto tra lo sfruttamento fiscale degli utili delle imprese e lo sfruttamento fiscale dei redditi delle persone fisiche. Il fattore zeta 2 riguarda invece gli utili rientranti nel pantent box soggetti a un’impo- sizione privilegiata a livello cantonale. Rappresenta questo privilegio fiscale e tiene conto della pertinente quota dei Cantoni sull’imposta federale diretta che non gode di un simile privilegio. Come il fattore alfa, anche i fattori zeta sono determinati in base alla media degli ultimi sei anni di calcolo. Dato che la RFFA è stata introdotta nel 2020, la media dei sei anni di calcolo potrà essere determinata soltanto a partire dal 2025. Fino ad allora è quindi stabilita in base ai valori annui disponibili.
Gettito fiscale standardizzato (GFS) Il gettito fiscale standardizzato di un Cantone corrisponde alle entrate fiscali che questo rea- lizzerebbe se sfruttasse il proprio potenziale di risorse applicando un’aliquota d’imposta standardizzata e uniforme per tutti i Cantoni.
L’indice delle risorse di un Cantone esprime il rapporto fra il suo potenziale di risorse per abitante e la media svizzera.
L’indice GFS di un Cantone esprime il rapporto fra il suo gettito fiscale standarditzzato per abitante e la media svizzera. Dato che per definizione il GFS è proporzionale al potenziale di risorse, l’indice GFS corrisponde all’ indice delle risorse. Per valutare l’efficacia della perequa- zione delle risorse, i contributi per la perequazione delle risorse vengono aggiunti (o dedotti) ai valori cantonali del GFS. Da ciò risulta il «gettito fiscale standardizzato dopo la perequazione delle risorse», che permette di calcolare l’«indice GFS dopo la perequazione».
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Neutralità di bilancio Per «neutralità di bilancio» si intendeva che la NPC non doveva comportare trasferimenti di oneri tra Confederazione e Cantoni. Solo la compensazione dei casi di rigore, che diminuisce nel tempo a causa della sua stessa funzione, ha comportato un onere supplementare per la Confederazione di 287 milioni di franchi.
Oneri speciali della struttura demografica (PAS A-C) Gli oneri speciali della struttura demografica vengono calcolati sulla base dei tre indicatori età, povertà e integrazione degli stranieri. I Cantoni con tali oneri speciali vengono sgravati tramite la perequazione dell’aggravio sociodemografico A-C.
Oneri speciali delle città polo (PAS F) Gli oneri speciali delle città polo vengono calcolati sulla base dei tre indicatori numero di abitan- ti, densità dell’insediamento e numero di persone occupate a livello comunale. I Cantoni con tali oneri speciali vengono sgravati tramite la perequazione dell’aggravio sociodemografico F.
Perequazione delle risorse La perequazione delle risorse ha l o scopo di mettere a disposizione dei Cantoni che dispon- gono di risorse inferiori alla media ( Cantoni finanziariamente deboli) un minimo di risorse liberamente disponibili. È finanziata dalla Confederazione e dai Cantoni finanziariamente forti. La Confederazione finanzia la perequazione delle risorse verticale, i Cantoni finanzia- riamente forti la perequazione delle risorse orizzontale.
Perequazione dell’aggravio geotopografico (PAG) I Cantoni che, a causa della loro altitudine, della declività del terreno o di una particolare strut- tura degli insediamenti, devono sopportare oneri eccessivi vengono sgravati attraverso la PAG. La PAG è interamente finanziata dalla Confederazione.
Perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS) I Cantoni che, a causa della loro struttura demografica ( PAS A-C) o della loro funzione di po- lo ( PAS F), sono gravati oltre misura, vengono indennizzati dalla perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). La PAS è interamente finanziata dalla Confederazione.
Perequazione finanziaria L’ordinamento della perequazione finanziaria disciplina la ripartizione dei compiti, delle uscite e delle entrate sugli enti territoriali e concerne gli ambiti organizzazione territoriale, sistema fiscale, assegnazione dei compiti e la perequazione finanziaria in senso stretto.
Perequazione finanziaria in senso lato La perequazione finanziaria in senso lato comprende tutti i rapporti finanziari tra Confederazio- ne e Cantoni nonché tra Cantoni.
Perequazione finanziaria in senso stretto La perequazione finanziaria in senso stretto è uno strumento di ridistribuzione tra la Confedera- zione e i Cantoni (verticale), da un lato, e tra Cantoni (orizzontale), dall’altro.
Perequazione orizzontale delle risorse La perequazione orizzontale delle risorse rappresenta la ridistribuzione dai Cantoni finanzia- riamente forti ai Cantoni finanziariamente deboli.
Perequazione verticale delle risorse La perequazione verticale delle risorse è la parte di perequazione delle risorse finanziata dalla Confederazione.
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Potenziale di risorse Il potenziale di risorse comprende le risorse utilizzabili fiscalmente di un Cantone senza tenere conto delle entrate e degli oneri fiscali effettivi e riflette pertanto la sua capacità finanziaria. Corrisponde al valore medio della base imponibile aggregata di tre anni di calcolo.
Spillover Se anche gli abitanti di altri enti territoriali beneficiano delle prestazioni pubbliche di un ente territoriale senza assumere interamente i costi di tali prestazioni, sussistono effetti esterni ter- ritoriali (effetto esterno, esternalità), i cosiddetti «spillover», che determinano un’offerta nel complesso inefficiente di prestazioni pubbliche. La compensazione intercantonale degli oneri mira a eliminare queste distorsioni.
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Bibliografia
Bibliografia
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Rapporto del Consiglio federale del 17 maggio 2023 in adempimento del postulato 20.4257 Würth del 25.9.2020, Demografischer Wandel und Zusammenhalt der Schweiz, 2023.
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Ecoplan, Kostenrelevanz und Gewichtung von Indikatoren im Lastenausgleich. Analysen für die Jahre 2002–2006, Berna, 2010.
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AFF, aggiornamento del rapporto in adempimento del postulato 14.3951 Amherd del 26.9.2014, Wirtschaftliche Auswirkungen der Bundesaktivitäten in den Kantonen 2017– 2020, 2022.
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Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 1
Allegato 1
Principi della perequazione finanziaria
La perequazione finanziaria in senso stretto, introdotta con la NPC, comprende la perequazione delle risorse e la compensazione degli oneri. Per attenuare i casi di rigore dovuti al passaggio al nuovo sistema è stata introdotta una compensazione dei casi di rigore limitata nel tempo.
Perequazione delle risorse
La perequazione delle risorse si basa sul cosiddetto potenziale di risorse dei Cantoni. Il poten- ziale di risorse deve rispecchiare la base economica di un Cantone, poiché misura la sostanza finanziaria disponibile con cui vengono pagati imposte e tributi, che a loro volta permettono di fornire beni e prestazioni di servizi statali. Il potenziale di risorse intende quindi fornire indica- zioni indirette sulla capacità finanziaria di un Cantone.
L’idea di base del potenziale di risorse è che tutte le imposte siano pagate partendo dal valore aggiunto (reddito nazionale/PIL) creato in un Cantone. Contrariamente al sistema dei conti economici nazionali, si considera solo il valore aggiunto utilizzabile fiscalmente.
Gli elementi del potenziale di risorse sono sostanzialmente rilevati secondo le basi impo- nibili dell’imposta federale diretta. La statistica dell’imposta federale diretta precedente alla NPC ha tuttavia dovuto essere completata con singoli elementi delle statistiche fiscali cantonali al fine di rappresentare in modo completo il valore aggiunto utilizzabile fiscalmente. Bisogna inoltre tenere conto delle differenze tra le legislazioni fiscali dei Cantoni, motivo per cui sono stati considerati altresì i riparti fiscali dell’imposta federale diretta. La base di dati del potenziale di risorse è quindi detta base imponibile aggregata (BIA). Nella BIA confluiscono i seguenti dati fiscali:
– reddito imponibile delle persone fisiche; – stipendi lordi delle persone tassate alla fonte; – sostanza netta delle persone fisiche; – utili delle persone giuridiche; – riparti fiscali dell’imposta federale diretta.
