Avamprogetto di legge federale sul divieto di utilizzare pubblicamente simboli nazionalsocialisti (LDSN)

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP

Berna, 13 dicembre 2024

Legge federale sul divieto di utilizzare pubbli- camente simboli nazionalsocialisti

Rapporto esplicativo per l’avvio della procedura di consultazione

Compendio

L’avamprogetto per la nuova legge speciale sancisce il divieto di mostrare, por- tare, utilizzare e diffondere pubblicamente simboli del nazionalsocialismo. Costi- tuisce quindi la prima tappa dell’attuazione della mozione 23.4318 depositata dalla Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S).

Situazione iniziale

Il presente progetto di legge trae origine dalla mozione della CAG-S 23.4318 Divieto dell'uso pubblico di simboli razzisti, inneggianti alla violenza e estremisti, quali ad esempio i simboli nazionalsocialisti, depositata il 13 ottobre 2023.

Questa mozione si fonda su tre diversi interventi parlamentari del 2021 che hanno te- matizzato e chiesto il divieto di simboli nazionalsocialisti, razzisti, inneggianti alla vio- lenza ed estremisti: la mozione Binder-Keller 21.4354 «Nessuna glorificazione del Terzo Reich. Vietare senza eccezioni la simbolica nazista in pubblico», l’iniziativa par- lamentare Barrile 21.524 Divieto dell'utilizzo pubblico di simboli che esaltano i movi- menti estremisti istigando alla violenza e alla discriminazione razziale e l’iniziativa par- lamentare Suter 21.525 Sanzionare sempre l’utilizzo e la diffusione in pubblico di sim- boli di discriminazione razziale. La mozione Binder-Keller chiedeva di vietare senza eccezioni l’utilizzo in pubblico, nel mondo reale e in quello digitale, di simboli noti del nazionalsocialismo, in particolare gesti, parole, forme di saluto, emblemi e bandiere, nonché oggetti che rappresentano o contengono tali simboli quali scritti, registrazioni sonore o video oppure raffigurazioni.

Nel febbraio 2022, il Consiglio federale ha proposto di respingere la mozione Binder- Keller ritenendo che l’antisemitismo vada combattuto primariamente con la preven- zione. Nell’autunno 2022, l’allora capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia ha incaricato l’Ufficio federale di giustizia (UFG) di redigere un rapporto che analizzasse la situazione giuridica e illustrasse le possibili soluzioni per attuare un divieto. Nell’ago- sto 2022, la Commissione giuridica del Consiglio nazionale ha sospeso il trattamento delle due iniziative parlamentari summenzionate in attesa del risultato dei lavori dell’UFG. Il rapporto del 15 dicembre 2022 è giunto alla conclusione che, in linea di principio, è sicuramente possibile introdurre un divieto esplicito di utilizzare simboli na- zionalsocialisti e razzisti, ma che l’elaborazione delle norme sarebbe difficile dal punto di vista giuridico e redazionale.

La CAG-S ha deciso di proporre al Consiglio degli Stati di respingere la mozione Bin- der-Keller 21.4354 depositando nel contempo la mozione 23.4318 all’origine del pre- sente progetto.

Il 10 aprile 2024 il Consiglio federale ha deciso di attuare in due tappe la mozione della CAG-S 23.4318, accolta da entrambe le Camere. Il presente avamprogetto costituisce la prima tappa, ovvero un divieto dell’utilizzo in pubblico di simboli del nazionalsociali- smo, anche in reazione alla forte crescita di incidenti antisemiti in Svizzera e in Europa.

In una seconda tappa il divieto sarà esteso ai simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti.

Contenuto del progetto

L’avamprogetto è una legge speciale (legge federale sul divieto di utilizzare pubblica- mente simboli nazionalsocialisti [AP-LDSN]) che sancisce il divieto di utilizzare, diffon- dere, portare e mostrare pubblicamente simboli nazionalsocialisti. Il divieto è configu- rato come fattispecie contravvenzionale. La legge speciale prevede anche eccezioni al divieto per scopi educativi, culturali e artistici, storici, giornalistici o scientifici (art. 2 cpv. 2 AP-LDSN). Non è vietato l’utilizzo di simboli religiosi esistenti (in particolare del buddismo, dell'induismo o del giainismo) identici o somiglianti ai simboli nazisti. Il pro- getto costituisce la prima tappa dell'attuazione della mozione della CAG-S 23.4318.

