Iniziativa popolare «Per l'uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l'inclusione)» e controprogetto indiretto

Dipartimento federale dell’interno DFI

Berna, 25 giugno 2025

Controprogetto indiretto (legge federale sull’inclusione delle persone con disabilità e revisione della legge federale sull’assicura­ zione per l’invalidità) all’iniziativa popolare federale «Per l’uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l’inclusione)»

Rapporto esplicativo per l’indizione della procedura di consultazione

Compendio

L’iniziativa popolare «Per l’uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l’inclusione)» è formalmente riuscita nell’ottobre del 2024. Il Consiglio fede­ rale ha proposto l’elaborazione di un controprogetto indiretto, che comprende una nuova legge quadro sull’inclusione fondata in particolare sull’articolo 112b della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.; RS 101) e una revisione parziale della legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (LAI; RS 831.20). La legge quadro intende rafforzare l’inclusione delle persone con di­ sabilità in conformità all’articolo 112b Cost., principalmente nell’ambito dell’al­ loggio, garantendo loro la libertà di scelta e incentivando i Cantoni a sostenere soluzioni abitative al di fuori delle istituzioni, senza creare tuttavia né nuove pre­ stazioni federali né costi supplementari. Introduce inoltre meccanismi di coordi­ namento tra la Confederazione e i Cantoni. La revisione della LAI migliora l’ac­ cesso ai mezzi ausiliari e al contributo per l’assistenza, anche per le persone con una capacità limitata di esercitare i diritti civili, e istituisce una base legale per progetti pilota che favoriscono l’autonomia.

Situazione iniziale

L’iniziativa popolare «Per l’uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l’in­ clusione)», depositata il 5 settembre 2024, è formalmente riuscita avendo raccolto 107 910 firme valide, conformemente alla decisione della Cancelleria federale del 16 ottobre 20241. L’iniziativa chiede di introdurre nella Costituzione federale una dispo­ sizione sui diritti delle persone con disabilità.

Con decisione del 20 dicembre 2024, il Consiglio federale ha incaricato il Dipartimento federale dell’interno (DFI) di elaborare un controprogetto indiretto da sottoporre a con­ sultazione.

Il controprogetto elaborato dal DFI comprende due elementi: una nuova legge quadro che pone l’accento sul tema dell’alloggio e una revisione parziale della LAI nel settore dei mezzi ausiliari e dell’accesso al contributo per l’assistenza per le persone con una capacità limitata di esercitare i diritti civili.

Contenuto del progetto

La nuova legge federale sull’inclusione delle persone con disabilità si fonda sull’articolo 112b Cost. Destinata a fornire un quadro comune a Confederazione e Cantoni, defini­ sce i principi e gli obiettivi dell’inclusione delle persone con disabilità, in particolare nell’ambito dell’alloggio. Concretamente, è volta a rafforzare la partecipazione sociale,

1 FF 2024 2637

la libertà di scelta e l’autonomia delle persone con disabilità, tenendo conto degli impe­ gni internazionali della Svizzera, in particolare quelli derivanti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (CDPD; RS 0.109).

L’avamprogetto comprende diversi punti principali: oltre a un quadro programmatico generale dell’inclusione, stabilisce principi specifici per l’alloggio, identificato come am­ bito prioritario. Afferma il diritto delle persone con disabilità a scegliere il proprio modo di vita e il proprio alloggio e incentiva i Cantoni a offrire un ventaglio di misure di soste­ gno adeguate, senza tuttavia creare nuove prestazioni federali. Il testo modernizza inoltre alcune disposizioni della legge federale sulle istituzioni che promuovono l’inte­ grazione degli invalidi (LIPIn; RS 831.26). Infine, l’avamprogetto prevede meccanismi di aggiornamento reciproco tra la Confederazione e i Cantoni e garantisce il coinvolgi­ mento delle persone interessate in questi processi.

Parallelamente, l’avamprogetto prevede una revisione parziale della LAI volta a miglio­ rare l’accesso ai mezzi ausiliari e al contributo per l’assistenza, in particolare per le persone con una capacità limitata di esercitare i diritti civili. Introduce inoltre una base legale per progetti pilota che favoriscono la conduzione di una vita autonoma, in vista di una futura semplificazione delle prestazioni di sostegno all’alloggio.

3.3.3 Diritto di scegliere liberamente la modalità di alloggio e il luogo

in cui abitare e diritto alle misure di sostegno e di

6.2.4 Progetti pilota per l’ulteriore sviluppo dell’assegno per grandi

invalidi, del contributo per l’assistenza e del supplemento per

Rapporto esplicativo

1 Aspetti formali e validità dell’iniziativa

1.1 Tenore dell’iniziativa

L’iniziativa popolare «Per l’uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l’in­ clusione)» ha il tenore seguente:

La Costituzione federale2 è modificata come segue:

Art. 8 cpv. 4

4 Abrogato

Art. 8a3 Diritti delle persone con disabilità

1 La legge assicura l’uguaglianza, di diritto e di fatto, tra le persone con disabilità e le

persone senza disabilità in tutti gli ambiti della vita. Le persone con disabilità hanno diritto, entro i limiti della proporzionalità, alle misure di sostegno e di adeguamento ne­ cessarie a tal fine, in particolare all’assistenza personale e tecnica.

2 Le persone con disabilità hanno diritto di scegliere liberamente la modalità di alloggio

e il luogo in cui abitare e hanno diritto, entro i limiti della proporzionalità, alle misure di sostegno e di adeguamento necessarie a tal fine.

1.2 Riuscita formale e termini di trattazione

L’iniziativa popolare federale «Per l’uguaglianza delle persone con disabilità (Iniziativa per l’inclusione)» è stata sottoposta l’11 aprile 20234 alla Cancelleria federale per esame preliminare e depositata il 5 settembre 2024 con le firme necessarie. Con deci­ sione del 16 ottobre 2024, la Cancelleria federale ne ha constatato la riuscita formale con 107 910 firme valide5.

L’iniziativa è stata presentata sotto forma di progetto elaborato. Il Consiglio federale vi contrappone un controprogetto indiretto. Ai sensi dell’articolo 97 capoverso 2 della

2 RS 101 La numerazione definitiva del presente articolo sarà stabilita dopo la votazione popolare dalla Cancelleria federale; questa la coordinerà con le altre disposizioni vigenti della Costituzione federale. 4 FF 2023 1041 5 FF 2024 2637

legge del 13 dicembre 20026 sul Parlamento (LParl), il Consiglio federale deve presen­ tare al più tardi entro il 5 marzo 2026 un disegno di decreto federale e il relativo mes­ saggio. Secondo l’articolo 100 LParl, l’Assemblea federale deve decidere sulla racco­ mandazione di voto entro il 5 marzo 2027.

1.3 Validità

L’iniziativa soddisfa le condizioni di validità previste dall’articolo 139 capoverso 3 Cost.:

a) è formulata sotto forma di progetto completamente elaborato e pertanto soddisfa il principio dell’unità della forma;

b) tra i singoli elementi dell’iniziativa sussiste un nesso intrinseco e pertanto soddisfa il principio dell’unità della materia;

c) soddisfa il principio di compatibilità con le disposizioni cogenti del diritto internazio­ nale poiché non viola nessuna di esse.

2 Genesi dell’iniziativa

2.1 Diritto vigente

Conformemente all’articolo 8 capoverso 1 Cost., tutti sono uguali davanti alla legge. Le persone con disabilità godono degli stessi diritti delle persone senza disabilità. L’arti­ colo 8 Cost. vieta espressamente la discriminazione a causa di una disabilità (cpv. 2) e conferisce al legislatore federale e a quelli cantonali il mandato di eliminare gli svan­ taggi nei confronti delle persone con disabilità (cpv. 4). La Confederazione concretizza questo mandato costituzionale nella legge del 13 dicembre 20027 sui disabili (LDis) e in altre leggi federali.

La LDis crea le condizioni quadro generali affinché le persone con disabilità possano partecipare più facilmente alla vita della società e coltivare in modo autonomo contatti sociali, seguire una formazione e una formazione continua ed esercitare un’attività lu­ crativa. L’accento è posto sull’accesso agli edifici e agli impianti, ai trasporti pubblici, alle prestazioni, ai programmi radiotelevisivi, alle telecomunicazioni e alla formazione professionale. Tra le altre leggi federali che prevedono provvedimenti volti a eliminare svantaggi in determinati ambiti della vita figurano in particolare la legge del 30 aprile 19978 sulle telecomunicazioni (LTC), la legge del 13 dicembre 20029 sulla

6 RS 171.10 7 RS 151.3 8 RS 784.10 9 RS 412.10

formazione professionale (LFPr) e la legge federale del 24 marzo 200610 sulla radiote­ levisione (LRTV).

Nel dicembre del 2024 il Consiglio federale ha adottato il messaggio concernente la modifica della LDis11. L’obiettivo perseguito con questa revisione parziale è rafforzare la protezione contro gli svantaggi in particolare negli ambiti del lavoro e delle presta­ zioni. È previsto di applicarla anche ai datori di lavoro e ai fornitori privati di prestazioni destinate al pubblico, che dovranno adottare gli accomodamenti ragionevoli necessari per permettere alle persone con disabilità di svolgere un’attività lavorativa o di fruire delle prestazioni alle stesse condizioni delle persone senza disabilità.

Negli ultimi anni anche diversi Cantoni hanno emanato leggi sulle pari opportunità delle persone con disabilità. Il Cantone di Basilea Città è stato il primo ad adottare, nel set­ tembre del 2019, una legge sui diritti delle persone con disabilità. La legge sull’inclu­ sione e l’accompagnamento delle persone con disabilità a Neuchâtel e la legge sui diritti e l’inclusione delle persone con disabilità in Vallese sono entrate in vigore en­ trambe il 1° gennaio 2022. Il Parlamento del Cantone di Basilea Campagna ha appro­ vato una legge sui diritti delle persone con disabilità, entrata in vigore nel gennaio del 2023.

Mentre la LDis definisce il quadro generale per il pari trattamento delle persone con disabilità, le assicurazioni sociali, in particolare l’assicurazione per l’invalidità, preve­ dono prestazioni per la copertura del fabbisogno vitale e per la promozione dell’inte­ grazione professionale e la partecipazione alla vita sociale. Queste prestazioni contri­ buiscono a garantire l’effettiva parità di trattamento delle persone con disabilità. In con­ formità all’articolo 112b capoversi 1 e 2 Cost., la Confederazione e i Cantoni promuo­ vono l’integrazione degli «invalidi», secondo la terminologia consacrata in occasione dell’adozione della disposizione, mediante la costruzione e la gestione di istituzioni.

L’articolo 24 Cost. garantisce inoltre a tutte le persone di nazionalità svizzera, con e senza disabilità, la libertà di domicilio, ovvero il diritto di scegliere liberamente il luogo in cui stabilirsi. Questa garanzia deve essere attuata in modo concreto in conformità all’articolo 35 Cost., che impone alle autorità di provvedere affinché i diritti fondamen­ tali, per quanto vi si prestino, siano realizzati anche nelle relazioni tra privati. In ragione del loro statuto particolare, le persone straniere non possono avvalersi della libertà di domicilio : in assenza di trattati internazionali conclusi dalla Svizzera che garantiscano loro la libera circolazione, devono rispettare le condizioni di soggiorno previste dalle disposizioni del diritto federale, in particolare dalla legge federale del 16 dicembre 200512 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI), anche se si sono stabilite in Svizzera o vi soggiornano legalmente.

10 RS 784.40 11 FF 2025 300 12 RS 142.20

2.2 Contesto politico dell’iniziativa

L’iniziativa popolare è sostenuta da un comitato interpartitico, nonché da organizzazioni mantello e altre organizzazioni che si impegnano a favore dei diritti delle persone con disabilità e s’inserisce nel contesto delle attuali discussioni sull’inclusione delle persone con disabilità, che negli ultimi anni hanno acquisito notevole rilevanza nell’opinione pubblica e nella politica. Un indizio della crescente attenzione riservata a questo tema è, non da ultimo, il numero crescente di interventi parlamentari su argomenti inerenti alla politica in favore delle persone con disabilità depositati nelle Camere federali. Alla sensibilizzazione generale ha contribuito anche la procedura di rapporto degli Stati parte della Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 200613 sui diritti delle per­ sone con disabilità (CDPD), conclusasi nel marzo del 2022.

Le critiche espresse dal Comitato delle Nazioni Unite per i diritti delle persone con di­ sabilità nelle sue osservazioni conclusive del marzo del 2022 sulla situazione in Sviz­ zera14 hanno confermato la convinzione di molte persone con disabilità e delle loro organizzazioni secondo le quali – nonostante l’entrata in vigore della LDis vent’anni fa e la ratifica della CDPD dieci anni fa – l’inclusione nella società svizzera era ancora troppo poco avanzata e che erano necessari ulteriori impulsi in questa direzione. I pro­ motori dell’iniziativa vedono una necessità d’intervento in particolare per quanto ri­ guarda l’accesso alle misure di adeguamento e di sostegno, necessarie per la parteci­ pazione effettiva delle persone con disabilità alla vita sociale. Ponendo l’accento sui presupposti materiali e organizzativi necessari per la concretizzazione dei diritti delle persone con disabilità, l’iniziativa fa leva su un aspetto di fondamentale importanza per la politica in materia di uguaglianza e disabilità.

3 Scopi e tenore dell’iniziativa

3.1 Scopi dell’iniziativa

L’iniziativa intende rafforzare i diritti delle persone con disabilità mediante una modifica della Costituzione federale. Le persone con disabilità devono poter partecipare alla vita sociale in modo autonomo e su un piano di parità.

Sul suo sito web il comitato d’iniziativa15 precisa i problemi che intende affrontare:

- La legislazione in vigore non è sufficiente per garantire alle persone con disabi­ lità la partecipazione paritaria e autodeterminata alla vita sociale. È necessario un intervento più forte da parte del Popolo e dei Cantoni nella Costituzione fe­ derale.

13 RS 0.109 Comitato per i diritti delle persone con disabilità, Osservazioni conclusive al rapporto iniziale della Svizzera, 13 aprile 2022 Iniziativa per l’inclusione, consultabile su www.iniziativa-inclusione.ch > Iniziativa > Argomenti

- Oggi la parità giuridica e di fatto delle persone con disabilità viene attuata con esitazione. L’iniziativa per l’inclusione chiede che le persone con disabilità siano veramente tutelate dalla discriminazione.

- Non esiste quasi nessun ambito in cui le persone con disabilità non siano con­ frontate a svantaggi. Questo è dovuto anche al fatto che non vengono apportati i necessari adeguamenti strutturali, tecnici o organizzativi. Le persone con disa­ bilità sono anche limitate nell’esercizio dei loro diritti politici.

- Molte persone con disabilità non possono scegliere liberamente il tipo di alloggio e sono costrette a vivere in un’istituzione di cura. Molti aiuti finanziari sono legati alla vita in queste istituzioni di cura e mancano fondi per finanziare il sostegno a forme autodeterminate di alloggio.

- Mancano alloggi sufficientemente accessibili in termini economici e privi di bar­ riere architettoniche.

- Gli ausili attualmente proposti non sono sufficienti per garantire che anche le persone con disabilità possano partecipare pienamente alla vita sociale.