Per tenere conto del criterio dello sfruttamento fiscale, è necessario apportare i seguenti ade- guamenti ai singoli elementi della BIA:
– dal reddito imponibile delle persone fisiche è dedotta una franchigia per tenere conto del limitato sfruttamento fiscale dei redditi molto bassi. I dividendi e i redditi netti da interessi sono inclusi nel reddito imponibile. Si tiene conto solo dei redditi imponibili dei contribuenti residenti nel Cantone. I redditi delle persone che lavorano nel Cantone ma risiedono in un altro Cantone o all’estero non soggiacciono all’imposizione di detto Cantone – ad eccezione dell’imposizione alla fonte e dell’imposizione di persone che esercitano un’attività lucrativa indipendente – e non sono quindi fiscalmente utilizzabili dal Cantone;
– gli stipendi lordi delle persone tassate alla fonte sono ponderati con un fattore «gamma» allo scopo di ridurre il reddito lordo a un livello equivalente al reddito imponibile. Inoltre, dall’anno di riferimento 2012 i redditi lordi dei frontalieri tassati interamente (categoria 1) e di quelli tassati limitatamente provenienti dai Paesi limitrofi (categorie A2, D2, F2, F3 e 12) saranno ulteriormente ridotti del 25 per cento (fattore «delta» = 0,75). In questo modo si tiene conto del fatto che i Cantoni di frontiera sono gravati da spillover transfrontalieri, ai quali non sono applicabili le norme costituzionali e di legge in materia di collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri;
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– la sostanza netta delle persone fisiche è ponderata con il fattore alfa, che ne rappresenta lo sfruttamento fiscale medio. Sono inoltre rilevate le sostanze sia dei contribuenti imponibili illimitatamente nel Cantone sia di quelli imponibili limitatamente;
– per quanto riguarda le persone giuridiche, fino all’anno di calcolo 2019 si è tenuto conto dello sfruttamento fiscale limitato degli utili conseguiti all’estero dalle imprese con statuto speciale; tali utili vengono infatti ponderati con i fattori beta e quindi sono considerati in ma- niera ridotta. L’abolizione delle norme applicabili alle società con statuto speciale cantonale nel quadro dell’attuazione della RFFA ha reso necessario un adeguamento nella perequa- zione finanziaria dal 2020. Sono stati introdotti i cosiddetti «fattori zeta», che riflettono il minore sfruttamento fiscale degli utili delle imprese in confronto allo sfruttamento del red- dito delle persone fisiche. Gli utili delle persone giuridiche sono ponderati con il fattore zeta 1. Gli utili del patent box sono inoltre ridotti con il fattore zeta 2. Questo tiene conto dello sgravio fiscale medio su tali utili rispetto a quelli tassati in via ordinaria. Una ponderazione ridotta è applicata anche alle spese di ricerca e sviluppo già considerate nei periodi fiscali precedenti, che con l’ingresso nel patent box sono sommate all’utile. Per un periodo di tran- sizione gli utili delle ex società con statuto fiscale speciale continuano a essere ponderati con i fattori beta. Con l’entrata in vigore della RFFA, il loro volume viene gradualmente ridotto.
– i riparti fiscali corrispondono alla compensazione intercantonale del gettito dell’imposta fe- derale diretta. Gli importi netti moltiplicati per un fattore di ponderazione permettono di paragonarli con il reddito imponibile e l’utile imponibile.
La BIA si riferisce a un singolo anno di calcolo. Per determinare il potenziale di risorse di un anno di riferimento, vale a dire per un determinato anno di perequazione, secondo l’articolo 3 capoverso 4 LPFC si utilizza la media della BIA degli ultimi tre anni per i quali sono disponibili le cifre. A causa della disponibilità tardiva dei dati fiscali, tali cifre sono datate di 4–6 anni. Di conseguenza l’anno di riferimento 2024 si basa sugli anni di calcolo 2018–2020.
Se il potenziale delle risorse per abitante viene messo in relazione con la media svizzera, si ot- tiene l’indice delle risorse. I Cantoni con un indice delle risorse superiore a 100 sono considerati finanziariamente forti e contribuiscono quindi alla perequazione finanziaria secondo la loro forza finanziaria e il loro numero di abitanti. I Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 100 sono invece considerati finanziariamente deboli e dunque Cantoni beneficiari.
La perequazione delle risorse è finanziata congiuntamente dalla Confederazione (perequazio- ne verticale delle risorse) e dai Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risorse). L’importo dei pagamenti è determinato dal totale dei versamenti ai Cantoni finanzia- riamente deboli. I versamenti di compensazione sono determinati dagli indici delle risorse dei Cantoni, dalla quota di dotazione minima garantita (86,5 % del gettito fiscale standardizzato della Svizzera per abitante) e dal metodo di calcolo progressivo. Nel quadro della riforma della perequazione finanziaria del 2020 la quota federale sulla dotazione totale è stata fissata al massimo previsto dalla Costituzione: il 60 per cento riguarda la Confederazione e 40 per cento i Cantoni.
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Il gettito fiscale standardizzato (GFS) corrisponde al gettito fiscale ipotetico che un determi- nato Cantone realizzerebbe se applicasse al suo potenziale di risorse un’aliquota proporzionale d’imposta uniforme per tutti i Cantoni (cosiddetta aliquota d’imposta standardizzata). Il calcolo del gettito fiscale standardizzato è determinante per determinare la dotazione minima, ma è importante anche per la valutazione dell’effetto compensativo della perequazione delle risorse. Va tenuto presente che l’effetto compensativo non può essere valutato direttamente sulla base del potenziale di risorse, poiché quest’ultimo non si fonda sulle entrate effettive del Cantone, ma sulle basi imponibili. Esse non variano automaticamente in funzione della perequazione delle risorse. La perequazione delle risorse, pur ripercuotendosi sulla situazione finanziaria del Cantone, non modifica direttamente i redditi da lavoro e da capitale realizzati nel Cantone. È pertanto necessaria un’unità di misura che permetta un confronto diretto e obiettivo tra versa- menti di compensazione e potenziali entrate fiscali dei Cantoni.
L’aliquota d’imposta standardizzata applicata per il calcolo del gettito fiscale standardizzato (GFS) corrisponde all’utilizzazione fiscale effettiva del potenziale di risorse della Svizzera divisa per il gettito fiscale complessivo dei Cantoni e dei Comuni negli anni di calcolo. Si tiene anche conto della quota cantonale sull’imposta federale diretta. Tale quota è quindi equiparata alle entrate fiscali proprie dei Cantoni. Analogamente al potenziale di risorse per abitante, nel calcolo dell’aliquota d’imposta standardizzata occorre tenere conto della concordanza tempo- rale con gli anni di calcolo, vale a dire che le entrate fiscali devono riferirsi all’anno di calcolo corrispondente.
Compensazione degli oneri
Per fornire beni e prestazioni di servizi statali i Cantoni di montagna e i Cantoni agglomerato devono sostenere costi più elevati che non possono influenzare. Si intende ridurre questi oneri strutturali speciali in modo mirato, tramite la perequazione dell’aggravio geotopografico (PAG) e la perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). Gli oneri speciali non possono esse- re generalmente considerati come oneri eccessivi. Ad esempio, uscite più elevate nel settore sanitario possono rappresentare sia oneri speciali sia differenti preferenze dei Cantoni (scelta politica). La figura A.01 illustra il concetto degli oneri speciali. Il fabbisogno di base comprende le spese per una dotazione minima di beni e prestazioni di servizi statali. Le uscite per le presta- zioni statali che eccedono il fabbisogno di base sono considerate scelte politiche e quindi non costituiscono oneri speciali. Si pensi ad esempio alle piscine pubbliche o alle istituzioni culturali. Spesso però anche gli abitanti di altri Cantoni approfittano dell’offerta statale di un Cantone senza che essi o il loro Cantone di residenza indennizzino completamente i costi del consumo. In questo caso si parla di spillover.
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 1
Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.A1.