La nuova disposizione si applicherà alle azioni che non sono punite oggi, ovvero il fatto di utilizzare, mostrare, portare o diffondere simboli nazionalsocialisti senza propagare un’ideologia e senza violare la dignità umana e discriminare o discreditare una persona o un gruppo di persone. In questo senso colma la lacuna esistente.

Rapporto esplicativo

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità d’intervento

La necessità di vietare i simboli del nazionalsocialismo si fa sentire già da tempo a livello sia politico sia sociale. Negli ultimi anni, ben cinque interventi parlamentari1 hanno risollevato questo tema, a cominciare dalla mozione Binder-Keller 21.4354 sul divieto di simboli del nazionalsocialismo, depositata nel novembre 2021. Nel febbraio 2022, il Consiglio federale ha proposto di respingerla, ritenendo che la prevenzione sia la soluzione più adeguata per lottare contro l’antisemitismo. Ha inoltre precisato che la libertà d’opinione (art. 16 della Costituzione2 [Cost.]) non vale in maniera assoluta, in quanto può essere limitata a tutela dei diritti di terzi e ha ricordato la giurisprudenza del Tribunale federale secondo la quale occorre accettare il fatto che possano essere espresse anche opinioni disturbanti, seppur intollerabili per la maggioranza. Ha inoltre ribadito i motivi che avevano portato alla rinuncia a emanare una nuova norma penale in adempimento della mozione 04.3224 Impiego di simboli che esaltano i movimenti estremisti istigando alla violenza e alla discriminazione razziale come fattispecie penale depositata dalla Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) (rapporto del Consiglio federale del 30 giugno 2010 sullo stralcio della mozione

04.3224 della CAG-N del 29 aprile 20043).

La situazione generale e la valutazione del Consiglio federale sulla necessità d’inter- venire a livello politico e d’introdurre misure repressive sono diverse oggi rispetto a un anno o due fa. Nel rapporto dell'UFG del 15 dicembre 20224, rappresentanti dei pub- blici ministeri, dei tribunali e della polizia non avevano espresso una forte necessità di legiferare per vietare simboli (nazisti). All'epoca, si era osservata una recrudescenza di simboli nazisti in occasione di manifestazioni organizzate dai cosiddetti negazionisti del Covid e dagli oppositori delle misure sanitarie. Secondo gli esperti summenzionati, con- siderato che solitamente questi eventi venivano «accompagnati» dalla polizia, era pos- sibile intervenire rapidamente e confiscare il corrispondente simbolo (p. es. la bandiera con la croce uncinata) sulla base del diritto cantonale o comunale di polizia.

1 Iniziativa parlamentare Suter 21.525 Sanzionare sempre l'utilizzo e la diffusione in pubblico di simboli di discriminazione razziale; iniziativa parlamentare Barrile 21.524 Divieto dell'utilizzo pubblico di simboli che esaltano i movimenti estremisti istigando alla violenza e alla discrimina- zione razziale; iniziativa parlamentare 23.400 della CAG-N Vietare l'uso pubblico di simboli nazionalsocialisti attraverso una legge speciale; mozione CAG-S 23.4318 Divieto dell'uso pubblico di simboli razzisti, inneggianti alla violenza e estremisti, quali ad esempio i simboli nazional- socialisti. 2 RS 101 3 FF 2010 4263 Rapporto UFG 2022, n.7.

Dall'autunno 2023 e dall'attacco terroristico a Israele del 7 ottobre 2023 che ha scate- nato la guerra a Gaza, si moltiplicano nello spazio pubblico, sia sui muri sia in internet, simboli nazisti che equiparano la popolazione ebraica e lo Stato di Israele al regime nazista (p.es. Stella di Davide = croce uncinata; l'esercito israeliano soprannominato «Waffen tSSahal» in allusione alle divisioni combattenti delle SS naziste «Waffen- SS»). Inoltre, dopo il 7 ottobre 2023 si è registrato un aumento generale di incidenti antisemiti. Nella sola Svizzera francese si è registrato un aumento del 68 per cento degli incidenti antisemiti gravi5. Anche nella Svizzera tedesca e in Ticino il numero di tali incidenti ha registrato un netto aumento6. Nel 2023 sono state registrate 10 vie di fatto (negli anni precedenti al massimo una) e il numero di incidenti segnalati nel mondo reale è triplicato in un anno, raggiungendo i 155 casi (2022: 57). Ognuno di questi inci- denti contribuisce a minare il senso di sicurezza, soprattutto tra la popolazione ebraica in Svizzera.