3.2 Tenore della normativa proposta

I promotori dell’iniziativa propongono di sostituire l’articolo 8 capoverso 4 Cost. con un nuovo articolo 8a, che conferisce al legislatore il mandato di assicurare l’uguaglianza, di diritto e di fatto, delle persone con disabilità in tutti gli ambiti della vita. Le persone con disabilità devono avere diritto, entro i limiti della proporzionalità, alle misure di so­ stegno e di adeguamento necessarie. Devono avere in particolare il diritto di scegliere liberamente la modalità di alloggio e il luogo in cui abitare e, sempre entro i limiti della proporzionalità, alle misure di sostegno e di adeguamento necessarie a tal fine.

3.3 Interpretazione e commento del testo dell’iniziativa

L’articolo 8a Cost. proposto intende, da un lato, assicurare l’uguaglianza, di diritto e di fatto, delle persone con disabilità, dall’altro, prevede il diritto delle persone con disabilità alle misure di sostegno e adeguamento necessarie per poter prendere tutte le decisioni che riguardano la loro vita, in particolare il luogo in cui abitare.

3.3.1 Uguaglianza delle persone con disabilità

Conformemente all’articolo 8a Cost. proposto, la legge deve garantire l’uguaglianza, di diritto e di fatto, tra le persone con disabilità e le persone senza disabilità in tutti gli ambiti della vita.

In analogia all’articolo 8 capoverso 4 Cost. vigente, la disposizione proposta incarica il legislatore federale e quelli cantonali di concretizzare il mandato costituzionale adot­

tando misure per assicurare l’uguaglianza delle persone con disabilità. L’articolo 8 ca­ poverso 4 Cost., che prevede l’eliminazione degli svantaggi nei confronti delle persone con disabilità, sarebbe così integrato nel nuovo articolo 8a.

Com’è il caso già oggi, il mandato costituzionale è indirizzato alla Confederazione e ai Cantoni in funzione delle rispettive competenze e non ha quindi alcun influsso sulla ripartizione dei compiti tra i diversi livelli istituzionali.

L’iniziativa non si esprime in dettaglio sull’attuazione. A livello federale, la LDis do­ vrebbe continuare a costituire la base legale di riferimento per il disciplinamento dei provvedimenti finalizzati a garantire l’uguaglianza, di diritto e di fatto, delle persone con disabilità. Per i Cantoni, l’articolo 8a Cost. proposto prevede l’obbligo di concretizzare il mandato costituzionale nel quadro del diritto cantonale accordando loro un certo mar­ gine di apprezzamento.

3.3.2 Diritto alle misure di sostegno e adeguamento

Conformemente all’articolo 8a Cost. proposto, le persone con disabilità devono avere il diritto, entro i limiti della proporzionalità, alle misure di sostegno e di adeguamento necessarie, in particolare all’assistenza personale e tecnica, per garantire l’uguaglianza di diritto e di fatto.

L’iniziativa prevede quindi un obbligo positivo per la Confederazione e i Cantoni, che dovranno mettere a disposizione tali misure.

Il diritto alle misure di sostegno e di adeguamento non viene ulteriormente precisato nel testo dell’iniziativa. In questa forma, l’applicabilità diretta di un diritto individuale è esclusa secondo la giurisprudenza vigente del Tribunale federale. La disposizione pro­ posta contiene invece un mandato vincolante per i rispettivi legislatori che dovranno precisare nella legislazione, nel quadro delle proprie competenze, i diritti individuali a prestazioni e le condizioni per la loro fruizione, tenendo conto del principio di propor­ zionalità.

3.3.3 Diritto di scegliere liberamente la modalità di alloggio e il luogo in cui abi­ tare e diritto alle misure di sostegno e di adeguamento necessarie a tal fine Conformemente all’articolo 8a capoverso 2 Cost. proposto, le persone con disabilità devono avere il diritto, entro i limiti della proporzionalità, di scegliere liberamente la modalità di alloggio e il luogo in cui abitare.

Contrariamente al capoverso 1 proposto, la disposizione è sufficientemente concreta da consentire di desumerne diritti individuali. Il diritto per le persone di cittadinanza svizzera alla libertà di domicilio è già sancito all’articolo 24 Cost. La scelta della moda­ lità di alloggio è desumibile dagli articoli 8 e 13 Cost.

Per le persone con disabilità di nazionalità straniera, la cui libertà di domicilio può es­ sere limitata in virtù del diritto federale (art. 24 cpv. 1 Cost.), il testo dell’iniziativa intro­ duce un nuovo diritto, in quanto non fa alcuna distinzione tra le persone con disabilità in base alla nazionalità.

Il capoverso 2 ribadisce infine il diritto, formulato in modo generico al capoverso 1, a misure di sostegno e di adeguamento nell’ambito dell’alloggio. Anche in questo caso, si tratta di un diritto non giustiziabile in questa forma. La disposizione conferisce tuttavia alla Confederazione e ai Cantoni il mandato di concretizzare nella legislazione i diritti individuali. Anche in questo caso non viene modificata la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali.

4 Valutazione dell’iniziativa

4.1 Valutazione degli scopi dell’iniziativa

L’oggetto dell’iniziativa, ossia la promozione dell’uguaglianza e della partecipazione alla società delle persone con disabilità, è di per sé incontestato. L’articolo 8 capoverso 4 Cost. conferisce già oggi al legislatore il mandato di eliminare gli svantaggi nei loro confronti. La LDis, entrata in vigore nel 2004, prevede provvedimenti per eliminare e prevenire questi svantaggi. In base all’avamprogetto adottato dal Consiglio federale alla fine del 2024, la LDis sarà estesa ad altri ambiti, in particolare alle prestazioni for­ nite da privati e ai rapporti di lavoro di privati. Nel quadro della sua politica in favore delle persone disabili, il Consiglio federale ha inoltre riconosciuto la necessità di adot­ tare ulteriori misure per garantire l’effettiva parità di trattamento delle persone con di­ sabilità. Tra queste figurano un miglior coordinamento tra i diversi livelli istituzionali e misure di sensibilizzazione della popolazione. Il mandato di cui all’articolo 8 capoverso 4 Cost. è rivolto anche ai Cantoni, alcuni dei quali hanno già emanato leggi proprie sui diritti delle persone con disabilità.

Abbinando il mandato di promuovere l’uguaglianza con misure di adeguamento e so­ stegno necessarie per la sua effettiva attuazione, l’iniziativa introduce quello che, a prima vista, costituisce un nuovo diritto.

A un esame più approfondito, emerge tuttavia che la Costituzione federale offre già oggi a Confederazione e Cantoni un quadro adeguato a tal fine. A livello sia federale che cantonale esistono infatti misure e prestazioni espressamente finalizzate a pro­ muovere la partecipazione alla società delle persone con disabilità. A livello federale, vi rientrano in particolare le prestazioni dell’AI. È fuori discussione che, alla luce degli impegni derivanti dalla CDPD, ratificata dalla Svizzera nel 2014, queste misure e pre­ stazioni dovranno essere regolarmente riesaminate e, se necessario, adeguate in modo ancora più rigoroso ai principi fondamentali della CDPD.

Nonostante i miglioramenti conseguiti negli ultimi anni, il Consiglio federale ritiene che sussistano ancora lacune, in particolare per quanto riguarda il diritto delle persone con disabilità all’autodeterminazione abitativa. Ancora oggi, molte persone che necessitano di assistenza a causa di una disabilità sono limitate nella scelta della forma abitativa e,

in alcuni casi, anche del luogo dove abitare. Nel quadro della sua politica in favore delle persone disabili 2023–2026, il Consiglio federale ha avviato il programma prioritario «Alloggio», che mira ad ampliare le possibilità offerte, in particolare consentendo di scegliere tra un alloggio in un’istituzione e un aiuto a domicilio. Sostenendo la piena ed effettiva partecipazione delle persone con disabilità alla vita della società, il programma si inserisce nella volontà del Consiglio federale di promuovere una società inclusiva, in conformità con la LDis. Ha inoltre messo in evidenza l’assenza di un quadro generale e la complessità, spesso difficile da comprendere per le persone interessate, del coor­ dinamento tra le prestazioni della Confederazione e dei Cantoni.

Per orientare le diverse prestazioni in modo ancora più coerente verso la promozione della partecipazione alla società e dell’autodeterminazione, il Consiglio federale ritiene opportuno avvalersi della possibilità offerta dalla Costituzione federale vigente di stabi­ lire a livello legislativo gli obiettivi, i principi e i criteri applicabili alla promozione dell’in­ tegrazione degli «invalidi» da parte di Confederazione e Cantoni (art. 112b cpv. 3 Cost.), che serviranno loro da riferimento e linee guida per concepire prestazioni volte a promuovere l’inclusione delle persone con disabilità. Il Consiglio federale persegue questo obiettivo con l’avamprogetto di nuova legge federale sull’inclusione delle per­ sone con disabilità, che fornisce alle norme vigenti una «cornice» comune ed evolutiva, senza però intervenire direttamente nei singoli ambiti di prestazione.

4.2 Ripercussioni in caso di accettazione

È difficile stimare le ripercussioni dell’accettazione dell’iniziativa sulle risorse finanziarie e umane di Confederazione e Cantoni. Tendenzialmente sono da attendersi costi sup­ plementari, non da ultimo perché l’accettazione in votazione popolare accrescerebbe le aspettative in materia di ampliamento delle prestazioni. L’entità dei costi supplemen­ tari dipenderà tuttavia in ampia misura dal modo in cui Confederazione e Cantoni at­ tueranno il mandato costituzionale. L’iniziativa lascia loro un ampio margine di apprez­ zamento, citando espressamente il principio della proporzionalità.

L’iniziativa suscita aspettative in una maggiore autonomia delle persone con disabilità, che alla fine andrebbe anche a vantaggio della società nel suo insieme. In base a ri­ cerche condotte, l’introduzione di nuovi modelli di finanziamento delle prestazioni di sostegno a domicilio (finanziamento indiretto) permetterebbe un migliore controllo dei costi che, a lungo termine, dovrebbe tradursi tendenzialmente per i Cantoni in una ri­ duzione delle spese rispetto alla permanenza in istituzione. Anche in questo caso ri­ sulta tuttavia difficile valutare in modo attendibile le ripercussioni finanziarie in conside­ razione delle diverse esigenze di assistenza delle persone16. Infine, una maggiore au­ todeterminazione contribuisce generalmente a favorire l’integrazione nel mercato del lavoro e quindi, in maniera globale, a promuovere l’inclusione, il che permetterebbe di

Tobias Fritschi et al., Flussi finanziari e modelli di finanziamento nell’offerta di alloggi per le persone con disabilità, rapporto finale all’attenzione dell’UFPD, dell’UFAS e della CDOS, 2022, disponibile in tedesco con un riassunto in italiano su www.ufas.admin.ch > Assicurazioni sociali > Assicurazione invalidità AI > Informazioni di base & legislazione > Documenti > Rapporto di ricerca «Flussi finanziari e modelli di finanziamento nell’offerta di alloggi per le persone con disabilità»

risparmiare o destinare le risorse corrispondenti ad altri scopi. Anche in questo caso è difficile indicare cifre precise, poiché molto dipende dall’attuazione concreta.

4.3 Pregi e difetti dell’iniziativa

Rispetto alla disposizione costituzionale vigente, l’iniziativa ha il pregio di fornire un quadro omogeneo alle misure di promozione dell’autonomia abitativa.

Ha tuttavia lo svantaggio di non andare fondamentalmente oltre quanto già previsto dal il diritto vigente e di non entrare nei dettagli per quanto riguarda l’attuazione concreta. Essendo rivolta principalmente ai legislatori di Confederazione e Cantoni, potrebbe non avere alcun impatto positivo immediato per le persone con disabilità. Inoltre, il processo politico legato alla sua accettazione potrebbe ritardare i lavori di miglioramento già in corso o addirittura attenuarne gli effetti. L’accettazione solleverebbe anche domande per quanto riguarda la libertà di domicilio delle persone con disabilità che non hanno la nazionalità svizzera e potrebbe eventualmente richiedere adeguamenti del diritto na­ zionale in materia di stranieri.

4.4 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

L’iniziativa è compatibile con gli impegni internazionali della Svizzera che scaturiscono dalla sua adesione a organizzazioni internazionali e da trattati bilaterali o multilaterali. Non presenta contrasti evidenti con alcun trattato concluso dalla Svizzera.

Sul piano giuridico, occorre tuttavia sottolineare che l’articolo 8a capoverso 2 prima frase proposto introduce un diritto giustiziabile alla scelta della modalità di alloggio e del luogo in cui abitare, che non può essere considerato assoluto, poiché rimane sog­ getto alle restrizioni riconosciute dal diritto svizzero e internazionale, in particolare quelle derivanti dall’interpretazione degli articoli 13 Cost. e 8 della Convenzione del 4 novembre 195017 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)18.

Dato il loro statuto particolare, le persone straniere non possono avvalersi della libertà di domicilio (art. 24 Cost.). In assenza di trattati internazionali conclusi dalla Svizzera che garantiscono loro la libera circolazione, devono rispettare le condizioni di soggiorno previste dalle disposizioni della LStrI, anche se si sono stabilite in Svizzera o vi sog­ giornano legalmente.

17 RS 0.101 UFG, Analyse constitutionnelle de l’art, 8a P-Cst. proposé par l’initiative «Inclusion», analisi costituzionale dell’Ufficio federale di giustizia del 28 giugno 2024, consultabile in francese su www.bj.admin.ch > Publications & services > Rapports, avis de droit et décisions > Rapports et avis de droit

5 Conclusioni

Le richieste dell’iniziativa sono fondamentalmente legittime. È riconosciuta la necessità di intervenire in diversi ambiti, in particolare per quanto riguarda la libertà di scelta delle persone che hanno bisogno di assistenza a causa di una disabilità della modalità di alloggio e del luogo in cui abitare. Tuttavia, la soluzione proposta presenta diversi svan­ taggi. Per questo motivo, il Consiglio federale raccomanda di opporre all’iniziativa un controprogetto indiretto.

6 Controprogetto indiretto

Il controprogetto indiretto proposto dal Consiglio federale concretizza l’articolo 8 capo­ verso 4 Cost. fondandosi sulle competenze di cui all’articolo 112b Cost. e si compone di due elementi.

Il primo elemento prevede l’adozione di una nuova legge federale sull’inclusione delle persone con disabilità e l’abrogazione della LIPIn. Nella nuova legge devono infatti es­ sere ripresi le disposizioni e gli obiettivi della LIPIn che mantengono la loro pertinenza ai fini dell’adempimento della mozione 24.3003 della Commissione della sicurezza so­ ciale e della sanità del Consiglio nazionale (CSSS-N) «Modernizzare la LIPIn. Garan­ tire alle persone con disabilità uguali possibilità di scelta nell’ambito dell’alloggio e il necessario sostegno ambulatoriale», in conformità al principio della libera scelta dell’al­ loggio per le persone con disabilità. Il secondo elemento prevede l’adeguamento di determinate disposizioni della legge federale del 19 giugno 195919 sull’assicurazione per l’invalidità (LAI) riguardanti in primo luogo i mezzi ausiliari – per attuare le racco­ mandazioni del Consiglio federale (rapporto in adempimento del postulato CSSS-S 19.4380) – e, in secondo luogo, il contributo per l’assistenza, al fine di facilitarne l’ac­ cesso per le persone con una capacità limitata di esercitare i diritti civili. È inoltre pre­ visto di introdurre nella LAI una base legale che permetta all’Ufficio federale delle assi­ curazioni sociali (UFAS) di avviare progetti pilota volti a testare il miglioramento di pre­ stazioni dell’assicurazione invalidità (AI) che favoriscano una condotta di vita auto­ noma. In particolare, è previsto di semplificare, a medio termine, le diverse prestazioni che favoriscono l’autonomia delle persone con disabilità nell’ambito dell’alloggio.