Abbildung A1.01 Abgrenzung von Sonderlasten Figura A1.01 Delimitazione degli oneri speciali Tipo di oneri Compensazione
Collaborazione Spillover intercantonale con Offerta statale di un Cantone compensazione di cui beneficiano anche degli oneri abitanti di altri Cantoni
Nessuna compensazione
Bisogni risultanti da una scelta Uscite per prestazioni statali che eccedono i bisogni fondamentali Compensazione degli oneri Confederazione Bisogni fondamentali Spesa per una dotazione minima di beni e prestazioni di servizi statali Nessuna compensazione
Volume delle prestazioni per abitante Gli importi destinati alla PAG e alla PAS comprendono i contributi ordinari e l’aumento della PAS introdotto con la riforma della perequazione finanziaria del 2020. I contributi ordinari sono sanciti nell’articolo 9 LPFC al livello dei contributi per il 2019 e devono essere adeguati al rinca- ro ogni anno. L’aumento dei contributi destinati alla PAS è fissato nell’articolo 9 capoverso 2bis e non viene adeguato al rincaro. I contributi ordinari per il 2024 ammontano a 760 miliardi. Metà di quest’importo verrà utilizzato per la PAG e metà per la PAS. I contributi destinati alla PAS in seguito alla riforma 2020 ammontano a 140 milioni. Nel complesso, 380 milioni riguardano dunque la PAG e 520 milioni la PAS. Diversamente dalla perequazione delle risorse, la compen- sazione degli oneri è interamente finanziata dalla Confederazione.
Perequazione dell’aggravio geotopografico La Confederazione indennizza i Cantoni di montagna e i Cantoni a bassa densità insediativa per i seguenti oneri speciali:
– oneri dovuti all’altitudine: ad esempio i maggiori costi del servizio invernale o di manutenzio- ne delle infrastrutture; – oneri dovuti alla declività: ad esempio i maggiori costi di economia forestale e di opere idri- che, come pure i costi per opere paravalanghe; – oneri dovuti all’insediamento «ridotto» (costi dovuti all’estensione): ad esempio maggiori costi per le infrastrutture (strade, acqua, energia), l’organizzazione scolastica, la sanità o il collegamento alla rete dei trasporti pubblici.
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 1
Perequazione dell’aggravio sociodemografico Gli agglomerati urbani presentano sovente una quota superiore alla media di persone anziane e bisognose, come pure di stranieri. Questi gruppi di persone possono comportare oneri supe- riori alla media, ad esempio nei settori della sanità, della sicurezza sociale e dell’integrazione. A questi costi si aggiungono i costi superiori alla media che le città polo sostengono in funzione del loro ruolo di centri di attività economiche, culturali e sociali. Si tratta in questo caso, ad esempio, di maggiori costi per la sicurezza pubblica o di costi dovuti alla maggiore densità di posti di lavoro e di insediamenti (costi dovuti alla limitatezza). La perequazione dell’aggravio sociodemografico deve tenere conto di tutti questi oneri speciali. Per calcolare questi oneri si effettua la ponderazione e il raggruppamento degli indicatori «povertà» (PAS A), «struttura di età» (PAS B) e «integrazione degli stranieri» (PAS C). Se il valore ottenuto supera una determi- nata soglia, il Cantone ha diritto a una compensazione.
Lo stesso metodo di calcolo viene applicato anche per il calcolo dei versamenti destinati alla compensazione degli oneri delle città polo (PAS F). In questo caso, però, vengono calcolati i valori di ciascun Comune e infine raggruppati per Cantone. Gli indicatori della PAS F sono la grandezza del Comune, la densità dell’insediamento e il tasso di occupazione.
Strumenti temporanei
Attualmente per attenuare le ripercussioni della riforma sono impiegati tre strumenti tempo- ranei: la compensazione dei casi di rigore (dal 2008), le misure di attenuazione (dal 2021) e i contributi complementari (dal 2024).
Compensazione dei casi di rigore La compensazione dei casi di rigore garantisce che con l’introduzione della NPC nessun Canto- ne finanziariamente debole sia penalizzato rispetto al vecchio sistema. Nell’anno di riferimento 2024 sei Cantoni hanno ricevuto complessivamente 192 milioni di franchi dalla compensazione dei casi di rigore, che è finanziata per due terzi dalla Confederazione e per l’altro terzo dai Cantoni in rapporto al numero di abitanti. Dal 2016 la dotazione è ridotta annualmente del 5 per cento, in modo che gli ultimi versamenti vengano effettuati al più tardi nel 2035. Un Can- tone perde il diritto alla compensazione dei casi di rigore se il suo potenziale di risorse supera la media svizzera, come è stato il caso nel 2013 per il Cantone di Sciaffusa. La dotazione della compensazione è stata ridotta in misura corrispondente.
Misure di attenuazione Negli anni 2021–2025 la Confederazione verserà contributi volti a mitigare le ripercussioni finanziarie della riforma della perequazione finanziaria 2020. I relativi importi sono sanciti nella legge e vengono distribuiti ai Cantoni finanziariamente più deboli in misura proporzionale al lo- ro numero di abitanti. Dal 2022 gli importi diminuiscono ogni anno e nel 2024 ammonteranno a 120 milioni. Un Cantone perde in via permanente il diritto alla ripartizione se il suo potenziale di risorse sale sopra la media svizzera. Sono interessati Vaud e Appenzello Interno, diventati finanziariamente forti rispettivamente nel 2021 e nel 2023.
Contributi complementari Nel periodo 2024–2030 la Confederazione mette a adisposizione 180 milioni all’anno per ridurre gli effetti dell’adeguamento della perequazione delle risorse nel quadro della RFFA. L’importo è versato ai Cantoni finanziariamente più deboli e si basa sulle risorse proprie de- terminanti di ogni Cantone nel 2023. Nel 2024 sono previsti contributi per Vallese, Friburgo, Soletta, Uri, Giura e Glarona. Circa il 97 per cento dei contributi totali è destinato ai primi tre Cantoni citati.
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Allegato 2
Serie temporali della perequazione finanziaria
Tabella A2.01 Indice delle risorse e indice GFS dopo la perequazione delle risorse nel 2008–2024