Poiché i simboli nazionalsocialisti – in quanto segni distintivi di un regime fascista, raz- zista e antisemita – sono anche sinonimo di esclusione e persecuzione di persone in base all'orientamento sessuale o all'identità di genere, al colore della pelle, alle opinioni politiche, alla religione, all’appartenenza etnica (in particolare Rom e Sinti) o alle disa- bilità mentali o fisiche, mettono in pericolo la tranquillità pubblica e generano un clima d’incertezza generale, come già constatato da diversi Cantoni: in quelli di Vaud, Fri- burgo e Neuchâtel sono in corso sforzi per vietare l'utilizzo pubblico di simboli nazisti (e in alcuni casi anche di simboli razzisti e di odio). Il 21 novembre 2023, nel Cantone di Vaud è stata accolta una mozione che chiede al Consiglio di Stato di vietare e punire l'utilizzo e l'esposizione di simboli nazisti sul territorio vodese. Il divieto è stato infine esteso a tutti i simboli di odio. Il 20 marzo 2024 il Gran Consiglio friburghese ha votato una mozione che chiede il divieto di simboli nazisti. Il 27 marzo 2024, nel Cantone di Neuchâtel è stata accolta una mozione che punisce l’utilizzo, il porto e la diffusione di simboli nazisti, razzisti o estremisti nello spazio pubblico. Il 9 giugno 2024, il Cantone di Ginevra ha accettato, con quasi l’85 per cento dei voti, un nuovo articolo costituzio- nale che vieta l’esibizione o il porto di simboli d’odio, segnatamente nazisti, in pubblico. Questo risultato molto chiaro e il fatto che alcuni Cantoni abbiano deciso di non aspet- tare l’attuazione a livello federale e quindi stiano legiferando autonomamente, dimo- strano l'urgenza e la necessità per la società civile (quantomeno per quella dei Cantoni summenzionati) di trattare questo tema.

1.2 Attuazione per tappe

Considerata la recrudescenza degli atti antisemiti in Svizzera e in Europa, il 23 feb- braio 2024 la CAG-N ha espresso l'auspicio di una rapida attuazione del divieto di simboli nazionalsocialisti ritenendo che un divieto esplicito dei simboli nazionalsociali- sti rivesta una grande importanza sociale e lanci un forte segnale contro l'oblio. Nel contempo sottolinea la complessità tecnica e politica e il fabbisogno di tempo legati

Rapporto annuale CICAD 2023. Rapporto sull’antisemitismo della FSCI e della GRA 2023.

all’attuazione di un divieto esaustivo dei simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti. Per tutti questi motivi, ha deciso di sostenere la mozione della CAG-S 23.4318 che chiede di vietare tutti i simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estre- misti, ma accoglierebbe con esplicito favore se il Consiglio federale vietasse in primo luogo i simboli collegati al Terzo Reich7.

Esiste un ampio consenso sociale e politico sul fatto che i simboli nazionalsocialisti non devono trovare posto nello spazio pubblico. Il Consiglio federale e il Parlamento non vogliono più aspettare per vietare i simboli del nazionalsocialismo. Nel diritto pe- nale, il principio dell’uguaglianza giuridica non obbliga il legislatore ad assoggettare alla legge tutti i simboli nazionalsocialisti, razzisti, inneggianti alla violenza ed estremi- sti; tale principio è sempre «solo» frammentario. Deve tuttavia essere garantito per poter sussumere casi analoghi sotto la stessa fattispecie. I simboli del nazionalsociali- smo rappresentano infatti un sottoinsieme dei simboli razzisti, inneggianti alla vio- lenza ed estremisti. L'attuazione di un divieto dei simboli del nazionalsocialismo non delegittima la punibilità di simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti. All’atto di legiferare, è necessario se non addirittura indispensabile stabilire priorità, soprattutto quando la necessità di intervenire è urgente. L'esperienza raccolta con i lavori legislativi in vista di un divieto dei simboli del nazionalsocialismo potrà essere utile per la seconda e più complessa fase di attuazione e fungerà da base per l’attua- zione integrale della mozione.