Il controprogetto indiretto s’inserisce nel quadro di altri due progetti che riprendono preoccupazioni importanti dell’iniziativa. Il primo è la modifica della LDis, il cui messag­ gio è stato adottato dal Consiglio federale il 20 dicembre 2024; il secondo una futura revisione della LAI che mira a ripensare fondamentalmente le prestazioni dell’AI per favorire la conduzione di una vita autonoma creando una nuova prestazione che com­ prenda quelle attuali, ossia l’assegno per grandi invalidi, il supplemento per cure inten­ sive e il contributo per l’assistenza. Nell’ambito di questa revisione prevista per il 2035, saranno elaborati nuovi strumenti per valutare i bisogni e semplificate le procedure am­ ministrative per soddisfare i requisiti della CDPD.

6.1 Nuova legge federale sull’inclusione delle persone con disabilità

6.1.1 Quadro costituzionale

Il mandato legislativo sancito dall’articolo 8 capoverso 4 Cost. relativo all’eliminazione degli svantaggi nei confronti delle persone con disabilità non conferisce alcuna compe­ tenza alla Confederazione. In virtù dell’articolo 112b Cost., quest’ultima dispone tutta­ via delle competenze necessarie per emanare una legislazione quadro nell’ambito dell’integrazione degli «invalidi». Il controprogetto indiretto poggia sul capoverso 3 di

19 RS 831.20

questa disposizione, sulla quale si fondano già oggi diverse misure e prestazioni volte a promuovere l’integrazione sociale degli «invalidi».

L’articolo 112b Cost. è stato adottato nel quadro della nuova impostazione della pere­ quazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC)20, entrata in vigore il 1° gennaio 2008, e definisce le competenze di Confedera­ zione e Cantoni in materia di integrazione degli «invalidi». La ripartizione delle compe­ tenze operata con la NPC si basa sulla distinzione tra prestazioni individuali e collet­

In conformità all’articolo 112b capoverso 1 Cost., la Confederazione promuove l’inte­ grazione degli «invalidi» versando prestazioni (individuali) in denaro e in natura. A que­ sto scopo può utilizzare fondi dell’AI. È su questa base legale che si fondano le presta­ zioni individuali dell’AI.

In conformità all’articolo 112b capoverso 2 Cost., i Cantoni promuovono l’integrazione degli «invalidi», in particolare mediante contributi alla costruzione e alla gestione di istituzioni a scopo abitativo e lavorativo. Rientrano pertanto nella competenza esclusiva dei Cantoni le prestazioni collettive, ovvero i contributi che non possono essere attribuiti individualmente.

L’articolo 112b capoverso 3 Cost. prevede infine che la legge stabilisca gli obiettivi, i principi e i criteri dell’integrazione degli «invalidi». In questo contesto occorre tenere conto anche dei principi costituzionali di ripartizione dei compiti (principi della NPC)22, in particolare del principio della sussidiarietà (art. 5a e 43a cpv. 1 Cost.), il principio dell’equivalenza fiscale (art. 43a cpv. 2 e 3 Cost.) e il rispetto dell’autonomia organiz­ zativa e finanziaria dei Cantoni (art. 47 cpv. 2 Cost.).

La competenza della Confederazione di emanare una legislazione quadro sull’integra­ zione è quindi limitata: da un lato, non comprende tutte le persone con disabilità, ma si limita alla cerchia più ristretta delle persone «invalide», dall’altro, consente esclusiva­ mente alla Confederazione di stabilire gli obiettivi, i principi e i criteri dell’integrazione, lasciando ai Cantoni un ampio margine di manovra per la loro attuazione. La Confede­ razione non ha quindi la competenza, ad esempio, di imporre ai Cantoni l’introduzione nella loro legislazione di un determinato tipo di prestazioni individuali che favoriscano l’autonomia e la responsabilità delle persone con disabilità. La Confederazione non dispone inoltre di alcuna competenza legislativa in materia di aiuto e cure a domicilio

RU 2007 5765 21 FF 2002 2065, pag. 2207; UFG, Gutachten zur Kompetenzausscheidung nach Art. 112b und 112c BV, perizia dell’Ufficio federale di giustizia del 10 settembre 2024, disponibile in tedesco su www.bj.admin.ch > Publikationen & Service > Berichte, Gutachten und Verfügungen > Berichte und Gutachten 22 FF 2002 2065, pag. 2223 segg.; rapporto del Consiglio federale del 12 settembre 2014 in adempimento del postulato Stalder Markus 12.3412 del 29 maggio 2012 «Verifica del rispetto dei principi della NPC», disponibile in tedesco e francese.

per le persone anziane e le persone con disabilità. Questa competenza è dei Cantoni

6.1.2 Orientamento della legge

Lo scopo dell’avamprogetto del Consiglio federale è fornire alla Confederazione e ai Cantoni un orientamento comune per le misure di inclusione delle persone con disabi­ lità e definire linee guida per la promozione dell’autonomia abitativa. L’ambito dell’al­ loggio è stato infatti identificato come prioritario23. Con questo intervento mirato, il Con­ siglio federale adotta un approccio pragmatico volto a perseguire miglioramenti concreti e più rapidi da attuare. La legge è concepita in modo da non escludere revisioni speci­ fiche per un’estensione ad altri ambiti.

L’avamprogetto definisce un quadro programmatico per la promozione dell’inclusione delle persone con disabilità. Il quadro proposto deve aiutare la Confederazione e i Can­ toni nella concezione di misure e prestazioni nei rispettivi ambiti di competenza in modo che tengano conto degli impegni internazionali della Svizzera, in particolare di quelli derivanti dalla CDPD.

L’avamprogetto formula, inoltre, principi in materia di autonomia abitativa, in particolare per garantire alle persone con disabilità di cui all’articolo 112b Cost. la massima libertà di scelta possibile per quanto riguarda il tipo di alloggio e le misure necessarie in fun­ zione delle loro esigenze individuali. Inoltre, prevede che i Cantoni promuovano un’of­ ferta di misure diversificata e adeguata alle esigenze, facilitando la messa a disposi­ zione di alloggi accessibili a prezzi moderati, e forniscano consulenza alle persone in­ teressate nella scelta del loro modo di vita e della loro forma abitativa. L’avamprogetto non prevede per contro nuove prestazioni a livello federale.

Infine, l’avamprogetto formula principi per l’adozione di misure nell’ambito dell’alloggio, nel quadro delle competenze vigenti. La Confederazione e i Cantoni devono in partico­ lare prendere le misure necessarie per permettere alle persone con disabilità di eser­ citare effettivamente la loro libertà di scelta e usufruire del sostegno necessario per scegliere la loro forma abitativa.

6.1.3 Mozione 24.3003 «Modernizzare la LIPIn»

Attualmente gli obiettivi e i principi della Confederazione derivanti dall’articolo 112b ca­ poverso 3 Cost. sono circoscritti alla LIPIn, emanata nel quadro della NPC entrata in

23 Canonica, Alan; Margot-Cattin, Pierre; Stalder, René; Abbas, Marina; Froidevaux, Gaël, Soutien au logement à domicile: instruments d’évaluation du besoin, studio commissionato dall’UFAS, Aspects de la sécurité sociale, Rapport de recherche no 11/2, 2023; Tobias Fritschi et al., Flussi finanziari e modelli di finanziamento nell’offerta di alloggi per le persone con disabilità, rapporto finale all’attenzione dell’UFPD, dell’UFAS e della CDOS, 2022, disponibile in tedesco con un riassunto in italiano su www.ufas.admin.ch > Assicurazioni sociali > Assicurazione invalidità AI > Informazioni di base & legislazione > Documenti > Rapporto di ricerca «Flussi finanziari e modelli di finanziamento nell’offerta di alloggi per le persone con disabilità»

vigore nel 2008 e fondata anche sulle disposizioni transitorie della Cost. (art. 197 n. 4). Nella LIPIn, il legislatore federale ha previsto che ogni persona «invalida» che ne abbia bisogno e lo desideri debba avere accesso a un’istituzione, indipendentemente dalle sue risorse finanziarie, dalla sua situazione personale e dal suo stato di salute. Dato che l’aiuto e le cure a domicilio per le persone anziane e con disabilità rientrano esclu­ sivamente nella competenza dei Cantoni (art. 112c cpv. 1 Cost.) e in attesa che questi ultimi dispongano di una propria strategia a favore delle persone «invalide», la LIPIn deve garantire il mantenimento del livello delle prestazioni collettive in materia di istitu­ zioni, laboratori protetti e istituti.

Concentrarsi esclusivamente sull’offerta istituzionale non risponde più alle esigenze delle persone interessate, che chiedono una maggiore libertà di scelta, ed è in contra­ sto con il principio dell’autodeterminazione. Per molti costituisce inoltre un ostacolo al miglioramento e all’ammodernamento delle offerte di sostegno dei Cantoni. Alla Sviz­ zera viene spesso rimproverato che il diritto vigente va contro agli impegni derivanti dalla CDPD, ovvero promuovere la vita indipendente delle persone con disabilità e raf­ forzare la loro libera scelta della forma abitativa e del luogo in cui vivere.

Il 6 marzo 2025 il Parlamento ha accolto la mozione 24.3003 della CSSS-N «Moder­ nizzare la LIPIn. Garantire alle persone con disabilità uguali possibilità di scelta nell’am­ bito dell’alloggio e il necessario sostegno ambulatoriale» che incarica il Consiglio fede­ rale di istituire, mediante una modifica della LIPIn, una base legale moderna affinché le persone con disabilità possano scegliere liberamente e in modo autodeterminato la propria forma di alloggio e il luogo di residenza e ricevano il necessario sostegno a questo scopo. Quanto richiesto dalla mozione corrispondente quindi in ampia misura con l’obiettivo perseguito dall’iniziativa nell’ambito dell’alloggio.

Il Consiglio federale propone di adempiere la mozione 24.3003 nel quadro del contro­ progetto e di includere le disposizioni della LIPIn che mantengono la loro pertinenza nella nuova legge quadro. Questo consentirà di ridurre la complessità del diritto e di raggruppare tutte le disposizioni relative allo stesso tema in un unico atto normativo. A tal fine, l’Ufficio federale per le pari opportunità delle persone con disabilità (UFPD) ha commissionato una perizia legale per determinare quali disposizioni della LIPIn siano giuridicamente rilevanti e valutare in che misura osservino la Costituzione e il diritto internazionale, in particolare la CDPD24.

L’avamprogetto tiene conto della ripartizione delle competenze prevista dall’arti­ colo 112b Cost., secondo cui il versamento di prestazioni individuali nell’ambito dell’al­ loggio e del lavoro è di competenza della Confederazione, mentre le prestazioni collet­ tive sono di competenza dei Cantoni. La Confederazione può inoltre stabilire gli obiet­ tivi, i principi e i criteri. La principale novità consiste nell’obbligo per i Cantoni, sancito dall’articolo 4 capoverso 1 e dall’articolo 10 capoverso 3 dell’avamprogetto, di orien­ tare le loro prestazioni agli impegni derivanti dall’articolo 19 CDPD. I Cantoni avranno

Adriano Previtali, Perizia legale: Prospettive di una revisione della LIPIn, Friburgo, 5 marzo 2025, disponibile in francese su www.ufpd.admin.ch > Diritto > Diritto svizzero > Progetti legislativi in corso > Controprogetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione

quindi l’obbligo, in applicazione del diritto internazionale, di promuovere l’autonomia abitativa. Tuttavia, spetta loro stabilire le modalità dell’attuazione concreta e definire le prestazioni di aiuto e cure a domicilio di cui all’articolo 112c Cost.

L’avamprogetto consente inoltre di abrogare le disposizioni obsolete della LIPIn ema­ nate nel contesto della NPC, entrata in vigore nel 2008. Quelle che mantengono la loro validità sono state adattate ad hoc per corrispondere all’attuale concezione dei diritti delle persone con disabilità e integrate nell’avamprogetto. Infine, ove possibile, i termini oggi considerati discriminatori sono stati sostituiti.

6.1.4 Programma prioritario «Alloggio»

Parallelamente alla revisione parziale della LDis, il DFI (UFPD) ha elaborato, in colla­ borazione con altri servizi federali, i Cantoni e gli attori dell’economia e della società civile, il programma prioritario «Alloggio» che sarà oggetto di una valutazione nel corso del 2027.

6.2 Revisione della LAI

6.2.1 Mezzi ausiliari

Con il postulato 19.4380 «Garantire l’accesso ad ausili moderni a persone affette da disabilità», depositato il 30 ottobre 2019 dalla CSSS-S, il Consiglio federale è stato incaricato di esaminare quali adeguamenti siano necessari affinché gli ausili forniti dall’assicurazione per l’invalidità corrispondano allo stato della tecnica e le persone assicurate possano beneficiare il più possibile dei progressi tecnologici. Nel suo rap­ porto del 26 giugno 202425 in adempimento del postulato, il Consiglio federale ha esa­ minato come si potrebbe impostare il sistema di rimborso dei mezzi ausiliari affinché questi ultimi possano essere acquistati a minor prezzo, in modo da dare agli enti finan­ ziatori un maggior margine di manovra, entro i limiti del principio di economicità, nella concessione dei mezzi ausiliari. Il Consiglio federale giunge alla conclusione che nel settore dei mezzi ausiliari vi è una necessità d’intervento per quanto concerne la par­ tecipazione al progresso tecnologico. Raccomanda quindi diverse misure che consen­ tirebbero all’AI di influire più attivamente sulla fissazione dei prezzi dei mezzi ausiliari, contribuendo a migliorare la situazione per gli assicurati. Il controprogetto indiretto pre­ vede l’attuazione di queste misure.

Economicità della fornitura di mezzi ausiliari Le assicurazioni sociali devono impiegare le proprie risorse finanziarie limitate in modo efficiente. L’economicità è dunque un aspetto cruciale per la fornitura dei mezzi ausi­

25 Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 19.4380 della CSSS-S «Garantire l’accesso ad ausili moderni a persone affette da disabilità» del 30 ottobre 2019, disponibile in tedesco e francese

liari. Più il prezzo di un mezzo ausiliario è basso, più è probabile che adempia il requi­ sito dell’economicità e possa essere finanziato dall’assicurazione sociale. Questo si­ gnifica che l’ottenimento di prezzi più bassi consente di fornire alle persone assicurate una gamma di mezzi ausiliari più ampia e al passo con i progressi tecnologici e quindi di preservare o favorire la loro capacità di condurre una vita autonoma.