2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 126.9 123.1 120.6 121.7 122.4 123.3 123.1 121.2 BE 77.3 75.0 74.2 77.6 80.0 79.5 77.7 75.0 LU 76.9 76.1 83.5 89.1 90.1 91.3 92.5 92.3 UR 61.9 58.9 64.1 71.3 72.2 71.8 70.9 70.6 SZ 124.4 150.1 170.6 181.3 175.9 177.9 173.2 177.3 OW 67.3 81.2 91.7 115.4 116.8 102.4 107.1 109.9 NW 125.7 124.2 143.9 158.0 153.7 155.5 158.1 159.5 GL 69.7 66.2 70.5 70.3 71.8 72.7 72.9 72.5 ZG 215.4 250.0 263.5 249.7 253.9 255.4 265.9 267.5 FR 75.5 71.3 76.6 79.2 75.5 72.0 70.2 71.6 SO 76.4 79.5 76.9 72.4 71.4 71.1 70.8 71.9 BS 140.1 148.8 143.5 146.0 143.4 141.9 153.1 155.9 BL 104.1 101.4 97.6 96.9 97.8 97.3 97.5 98.3 SH 96.3 99.2 98.3 91.1 93.8 95.3 98.9 100.0 AR 77.6 78.5 85.5 85.0 84.8 85.3 85.2 85.5 AI 79.8 82.6 84.5 91.1 94.6 96.3 101.2 104.2 SG 77.1 76.8 79.7 79.5 81.0 83.0 83.6 82.7 GR 81.8 80.5 83.0 82.9 82.8 82.9 83.2 86.5 AG 89.9 87.3 87.7 82.2 81.4 81.6 81.1 81.8 TG 74.2 76.7 78.6 77.7 78.5 79.3 80.1 81.7 TI 97.4 99.2 96.2 96.5 96.8 96.0 93.4 91.9 VD 105.7 107.5 103.9 99.9 100.5 99.6 99.0 99.7 VS 69.2 67.2 67.8 65.4 64.8 64.7 63.8 65.2 NE 96.7 95.8 90.5 82.9 81.1 80.1 77.5 76.9 GE 151.5 148.5 143.3 143.7 137.9 136.6 137.4 140.0 JU 68.8 63.7 64.0 64.9 64.6 65.6 66.7 66.4 CH 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Min. 61.9 58.9 64.0 64.9 64.6 64.7 63.8 65.2
2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 121.5 118.6 116.4 117.3 118.1 119.1 118.8 117.2 BE 88.1 87.1 88.2 88.9 89.0 88.4 87.9 87.2 LU 88.1 87.4 90.5 92.9 93.0 93.5 94.2 94.1 UR 86.3 85.3 87.3 87.8 87.4 86.7 86.6 86.6 SZ 119.6 140.4 156.3 165.1 161.4 163.8 159.7 162.9 OW 86.5 89.0 94.1 112.4 113.6 102.0 105.8 108.1 NW 120.6 119.5 135.0 146.4 143.5 145.5 147.4 148.4 GL 86.8 85.6 87.7 87.7 87.3 86.8 86.9 86.8 ZG 192.7 221.0 230.4 219.7 224.6 227.3 235.3 236.3 FR 87.7 86.4 88.6 89.3 87.9 86.7 86.5 86.7 SO 87.9 88.4 88.7 88.0 87.3 86.6 86.6 86.7 BS 132.2 139.4 134.7 136.8 135.1 134.3 143.3 145.5 BL 103.2 101.1 98.0 97.5 98.1 97.6 97.7 98.5 SH 97.0 99.2 98.5 93.9 95.2 96.1 99.0 100.0 AR 88.3 88.1 91.2 91.2 90.6 90.4 90.4 90.5 AI 88.9 89.5 90.9 93.9 95.8 96.8 101.0 103.4 SG 88.1 87.6 89.4 89.4 89.3 89.5 89.8 89.4 GR 89.4 88.7 90.3 90.4 89.9 89.5 89.6 91.0 AG 92.9 91.5 92.2 90.2 89.4 89.0 88.8 89.1 TG 87.4 87.5 89.1 89.0 88.6 88.3 88.5 89.0 TI 97.7 99.3 96.9 97.2 97.3 96.6 94.8 93.8 VD 104.6 106.0 103.1 99.9 100.4 99.6 99.0 99.7 VS 86.7 85.7 87.5 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5 NE 97.3 96.6 93.5 90.4 89.3 88.5 87.8 87.7 GE 141.3 139.1 134.6 135.0 130.7 130.0 130.5 132.6 JU 86.6 85.4 87.3 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5 Min. 86.3 85.3 87.3 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.02 Potenziale di risorse totale e per abitante 2008–2024
Mio. CHF Totale potenziale di risorse 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 43 444 48 616 53 993 61 242 63 735 66 637 69 183 66 283 BE 19 916 21 689 23 530 27 130 28 752 29 478 29 769 27 769 LU 7 296 8 211 10 202 12 203 12 724 13 341 14 016 13 573 UR 577 607 730 891 923 942 961 926 SZ 4 488 6 265 8 093 9 621 9 610 10 051 10 159 10 104 OW 597 817 1 056 1 475 1 534 1 387 1 501 1 490 NW 1 301 1 466 1 897 2 304 2 300 2 401 2 522 2 458 GL 716 751 888 973 1 017 1 058 1 094 1 051 ZG 6 009 8 109 9 699 10 494 11 063 11 562 12 527 12 245 FR 5 071 5 618 6 982 8 329 8 218 8 130 8 251 8 188 SO 5 043 5 898 6 335 6 631 6 739 6 944 7 168 7 053 BS 7 176 8 436 8 773 9 717 9 794 9 988 11 146 10 979 BL 7 358 8 079 8 621 9 416 9 773 10 026 10 387 10 139 SH 1 918 2 207 2 437 2 515 2 665 2 795 3 004 2 943 AR 1 096 1 226 1 457 1 588 1 627 1 686 1 739 1 682 AI 314 372 428 499 532 557 604 600 SG 9 495 10 675 12 344 13 633 14 276 15 060 15 704 15 041 GR 4 200 4 607 5 311 5 801 5 928 6 093 6 303 6 320 AG 13 533 15 079 17 347 18 451 18 893 19 640 20 303 19 952 TG 4 622 5 443 6 347 7 124 7 430 7 784 8 179 8 117 TI 8 310 9 698 10 441 11 680 12 024 12 253 12 264 11 586 VD 18 513 21 787 24 234 26 577 27 678 28 445 29 365 28 737 VS 5 295 5 947 6 949 7 650 7 812 8 059 8 239 8 170 NE 4 373 4 857 5 041 5 081 5 085 5 145 5 101 4 861 GE 17 486 19 598 21 250 23 840 23 653 24 272 25 373 25 098 JU 1 254 1 295 1 440 1 620 1 654 1 726 1 810 1 738 CH 199 404 227 354 255 823 286 486 295 440 305 459 316 674 307 105
CHF Potenziale di risorse per abitante 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 34 047 36 675 38 645 41 643 42 762 44 178 45 365 43 025 BE 20 743 22 350 23 766 26 562 27 948 28 493 28 646 26 620 LU 20 651 22 671 26 747 30 487 31 469 32 712 34 101 32 775 UR 16 615 17 563 20 557 24 403 25 245 25 716 26 152 25 075 SZ 33 384 44 742 54 678 62 076 61 457 63 721 63 857 62 944 OW 18 070 24 193 29 392 39 519 40 824 36 698 39 486 39 033 NW 33 742 37 005 46 122 54 093 53 700 55 722 58 295 56 630 GL 18 718 19 726 22 587 24 064 25 097 26 048 26 878 25 737 ZG 57 824 74 493 84 449 85 471 88 734 91 499 98 035 94 985 FR 20 267 21 260 24 559 27 102 26 378 25 789 25 895 25 433 SO 20 507 23 683 24 649 24 794 24 950 25 478 26 106 25 514 BS 37 602 44 349 45 990 49 961 50 094 50 841 56 448 55 347 BL 27 927 30 209 31 297 33 181 34 182 34 854 35 927 34 912 SH 25 858 29 560 31 513 31 179 32 784 34 136 36 458 35 500 AR 20 836 23 404 27 388 29 102 29 621 30 553 31 421 30 358 AI 21 426 24 607 27 080 31 193 33 075 34 483 37 297 36 986 SG 20 703 22 889 25 544 27 209 28 318 29 719 30 835 29 367 GR 21 945 23 981 26 605 28 378 28 931 29 691 30 667 30 700 AG 24 119 26 014 28 121 28 140 28 440 29 224 29 886 29 049 TG 19 906 22 845 25 194 26 610 27 421 28 408 29 536 28 998 TI 26 137 29 566 30 825 33 034 33 820 34 387 34 444 32 633 VD 28 374 32 033 33 296 34 184 35 105 35 669 36 480 35 406 VS 18 575 20 018 21 732 22 389 22 642 23 168 23 511 23 160 NE 25 961 28 551 29 011 28 367 28 331 28 700 28 556 27 315 GE 40 659 44 255 45 935 49 206 48 188 48 929 50 666 49 709 JU 18 462 18 979 20 506 22 214 22 581 23 500 24 602 23 583 CH 26 839 29 801 32 051 34 231 34 945 35 824 36 865 35 507
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.03 Gettito fiscale standardizzato totale e per abitante 2008–2024
Mio. CHF Gettito fiscale standardizzato per abitante 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 12 122 13 517 14 402 15 976 16 535 17 186 17 674 17 910 BE 5 557 6 030 6 276 7 078 7 459 7 603 7 605 7 503 LU 2 036 2 283 2 721 3 184 3 301 3 441 3 581 3 668 UR 161 169 195 232 239 243 246 250 SZ 1 252 1 742 2 159 2 510 2 493 2 592 2 595 2 730 OW 167 227 282 385 398 358 383 403 NW 363 408 506 601 597 619 644 664 GL 200 209 237 254 264 273 279 284 ZG 1 677 2 255 2 587 2 738 2 870 2 982 3 200 3 309 FR 1 415 1 562 1 862 2 173 2 132 2 097 2 108 2 213 SO 1 407 1 640 1 690 1 730 1 748 1 791 1 831 1 906 BS 2 002 2 345 2 340 2 535 2 541 2 576 2 847 2 966 BL 2 053 2 246 2 300 2 456 2 535 2 586 2 654 2 740 SH 535 614 650 656 691 721 767 795 AR 306 341 389 414 422 435 444 455 AI 88 103 114 130 138 144 154 162 SG 2 649 2 968 3 293 3 556 3 704 3 884 4 012 4 064 GR 1 172 1 281 1 417 1 513 1 538 1 571 1 610 1 708 AG 3 776 4 193 4 627 4 813 4 901 5 065 5 187 5 391 TG 1 290 1 513 1 693 1 858 1 928 2 008 2 090 2 193 TI 2 319 2 696 2 785 3 047 3 119 3 160 3 133 3 131 VD 5 166 6 058 6 464 6 933 7 181 7 336 7 502 7 765 VS 1 478 1 654 1 854 1 996 2 027 2 079 2 105 2 208 NE 1 220 1 351 1 345 1 326 1 319 1 327 1 303 1 314 GE 4 879 5 449 5 668 6 219 6 136 6 260 6 482 6 782 JU 350 360 384 423 429 445 463 470 CH 55 639 63 213 68 238 74 736 76 646 78 780 80 898 82 982 AIS 27.9% 27.8% 26.7% 26.1% 25.9% 25.8% 25.5% 27.0%