1.3 Obiettivo del divieto dei simboli del nazionalsocialismo

Nella maggior parte delle situazioni, il vigente diritto federale e cantonale offre mezzi sufficienti per impedire l'utilizzo di simboli nazionalsocialisti (razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti). La loro efficacia dipende considerevolmente dall’utilizzo che ne fanno le autorità che applicano il diritto e, in particolare, il Tribunale federale8. Perman- gono tuttavia situazioni non punibili secondo il diritto attuale.

L’articolo 261bis del Codice penale9 (CP) non punisce l’utilizzo e la diffusione in pubblico di simboli nazionalsocialisti (razzisti, estremisti o inneggianti alla violenza)10 che:

1. non sono volti a propagare un’ideologia (art. 261bis cpv. 2 CP a contrario);

2. non ledono la dignità umana e non discreditano o discriminano una persona o

un gruppo di persone (art. 261bis cpv. 4 CP a contrario).

Cfr. comunicato stampa della CAG-N del 23 febbraio 2024 consultabile al seguente indirizzo: www.parlament.ch > Servizi > Notizie. Rapporto UFG 2022, n. 7. 9 RS 311 I reati commessi nell’ambito della sfera privata non rientrano nell’articolo 261bis CP. A seconda delle circostanze possono tuttavia entrare in considerazione altre fattispecie penali (p. es. quelle di cui agli art. 173 segg. CP).

La nuova norma intende colmare questa lacuna e, in una prima tappa (cfr. n.1.2), san- zionare l'utilizzo e la diffusione in pubblico di simboli nazionalsocialisti senza l’inten- zione di propagare un'ideologia, discreditare o discriminare una persona o un gruppo di persone, e promuovere l’applicazione di una regolamentazione conforme al principio dell’uguaglianza giuridica e uniforme su scala svizzera.

1.4 Pericoli insiti nella visibilità pubblica di simboli del nazionalsocialismo

Come esposto in precedenza, esiste un ampio consenso sociale e politico sul fatto che i simboli del nazionalsocialismo non hanno posto nello spazio pubblico. In quanto sim- boli della dittatura fascista di Adolf Hitler, dell'Olocausto e delle atrocità commesse con- tro gli ebrei e numerose minoranze e dissidenti, essi glorificano la violenza. Non solo sono scioccanti e inquietanti per le vittime dirette del nazionalsocialismo o per le loro famiglie, ma mettono anche a rischio la nostra società democratica e lo Stato di diritto liberale. La tolleranza delle posizioni estremiste (dell’estrema destra) porta a una peri- colosa banalizzazione di crimini aberranti e, in ultima analisi, a rendere queste posizioni socialmente accettabili. Fino a pochi anni fa, i simboli nazionalsocialisti erano chiara- mente associati al campo dell'estrema destra, ma di recente sono stati utilizzati vieppiù anche da altri gruppi. A partire dalle manifestazioni dei cosiddetti attivisti contro le mi- sure e le vaccinazioni, in cui si sono viste croci uncinate e gesti di saluto nazista, fino alle persone che equiparano Israele e i suoi esponenti al regime nazista e ai suoi espo- nenti in relazione alla guerra a Gaza. In tal modo questi simboli stanno ottenendo mag- giore visibilità anche negli spazi pubblici, come si evince dal rapporto annuale 2023 sugli episodi di antisemitismo della Federazione svizzera delle comunità israelite (FSCI) e della Fondazione GRA contro il razzismo e l’antisemitismo (GRA) nonché del coordinamento intercomunitario contro l’antisemitismo e la diffamazione (Coordination intercommunautaire contre l’antisémitisme et la diffamation; CICAD; v. n 1.1).