L’ente finanziatore può valutare adeguatamente l’economicità di un mezzo ausiliario soltanto se il rapporto tra i costi e i benefici aggiuntivi è illustrato in modo chiaro e trasparente. Nella pratica si è però constatato che non vi è una tale trasparenza e che l’AI ha possibilità limitate di valutare il rapporto tra i costi e i benefici aggiuntivi di un mezzo ausiliario. Per la persona assicurata vi è un beneficio aggiuntivo ai sensi della base legale dell’AI soltanto se il mezzo ausiliario permette di raggiungere uno degli obiettivi d’integrazione di cui all’articolo 21 capoversi 1 e 2 LAI26 (esercitare un’attività lucrativa o adempiere le mansioni consuete, conservare o migliorare la capacità al gua­ dagno, studiare, imparare una professione o seguire una formazione continua, provve­ dere all’assuefazione funzionale, spostarsi, stabilire contatti nel proprio ambiente o at­ tendere alla propria persona). L’AI non dispone di uno strumento adeguato per verifi­ care il rispetto del requisito dell’economicità o il rapporto costi-benefici di mezzi ausiliari nuovi o perfezionati. In definitiva questo fa sì che l’AI o finanzi un mezzo ausiliario no­ nostante una base di calcolo del prezzo insoddisfacente oppure non finanzi prodotti nuovi o perfezionati o li finanzi soltanto in pochi casi eccezionali, poiché non è possibile dimostrare l’adeguatezza del loro rapporto costi-benefici. Attualmente nel settore della sanità pubblica si constata inoltre la tendenza a vendere le nuove tecnologie e innova­ zioni generalmente a prezzi più elevati rispetto ai mezzi ausiliari già presenti sul mer­ cato da un certo tempo. Sorprendentemente, però, nonostante l’introduzione di prodotti innovativi i prezzi dei vecchi mezzi ausiliari non diminuiscono o diminuiscono soltanto in misura irrilevante.

Misure previste Per affrontare questo problema occorrerà dare all’AI maggiori possibilità di influire sulla fissazione dei prezzi dei mezzi ausiliari in modo da permettere l’ottenimento di prezzi più bassi per i mezzi ausiliari.

L’AI impiega vari strumenti di rimborso per garantire una fornitura di mezzi ausiliari economica e appropriata. Una possibilità è il rimborso di importi forfettari, che prevede il versamento agli assicurati di un importo fisso per un mezzo ausiliario. Questo stru­ mento semplifica la procedura e favorisce la concorrenza, ma può causare l’assun­ zione in proprio di una parte dei costi, nel caso in cui le spese effettive siano più elevate. Un altro modello è quello del rimborso di importi massimi, che prevede la fissazione da parte dell’AI di un importo massimo e l’assunzione della differenza da parte degli assi­ curati, nel caso in cui le spese siano più elevate. Inoltre, l’AI conclude con i produttori e i fornitori di prestazioni convenzioni tariffali in cui vengono stabiliti i prezzi, gli standard di qualità e i servizi. Questo strumento garantisce stabilità, ma richiede laboriosi nego­ ziati. Se non è possibile applicare un importo forfettario, un importo massimo o una

26 RS 831.20

convenzione tariffale, l’AI può indire una procedura di aggiudicazione e acquistare i mezzi ausiliari mediante bando pubblico, al fine di ottenerli a prezzi inferiori. In casi eccezionali l’AI assume i costi effettivi, in particolare in caso di fabbricazioni speciali o di mezzi ausiliari fatti su misura.

Il progetto prevede la creazione delle basi legali necessarie per permettere il ricorso alla procedura di aggiudicazione non soltanto in via sussidiaria rispetto alle altre forme di rimborso ma, per principio, quale forma di rimborso a pari titolo delle altre. Inoltre, gli enti finanziatori verranno autorizzati a consultare le basi di calcolo dei prezzi dei fornitori di prestazioni. Infine, i fornitori di prestazioni dovranno far beneficiare gli enti finanziatori degli sconti ottenuti sui mezzi ausiliari. Dato che l’AVS fa riferimento all’AI per l’acquisto dei propri mezzi ausiliari, le modifiche previste avrebbero ripercussioni anche nell’am­ bito dell’AVS.

6.2.2 Contributo per l’assistenza

Il contributo per l’assistenza è stato introdotto con il primo pacchetto di misure della 6a revisione AI, entrato in vigore il 1° gennaio 201227. Questa prestazione ha lo scopo di promuovere l’autonomia e la responsabilità individuale dei beneficiari di un assegno per grandi invalidi, consentendo loro di assumere con un contratto di lavoro assistenti incaricati di prestare loro l’aiuto di cui necessitano nella vita quotidiana. Nel contempo permette di sgravare i familiari di questi assicurati.

L’articolo 42quater capoverso 2 LAI delega al Consiglio federale la competenza di stabi­ lire le condizioni alle quali le persone con una capacità limitata di esercitare i diritti civili non hanno diritto al contributo per l’assistenza. Queste persone devono dunque adem­ piere condizioni più severe rispetto agli altri assicurati adulti per avere diritto a un con­ tributo per l’assistenza. Queste condizioni supplementari servono a garantire che il con­ tributo per l’assistenza consenta effettivamente a queste persone di condurre una vita autonoma e responsabile nonostante la loro capacità limitata di esercitare i diritti civili.

L’avamprogetto prevede la soppressione di queste condizioni supplementari. In questo modo le persone interessate saranno più libere di scegliere il genere di abitazione in cui desiderano vivere e potranno partecipare maggiormente alla vita sociale.

6.2.3 Questioni relative all’attuazione delle misure concernenti i mezzi ausiliari Nell’ambito del controprogetto indiretto sono state vagliate anche alcune misure rivela­ tesi attuabili senza alcuna modifica di legge ma con una semplice modifica a livello di ordinanza. Per presentare in modo trasparente le riflessioni fatte e offrire a tutti gli in­ teressati la possibilità di esprimersi al riguardo, queste misure saranno trattate in un capitolo separato. In occasione di una futura revisione dell’ordinanza del 17 gennaio

RU 2011 5659; FF 2010 1603

196128 sull’assicurazione per l’invalidità (OAI) il Consiglio federale introdurrà il con­ fronto con i prezzi praticati all’estero e la possibilità per i datori di lavoro di presentare all’AI per conto degli assicurati una richiesta di mezzi ausiliari destinati alla sistema­ zione del posto di lavoro. La mozione Lohr 21.4089 «Integrazione più efficiente sul posto di lavoro. Anche i datori di lavoro devono poter inoltrare richieste per adeguare la postazione di lavoro» potrà quindi essere tolta dal ruolo.

Confronto con i prezzi praticati all’estero Nell’ambito del rapporto in adempimento del postulato è stata esaminata anche la pos­ sibilità di introdurre il confronto con i prezzi praticati all’estero quale strumento di rego­ lamentazione dei prezzi dei mezzi ausiliari. Con questo approccio si persegue l’obiet­ tivo di rendere più trasparenti le spese per i mezzi ausiliari, ed eventualmente ridurle, mediante un confronto con i prezzi praticati in altri Paesi.

La forma di rimborso degli importi forfettari e quella degli importi massimi possono es­ sere migliorate sancendo per legge la possibilità di effettuare un confronto con i prezzi praticati all’estero e tenendo conto del medesimo nel calcolo di questi importi. Questa regolamentazione ricalca le attuali disposizioni previste per l’EMAp29. Nell’assicura­ zione malattie (AMal) l’economicità dei medicamenti è stabilita in base a un sistema chiaramente definito a livello di ordinanza (OAMal30)31, fondato sulle disposizioni legali dell’articolo 32 LAMal32. Queste prescrivono che le prestazioni devono essere efficaci, appropriate ed economiche. L’ordinanza precisa metodi e procedure per la valutazione dell’economicità. Per la valutazione dell’economicità di un medicamento si procede tra l’altro a un confronto con i prezzi praticati all’estero: a tal fine il prezzo di un medica­ mento è confrontato con il prezzo di fabbrica medio per la consegna dello stesso me­ dicamento nei Paesi esteri di riferimento. Se previsti, sono considerati anche gli sconti vincolanti ivi imposti ai fabbricanti. Inoltre, l’OAMal prevede che questa valutazione dell’economicità venga effettuata a scadenze regolari, al fine di garantire durevolmente che i criteri di economicità continuino a essere adempiuti.

Nell’AI vi è una base legale secondo cui nella fornitura dei mezzi ausiliari si deve ri­ spettare il principio di economicità. Gli articoli 1a e 21 capoverso 3 LAI stabiliscono che i mezzi ausiliari sono forniti in un tipo semplice e adeguato. L’articolo 2 capoverso 4

28 RS 831.201 29 www.ufsp.admin.ch > Assicurazioni > Assicurazione malattie > Prestazioni e tariffe > Elenco dei mezzi e degli apparecchi (EMAp) > Elenco dei mezzi e degli apparecchi valido dal 1° gennaio 2024, versione corretta del 7 marzo 2024 (punto 2.2) 30 RS 832.102

32 RS 832.10

OMAI33 precisa questi requisiti stabilendo esplicitamente che i mezzi ausiliari devono essere economici. A questo riguardo, con la DTF 143 V 190 il Tribunale federale ha stabilito che il criterio dell’adeguatezza va considerato nella valutazione dell’economi­ cità. Il confronto con i prezzi praticati all’estero previsto nell’AMal per la valutazione dell’economicità andrà dunque ripreso in modo analogo nell’AI per i mezzi ausiliari e anche in questo caso dovrà essere attuato a livello di ordinanza. La considerazione dei prezzi praticati all’estero renderà più trasparente, efficiente e parsimoniosa la fornitura dei mezzi ausiliari, pur continuando a tenere conto dei bisogni degli assicurati.

Mozione Lohr 21.4089 «Integrazione più efficiente sul posto di lavoro. Anche i datori di lavoro devono poter inoltrare richieste per adeguare la postazione di lavoro» La mozione chiede un adeguamento delle basi giuridiche, affinché in futuro anche i datori di lavoro – e non solo i lavoratori – possano inoltrare all’AI una richiesta di mezzi ausiliari destinati alla sistemazione del posto di lavoro. L’obiettivo è quello di ridurre l’onere amministrativo e rendere più efficienti i processi.

Dopo un esame approfondito, la mozione andrà attuata in modo pratico e pragmatico. In futuro i datori di lavoro dovranno avere la possibilità di presentare una richiesta di mezzi ausiliari all’AI, se ritengono che un assicurato necessiti di un mezzo ausiliario sul posto di lavoro. La richiesta potrà essere depositata soltanto per mezzi ausiliari figuranti nell’OMAI e contrassegnati con un asterisco. L’assicurato avrà diritto a tali mezzi ausi­ liari soltanto se gli sono indispensabili per esercitare un’attività lucrativa o adempiere le mansioni consuete, per studiare, per imparare una professione, a scopo di assuefa­ zione funzionale o per svolgere l’attività esplicitamente menzionata nel numero corri­ spondente dell’allegato. La richiesta andrà discussa con l’assicurato e firmata da quest’ultimo. Dopo l’inoltro della richiesta, l’ufficio AI esaminerà il diritto dell’assicurato al mezzo ausiliario in questione.

Tale attuazione della mozione offrirebbe diversi vantaggi: innanzitutto garantirebbe l’autonomia dell’assicurato, poiché quest’ultimo manterrebbe il controllo sull’autorizza­ zione della comunicazione dei dati; nel contempo i datori di lavoro potrebbero assu­ mere un ruolo attivo nell’integrazione professionale dei collaboratori con disabilità, senza incorrere in incertezze giuridiche o in problemi legati alla protezione dei dati. Dato che le condizioni per il diritto ai mezzi ausiliari non cambierebbero e la modifica sarebbe di natura prettamente organizzativa, questa potrebbe essere attuata a livello di ordinanza. Concretamente, si prevede di modificare l’articolo 66 OAI.

Non è opportuno attuare la mozione alla lettera, poiché questo solleverebbe vari inter­ rogativi: se infatti si prevedesse una semplice informazione dell’assicurato riguardo alla presentazione di una richiesta di prestazioni AI, si porrebbero questioni di fondo ri­ guardo al diritto ai mezzi ausiliari. Il destinatario della decisione dell’AI è l’assicurato ed è quindi lui a dover far valere i propri diritti in un eventuale procedimento giudiziario. Se il datore di lavoro fosse autorizzato a presentare una richiesta di prestazioni AI senza che l’assicurato debba dare il proprio consenso, si porrebbe la questione se in questo

33 RS 831.232.51

modo il diritto ai mezzi ausiliari non venga, in parte, esteso al datore di lavoro. Con l’istituzione (involontaria) di un tale diritto, il datore di lavoro potrebbe essere autoriz­ zato alla consultazione degli atti. Dati (medici) altamente personali degli assicurati po­ trebbero così essere comunicati ai datori di lavoro contro la volontà dei diretti interes­ sati, il che non è sicuramente nelle intenzioni dei fautori della mozione. Secondo l’arti­ colo 6 capoverso 7 lettera a della legge federale del 25 settembre 202034 sulla prote­ zione dei dati (LPD), per il trattamento di dati personali degni di particolare protezione è inoltre necessario l’espresso consenso della persona interessata. Benché questa di­ sposizione non sia direttamente vincolante per gli uffici AI, questi devono comunque tenerne conto, tantopiù che diverse leggi cantonali sulla protezione dei dati contem­ plano disposizioni analoghe. Inoltre, l’articolo 66 capoverso 1bis OAI stabilisce che, in caso di richiesta da parte di terzi, l’assicurato deve autorizzare le persone e i servizi menzionati nella richiesta a fornire agli organi dell’AI tutte le informazioni necessarie e a mettere a loro disposizione tutti i documenti necessari per accertare il diritto alle pre­ stazioni.

Una richiesta da parte del datore di lavoro senza il consenso dell’assicurato lederebbe anche l’autonomia di quest’ultimo. Vi è inoltre un altro problema: nell’AI non sono pre­ viste richieste diverse per le varie prestazioni auspicate. Una richiesta di prestazioni AI (a prescindere dalla prestazione auspicata) comporta quindi che l’assicurazione, in virtù del principio inquisitorio, debba procedere d’ufficio a tutti gli accertamenti neces­ sari. Questo principio dell’istruzione d’ufficio impone all’AI un esame completo del diritto alle prestazioni e non soltanto un esame dell’eventuale diritto al mezzo ausiliario. Qua­ lora un assicurato negasse il suo consenso alla raccolta di dati degni di particolare protezione ai fini dell’esame del diritto alle prestazioni, questo potrebbe essere inter­ pretato quale violazione dell’obbligo di informare e di collaborare o anche dell’obbligo di ridurre il danno, il che potrebbe avere ripercussioni giuridiche negative per l’assicu­ rato. Pertanto, l’analogia con l’articolo 3b capoverso 3 LAI invocata dall’autore della mozione non è pertinente, poiché esso tratta unicamente della comunicazione di rile­ vamento tempestivo, che, contrariamente alla richiesta di prestazioni AI, non ha le im­ portanti conseguenze precedentemente descritte. Questo fatto emerge chiaramente anche dalla struttura della legge, che indica le prestazioni dell’AI soltanto nel capitolo 3 (art. 4 segg. LAI).

Nell’ambito del rilevamento tempestivo (art. 3a segg. LAI), il datore di lavoro ha già oggi la possibilità di effettuare una comunicazione all’ufficio AI, se il mantenimento del posto di lavoro di un assicurato è a rischio per ragioni di salute. L’assicurato va informato di tale comunicazione. In un primo tempo l’ufficio AI verifica se vi sia un rischio d’invalidità e a questo scopo può convocare l’assicurato a un colloquio di rilevamento tempestivo; in seguito comunica per iscritto all’interessato se è opportuno o meno presentare una richiesta di prestazioni AI. Dopo aver ricevuto la richiesta di prestazioni AI, gli specialisti degli uffici AI possono avviare in modo rapido e semplice provvedimenti d’intervento

34 RS 235.1

tempestivo, affinché l’assicurato possa, nel limite del possibile, mantenere il suo im­ piego o essere integrato in un nuovo posto di lavoro. Questi provvedimenti includono, oltre a corsi di formazione e al collocamento, anche adeguamenti del posto di lavoro.