AIS = Aliquota d’imposta standardizzata (gettito fiscale standardizzato / potenziale di risorse)
CHF Gettito fiscale standardizzato per abitante 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 9 500 10 197 10 308 10 864 11 094 11 394 11 589 11 626 BE 5 788 6 214 6 339 6 929 7 251 7 348 7 318 7 193 LU 5 762 6 303 7 134 7 953 8 164 8 437 8 712 8 856 UR 4 636 4 883 5 484 6 366 6 549 6 632 6 681 6 776 SZ 9 315 12 440 14 585 16 194 15 944 16 434 16 313 17 008 OW 5 042 6 727 7 840 10 309 10 591 9 465 10 087 10 547 NW 9 415 10 289 12 303 14 111 13 931 14 371 14 892 15 302 GL 5 223 5 485 6 025 6 278 6 511 6 718 6 866 6 954 ZG 16 134 20 712 22 526 22 297 23 020 23 598 25 044 25 666 FR 5 655 5 911 6 551 7 070 6 843 6 651 6 615 6 872 SO 5 722 6 585 6 575 6 468 6 473 6 571 6 669 6 894 BS 10 492 12 331 12 267 13 034 12 996 13 112 14 420 14 955 BL 7 792 8 399 8 348 8 656 8 868 8 989 9 178 9 433 SH 7 215 8 219 8 406 8 134 8 505 8 804 9 314 9 592 AR 5 814 6 507 7 305 7 592 7 685 7 880 8 027 8 203 AI 5 978 6 842 7 223 8 137 8 581 8 893 9 528 9 994 SG 5 777 6 364 6 814 7 098 7 346 7 665 7 877 7 935 GR 6 123 6 668 7 097 7 403 7 506 7 657 7 834 8 295 AG 6 730 7 233 7 501 7 341 7 378 7 537 7 635 7 849 TG 5 554 6 352 6 720 6 942 7 114 7 327 7 545 7 836 TI 7 293 8 220 8 222 8 618 8 774 8 869 8 799 8 818 VD 7 917 8 906 8 881 8 918 9 107 9 199 9 319 9 567 VS 5 183 5 566 5 797 5 841 5 874 5 975 6 006 6 258 NE 7 244 7 938 7 739 7 400 7 350 7 402 7 295 7 381 GE 11 345 12 305 12 253 12 837 12 502 12 619 12 943 13 432 JU 5 151 5 277 5 470 5 795 5 858 6 061 6 285 6 372 CH 7 489 8 286 8 549 8 930 9 066 9 239 9 418 9 594
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.04 Gettito fiscale standardizzato per abitante dopo la perequazione 2008–2024
CHF Gettito fiscale standardizzato per abitante dopo la perequazione 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 9 102 9 827 9 952 10 477 10 708 11 004 11 189 11 247 BE 6 600 7 219 7 537 7 942 8 069 8 164 8 274 8 370 LU 6 597 7 240 7 737 8 292 8 435 8 637 8 872 9 027 UR 6 461 7 066 7 468 7 844 7 921 8 011 8 156 8 305 SZ 8 954 11 637 13 364 14 740 14 634 15 131 15 041 15 627 OW 6 479 7 371 8 048 10 033 10 301 9 424 9 964 10 370 NW 9 035 9 901 11 544 13 074 13 005 13 441 13 882 14 239 GL 6 499 7 094 7 495 7 834 7 915 8 024 8 181 8 328 ZG 14 429 18 308 19 699 19 621 20 363 20 997 22 162 22 673 FR 6 570 7 158 7 577 7 976 7 970 8 014 8 149 8 317 SO 6 585 7 322 7 582 7 857 7 911 8 003 8 154 8 320 BS 9 899 11 548 11 515 12 212 12 248 12 411 13 498 13 957 BL 7 732 8 377 8 378 8 705 8 893 9 019 9 206 9 447 SH 7 263 8 224 8 423 8 382 8 633 8 878 9 321 9 592 AR 6 609 7 301 7 799 8 140 8 216 8 355 8 514 8 685 AI 6 655 7 413 7 768 8 384 8 683 8 944 9 508 9 919 SG 6 600 7 258 7 639 7 983 8 098 8 269 8 453 8 578 GR 6 698 7 350 7 724 8 073 8 150 8 266 8 437 8 726 AG 6 959 7 582 7 880 8 053 8 108 8 224 8 366 8 547 TG 6 547 7 252 7 615 7 945 8 032 8 157 8 338 8 542 TI 7 320 8 225 8 285 8 677 8 820 8 925 8 929 9 003 VD 7 833 8 786 8 814 8 918 9 099 9 201 9 326 9 568 VS 6 492 7 101 7 477 7 831 7 896 7 992 8 146 8 299 NE 7 284 8 000 7 994 8 073 8 099 8 180 8 268 8 411 GE 10 584 11 527 11 504 12 054 11 847 12 007 12 293 12 717 JU 6 487 7 075 7 468 7 831 7 896 7 992 8 146 8 299
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.05 Versamenti di compensazione nella perequazione delle risorse totale e per abitante 2008–2024 (+) aggravio per il Cantone; (-) sgravio per il Cantone
CHF 1 000 Totale versamenti di compensazione in ambito di perequazione delle risorse 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 507 285 490 786 496 974 569 285 575 469 588 686 610 776 582 785 BE -780 041 -975 306 -1 185 983 -1 034 042 -842 250 -843 510 -993 459 -1 227 763 LU -294 972 -339 349 -229 760 -135 717 -109 680 -81 821 -66 026 -70 734 UR -63 434 -75 431 -70 409 -53 982 -50 140 -50 511 -54 219 -56 473 SZ 48 476 112 436 180 671 225 364 204 775 205 570 202 317 221 620 OW -47 481 -21 761 -7 463 10 309 10 908 1 542 4 694 6 775 NW 14 647 15 366 31 227 44 180 39 681 40 050 43 685 46 137 GL -48 840 -61 245 -57 787 -62 921 -56 916 -53 009 -53 524 -56 134 ZG 177 231 261 705 324 638 328 529 331 241 328 669 368 273 385 830 FR -229 043 -329 396 -291 563 -278 296 -351 188 -429 593 -488 602 -465 153 SO -212 298 -183 660 -258 785 -371 529 -388 333 -390 465 -407 851 -394 168 BS 113 095 148 773 143 435 159 773 146 298 137 818 182 180 198 029 BL 15 965 6 001 -8 193 -13 822 -7 074 -8 570 -7 917 -4 098 SH -3 536 -349 -1 368 -20 026 -10 412 -6 039 -575 -1 AR -41 870 -41 607 -26 276 -29 907 -29 222 -26 224 -26 955 -26 695 AI -9 935 -8 625 -8 604 -3 946 -1 640 -817 329 1 208 SG -377 742 -417 152 -398 844 -443 465 -378 857 -306 245 -293 328 -329 096 GR -110 089 -131 041 -125 216 -137 061 -132 094 -124 951 -123 831 -88 611 AG -128 546 -202 520 -234 081 -467 108 -484 791 -461 433 -496 972 -479 359 TG -230 440 -214 528 -225 437 -268 482 -248 817 -227 644 -219 480 -197 880 TI -8 732 -1 534 -21 320 -21 036 -16 244 -20 200 -46 058 -65 852 VD 54 964 81 759 48 882 -322 6 225 -1 184 -5 140 -627 VS -373 154 -456 104 -537 293 -680 219 -697 793 -701 615 -749 945 -720 021 NE -6 715 -10 577 -44 370 -120 417 -134 469 -139 449 -173 847 -183 320 GE 327 337 344 231 346 483 378 880 321 094 303 716 325 622 360 818 JU -90 698 -122 741 -140 239 -148 499 -149 310 -141 846 -136 963 -142 020 CH -1 798 569 -2 131 868 -2 300 683 -2 574 480 -2 453 537 -2 409 076 -2 606 815 -2 704 803