1.5 Alternative esaminate e opzione scelta

1.5.1 Alternative esaminate

Nel suo rapporto, l'UFG ha già esaminato diverse alternative per l’attuazione del divieto di simboli razzisti e nazionalsocialisti, tra cui il disciplinamento nel CP sotto forma di modifica dell'articolo 261bis o di creazione di una nuova norma, in una legge federale esistente (concretamente nella legge federale del 21 marzo 199711 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna; LMSI), nel diritto cantonale di polizia o in una nuova legge federale speciale.

1.5.1.1 Nel Codice penale e nel Codice penale militare12

Il titolo dodicesimo CP disciplina i crimini e i delitti contro la tranquillità pubblica. L’arti- colo 261bis protegge la tranquillità pubblica e la dignità umana (per maggiori dettagli v.

11 RS 120 12 RS 321.10

n. 3.1.1.1). Si è quindi valutata l’opportunità di disciplinare il divieto di simboli nazional- socialisti nel CP13. Partendo dal presupposto che i beni giuridici protetti sono gli stessi di quelli di cui all’articolo 261bis CP, la nuova disposizione potrebbe essere concepita come un'estensione di questo articolo ad esempio sotto forma di un nuovo capoverso o di una nuova disposizione del titolo dodicesimo CP (Dei crimini o dei delitti contro la tranquillità pubblica)14. Il Consiglio federale aveva optato per quest’ultima alternativa nel quadro del suo avamprogetto di modifica dell’articolo 261ter CP, che faceva parte dei lavori legislativi, rimasti senza esito, volti ad attuare la mozione 04.3224 della CAG- N Rendere punibile l’impiego di simboli che esaltano i movimenti estremisti istigando alla violenza e alla discriminazione razziale (rapporto del Consiglio federale del 30 giu- gno 2010 sullo stralcio della mozione 04.3224 della CAG-N del 29 aprile 200415). All’epoca i partecipanti alla consultazione avevano sottolineato i seguenti quattro pro- blemi:

• violazione del principio di determinatezza: la norma penale non è abbastanza chiara, spetta al legislatore definire i limiti di punibilità e non al giudice;

• difficoltà nell’applicazione: la norma proposta è molto difficile, se non addirit- tura impossibile da applicare, perché formulata in termini troppo vaghi;

• inadeguatezza del diritto penale: la prevenzione è molto più efficace della re- pressione per risolvere problemi sociali, perché come è noto le misure repres- sive si adottano solo dopo la manifestazione del problema;

• assenza di un’urgente necessità di intervenire: non vi è una necessità imperativa di legiferare o di recuperare terreno nei confronti degli Stati dell’UE.

Il semplice utilizzo o la semplice diffusione di un simbolo nazionalsocialista (razzi- sta, inneggiante alla violenza ed estremista) in pubblico non costituisce un’effettiva minaccia o violazione dei beni giuridici. Si tratta di un reato di pericolo astratto. Per questo motivo, l'estensione dell'articolo 261bis non rappresenta un’alternativa ade- guata già solo nell’ottica del bene giuridico protetto. Il bene giuridico della dignità Va inoltre notato che una modifica del CP renderebbe necessaria anche una modifica del CPM.

Utilizzazione e diffusione di simboli del nazionalsocialismo

1. Chiunque utilizza, mostra, porta o diffonde pubblicamente simboli nazionalsocialisti oppure loro varianti quali bandiere, distintivi, emblemi, slogan o forme di saluto, oppure oggetti che raffigurano o contengono tali simboli o loro varianti, quali scritti, registrazioni sonore e visive o immagini, è punito con la multa.

2. Gli oggetti sono confiscati.

3. I numeri 1 e 2 non si applicano se i simboli o gli oggetti sono utilizzati, diffusi, portati e mostrati per scopi religiosi, educativi, culturali e arti- stici, storici, giornalistici o scientifici. 15 FF 2010 4263