Un ulteriore rischio connesso alla possibilità per il datore di lavoro di presentare diret­ tamente una richiesta consisterebbe nell’introduzione di un nuovo obbligo. Per i datori di lavoro, l’introduzione di tale possibilità potrebbe comportare in determinate situazioni l’obbligo di presentare una richiesta di prestazioni AI. Tuttavia, qualora un datore di lavoro omettesse di effettuarla, ciò potrebbe essere interpretato come una violazione degli obblighi di protezione vigenti (art. 328 CO35 [obbligo di assistenza] e art. 331 cpv. 4 CO). Questo potrebbe causare controversie in materia di diritto del lavoro e di responsabilità.

Per concludere, va segnalato che la prevista revisione della LDis36 attribuirà ai datori di lavoro una maggiore responsabilità per l’adozione, in caso di necessità, di accomo­ damenti ragionevoli e per l’adeguamento delle condizioni di lavoro, affinché le persone con disabilità non siano svantaggiate nella vita lavorativa. In futuro i datori di lavoro saranno tenuti ad adottare accomodamenti ragionevoli sul posto di lavoro per garantire pari opportunità alle persone con disabilità. Questi includono per esempio adattamenti architettonici, la messa a disposizione di strumenti di lavoro speciali o misure organiz­ zative che permettono a una persona con disabilità di continuare a svolgere le sue mansioni professionali nonostante un danno alla salute.

6.2.4 Progetti pilota per l’ulteriore sviluppo dell’assegno per grandi invalidi, del contributo per l’assistenza e del supplemento per cure intensive I provvedimenti volti a promuovere una condotta di vita autonoma delle persone con disabilità sono d’attualità a tutti i livelli istituzionali della Svizzera (Confederazione, Can­ toni e Comuni). A livello federale è soprattutto l’AI a disporre attualmente di un sistema di prestazioni consolidatosi nel tempo in questo settore. Questo comprende tra l’altro l’assegno per grandi invalidi, il contributo per l’assistenza e il supplemento per cure intensive. Di recente l’UFAS ha commissionato diversi lavori di ricerca su questo argo­ mento, incentrati in particolare sulla questione della necessità di un ulteriore sviluppo in questo settore. I rapporti di ricerca sono stati elaborati in stretta collaborazione con la Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) e con l’Ufficio federale per le pari opportunità delle persone con disabilità (UFPD). Nei loro rapporti i ricercatori hanno sottolineato in particolare la complessità del sistema di pro­ mozione di una condotta di vita autonoma, che consta di una molteplicità di attori (oltre all’AI, i Cantoni, le organizzazioni e le casse malati) e di prestazioni. Per i diretti inte­ ressati è spesso molto difficile avere una visione d’insieme delle prestazioni cui hanno diritto, di chi paga quali prestazioni ecc. Il sistema genera molte ridondanze, poiché

35 RS 220

36 RS 151.3

praticamente ogni attore impiega il proprio strumento di accertamento. Può così acca­ dere che gli assicurati debbano sottoporsi ad accertamenti di tre attori diversi per otte­ nere prestazioni analoghe. Il sistema è pertanto inefficiente e richiede un elevato onere di coordinamento. Non sorprende quindi che i ricercatori giungano alla conclusione che occorre migliorare il coordinamento e ridurre la complessità del sistema.

Considerato quanto precede, il Consiglio federale intende migliorare le prestazioni in questione e il 20 dicembre 202437 ha pertanto incaricato il DFI di valutare ed elaborare possibili soluzioni. L’obiettivo è di ridurre la complessità del sistema e l’elevato onere di coordinamento al fine di promuovere una condotta di vita autonoma, il che adempi­ rebbe anche la richiesta dell’iniziativa per l’inclusione. Il miglioramento dovrebbe es­ sere realizzato nel rispetto del principio della neutralità dei costi.

Poiché i lavori di valutazione sono ancora in corso, attualmente non è possibile preve­ dere la forma finale di questi miglioramenti. A seconda dell’entità delle modifiche da apportare al sistema di prestazioni dell’AI, potrebbe rivelarsi necessario un progetto pilota al fine di testare queste modifiche e valutarne le ripercussioni finanziarie.

Il vigente articolo 68quater LAI non costituisce tuttavia una base legale sufficiente per l’avvio di progetti pilota nell’ambito delle prestazioni volte a promuovere una condotta di vita autonoma. Per questo motivo si propone di introdurre nella LAI una disposizione in tal senso.

6.3 Interventi parlamentari

L’intervento parlamentare seguente può essere stralciato:

- Mozione Lohr 21.4089 «Integrazione più efficiente sul posto di lavoro. Anche i datori di lavoro devono poter inoltrare richieste per adeguare la postazione di lavoro». Il Consiglio federale ritiene che l’obiettivo perseguito possa essere rag­ giunto modificando l’ordinanza sull’assicurazione per l’invalidità (OAI)38.

L’intervento parlamentare seguente è adempiuto nel quadro del controprogetto indi­ retto all’iniziativa per l’inclusione e può pertanto essere tolto dal ruolo:

- Mozione 24.3003 della Commissione della sicurezza sociale e della sanità Con­ siglio nazionale «Modernizzare la LIPIn. Garantire alle persone con disabilità uguali possibilità di scelta nell’ambito dell’alloggio e il necessario sostegno am­ bulatoriale». La legge quadro sull’inclusione adempie la mozione. Le disposi­ zioni ancora pertinenti della LIPIn vi sono integrate e modernizzate.

Cfr. comunicato stampa del Consiglio federale del 23 dicembre 2024: «Il Consiglio federale elabora un contro­ progetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione» 38 RS 831.201

7 Commento ai singoli articoli

7.1 Considerazioni generali sulla terminologia

L’articolo 112b Cost. impiega il concetto di integrazione senza definirlo in modo pre­ ciso39. Tuttavia, secondo alcune analisi della dottrina, le versioni francese e italiana della Costituzione e della LAI indicano più chiaramente che l’integrazione deve essere intesa in senso lato, distinta dall’«integrazione» in senso stretto come intesa nel diritto dell’assicurazione per l’invalidità. Questa interpretazione ampia è anche conforme alla CDPD. Basandosi su questo approccio, il presente avamprogetto utilizza il concetto più moderno e più esteso di inclusione.

A differenza dell’integrazione, che mira ad aiutare le persone ad adattarsi alle strutture esistenti, l’inclusione implica l’adattamento delle strutture per renderle accessibili a tutte le persone, comprese quelle con disabilità. Una società inclusiva è una società fondata sulla parità di trattamento e sulla diversità. L’obiettivo è istituire un quadro sufficiente­ mente flessibile e privo di discriminazioni per garantire la partecipazione di tutti.

Sebbene si sovrappongano in parte, il concetto di «persona con disabilità» e quello di «invalido» hanno usi ben distinti sul piano giuridico. Concretamente, il primo è utilizzato nelle politiche in favore dell’uguaglianza (art. 8 cpv. 4 Cost.; LDis; CDPD), il secondo si riferisce invece al concetto di invalidità ai sensi della Costituzione federale (art. 112, 112b e 112c) e del diritto delle assicurazioni sociali (LAI e legge federale del 6 ottobre 200040 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali [LPGA])41. Una persona è considerata «invalida» ai sensi del diritto delle assicurazioni sociali se la gravità della sua invalidità è tale da motivare il diritto alle prestazioni dell’AI (cfr. art. 4 cpv. 2 LAI), il che limita il margine di manovra del presente avamprogetto in considerazione delle persone che ne sono oggetto.

Sebbene questa distinzione abbia consentito per molto tempo un’applicazione coe­ rente delle diverse prestazioni sociali e delle politiche di uguaglianza, negli ultimi anni la percezione della disabilità è cambiata radicalmente. Un tempo incentrata sulle esi­ genze sanitarie o di assistenza, oggi rientra in un approccio basato sui diritti umani, che pone l’accento sull’uguaglianza.

In questo contesto, garantire l’uguaglianza significa offrire alle persone con disabilità gli stessi diritti e le stesse opportunità di cui gode la società nel suo insieme e implica

UFG, Gutachten zur Kompetenzausscheidung nach Art. 112b und 112c BV, perizia dell’Ufficio federale di giustizia del 10 settembre 2024, dispo­ nibile in tedesco su www.bj.admin.ch > Publikationen & Service > Berichte, Gutachten und Verfügungen > Berichte und Gutachten 40 RS 830.1 Nel messaggio concernente la NPC (FF 2002 2065) è precisato che il termine «invalido» dell’art. 112b Cost. designa le persone con disabilità nella loro capacità al lavoro (behinderte, d.h. erwerbsunfähige, in tedesco). L’UFG interpreta l’invalidità ai sensi dell’art. 112b Cost. in combinato disposto con l’art. 112 cpv. 1 Cost., che funge da base per il versamento delle rendite AI. Il concetto di invalidità è concretizzato nella LAI (art. 4 e 5), che fa riferimento all’art. 8 LPGA.

l’eliminazione degli ostacoli e l’adeguamento delle strutture sociali. Le prestazioni di assistenza svolgono un ruolo fondamentale in questo processo, poiché consentono di compensare gli svantaggi legati alla disabilità e di garantire l’effettivo accesso ai diritti, all’inclusione e all’autonomia. Per questo motivo, il presente avamprogetto punta all’in­ clusione delle persone con disabilità in senso lato, in particolare delle persone che be­ neficiano di misure di sostegno e accompagnamento ai sensi dell’articolo 112b Cost.

Infine, nel suo rapporto del 15 settembre 2023 «Modernizzare la lingua nella legge sull’assicurazione contro l’invalidità» in adempimento del postulato 20.3002 della CSSS-S42, il Consiglio federale ha riconosciuto la fondatezza delle critiche mosse a determinati termini ritenuti sminuenti e obsoleti da parte delle persone interessate. Ha lasciato intravedere la possibilità di esaminare in modo approfondito una serie di espressioni in vista della loro eventuale sostituzione, in occasione di future revisioni materiali della LAI. Tra queste espressioni figurano «invalidità», «grande invalidità», «infermità», «infermità congenita» o «andicappati» come aggettivo sostantivato. Il Co­ mitato delle Nazioni Unite per i diritti delle persone con disabilità raccomanda inoltre di «eliminare dal suo quadro legale e politico a livello federale, cantonale e comunale ogni espressione sminuente riferita alle persone con disabilità e sostituirla con una termino­ logia che rispetti la dignità delle persone con disabilità»43. È soprattutto incoraggiata da questa raccomandazione che l’Amministrazione federale s’impegna ad adottare un lin­ guaggio non discriminatorio nei confronti delle persone con disabilità.

7.2 Nuova legge federale sull’inclusione

Sezione 1 Disposizioni generali La sezione 1 introduce le disposizioni generali della legge sull’inclusione delle persone con disabilità. Presenta lo scopo e l’oggetto della legge e stabilisce un quadro program­ matico per la promozione della vita indipendente e l’inclusione delle persone interes­ sate. Precisa che la legge si prefigge di fornire a Confederazione e Cantoni linee guida sotto forma di obiettivi e principi generali.

Art. 1 Scopo Il capoverso 1 formula in modo generale lo scopo dell’avamprogetto di legge: promuo­ vere la vita indipendente e l’inclusione nella società delle persone interessate.

Il capoverso 2 lettera a concretizza lo scopo della legge per quanto riguarda la vita indipendente ispirandosi alla definizione fornita dal Comitato per i diritti delle persone con disabilità nella sua Osservazione generale n. 5 (2017) sulla vita indipendente e l’inclusione nella società. Concretamente, questo concetto designa la possibilità per le

Disponibile su www.parlamento.ch > 20.3002 > Rapporto in adempimento dell’intervento parlamentare Comitato per i diritti delle persone con disabilità, Osservazioni conclusive al rapporto iniziale della Svizzera, 13 aprile 2022, raccomandazione 8 lett. b, traduzione non ufficiale disponibile su www.ufpd.admin.ch > Diritto > Diritto internazionale > Convenzione dell’ONU sui diritti delle persone con disabilità > Rapporti degli Stati parte della CDPD

persone interessate di disporre di tutti i mezzi necessari per scegliere e gestire la pro­ pria vita e per prendere tutte le decisioni che la riguardano. La vita indipendente ri­ manda direttamente alla sfera individuale: la persona con disabilità è un soggetto di diritto a pieno titolo, in grado di compiere scelte, se del caso, con il sostegno e l’assi­ stenza necessari. Non si tratta quindi soltanto di poter scegliere il luogo dove vivere e la modalità di alloggio, ma anche di preservare la propria autonomia e la propria libertà di scelta senza vedersi imporre un quadro e condizioni di vita determinati.

La lettera b concretizza lo scopo della legge per quanto riguarda l’inclusione, ispiran­ dosi alla definizione di cui all’articolo 19 CDPD. L’inclusione nella società si basa sul principio della piena partecipazione a tutti gli aspetti della vita sociale. Riveste una di­ mensione sociale, che implica l’eliminazione degli ostacoli e l’attuazione di misure con­ crete che consentano l’uguaglianza di diritto e di fatto.

Art. 2 Oggetto Il capoverso 1 fa espressamente riferimento all’articolo 112b capoverso 3 Cost., che conferisce al legislatore federale il mandato di stabilire gli obiettivi, i principi e i criteri dell’integrazione, con la differenza che utilizza il termine «inclusione». La competenza normativa della Confederazione nei confronti dei Cantoni è limitata alle prestazioni col­ lettive negli ambiti dell’alloggio e del lavoro. La legge sull’inclusione delle persone con disabilità intende creare un quadro comune per Confederazione e Cantoni. In quanto legge quadro, definisce gli obiettivi programmatici, i principi dell’attuazione di tali obiet­ tivi.

Il capoverso 2 precisa gli aspetti complementari disciplinati dalla legge, ovvero le con­ dizioni per il riconoscimento delle istituzioni, i principi della partecipazione finanziaria dei Cantoni alle misure di inclusione e l’elaborazione di piani d’azione cantonali.

Sezione 2 Obiettivi dell’inclusione delle persone interessate La sezione 2 elenca gli obiettivi perseguiti dalla Confederazione e dai Cantoni in mate­ ria di inclusione delle persone interessate.

Art. 3 L’articolo 3 stabilisce gli obiettivi generali che la Confederazione e i Cantoni devono perseguire per favorire l’inclusione delle persone interessate. Questi obiettivi si ispirano alle norme costituzionali e internazionali di rango superiore e devono essere attuati nel rispetto del principio di proporzionalità.

La lettera a si riallaccia direttamente al diritto delle persone interessate di condurre una vita indipendente e responsabile. Questo diritto implica la possibilità di decidere libera­ mente e nel modo più autonomo possibile dei diversi aspetti della propria esistenza, beneficiando del sostegno necessario per farlo.

L’obiettivo della lettera b è promuovere un modello sociale inclusivo che vada oltre la semplice integrazione. Anziché pretendere dalle persone interessate di adattarsi a un

sistema rigido, è quest’ultimo che deve tenere conto fin dall’inizio delle esigenze spe­ cifiche di ciascuno. Per raggiungere questo obiettivo, è fondamentale promuovere la piena ed effettiva partecipazione delle persone interessate a tutti i livelli, in particolare coinvolgendole nelle decisioni che le riguardano.