CHF Versamenti di compensazione per abitante in ambito di perequazione delle risorse 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 398 370 356 387 386 390 401 378 BE -812 -1 005 -1 198 -1 012 -819 -815 -956 -1 177 LU -835 -937 -602 -339 -271 -201 -161 -171 UR -1 825 -2 183 -1 984 -1 478 -1 371 -1 379 -1 475 -1 530 SZ 361 803 1 221 1 454 1 310 1 303 1 272 1 381 OW -1 437 -644 -208 276 290 41 124 177 NW 380 388 759 1 037 926 930 1 010 1 063 GL -1 276 -1 609 -1 471 -1 557 -1 405 -1 306 -1 315 -1 374 ZG 1 705 2 404 2 827 2 676 2 657 2 601 2 882 2 993 FR -915 -1 247 -1 026 -906 -1 127 -1 363 -1 533 -1 445 SO -863 -737 -1 007 -1 389 -1 438 -1 433 -1 485 -1 426 BS 593 782 752 821 748 702 923 998 BL 61 22 -30 -49 -25 -30 -27 -14 SH -48 -5 -18 -248 -128 -74 -7 – AR -796 -794 -494 -548 -532 -475 -487 -482 AI -677 -571 -545 -247 -102 -51 20 74 SG -824 -894 -825 -885 -752 -604 -576 -643 GR -575 -682 -627 -670 -645 -609 -602 -430 AG -229 -349 -379 -712 -730 -687 -732 -698 TG -992 -900 -895 -1 003 -918 -831 -793 -707 TI -27 -5 -63 -59 -46 -57 -129 -185 VD 84 120 67 – 8 -1 -6 -1 VS -1 309 -1 535 -1 680 -1 991 -2 022 -2 017 -2 140 -2 041 NE -40 -62 -255 -672 -749 -778 -973 -1 030 GE 761 777 749 782 654 612 650 715 JU -1 336 -1 798 -1 998 -2 037 -2 038 -1 931 -1 861 -1 927
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.06 Dotazione verticale (PVR) e perequazione orizzontale delle risorse (POR) 2008–2024, come pure rapporto POR/PVR
Perequazione Perequazione verticale orizzontale Rapporto CHF 1 000 delle risorse delle risorse Dotazione POR/PVR 2008 1 798 569 1 258 998 3 057 566 70.0% 2009 1 861 615 1 315 027 3 176 642 70.6% 2010 1 961 872 1 406 130 3 368 001 71.7% 2011 2 100 592 1 532 643 3 633 235 73.0% 2012 2 131 868 1 461 057 3 592 925 68.5% 2013 2 196 465 1 500 219 3 696 684 68.3% 2014 2 220 010 1 507 952 3 727 962 67.9% 2015 2 273 025 1 552 285 3 825 309 68.3% 2016 2 300 683 1 572 308 3 872 991 68.3% 2017 2 350 133 1 598 592 3 948 724 68.0% 2018 2 423 359 1 650 709 4 074 068 68.1% 2019 2 504 679 1 712 737 4 217 417 68.4% 2020 2 574 480 1 716 320 4 290 800 66.7% 2021 2 453 537 1 635 692 4 089 229 66.7% 2022 2 409 076 1 606 051 4 015 126 66.7% 2023 2 606 815 1 737 877 4 344 692 66.7% 2024 2 704 803 1 803 202 4 508 005 66.7%
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.07 Versamenti di compensazione nella compensazione degli oneri totale e per abitante 2008–2024 (+) aggravio per il Cantone; (-) sgravio per il Cantone
CHF 1 000 Totale versamenti di compensazione in ambito di compensazione degli oneri 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH -93 087 -78 843 -74 390 -67 133 -89 618 -109 001 -125 443 -131 452 BE -39 793 -54 810 -44 563 -39 625 -32 281 -28 124 -29 011 -29 823 LU -6 485 -7 011 -6 445 -6 167 -6 080 -6 008 -5 740 -5 874 UR -10 549 -11 408 -11 524 -11 766 -11 617 -11 496 -11 742 -12 155 SZ -5 886 -6 330 -6 859 -6 909 -6 893 -6 928 -6 881 -7 034 OW -5 296 -5 712 -6 416 -6 134 -6 038 -6 115 -6 198 -6 395 NW -1 437 -1 569 -1 269 -1 297 -1 313 -1 400 -1 414 -1 471 GL -5 151 -5 414 -5 348 -5 429 -5 327 -5 339 -5 445 -5 584 ZG – – – – -464 -1 939 -3 280 -3 784 FR -11 679 -12 424 -9 450 -8 989 -8 586 -8 865 -10 521 -9 987 SO – – -1 799 -3 438 -7 372 -8 316 -9 250 -9 372 BS -47 162 -51 355 -53 668 -53 954 -63 190 -69 937 -66 325 -66 512 BL – – – -1 269 – – – – SH -3 186 -2 042 -1 188 -1 750 -1 198 -683 – – AR -17 102 -18 498 -19 062 -19 964 -19 810 -20 246 -20 741 -21 580 AI -7 943 -8 584 -8 307 -8 618 -8 677 -8 678 -9 150 -9 590 SG -1 929 -2 095 -1 663 -1 920 -1 748 -1 868 -1 867 -2 058 GR -133 174 -143 844 -136 260 -138 270 -136 612 -137 085 -140 572 -143 112 AG – – – – – – – – TG -3 623 -3 916 -3 714 -3 599 -3 561 -3 160 -3 296 -3 507 TI -31 338 -35 836 -32 387 -29 004 -25 646 -21 081 -15 425 -15 464 VD -51 178 -63 941 -70 133 -79 455 -101 086 -120 000 -124 582 -122 296 VS -67 907 -73 212 -73 369 -82 087 -85 038 -86 763 -85 777 -86 867 NE -34 098 -40 661 -37 821 -37 750 -37 729 -37 813 -36 510 -35 902 GE -100 104 -105 337 -107 388 -108 891 -136 181 -157 488 -157 094 -165 397 JU -4 108 -4 779 -4 861 -5 260 -4 597 -4 491 -4 633 -4 942 CH -682 216 -737 624 -717 881 -728 678 -800 663 -862 825 -880 895 -900 159
CHF Versamenti di compensazione per abitante in ambito di compensazione degli oneri 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH -73 -59 -53 -46 -60 -72 -82 -85 BE -41 -56 -45 -39 -31 -27 -28 -29 LU -18 -19 -17 -15 -15 -15 -14 -14 UR -304 -330 -325 -322 -318 -314 -319 -329 SZ -44 -45 -46 -45 -44 -44 -43 -44 OW -160 -169 -179 -164 -161 -162 -163 -167 NW -37 -40 -31 -30 -31 -33 -33 -34 GL -135 -142 -136 -134 -131 -132 -134 -137 ZG – – – – -4 -15 -26 -29 FR -47 -47 -33 -29 -28 -28 -33 -31 SO – – -7 -13 -27 -31 -34 -34 BS -247 -270 -281 -277 -323 -356 -336 -335 BL – – – -4 – – – – SH -43 -27 -15 -22 -15 -8 – – AR -325 -353 -358 -366 -361 -367 -375 -389 AI -541 -568 -526 -538 -539 -538 -565 -591 SG -4 -4 -3 -4 -3 -4 -4 -4 GR -696 -749 -683 -676 -667 -668 -684 -695 AG – – – – – – – – TG -16 -16 -15 -13 -13 -12 -12 -13 TI -99 -109 -96 -82 -72 -59 -43 -44 VD -78 -94 -96 -102 -128 -150 -155 -151 VS -238 -246 -229 -240 -246 -249 -245 -246 NE -202 -239 -218 -211 -210 -211 -204 -202 GE -233 -238 -232 -225 -277 -317 -314 -328 JU -61 -70 -69 -72 -63 -61 -63 -67 CH -92 -97 -90 -87 -95 -101 -103 -104
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.08 Compensazione dei casi di rigore 2008–2024 (+) aggravio per il Cantone; (-) sgravio per il Cantone
CHF 1 000 Totale versamenti di compensazione in ambito di compensazione dei casi di rigore 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 20 626 20 626 19 239 14 789 13 803 12 817 11 831 10 845 BE -36 041 -36 041 -34 517 -27 562 -25 725 -23 887 -22 050 -20 212 LU -17 857 -17 857 -17 065 -13 585 -12 680 -11 774 -10 868 -9 963 UR 585 585 546 419 391 363 336 308 SZ 2 159 2 159 2 014 1 548 1 445 1 342 1 239 1 135 OW -8 898 -8 898 -8 463 390 364 338 312 286 NW 623 623 581 447 417 387 358 328 GL -7 521 -7 521 -7 156 -5 662 -5 285 -4 907 -4 530 -4 152 ZG 1 658 1 658 1 547 1 189 1 110 1 030 951 872 FR -133 273 -133 273 -126 679 -100 087 -93 415 -86 742 -80 070 -73 397 SO 4 098 4 098 3 823 2 939 2 743 2 547 2 351 2 155 BS 3 251 3 251 3 033 2 331 2 176 2 020 1 865 1 710 BL 4 343 4 343 4 051 3 114 2 906 2 699 2 491 2 284 SH -5 402 -5 402 1 155 888 828 769 710 651 AR 902 902 841 647 604 561 517 474 AI 247 247 231 177 165 154 142 130 SG 7 576 7 576 7 066 5 432 5 070 4 708 4 345 3 983 GR 3 186 3 186 2 972 2 284 2 132 1 980 1 827 1 675 AG 9 133 9 133 8 519 6 548 6 112 5 675 5 239 4 802 TG 3 843 3 843 3 584 2 755 2 571 2 388 2 204 2 020 TI 5 187 5 187 4 838 3 719 3 471 3 223 2 975 2 727 VD 10 613 10 613 9 899 7 609 7 102 6 595 6 088 5 580 VS 4 613 4 613 4 302 3 307 3 087 2 866 2 646 2 425 NE -106 018 -106 018 -100 765 -79 606 -74 299 -68 992 -63 685 -58 378 GE 6 897 6 897 6 433 4 945 4 615 4 286 3 956 3 626 JU -18 247 -18 247 -17 354 -13 723 -12 808 -11 893 -10 978 -10 063 CH -243 718 -243 718 -227 327 -174 748 -163 098 -151 448 -139 798 -128 148
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 2