umana sarebbe infatti colpito solo indirettamente (ossia «solo» messo in pericolo, ma non violato), poiché il comportamento punibile consiste «solo» nell’esporre un simbolo in uno spazio pubblico, senza alcun’altra intenzione (a differenza dell'art. 261bis CP, che richiede l'intenzione di discriminare, cioè di violare la dignità umana di una persona o di un gruppo di persone). Nell’ottica del bene giuridico protetto, sarebbe per contro del tutto ipotizzabile inserire un nuovo articolo 261ter nel titolo dodicesimo del CP «Dei crimini o dei delitti contro la tranquillità pubblica», ma a tale soluzione ostano la minore gravità del reato e la conseguente configura- zione della fattispecie come contravvenzione. Infine, l'inserimento della nuova norma nel CP esclude l’applicazione della procedura della multa disciplinare, con la conseguenza che il trattamento di questi casi spetterebbe ai pubblici ministeri e ai tribunali, il che graverebbe sul sistema giudiziario, già sovraccarico.

1.5.1.2 In una legge speciale

Numerosi fattori depongono a favore dell’attuazione in una legge speciale:

• nel caso di una nuova norma, all’atto di definire la gravità del reato occorre tenere conto del fatto che il divieto di simboli nazionalsocialisti non è legato al divieto di determinate associazioni (come è il caso in Germania); considerata la minore gra- vità del reato, occorre configurare il divieto come fattispecie contravvenzionale;

• considerati i beni giuridici in questione, l'attuazione in una legge separata è più ovvia e più «semplice» rispetto all’inserimento di un nuovo articolo sotto un titolo del CP (v. n. 1.5.1.1);

• una legge separata può fornire il quadro giusto per l'ampio catalogo di eccezioni al divieto. Simili disposizioni derogatorie sono insolite nel CP, anche perché le infra- zioni contro norme del diritto penale fondamentale costituiscono normalmente vio- lazioni gravi della legge giustificate da interessi privati soltanto in situazioni molto limitate di grande urgenza temporale e materiale. Ne consegue che l’elenco di ec- cezioni di cui all'articolo 2 capoverso 2 AP-LDSN, volto a definire l'utilizzo non pu- nibile di simboli del nazionalsocialismo in pubblico, si colloca meglio in una legge a sé stante piuttosto che nel CP;

• la possibilità di stabilire eccezioni e di definirle nella legge consente di circoscri- vere con precisione il comportamento vietato, contribuendo così alla comprensibi- lità e alla determinatezza della norma;

• contrariamente al CP, una legge a sé stante consente d’introdurre la procedura della multa disciplinare, la quale appare opportuna alla luce della minore gravità del reato16;

Rapporto UFG 2022, n. 6.3.1.

• la procedura della multa disciplinare accresce inoltre l’efficacia della norma (per- ché è possibile sanzionare il fatto in modo relativamente immediato);

• infine, una legge speciale permette di attuare in modo più coerente la precisa- zione dei simboli proibiti attraverso un eventuale catalogo in un’ordinanza esecu- tiva (v. n. 1.5.1.3). Le precisazioni attraverso un'ordinanza sono relativamente fre- quenti nel diritto penale accessorio, ma estranee al diritto penale fondamentale. L’inserimento di un simile catalogo sarebbe inoltre vantaggioso se non addirittura necessario in vista dell'attuazione della seconda tappa della mozione della CAG- S 23.4318, che mira a vietare i simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estre- misti.

1.5.1.3 Ulteriore alternativa: ordinanza aggiuntiva in sostituzione (a comple-

mento) della legge L’alternativa menzionata al capitolo 1.5.1.2, ovvero l’emanazione di un’ordinanza con- tenente l’elenco dei simboli vietati, è una soluzione che può essere presa in conside- razione. Trattandosi del divieto di simboli nazionalsocialisti, non è tuttavia necessaria, perché è dato un ampio consenso su quali sono i principali simboli del nazionalsociali- smo (n. 4.2.1). Potrebbe per contro essere necessaria per la seconda tappa dell’attua- zione della mozione (divieto di simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti), perché – come sottolineato dal rapporto dell'UFG – i simboli che rientrano nel divieto esaustivo sono numerosi e difficili da definire. Tuttavia, ciò non preclude la possibilità di vietare, in una prima tappa, determinati simboli senza ordinanza aggiuntiva e, in una seconda tappa, quando si tratterà di integrare la legge speciale con altri simboli razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti, di emanare un’ordinanza aggiuntiva «solo» per i citati simboli (regolarmente aggiornabile). Potrebbe trattarsi di un'ordinanza dipen- dente (basata sulla legge) in sostituzione (a complemento) della legge, sempreché quest’ultima preveda una corrispondente delega di competenza. Di solito, siffatte ordi- nanze sono emanate per integrare la legge quando il legislatore non vuole o non può disciplinare direttamente determinate questioni, ad esempio perché si tratta di questioni tecniche o perché si vuole dare al Governo la possibilità di tenere conto rapidamente delle mutate circostanze17. In linea di principio siffatte ordinanze sono emanate dal Consiglio federale o dal Parlamento, rette da una legge speciale (o da un eventuale nuovo articolo nel CP) e destinate alle autorità incaricate dell’applicazione della legge e ai cittadini18. Infine, l’ordinanza servirebbe a precisare la legge (precisazione del ca- talogo dei simboli).