Partendo dal principio che la disabilità non deve essere considerata una limitazione individuale, ma una caratteristica della diversità umana – in conformità con l’approccio della CDPD basato sui diritti umani –, la lettera c stabilisce il rispetto per la differenza e l’accettazione delle persone interessate come principi generali della legge.

Il capoverso 2 esige che si presti particolare attenzione ai gruppi più vulnerabili, in par­ ticolare alle donne e ai bambini. Le persone interessate non costituiscono infatti un gruppo omogeneo e alcune caratteristiche, come il genere o l’età, possono influire sulle esigenze specifiche. La presa in considerazione di tali esigenze non ha tuttavia alcuna conseguenza sulle competenze della Confederazione in materia di uguaglianza tra donne e uomini o di aiuto alle persone anziane (art. 112c cpv. 2 Cost.). A questo pro­ posito va sottolineato che una persona non rientra nella categoria delle persone con disabilità a causa della sua età avanzata o dei disturbi che vi sono associati.

Sezione 3 Principi della promozione dell’autonomia abitativa La sezione 3 sancisce i principi della promozione dell’autonomia abitativa. Sebbene le disposizioni siano specificamente riferite a questo ambito, sono concepite in modo da poter essere estese ad altri ambiti nel quadro di future revisioni legislative. La sezione definisce un quadro comune per la Confederazione e i Cantoni.

Art. 4 Principi generali Il capoverso 1 esige che la Confederazione e i Cantoni garantiscano alle persone inte­ ressate il diritto di vivere, secondo il loro desiderio, nella propria economia domestica, in un istituto o in un’altra struttura abitativa con assistenza collettiva. L’articolo illustra il principio dell’autonomia abitativa: al di là della semplice idea di alloggio individuale o indipendente, questo principio implica la possibilità di scegliere liberamente il proprio modo di vita, ovvero il luogo di residenza e la forma abitativa. A tal fine, la Confedera­ zione e i Cantoni svolgono un ruolo centrale di sostegno e agevolazione.

Il capoverso 2 impone a Confederazione e Cantoni di mettere a disposizione delle per­ sone interessate le prestazioni che permettono loro di esercitare il diritto all’autonomia abitativa, in particolare l’accesso all’assistenza personale. Oltre a garantire l’autonomia delle persone con disabilità e la loro inclusione attiva nella società, queste misure de­ vono prevenire qualsiasi forma di isolamento o segregazione.

Il capoverso 3 lettera a prevede che la Confederazione e i Cantoni promuovano la rea­ lizzazione di alloggi privi di ostacoli tecnici o architettonici o l’adeguamento di quelli esistenti per renderli accessibili alle persone interessate. Questa condizione, derivante dalla LDis e dalle leggi cantonali sull’edilizia, è indispensabile per garantire la vita indi­ pendente e l’inclusione nella società delle persone interessate. L’accessibilità deve es­ sere assicurata a tutte le persone, comprese quelle con disabilità sensoriale, cognitiva o psichica.

La consulenza e l’accompagnamento di cui al capoverso 3 lettera b sono elementi es­ senziali per favorire l’autonomia abitativa delle persone interessate. Queste ultime de­ vono essere sistematicamente informate del loro diritto di scegliere liberamente il pro­ prio modo di vita e il proprio luogo di residenza. A tal fine è fondamentale che possano contare, da un lato, sul sostegno esterno di una persona di fiducia e, dall’altro, su una consulenza specializzata, di qualità e indipendente da parte di un’istituzione.

Il capoverso 4 precisa la competenza dei Cantoni in materia di organizzazione. Spetta a loro stabilire le modalità delle prestazioni ambulatoriali, incluse in particolare la piani­ ficazione dell’offerta, l’ammissione dei fornitori e l’istituzione di un meccanismo di con­ trollo.

Le prestazioni individuali offerte a livello federale non possono includere l’aiuto e le cure a domicilio di cui all’articolo 112c capoverso 1 Cost., poiché la Confederazione non ha alcuna competenza legislativa in materia. Il capoverso 5 consente ai Cantoni di farlo nel quadro delle loro competenze.

Art. 5 Principi delle misure di promozione dell’autonomia abitativa L’articolo 5 stabilisce i principi applicabili alle misure adottate dalla Confederazione e dai Cantoni. In tutti i casi, tali misure devono rispettare il principio della proporzionalità, affinché l’intervento della Confederazione e dei Cantoni rimanga sempre ragionevole rispetto all’interesse perseguito.

La lettera a mira a garantire che le misure messe a disposizione rispettino la libertà di scelta dell’alloggio, indipendentemente dal tipo o dal grado di disabilità. Questa libertà di scelta deriva direttamente dall’articolo 19 CDPD.

La lettera b esige che le misure della Confederazione e dei Cantoni siano adeguate alle esigenze specifiche delle persone interessate.

Infine, la lettera c esige che le prestazioni siano concesse in funzione delle esigenze individuali. La disposizione non precisa i metodi da utilizzare per determinare le esi­ genze nel singolo caso.

Sezione 4 Riconoscimento di istituzioni Alcune disposizioni della presente sezione riprendono i criteri della LIPIn, riformulandoli e modernizzandoli.

Art. 6 Principi I capoversi 1 e 5 corrispondono all’articolo 4 LIPIn.

Il capoverso 1 conferisce ai Cantoni la competenza di riconoscere le istituzioni che os­ servano gli obiettivi e i criteri della legge. Per essere riconosciuta, un’istituzione deve adempiere criteri quantitativi (numero di posti) e qualitativi (assistenza adeguata alle

esigenze delle persone interessate)44. Le condizioni minime per il riconoscimento sono stabilite all’articolo 7. Spetta ai Cantoni definire in dettaglio le condizioni per il ricono­ scimento.

Il capoverso 2 elenca le diverse categorie di istituzioni che possono essere ricono­ sciute: istituzioni che offrono alloggi, posti di lavoro o altre attività svolte in comunità durante il giorno45. Non rientrano invece nel campo di applicazione di questo articolo le istituzioni mediche o di integrazione professionale. La formulazione volutamente ampia del concetto di istituzione consente di includere diverse categorie di istituzioni, sia pub­ bliche che private, e di assicurare così un’offerta diversificata e adeguata alle diverse esigenze delle persone interessate46. Questa definizione è ripresa, per l’essenziale, dall’articolo 3 LIPIn, il che implica che l’offerta garantita dai Cantoni dovrà comprendere le stesse categorie di istituzioni attualmente previste. Sono proposti alcuni adegua­ menti per modernizzare la terminologia e l’approccio della LIPIn.

La lettera a riguarda le forme classiche di alloggio in istituto, il che non impedisce ai Cantoni di estendere la loro offerta ad altre forme di assistenza.

La lettera b riguarda le aziende specializzate nell’impiego di persone con disabilità.

La lettera c riguarda invece i centri diurni che offrono in particolare attività ricreative alle persone interessate. In questo caso l’accento è posto sulla dimensione sociale e par­ tecipativa.

Infine, la lettera d amplia la portata della definizione alle strutture miste o alle unità integrate in una struttura di cui altre unità svolgono compiti non contemplati dalla pre­ sente legge. Questa disposizione sottolinea che è la natura delle prestazioni offerte a determinare il carattere istituzionale.

I capoversi 3 e 4 riprendono tali e quali l’articolo 5 capoverso 2 LIPIn. Il riconoscimento compete di norma al Cantone sul cui territorio si situa l’istituzione. Il Cantone ha la possibilità di trasferire questa competenza a un altro Cantone, in particolare se l’istitu­ zione in questione non si rivolge esclusivamente alle persone domiciliate sul suo terri­ torio. Se riconosciuta da un Cantone, l’istituzione può essere riconosciuta da altri Can­ toni senza verifica delle condizioni di cui al capoverso 147.

Adriano Previtali, Perizia legale: Prospettive di una revisione della LIPIn, Friburgo, 5 marzo 2025, consid. 11.1, disponibile in francese su www.ufpd.admin.ch > Diritto > Diritto svizzero > Progetti legislativi in corso > Controprogetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione

45 FF 2002 2065, pag. 2204 segg.

Adriano Previtali, Perizia legale: Prospettive di una revisione della LIPIn, Friburgo, 5 marzo 2025, consid. 11.1, disponibile in francese su www.ufpd.admin.ch > Diritto > Diritto svizzero > Progetti legislativi in corso > Controprogetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione Messaggio concernente la legislazione esecutiva della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), FF 2005 5349

Il capoverso 5 prevede che il Cantone competente comunichi la concessione, il diniego o la revoca del riconoscimento mediante decisione formale, ossia mediante un atto a cui può essere interposto ricorso.

Art. 7 Condizioni per il riconoscimento L’articolo 7 stabilisce le condizioni minime che le istituzioni devono adempiere per ot­ tenere il riconoscimento cantonale. I Cantoni possono prevederne altre. L’articolo cor­ risponde all’articolo 5 capoverso 1 LIPIn.

Le lettere a e b corrispondono alle lettere a e b dell’articolo 5 capoverso 1 LIPIn.

La lettera c prevede che le istituzioni istaurino un dialogo costruttivo con la persona interessata per chiarire le sue esigenze e i suoi desideri, in particolare per quanto ri­ guarda il luogo di residenza e la forma abitativa. Questo approccio è essenziale per garantire che le scelte rispettino pienamente la volontà e i diritti della persona. A tal fine, le istituzioni potrebbero ad esempio elaborare un progetto di vita con la persona interessata, ai sensi dell’articolo 19 CDPD. In quest’ottica, può rivelarsi necessario un accompagnamento, sia per informare la persona con disabilità sia per aiutarla a sbri­ gare le pratiche amministrative necessarie. L’accompagnamento può comprendere la consulenza di una persona specialista sufficientemente indipendente dall’istituzione, soprattutto se la persona interessata esprime il desiderio di vivere al di fuori di essa.

Le lettere d ed e corrispondono alle lettere c e d dall’articolo 5 capoverso 1 LIPIn e impongono alle istituzioni un obbligo di informazione, al fine di assicurare che le per­ sone interessate e i loro rappresentanti legali dispongano degli elementi necessari per poter scegliere in modo consapevole l’ingresso in un’istituzione. Le informazioni de­ vono essere comunicate per scritto.

La lettera f corrisponde alla lettera e dell’articolo 5 capoverso 1 LIPIn. Nell’attuazione delle misure previste dalla legge, le istituzioni devono rispettare i diritti fondamentali delle persone interessate. La presente disposizione precisa in particolare due diritti fondamentali nel contesto dell’inclusione, ovvero il diritto alla sfera privata e il diritto ai contatti sociali. La libertà personale e il diritto al rispetto della vita privata garantiti, ri­ spettivamente, dall’articolo 10 capoverso 2 Cost. e dall’articolo 8 CEDU, inglobano le dimensioni fondamentali dell’esistenza umana, compresi gli aspetti affettivi, emotivi e sessuali. Qualsiasi restrizione di questi diritti fondamentali è ammessa esclusivamente alle condizioni rigorose di cui all’articolo 36 Cost. Il diritto a una vita affettiva e sessuale appagante può quindi essere limitato soltanto per proteggere interessi pubblici o privati chiaramente identificabili e sufficientemente importanti. Conformemente al principio della proporzionalità, la salvaguardia dell’ordine pubblico o la protezione di diritti altrui devono essere garantiti, per quanto possibile, con mezzi meno invasivi. Le restrizioni alla libertà individuale sono ammissibili soltanto come ultima risorsa, quando nessun’al­ tra soluzione consente di conciliare gli interessi in gioco, in particolare attraverso la formazione, la sensibilizzazione e l’informazione delle persone che vivono in un istituto,

dei fornitori di prestazioni, del personale o dei familiari48. Infine, la lett. f impone alle istituzioni di proteggere le persone interessate contro abusi e maltrattamenti. Questo requisito rientra nell’attuazione della Convenzione del Consiglio d’Europa dell’11 mag­ gio 201149 sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica. Per maltrattamenti s’intendono in particolare atti avvilenti quali un linguaggio inappropriato, la mancanza di attenzione, l’emarginazione o uno scarso sti­ molo delle competenze.

La lettera g è volta a garantire alle persone interessate il diritto di partecipazione attiva, che comprende in particolare la possibilità di collaborare all’organizzazione e alla ge­ stione degli spazi di vita e delle attività, nonché di acquisire progressivamente le com­ petenze necessarie per vivere al di fuori dell’istituzione. Le persone interessate devono poter esercitare un potere decisionale sulle strutture e sui processi messi in atto.

La lettera h prevede il versamento di un salario adeguato alle persone con disabilità che esercitano un’attività economicamente utilizzabile. Questa esigenza è essenziale per garantire la dignità di queste persone e favorire la loro integrazione nel mercato del lavoro primario. Il concetto di salario «adeguato» è tratto dall’articolo 349a capoverso 2 del Codice delle obbligazioni50. Secondo la giurisprudenza, la rimunerazione è ade­ guata se consente al lavoratore di vivere dignitosamente e va determinata caso per caso, in base alla prestazione fornita, alla funzione esercitata, al livello di formazione e agli obblighi sociali51. Per quanto possibile, le istituzioni devono stipulare un contratto collettivo di lavoro con le organizzazioni delle persone con disabilità.

La lettera j prevede che i rappresentanti legali delle persone interessate siano coinvolti attivamente nelle decisioni che riguardano i diritti delle persone che rappresentano.

Infine, le lettere i e k corrispondono alle lettere g e h dell’articolo 5 capoverso 1 LIPIn.

Art. 8 Controllo e revoca del riconoscimento L’articolo 8 riprende il tenore dell’articolo 6 LIPIn.

Art. 9 Diritto di ricorso delle organizzazioni L’articolo 9 corrisponde all’articolo 9 LIPIn e non modifica sostanzialmente il diritto vi­ gente in materia di legittimazione a ricorrere contro la decisione di riconoscimento di

Adriano Previtali, Perizia legale: Prospettive di una revisione della LIPIn, Friburgo, 5 marzo 2025, consid. 13.1.2, disponibile in francese su www.ufpd.admin.ch > Diritto > Diritto svizzero > Progetti legislativi in corso > Controprogetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione 49 RS 0.311.35; si veda anche il rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 20.3886 e le raccomandazioni in esso contenute, come pure le raccomandazioni della CDOS sul miglioramento e l’armonizzazione della prevenzione e delle procedure di segnalazione. 50 RS 220 Sentenza del Tribunale federale 4A_129/2022 del 27 ottobre 2022

un’istituzione. Il capoverso 1 amplia tuttavia la cerchia dei soggetti legittimati a ricor­ rere.

Sezione 5 Partecipazione dei Cantoni ai costi e diritto ai sussidi La sezione 5 disciplina la partecipazione ai costi e la procedura inerente al diritto ai sussidi.

Art. 10 L’articolo 10 ha lo stesso tenore dell’articolo 7 LIPIn.

Il capoverso 1 riprende tale e quale il capoverso 1 dell’articolo 7 LIPIn.

Il capoverso 2 riprende il capoverso 2 dell’articolo 7 LIPIn, adattandolo leggermente per tenere conto delle esigenze individuali e delle scelte della persona interessata.