Tabella A2.09 Misure di attenuazione e contributi complementari 2021–2024 (+) aggravio per il Cantone; (-) sgravio per il Cantone
CHF 1 000 Totale versamenti di compensazione in ambito di misure di attenuazione 2020 2021 2022 2023 2024 ZH – – – – – BE – -16 050 -40 075 -32 113 -24 043 LU – -6 308 -15 798 -12 701 -9 545 UR – -570 -1 419 -1 136 -851 SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – -632 -1 573 -1 258 -941 ZG – – – – – FR – -4 861 -12 211 -9 847 -7 421 SO – -4 214 -10 557 -8 485 -6 371 BS – – – – – BL – -4 461 -11 143 -8 934 -6 694 SH – -1 268 -3 172 -2 546 -1 911 AR – -857 -2 138 -1 710 -1 277 AI – -251 -625 – – SG – -7 865 -19 629 -15 739 -11 804 GR – -3 197 -7 949 -6 352 -4 744 AG – -10 364 -26 032 -20 994 -15 830 TG – -4 227 -10 614 -8 558 -6 452 TI – -5 547 -13 803 -11 003 -8 183 VD – – – – – VS – -5 383 -13 475 -10 829 -8 131 NE – -2 800 -6 944 -5 520 -4 102 GE – – – – – JU – -1 143 -2 845 -2 274 -1 699 CH – -80 000 -200 000 -160 000 -120 000
CHF 1 000 Totale versamenti di compensazione in ambito di contributi complementari 2020 2021 2022 2023 2024 ZH – – – – – BE – – – – – LU – – – – – UR – – – – -1 446 SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – – – – -378 ZG – – – – – FR – – – – -61 109 SO – – – – -42 771 BS – – – – – BL – – – – – SH – – – – – AR – – – – – AI – – – – – SG – – – – – GR – – – – – AG – – – – – TG – – – – – TI – – – – – VD – – – – – VS – – – – -71 485 NE – – – – – GE – – – – – JU – – – – -2 812 CH – – – – -180 000
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 3
Allegato 3 Convenzioni intercantonali
La Conferenza dei governi cantonali (CdC) ha pubblicato sul proprio sito web (sezione «The- men» > «Finanzausgleich und Aufgabenteilung» > «Interkantonale Zusammenarbeit mit La- stenausgleich») un elenco aggiornato delle convenzioni intercantonali nei settori di compiti di cui all’articolo 48a Cost. L’elenco (disponibile in tedesco e francese) può essere scaricato all’indirizzo
https://kdk.ch/themen/finanzausgleich-und-aufgabenteilung
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 4
Allegato 4 Uscite a titolo di riversamento della Confederazione ai Cantoni
Il rapporto sull’efficacia consente una valutazione della perequazione finanziaria in senso stret- to (perequazione delle risorse, compensazione degli oneri e provvedimenti temporanei). A ti- tolo di informazione, in questo contesto è interessante considerare anche i trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni che vanno oltre i versamenti della compensazione finanziaria in senso stretto. Le seguenti tabelle forniscono indicazioni per il 2021 (ultimi dati attualmente disponibili).
Tabella A4.01 Trasferimenti della Confederazione ai Cantoni, in totale, 2021
Perequazione finanziaria e Partecipa- compensa- zioni alle zione degli Popolazione entrate della oneri della Contributi In % delle residente Confedera- Confedera- della Confe- entrate totali permanente Superficie CHF 1 000 zione 1 zione 2 derazione 3 Totale del Cantone media in ettari ZH 1 266 480 89 618 1 695 787 3 051 885 18.1% 1 559 043 172 894 BE 471 607 578 011 1 730 539 2 780 157 21.7% 1 045 303 595 951 LU 297 341 89 253 533 941 920 535 22.0% 418 337 149 352 UR 14 047 42 272 86 225 142 544 31.7% 36 933 107 653 SZ 207 538 6 893 185 821 400 251 23.7% 162 923 90 788 OW 29 713 6 038 88 460 124 211 32.9% 38 272 49 058 NW 42 155 1 313 58 709 102 177 21.5% 43 707 27 585 GL 19 524 43 921 68 796 132 241 33.3% 41 021 68 531 ZG 437 195 464 106 957 544 616 28.9% 129 291 23 873 FR 176 011 288 224 533 958 998 193 25.2% 327 653 167 142 SO 112 270 244 586 273 874 630 731 24.9% 278 854 79 046 BS 305 221 63 190 394 818 763 229 14.0% 196 386 3 695 BL 234 918 8 705 268 322 511 944 16.2% 291 893 51 767 SH 127 162 8 713 104 130 240 005 25.0% 83 551 29 842 AR 29 821 38 200 74 737 142 759 26.9% 55 447 24 284 AI 10 194 9 913 33 488 53 594 30.8% 16 327 17 248 SG 277 036 236 927 643 414 1 157 377 22.1% 516 875 202 820 GR 98 386 219 065 621 085 938 536 33.2% 200 736 710 530 AG 312 517 301 239 579 067 1 192 823 19.5% 698 579 140 380 TG 127 255 157 079 301 888 586 222 24.6% 284 437 99 433 TI 202 184 40 939 487 952 731 075 17.6% 351 584 281 215 VD 769 284 101 086 1 130 845 2 001 215 16.3% 818 865 321 202 VS 128 775 509 097 586 497 1 224 369 28.1% 350 856 522 463 NE 90 305 171 999 286 784 549 089 22.1% 176 030 80 216 GE 621 657 136 181 624 467 1 382 305 12.5% 507 896 28 249 JU 34 803 104 373 187 926 327 101 33.2% 73 754 83 851 Diversi 4 524 799 524 799 Totale 6 443 398 3 497 298 12 213 285 22 153 982 20.5% 8 704 546 4 129 068
Fonte: AFF, statistica finanziaria escluse le partecipazioni vincolate dei Cantoni: quota dei proventi della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP; voce 46008), parte dei proventi dell’imposta sugli oli minerali (voce 46005), parte del prodotto netto della Regìa federale degli alcool (voce 46003): «Cantoni a confronto; valutazioni standard», foglio di calcolo «einnahmen» perequazione verticale delle risorse + compensazione degli oneri + partecipazione della Confederazione alla compensazione dei casi di rigore + misure di attenuazione contributi della Confederazione = contributi correnti (voce 4630) + contributi agli investimenti (voce 670): - contributi della Confederazione attribuibili ai 26 Cantoni: «Cantoni a confronto; valutazioni standard», foglio di calcolo «einnahmen» - importo totale (inclusi i contributi che non possono essere attribuiti ai singoli Cantoni): «Insieme dei Cantoni; valutazioni standard», foglio di calcolo «einnahmen» non attribuibili a singoli Cantoni
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 4
Tabella A4.02 Trasferimenti della Confederazione ai Cantoni per abitante, 2021
Perequazione finanziaria e compensa- zione degli Partecipazioni oneri della Contributi alle entrate della Confedera- della Confe- CHF per abitante Confederazione zione derazione Totale Rango ZH 812 57 1 088 1 958 24 BE 451 553 1 656 2 660 14 LU 711 213 1 276 2 200 21 UR 380 1 145 2 335 3 860 5 SZ 1 274 42 1 141 2 457 16 OW 776 158 2 311 3 246 8 NW 964 30 1 343 2 338 18 GL 476 1 071 1 677 3 224 9 ZG 3 381 4 827 4 212 3 FR 537 880 1 630 3 046 11 SO 403 877 982 2 262 19 BS 1 554 322 2 010 3 886 4 BL 805 30 919 1 754 25 SH 1 522 104 1 246 2 873 12 AR 538 689 1 348 2 575 15 AI 624 607 2 051 3 283 7 SG 536 458 1 245 2 239 20 GR 490 1 091 3 094 4 675 1 AG 447 431 829 1 707 26 TG 447 552 1 061 2 061 23 TI 575 116 1 388 2 079 22 VD 939 123 1 381 2 444 17 VS 367 1 451 1 672 3 490 6 NE 513 977 1 629 3 119 10 GE 1 224 268 1 230 2 722 13 JU 472 1 415 2 548 4 435 2 Diversi 60 60 Totale 740 402 1 403 2 545