1.5.1.4 Alternative scartate (LMSI; diritto cantonale di polizia)

Inserire un divieto di simboli nella LMSI sarebbe inopportuno, perché né gli obiettivi della LMSI né le minacce che si vogliono scongiurare con le misure di polizia previste rientrano nell'ambito di applicazione previsto dal divieto di simboli nazionalsocialisti Tschannen /Müller /Kern, pag. 118, con ulteriori rinvii. Un simile approccio sarebbe tuttavia insolito.

(razzisti, inneggianti alla violenza ed estremisti) se questi ultimi sono utilizzati senza l'intento di fare propaganda19.

L’alternativa secondo la quale la Confederazione non regolamenta nulla di specifico, lasciando tale comito ai Cantoni è stata giudicata inopportuna, perché non consente un’attuazione uniforme in tutto il Paese, come chiesto dalla mozione.

1.5.2 Densità normativa e principio di determinatezza della base legale

Se si vuole sanzionare penalmente l'utilizzo pubblico di simboli nazionalsocialisti, oc- corre definire precisamente quale comportamento punire in base al principio di deter- minatezza della base legale. Da questo principio deriva la funzione di garanzia della fattispecie penale legale («nulla poena, sine lege»), che serve ad assicurare la certezza del diritto e l'applicazione uniforme della legge da parte delle autorità di perseguimento penale. Tuttavia, il citato principio non impedisce al legislatore di usare termini giuridici vaghi per descrivere gli elementi del reato e le conseguenze giuridiche, lasciando alla giurisprudenza il compito di specificarli. Esempi di termini vaghi tratti dal CP sono: «mancanza di scrupoli» (art. 112 CP), «con malanimo» (art. 261 CP), «motivi onore- voli» (art. 48 CP), «documenti» (art. 110 cpv. 4 CP) o «intralciando in altro modo la libertà d’agire» (art. 181 CP)20.

Un nuovo divieto o una nuova disposizione penale deve quindi essere formulata nel rispetto del principio di determinatezza della base legale (art. 1 CP; art. 5 cpv. 1 Cost. e art. 7 n. 1 della Convenzione del 4 novembre 195021 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [CEDU]). La legge deve quindi essere formulata in modo tale da permettere al cittadino di conformarvisi e di riconoscere le conseguenze di un determinato comportamento con un grado di certezza adeguato alle circo- stanze22. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio di determina- tezza delle norme legali non può essere inteso in maniera assoluta. La complessità della decisione richiesta nel singolo caso, la necessità di operare una scelta solo nel momento in cui si presenta un caso concreto di applicazione, la molteplicità dei fatti da regolamentare che non può essere colta in astratto e la necessità di una decisione opportuna nel singolo caso, depongono a favore di una certa indeterminatezza delle norme23.

La questione della vaghezza dei termini giuridici e le osservazioni espresse al riguardo erano già state sollevate da una parte della dottrina in occasione della discussione sull'introduzione dell'articolo 261bis CP. Secondo il Tribunale federale, tuttavia, seb- bene contenga diversi termini giuridici vaghi, l'articolo 261bis CP non è generalmente

Rapporto UFG 2022, n. 5.3.1. Bucher, pag. 36. 21 RS 0.101 DTF 109 Ia 273, consid. 4 d. DTF 109 Ia 273, consid. 4 d.

così indeterminato da violare l'articolo 1 CP (principio di determinatezza della base le- gale)24.