In adempimento della mozione 24.3003 «Modernizzare la LIPIn», il capoverso 3 chiede ai Cantoni di fornire le prestazioni a favore delle persone interessate che rientrano nel loro ambito di competenza in conformità con i principi generali enunciati all’articolo 4 capoverso 1, tenendo conto in particolare delle disposizioni dell’articolo 19 CDPD sulla vita indipendente. I Cantoni continuerebbero a disporre di ampi margini di manovra (concezione e gestione strategica).

Il capoverso 4 disciplina il diritto ai sussidi ed è analogo all’articolo 8 LIPIn.

Sezione 6 Misure di attuazione e piani d’azione cantonali La sezione 6 disciplina le misure di attuazione, il coordinamento e i piani d’azione can­ tonali.

Art. 11 Misure di attuazione e coordinamento Il capoverso 1 conferisce ai Cantoni la responsabilità di elaborare le basi concettuali necessarie per conseguire gli obiettivi della legge, in particolare strategie, piani di svi­ luppo o quadri d’azione cantonali volti a strutturare l’offerta di sostegno.

Conformemente al capoverso 2, i Cantoni devono provvedere a garantire la continuità e la coerenza delle misure se le persone con disabilità cambiano luogo di residenza, anche oltre i confini cantonali. La possibilità di cambiare Cantone continuando a bene­ ficiare senza interruzioni delle misure è un elemento centrale della vita indipendente delle persone interessate e della libertà di domicilio di cui all’articolo 24 Cost. Non si tratta soltanto di garantire la mobilità fisica, ma anche di consentire un vero e proprio diritto alla mobilità intercantonale a condizioni eque. Per raggiungere questo obiettivo,

sono auspicabili un maggiore coordinamento e un’armonizzazione delle politiche can­ tonali52.

Sulla base dell’articolo 4 CDPD, il capoverso 3 prevede l’obbligo di coinvolgere le per­ sone interessate e le organizzazioni che difendono i loro diritti nelle decisioni che le riguardano. Concretamente, le persone e le organizzazioni interessate devono essere coinvolte in modo adeguato, ad esempio negli organi di Confederazione e Cantoni re­ sponsabili a livello strategico e operativo o nelle organizzazioni di diritto privato che svolgono compiti nel settore della disabilità su mandato delle autorità.

Il capoverso 4 impone regolari aggiornamenti tra Confederazione e Cantoni, da un lato, e una collaborazione intercantonale, dall’altro. Lo scopo di questo coordinamento è conseguire e controllare gli obiettivi della legge. Si tratta di disporre di una base di lavoro comune per raggiungere l’inclusione e la vita indipendente delle persone inte­ ressate. Concretamente, tutte le prestazioni individuali e istituzionali devono essere concepite in modo coerente, per evitare lacune o inutili sovrapposizioni.

Art. 12 Piani d’azione cantonali Il capoverso 1 introduce l’obbligo per i Cantoni di adottare piani d’azione per promuo­ vere la vita indipendente e l’inclusione delle persone interessate negli ambiti dell’allog­ gio e del lavoro. La disposizione è tesa a garantire un’attuazione coordinata degli obiet­ tivi dell’avamprogetto (art. 3) e il rispetto dei principi delle misure di promozione dell’au­ tonomia abitativa (art. 5).

Il capoverso 4 conferisce all’UFPD un ruolo di monitoraggio e valutazione. Questo mec­ canismo deve permettere di assicurare un’applicazione coerente a livello nazionale e favorire il dialogo tra i Cantoni.

Art. 13 Abrogazione di un altro atto normativo La presente disposizione prevede l’abrogazione della legge federale del 6 otto­ bre 200653 sulle istituzioni che promuovono l’integrazione degli invalidi.

Art. 14 Al capoverso 1 è riportata l’usuale clausola referendaria: la legge federale sottostà a referendum facoltativo se il Parlamento decide di adottare il controprogetto.

Poiché la proposta del Consiglio federale costituisce un controprogetto indiretto all’ini­ ziativa per l’inclusione, al capoverso 2 è introdotta una clausola di collegamento. Anche se persegue lo stesso obiettivo dell’iniziativa, ovvero promuovere l’inclusione delle per­

CDOS, Raccomandazioni sulle prestazioni ambulatoriali della Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali sull’offerta cantonale in materia di prestazioni ambulatoriali per le persone con disabilità e sulla presa a carico intercantonale dei costi, 8 novembre 2024, disponibile in tedesco e francese su www.sodk.ch > Dokumentation > Empfehlungen RU 2007 6049

sone con disabilità, il controprogetto propone soluzioni diverse in alcuni punti o inter­ viene in altri ambiti legali. Le proposte riguardano in particolare due aspetti: la creazione di un quadro comune che disciplini le misure di sostegno della Confederazione e dei Cantoni per quanto riguarda l’autonomia abitativa e un adeguamento delle prestazioni delle assicurazioni sociali, in particolare della LAI.

7.3 Revisione parziale della LAI

Nel corso della verifica delle disposizioni relative alla procedura di aggiudicazione si è constatato che la presente disposizione è formulata in modo impreciso. Il suo contenuto normativo può essere desunto soltanto dal messaggio54. La nuova formulazione pre­ cisa che il diritto di sostituzione della prestazione è limitato esclusivamente agli offerenti con i quali è stata stipulata una convenzione nell’ambito di una procedura di aggiudi­ cazione. Il contenuto normativo della disposizione rimane immutato.

Art. 21quater cpv. 2 La procedura di aggiudicazione offre la possibilità di aprire il mercato alla concorrenza, di stabilire standard di qualità e di tenere conto dei progressi tecnologici nel settore dei mezzi ausiliari. La creazione di una situazione di concorrenza produce generalmente un abbassamento dei prezzi. In virtù della legge federale del 21 giugno 201955 sugli appalti pubblici (LAPub) e dell’ordinanza del 12 febbraio 202056 sugli appalti pubblici (OAPub) sono possibili varie procedure di aggiudicazione: la procedura di pubblico concorso, la procedura selettiva, la procedura per incarico diretto e la procedura me­ diante invito.

Nell’AI sono previste unicamente la procedura di pubblico concorso e la procedura se­ lettiva. L’onere connesso a tali procedure si giustifica soltanto per settori dei mezzi au­ siliari con un ingente volume finanziario. È necessario che nel mercato in questione vi sia una concorrenza dei prezzi non funzionante tra più fornitori, attivi idealmente a li­ vello mondiale o perlomeno nazionale. Occorre osservare che le procedure di aggiudi­ cazione vanno ripetute a scadenze regolari, il che richiede sufficienti risorse di perso­ nale presso l’Amministrazione.

In linea di massima la legislazione vigente consente già oggi all’AI di svolgere proce­ dure di aggiudicazione nel settore dei mezzi ausiliari. Questo strumento è disciplinato nell’articolo 21quater capoverso 1 lettera d e capoverso 2 LAI. La condizione per la sua applicazione, a titolo di ultima ratio, è che non siano applicabili gli strumenti di rimborso

Messaggio del 24 febbraio 2010 concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (6a revisione AI, primo pacchetto di misure), FF 2010 1603, in particolare 1678 55 RS 172.056.1

56 RS 172.056.11

di cui all’articolo 21quater capoverso 1 lettere a–c LAI (art. 21quater cpv. 2 LAI). L’obiettivo del vigente articolo 21quater è di permettere all’AI di concludere convenzioni con tutti gli attori del mercato o di ripartire la commessa tra più fornitori, al fine di garantire l’ap­ provvigionamento di mezzi ausiliari57. Non è previsto un valore minimo delle acquisi­ zioni per la procedura di aggiudicazione secondo l’articolo 21quater LAI. Inoltre sono ap­ plicabili in via sussidiaria le disposizioni della LAPub sull’aggiudicazione.

Nell’ambito del rimborso dei mezzi ausiliari da parte dell’AI, in futuro si dovrà ricorrere maggiormente alle procedure di aggiudicazione al fine di favorire la riduzione dei prezzi. Occorre pertanto sopprimere la condizione dell’ultima ratio per lo svolgimento di pro­ cedure di aggiudicazione. Affinché in futuro le procedure di aggiudicazione siano equi­ parate agli altri strumenti di rimborso, l’articolo 21quater capoverso 2 LAI deve essere abrogato.

Art. 21quinquies (nuovo) Nell’ambito degli acquisti pubblici, l’OAPub contempla all’articolo 24 una disposizione sulla verifica del prezzo. In virtù della medesima, in caso di assenza di concorrenza l’Amministrazione può esigere dall’offerente di esaminare il calcolo del prezzo. Ad oggi non esiste una possibilità analoga per la conclusione di convenzioni tariffali. Contraria­ mente al mercato dei beni di consumo di uso quotidiano, il mercato dei mezzi ausiliari è caratterizzato da una scarsa concorrenza. Ciò è probabilmente dovuto anche al fatto che gli assicurati non devono farsi carico dei costi dei prodotti di cui necessitano, dato che essi sono assunti in gran parte dall’AI. Gli assicurati hanno quindi una bassa sen­ sibilità ai prezzi. Per esperienza, in Svizzera i prezzi dei prodotti sanitari sono più alti che all’estero e questo vale anche per i mezzi ausiliari. Nel quadro dei negoziati tariffali si propone pertanto di accordare all’UFAS il diritto di consultare tutti i documenti di rilievo per quanto concerne il calcolo dei prezzi. In questo modo l’AI avrà accesso a tutte le informazioni necessarie relative alle condizioni di acquisto e ai calcoli dei forni­ tori di prestazioni. Poiché nelle trattative in vista della conclusione di convenzioni tarif­ fali l’UFAS si fa spesso rappresentare dalla Commissione delle tariffe mediche LAINF (CTM), anche quest’ultima dovrà avere il diritto di consultazione. Grazie alla conside­ razione di queste informazioni, sarà probabilmente possibile ottenere prezzi più bassi per l’acquisto di mezzi ausiliari.

Nell’ambito della modifica delle disposizioni di ordinanza si prevede di precisare quali informazioni dovranno essere fornite dalle imprese all’AI. Un punto cruciale sarà la pre­ sentazione della contabilità analitica aziendale, che dovrebbe creare una base traspa­ rente per la fissazione del prezzo. Inoltre dovrà essere visibile anche lo schema interno per il calcolo della tariffa oraria, affinché l’AI possa verificare la composizione delle spese fatturate. È anche previsto che le imprese debbano dichiarare i prezzi netti di acquisto dei prodotti che rivendono all’AI, previa deduzione di tutti gli sconti che hanno ottenuto.

57 FF 2010 1603, in particolare 1679; Erwin Murer, Invalidenversicherungsgesetz (Art. 1–27bis IVG), Berna 2014

Potrebbero inoltre essere richiesti altri dati necessari per valutare meglio l’efficienza e la qualità della fornitura delle prestazioni. Questi includono le statistiche sulle presta­ zioni fornite, l’illustrazione dei processi di rilievo e informazioni sulla produttività dei collaboratori, compresi i tempi e le spese di viaggio. Questi dati complementari permet­ teranno all’AI di effettuare una valutazione fondata della fornitura di prestazioni e di garantire un uso efficiente delle risorse impiegate. L’esatta configurazione degli obbli­ ghi di dichiarazione verrà precisata nell’ordinanza, mantenendo l’equilibrio tra la fattibi­ lità a livello amministrativo e l’obiettivo di permettere una valutazione dei costi.

Art. 21sexies (nuovo) Prezzi più bassi per l’acquisto di mezzi ausiliari possono essere ottenuti tramite sconti basati sul volume di vendita. Più mezzi ausiliari un fornitore di prestazioni fattura a un’assicurazione sociale, maggiore è lo sconto che deve accordare a quest’ultima. La concessione di sconti in funzione del volume di vendita è l’uso corrente sul mercato. Attualmente l’AI non ha alcuna informazione sull’entità di tali sconti e non sa nemmeno se i fornitori di prestazioni ne facciano usufruire l’AI. Con la disposizione proposta, i fornitori di prestazioni per i mezzi ausiliari saranno tenuti a ripercuotere gli sconti diretti o indiretti che hanno ottenuto. Una disposizione analoga è già prevista attualmente nell’AI, all’articolo 27bis capoverso 2 LAI, per i provvedimenti sanitari.

La posizione negoziale degli enti finanziatori nei negoziati tariffali dipende in misura essenziale dalla loro conoscenza del mercato, per esempio dalle informazioni a loro disposizione sugli sconti di cui beneficiano i principali intermediari a quel momento e sulla ripartizione delle quote di mercato in Svizzera. A seconda della parte del settore dei mezzi ausiliari, queste informazioni possono essere difficili da reperire, soprattutto laddove manca un servizio di consulenza indipendente come la FSCMA. Per l’AI è pertanto fondamentale avere la certezza di usufruire degli sconti accordati.

Questo nuovo articolo, che corrisponde fondamentalmente all’articolo 56 LAMal rela­ tivo al controllo dell’economicità delle prestazioni, concretizza i criteri dell’efficacia, ap­ propriatezza ed economicità (art. 1a e 21 cpv. 3 LAI) applicabili ai fornitori di presta­ zioni. L’economicità può essere verificata grazie ai principi di presentazione dei conti stabiliti nella convenzione tariffale e ai requisiti previsti per la fatturazione secondo l’ar­ ticolo 27ter LAI.

Capoversi 1 e 2: se il fornitore di prestazioni ottiene da un suo fornitore sconti e/o prezzi di favore su prestazioni o materiali, sarà tenuto a farne usufruire l’AI. Potrà dunque fatturare all’AI soltanto il prezzo che ha effettivamente pagato al suo fornitore e non sarà autorizzato a trattenere tali vantaggi e a realizzare un utile. Se l’AI constata che il fornitore di prestazioni non ha ripercosso uno sconto conformemente all’articolo 21quin­ quies capoverso 1 LAI, in virtù del capoverso 2 potrà esigerne la restituzione.

Art. 42quater cpv. 2 L’articolo 42quater capoverso 2 LAI delega al Consiglio federale la competenza di stabi­ lire le condizioni alle quali le persone maggiorenni con una capacità limitata di eserci­ tare i diritti civili non hanno diritto al contributo per l’assistenza. In virtù di questa dispo­ sizione, il Consiglio federale ha stabilito nell’articolo 39b OAI condizioni supplementari.

Queste condizioni, che riguardano per esempio la gestione di una propria economia domestica, l’esercizio di un’attività lucrativa o lo svolgimento di una formazione, hanno lo scopo di garantire che il contributo per l’assistenza permetta effettivamente alle per­ sone in questione di condurre una vita autonoma e responsabile.

L’abrogazione dell’articolo 42quater capoverso 2 LAI comporterà l’abrogazione dell’arti­ colo 39b OAI e consentirà alle persone interessate di avere diritto al contributo per l’assistenza alle stesse condizioni degli altri assicurati maggiorenni, il che aumenterà le loro possibilità di scegliere liberamente la propria forma abitativa.

Art. 68quater Capoverso 1: il primo periodo del presente capoverso rimane immutato. Il secondo pe­ riodo viene spostato nel capoverso 1ter.

Capoverso 1bis: il vigente articolo 68quater LAI consente all’UFAS di autorizzare progetti pilota soltanto nel settore dell’integrazione. Il nuovo capoverso 1bis gli permetterà di autorizzare o avviare autonomamente progetti pilota volti a migliorare gli assegni per grandi invalidi, il supplemento per cure intensive e il contributo per l’assistenza, vale a dire prestazioni che non sono considerate provvedimenti d’integrazione ai sensi della LAI. I progetti pilota dovranno anche permettere di stimare le spese derivanti da questi miglioramenti.