Tabella A4.03 Contributi della Confederazione ai Cantoni secondo settori nel 2021
Esempi di sottorubriche importanti Rubrica sul piano finanziario Settore di compiti in mio. CHF
1 Ordine pubblico e sicurezza, difesa 222
2 Educazione 3 034
23 + 26 Formazione professionale 790
27 Scuole universitarie 1 490
3 Cultura, sport e ricreazione, religione 180
5 Sicurezza sociale 5 730
51 Malattia e infortunio 2 849
52 Invalidità 819
53 Vecchiaia e superstiti 883
6 Trasporti e comunicazione 1 761
61 Circolazione stradale 1 642
62 Trasporti pubblici 119
7 Protezione dell’ambiente e assetto del territorio 399
74 Ripari 236
8 Economia nazionale 3 474
81 Agricoltura 2 913
Totale 14 800
Fonte: AFF, statistica finanziaria «Conto di finanziamento: uscite a titolo di trasferimenti tra le amministrazioni pubbliche secondo funzioni», foglio di calcolo «BK»
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 4
Le tabelle qui sopra considerano solo i trasferimenti della Confederazione che confluiscono nei bilanci dei Cantoni, ma non i versamenti destinati a terzi nei Cantoni come gli stipendi dei col- laboratori dell’Amministrazione federale, i contributi della Confederazione che vengono versati direttamente a terzi senza passare per i bilanci dei Cantoni (ad es. i contributi alle FFS e alle imprese di trasporto concessionarie dei trasporti pubblici), gli acquisti della Confederazione di beni e servizi, comprese ad esempio le costruzioni civili e militari della Confederazione, oppure le spese dei PF. I dati sono quindi incentrati sulla politica finanziaria e non sull’economia nazio- nale o l’economia regionale, e questo per i seguenti motivi:
– i trasferimenti considerati nella tabella hanno lo scopo di rafforzare in modo mirato i bilan- ci dei Cantoni. Per contro, effettuando altre uscite in Svizzera la Confederazione finanzia segnatamente anche i compiti del proprio settore di competenze. Pertanto queste uscite hanno una funzione completamente diversa;
– presentare solo i trasferimenti verso i bilanci dei Cantoni ha il vantaggio che i versamenti sono chiaramente delimitabili. Qualora venissero presi in considerazione anche altri versa- menti della Confederazione non sarebbe più data questa delimitazione e la decisione su quali versamenti considerare diventerebbe arbitraria;
Se si confrontano gli importi per abitante, alcuni Cantoni ricevono chiaramente contributi fe- derali più elevati, in particolare Grigioni, Giura, Uri e Appenzello Interno. Si tratta di Cantoni con una bassa densità demografica, ciò che in una certa misura comporta inevitabilmente elevate uscite pro capite. Inoltre i versamenti presentati non permettono di concludere auto- maticamente che sono solo questi Cantoni a trarne profitto; segnatamente quando si tratta di prestazioni fornite dai Cantoni che potrebbero essere utilizzate oltre i confini cantonali (ad es. nei settori dell’università o dei trasporti).
Un’analisi approfondita delle ripercussioni economiche delle attività della Confederazione nei Cantoni viene effettuata ogni quattro anni nell’ambito dell’aggiornamento del rapporto in adempimento del postulato Amherd 14.3951 Trasparenza riguardo alle ripercussioni economi- che delle attività della Confederazione nei Cantoni. Le uscite e le entrate della Confederazione sono attribuite ai singoli Cantoni. Dai risultati più recenti, pubblicati il 15 novembre 2022, emerge che le disparità tra i singoli Cantoni si riducono grazie alla perequazione finanziaria e ai differenti contributi dei Cantoni al finanziamento del bilancio della Confederazione. L’analisi mostra che ogni Cantone donatore netto nella perequazione finanziaria è considerato tale an- che nel bilancio federale. Al contempo, i Cantoni beneficiari netti nella perequazione finanzia- ria sono considerati tali anche in riferimento alle attività della Confederazione. Ciò significa che nel complesso il bilancio della Confederazione implica una ridistribuzione dei fondi dai Cantoni finanziariamente forti a quelli finanziariamente deboli efficace.
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 5
Allegato 5
Criteri e ordini di grandezza per la valutazione dell’efficacia secondo l’allegato 17 OPFC
– Rapporto tra i trasferimenti a destinazione vincolata e i trasferimenti a destinazione libera dalla Confederazione ai Cantoni – Trasferimenti dai Cantoni alla Confederazione – Rapporto tra contributi ai costi e contributi forfettari e globali – Differenze di potenziale di risorse per abitante dei Cantoni – Differenze di gettito fiscale standardizzato per abitante dei Cantoni prima e dopo la pere- quazione delle risorse – Gettito fiscale standardizzato per abitante del Cantone finanziariamente più debole rispetto alla media svizzera prima e dopo la perequazione delle risorse – Ammontare della franchigia per il calcolo del reddito determinante delle persone fisiche – Ammontare degli oneri speciali per abitante – Rapporto tra compensazione degli oneri e oneri speciali – Entrate, uscite e debiti dei Cantoni – Differenze di onere fiscale – Quota d’incidenza della spesa pubblica e aliquote fiscali dei Cantoni e dei Comuni nel raf- fronto nazionale e internazionale – Agevolazioni fiscali in virtù della legge federale del 6 ottobre 1995 in favore delle zone di rilancio economico («Lex Bonny») – Immigrazione ed emigrazione di contribuenti nel raffronto nazionale e internazionale – Onere fiscale effettivo limite e medio dei Cantoni nel raffronto nazionale e internazionale – Numero di società di gestione secondo l’articolo 28 capoversi 3 e 4 LAID – Interdipendenza tra onere fiscale di un Cantone e mercato immobiliare del medesimo Can- tone – Ripercussioni di importanti decisioni di politica fiscale su altri Cantoni – Ripercussioni della compensazione dei casi di rigore sul gettito fiscale standardizzato dei Cantoni – Evoluzione del volume dei pagamenti della compensazione intercantonale degli oneri e per- centuale di indennizzo dello spillover
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 6
Allegato 6
Decisione sull’istituzione del gruppo paritetico di studio per il rapporto sull’efficacia
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 6
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 6
Mandato dell’organo incaricato del coordinamento politico della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
Rapporto sull’efficacia 2020–2025 della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni Allegato 6