Dato che la disposizione è formulata in forma potestativa («può autorizzare») i progetti pilota saranno svolti soltanto se gli effetti dei miglioramenti proposti non potranno es­ sere valutati altrimenti in modo sufficientemente convincente, una decisione che spet­ terà all’UFAS.

Le esperienze fatte saranno utilizzate in vista di future modifiche degli articoli 42– 42sexies. Il presente capoverso andrà pertanto modificato o completamente abrogato al più tardi quando verranno modificati gli articoli 42–42sexies.

Questi progetti pilota potranno essere finanziati con le risorse del Fondo AI (cpv. 3). Non ci si attendono spese supplementari per le prestazioni fornite nel quadro di questi progetti, dato che esse saranno versate al posto dell’assegno per grandi invalidi, del supplemento per cure intensive o del contributo per l’assistenza.

Capoverso 1ter: il secondo periodo del vigente capoverso 1 è trasferito nel presente capoverso e varrà pertanto anche per i progetti pilota secondo il nuovo capoverso 1bis.

Capoverso 1quater: l’obiettivo dei progetti pilota è di attuare nuovi modelli e testarne l’ef­ ficacia, ragion per cui la loro attuazione va limitata sul piano materiale, temporale e geografico. Questo varrà sia per i progetti pilota secondo il capoverso 1 che per quelli secondo il capoverso 1bis.

Capoverso 2: le versioni italiana e tedesca del presente capoverso vengono allineate a quella francese. Potranno essere prolungati anche i progetti pilota secondo il capo­ verso 1bis avviati dall’UFAS.

Capoverso 3: il presente capoverso rimane immutato.

8 Ripercussioni

8.1 Ripercussioni sulle assicurazioni sociali

8.1.1 Ripercussioni sull’assicurazione per l’invalidità

Gli adeguamenti mirati proposti nella LAI (mezzi ausiliari/contributo per l’assistenza) dovrebbero generare una riduzione dei costi complessivi per i mezzi ausiliari. Questi risparmi permetteranno di migliorare la fornitura di mezzi ausiliari agli assicurati. Le modifiche non dovrebbero quindi avere alcuna ripercussione finanziaria per l’AI.

I dati disponibili sulle persone beneficiarie di un assegno per grandi invalidi non con­ sentono di operare una distinzione tra le persone in grado di esercitare i propri diritti civili e quelle con capacità limitata o che non hanno la capacità di esercitare i propri diritti civili. Di conseguenza, qualsiasi tentativo di quantificare il numero di persone po­ tenzialmente interessate da questa modifica e di valutarne i costi associati deve essere interpretato con grande cautela. Secondo le ipotesi formulate, i costi supplementari per l’AI potrebbero aggirarsi tra 3 e 11 milioni di franchi all’anno. Questo calcolo si basa su diverse stime del numero di persone con capacità limitata di esercitare i diritti civili e sull’attuale tasso medio di ricorso al contributo per l’assistenza (10 %).

Un eventuale progetto pilota non dovrebbe avere conseguenze per l’AI, poiché le pre­ stazioni che saranno testate in questo contesto saranno versate in sostituzione di un assegno per grandi invalidi, di un supplemento per cure intensive o di un contributo per l’assistenza.

8.1.2 Ripercussioni sull’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti

In considerazione della garanzia dei diritti acquisiti prevista dalla LAVS per il contributo per l’assistenza (art. 43ter LAVS), l’abrogazione dell’articolo 42quater capoverso 2 LAI do­ vrebbe comportare costi supplementari per l’AVS compresi tra 0,3 e 1,6 milioni di fran­ chi all’anno; queste cifre vanno interpretate con grande cautela.

8.2 Ripercussioni per la Confederazione

Legge sull’inclusione L’avamprogetto di legge sull’inclusione prevede una maggiore collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni, nonché un monitoraggio e rapporti regolari sui piani d’azione cantonali. Questi compiti dovrebbero comportare per la Confederazione spese annuali per il personale dell’ordine di 250 000 franchi (pari a 1,5 ETP) e costi materiali di 50 000 franchi (per le misure di valutazione).

Adeguamenti nell’ambito dell’AI Mezzi ausiliari Gli adeguamenti previsti nell’ambito dei mezzi ausiliari avranno ripercussioni sul per­ sonale della Confederazione. Le procedure di aggiudicazione e il confronto con i prezzi praticati all’estero comporteranno un notevole carico di lavoro. Non è possibile stimare in modo attendibile i costi delle procedure di aggiudicazione, che dipendono fortemente dal numero e dal tipo di mezzi ausiliari interessati. Inoltre, l’UFAS dovrà ripetere queste procedure di aggiudicazione a intervalli regolari e stipulare convenzioni direttamente con i produttori di mezzi ausiliari. È prevista una nuova procedura di richiesta concer­ nente l’iscrizione da parte dell’AI dei mezzi ausiliari che possono essere rimborsati.

Secondo le stime attuali del DFI (UFAS), questi nuovi compiti comporteranno un au­ mento delle spese per il personale dell’ordine di 360 000 franchi all’anno, pari a 2 ETP. In virtù dell’articolo 67 LAI, l’importo sarà finanziato dal Fondo di compensazione AI, il che significa che non vi saranno ripercussioni finanziarie per la Confederazione.

Contributo per l’assistenza e progetti pilota Poiché il contributo della Confederazione non dipende dall’evoluzione delle uscite dell’assicurazione, le modifiche proposte non avranno alcuna ripercussione finanziaria per la Confederazione. I costi supplementari per l’AVS, stimati tra 0,3 e 1,6 milioni di franchi all’anno, saranno a carico della Confederazione nella misura del 20,2 per cento, il che equivale a un importo che si situa tra 60 600 e 0,32 milioni di franchi all’anno (art. 103 LAVS).

8.3 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le

regioni di montagna Le ripercussioni dell’avamprogetto di legge sull’inclusione per i Cantoni sono difficili da valutare. Sulla base di diversi studi e dell’esperienza di alcuni Cantoni, la fase di attua­ zione dovrebbe comportare, almeno in un primo tempo, costi supplementari, in parti­ colare per l’adeguamento delle basi legali e l’elaborazione degli strumenti di pianifica­ zione e dei piani d’azione. Gli effetti sarebbero probabilmente minimi per i Cantoni che negli ultimi anni hanno già adeguato il loro dispositivo di aiuto alle persone con disabilità (introduzione del finanziamento indiretto, diversificazione dell’offerta). Per quanto ri­ guarda la promozione dell’autonomia abitativa e in particolare il finanziamento delle offerte ambulatoriali, i Cantoni continuerebbero a disporre di un ampio margine di ma­ novra per adempiere i loro obblighi derivanti dal diritto internazionale. A seconda delle opzioni scelte, potrebbero attuare le misure previste senza costi supplementari o ridi­ stribuendo le risorse disponibili.

Per quanto riguarda le modifiche proposte nell’AI, né le disposizioni relative ai mezzi ausiliari dell’avamprogetto né quelle relative ai progetti pilota avranno ripercussioni per i Cantoni.

Il contributo per l’assistenza favorisce l’indipendenza e l’autodeterminazione, in parti­ colare nell’ambito dell’alloggio. Consente, tra l’altro, di evitare o ritardare l’ingresso in un istituto e ne rende possibile l’uscita. L’aiuto e le cure a domicilio per le persone anziane e con disabilità sono di competenza dei Cantoni (art. 112c cpv. 1 Cost.). I Can­ toni assumono anche i costi delle istituzioni per le persone invalide (art. 112b cpv. 2 Cost.). La modifica proposta dovrebbe quindi sgravarli, in particolare per quanto ri­ guarda i costi dei soggiorni in istituto e il rimborso delle spese per malattia e invalidità a titolo delle prestazioni complementari, che sono sussidiarie al contributo per l’assi­ stenza. Non è tuttavia possibile valutare i risparmi che ne deriverebbero.

8.4 Ripercussioni sull’economia

L’avamprogetto di legge sull’inclusione non ha ripercussioni dirette sull’economia. Do­ vrebbe tuttavia accelerare ulteriormente i cambiamenti in atto nell’ambito dell’assi­ stenza alle persone con disabilità (passaggio dall’assistenza istituzionale a quella am­ bulatoriale) e la ridefinizione dei profili professionali nella pedagogia curativa, specia­ lizzata e sociale. La promozione dell’autonomia e della libertà di scelta rafforzerà la presenza delle persone con disabilità sul mercato del lavoro e il loro consumo di beni e servizi.

Le disposizioni relative alla procedura di aggiudicazione per i mezzi ausiliari avranno ripercussioni sull’economia nazionale.

Le procedure di aggiudicazione centralizzate dovrebbe accrescere la concorrenza e contribuire ad abbassare il livello dei prezzi, a vantaggio degli assicurati. A medio ter­ mine, questa pratica potrebbe tuttavia ridurre la concorrenza. Se grandi fornitori si ag­ giudicheranno ripetutamente le commesse, infatti, le piccole e medie imprese potreb­ bero avere difficoltà a sopravvivere sul mercato, che finirebbe per essere controllato da pochi grandi attori. Sul lungo termine, questa concentrazione potrebbe annullare il van­ taggio derivante dalle procedure di aggiudicazione, poiché un numero ridotto di fornitori comporta generalmente un aumento dei prezzi. È tuttavia possibile attenuare questo rischio mediante un sistema di aggiudicazione basato su una classifica stabilita in fun­ zione dell’adeguatezza delle offerte alle esigenze.

8.5 Ripercussioni sulla società

Il presente avamprogetto promuove le pari opportunità delle persone con disabilità e quindi la coesione sociale.

La modifica riguardante il contributo per l’assistenza consentirà alle persone interes­ sate di partecipare meglio alla vita della società. Consentirà inoltre di sgravare i familiari assistenti.

8.6 Ripercussioni sull’ambiente

Il progetto non ha alcuna ripercussione sull’ambiente.

9 Aspetti giuridici

9.1 Costituzionalità

L’articolo 112b capoverso 3 Cost. conferisce espressamente alla Confederazione la fa­ coltà di emanare una legge che stabilisca gli obiettivi, i principi e i criteri dell’integra­ zione degli invalidi.

9.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Il controprogetto indiretto all’iniziativa per l’inclusione rientra nel quadro dell’attuazione degli impegni internazionali della Svizzera, in particolare della CDPD.

Aderendo alla CDPD, la Svizzera si è impegnata a eliminare gli ostacoli che incontrano le persone con disabilità, a proteggerle dalla discriminazione e a promuoverne l’inclu­ sione e il pari trattamento rispetto alle persone senza disabilità. In occasione dell’esame del rapporto iniziale della Svizzera nel marzo del 2022, il Comitato per i diritti delle persone con disabilità ha rilevato la mancanza di un quadro globale e coordinato che garantisca l’inclusione, nonché una frammentazione delle misure e delle prestazioni, che talvolta le rende complesse e difficilmente accessibili. Ha inoltre sottolineato la ne­ cessità di un migliore coordinamento, in particolare nell’ambito dell’alloggio.

L’articolo 19 CDPD impone agli Stati parte di garantire alle persone con disabilità la libertà di scegliere il luogo di residenza su base di uguaglianza con gli altri e l’accesso a una serie di servizi che favoriscano la vita sociale. Nella sua Osservazione generale numero 5 sulla vita indipendente e l’inclusione nella società, il Comitato dell’ONU per i diritti delle persone con disabilità ha individuato diversi ostacoli all’attuazione dell’arti­ colo 19 CDPD a livello nazionale, nonostante il margine di manovra lasciato agli Stati58. In particolare, rileva che i regimi di aiuto e protezione sociale non garantiscono in mi­ sura sufficiente l’autonomia delle persone con disabilità e la loro inclusione nella so­ cietà. Il quadro legale e i finanziamenti stanziati non bastano per assicurare un aiuto personale e un accompagnamento individualizzato. Inoltre, l’assenza di strategie di deistituzionalizzazione implica continui investimenti in istituzioni specializzate, a sca­ pito di soluzioni che favoriscano l’inclusione, cosa che il Comitato non approva. La mancanza di servizi e attrezzature accessibili, accettabili e a prezzi accessibili, in par­ ticolare nell’ambito dell’alloggio, costituisce inoltre, a suo avviso, un ostacolo impor­ tante.

Nelle sue osservazioni conclusive del 13 aprile 2022 al rapporto iniziale della Svizzera, il Comitato per i diritti delle persone con disabilità invita la Svizzera a prevedere una

Comitato per i diritti delle persone con disabilità, Osservazione generale n. 5 (2017) sulla vita indipendente e l’inclusione nella società, 27 ottobre 2017, CRPD/C/GC/5

strategia globale per facilitare il passaggio dalla vita in istituto alla vita nella società59, a rafforzare l’assistenza personale e i servizi volti ad aiutare le persone con disabilità a condurre una vita indipendente e garantire che possano scegliere individualmente il proprio alloggio60. Ha inoltre messo in guardia contro gli eccessi dell’istituzionalizza­ zione, citando casi di violenza e maltrattamenti, e criticato la mancanza di un sistema di accompagnamento individualizzato e di assistenza personale adeguato.

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) riconosce che il diritto al rispetto della vita privata comprende la protezione dell’identità personale, dell’autonomia individuale e delle scelte di vita, elementi centrali perseguiti con l’auto­ nomia abitativa. In relazione all’articolo 8 CEDU, la Corte EDU sottolinea che gli Stati hanno l’obbligo positivo di garantire un quadro legale e pratico che consenta a ogni persona di sviluppare pienamente la propria vita indipendente61. La Corte EDU ritiene che il divieto di discriminazione debba essere interpretato alla luce dei requisiti della CDPD e che le persone con disabilità abbiano il diritto di attendersi accomodamenti ragionevoli per correggere le disparità di fatto di cui sono vittime62.

Nel quadro dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, la Svizzera si è inoltre impe­ gnata a migliorare l’inclusione delle persone con disabilità e la loro partecipazione alla società.

9.3 Subordinazione al freno alle spese

Il presente avamprogetto non propone nuove disposizioni in materia di sussidi, crediti d’impegno o limiti di spesa che comportino spese uniche di oltre 20 milioni di franchi né spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi.

9.4 Conformità alla legge sui sussidi

Il presente avamprogetto non propone né disposizioni di legge in materia di sussidi né crediti d’impegno o limiti di spesa.

9.5 Delega di competenze legislative

Come di consueto, le competenze normative necessarie per l’esecuzione dell’AI sono delegate al Consiglio federale. Il presente avamprogetto conferisce inoltre all’UFAS la

Comitato per i diritti delle persone con disabilità, Osservazioni conclusive al rapporto iniziale della Svizzera, 13 aprile 2022, raccomandazione 40 lett. a Comitato per i diritti delle persone con disabilità, Osservazioni conclusive al rapporto iniziale della Svizzera, 13 aprile 2022, raccomandazione 40 lett. b Guida all’articolo 8 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo: diritto al rispetto della vita privata e familiare, del domicilio e della corrispon­ denza, 31 agosto 2022, disponibile su www.ks.echr.coe.int > Case-Law Guides > Other Languages > Italiano (IT) Si veda in particolare Çam c. Turchia, n. 51500/08, sentenza del 23 febbraio 2016 della Corte EDU, par. 65

facoltà di emanare disposizioni volte a rafforzare la conduzione di una vita autonoma e responsabile (art. 68quater AV-LAI).