L’esempio concreto della falsità in documenti (art. 251 CP), compresa la definizione che ne è data all’articolo 110 capoverso 4 CP (che figurava già nel CP del 1937), illustra bene fino a che punto può spingersi la portata di una descrizione di un reato o di singoli elementi costitutivi di un reato e quindi fino a che punto deve spingersi il grado di de- terminatezza di una norma penale. D’altronde è molto improbabile che i non giuristi sappiano quali atti hanno qualità documentale secondo la giurisprudenza, la quale, nel corso del tempo, ha stabilito ad esempio che una relazione d’incidente25 o un docu- mento di manutenzione del sistema antinquinamento26 ha qualità documentale, ma che una planimetria catastale27 per dimostrare la proprietà o una lista di tiro nel diritto di caccia28 non l’hanno.

In base a quanto detto, le espressioni «simboli nazionalsocialistici», «simboli del na- zionalsocialismo» o «simboli nazisti» dovrebbero bastare per far capire alle autorità incaricate di applicare la legge (in questo caso le autorità di perseguimento penale, principalmente la polizia) e ai cittadini che l'utilizzo in pubblico di croci uncinate, saluti nazisti e rune delle SS (per elencare i simboli nazisti più comuni e più noti) è vietato. La giurisprudenza può definire, specificare e aggiornare la gamma dei simboli coperti dalla nozione (ovvero vietare altri simboli nazisti o loro varianti più comunemente utiliz- zati, ma forse meno noti e che improvvisamente acquistano maggiore visibilità). In que- sto modo, è possibile garantire sufficiente certezza del diritto e assicurare la giustizia in ogni singolo caso.

I simboli vietati potrebbero anche essere definiti in un'ordinanza emanata a comple- mento della legge speciale e contenente il relativo catalogo dei simboli vietati e un meccanismo per aggiornarlo e integrarlo (v. n. 1.5.1.3).

1.5.3 Soluzione scelta

Il rapporto dell'UFG 2022 è giunto alla conclusione che, da un lato, un divieto deve essere formulato in modo così chiaro e determinato da permettere a un cittadino di riconoscere ciò che ci si aspetta da lui (principio di determinatezza della base legale) e, dall'altro, che la norma deve essere formulata in modo sufficientemente aperto per permettere alle autorità incaricate dell’applicazione della legge di tenere conto dell'at- tualità e del contesto di ogni singolo caso29.

Sentenza del TF 6P.132/1999 del 3 marzo 2000, consid. 14. DTF 118 IV 254 consid. 3. DTF 115 IV 114 consid. 2. RFJ/FZR 2008, 277 segg. PKG 2000, 111, n. 24. Rapporto UFG 2022, n. 7.

Come esposto in precedenza, è possibile formulare una siffatta norma per vietare i simboli nazionalsocialisti. Una legge speciale senza ordinanza aggiuntiva, offre ai tri- bunali30 un margine di manovra sufficiente per tenere conto del contesto di ogni singolo caso, se necessario. Una legge speciale con un’ordinanza che contiene i simboli vietati accresce la densità normativa, ma lascia ai tribunali poco o nessun margine di manovra per concretizzare la norma. Inoltre, come già accennato (v. n. 1.5.2), una siffatta ordi- nanza non è necessaria per la prima tappa di attuazione della mozione della CAG-S 23.4318, a causa della determinabilità dei simboli nazionalsocialisti.

1.6 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con

le strategie del Consiglio federale Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 202431 né nel decreto federale del 6 giugno 202432 sul programma di legislatura 2023–2027.

1.7 Stralcio di interventi parlamentari

In una prima tappa, la nuova legge speciale attua la mozione della CAG-S 23.4318 Divieto dell'uso pubblico di simboli razzisti, inneggianti alla violenza e estremisti, quali ad esempio i simboli nazionalsocialisti, sotto forma di un divieto di simboli nazionalso- cialisti e apre la strada per l’attuazione completa della mozione.

Il presente progetto legislativo consente inoltre di attuare parte dell’iniziativa parla- mentare Barrile 21.524 Divieto dell'utilizzo pubblico di simboli che esaltano i movi- menti estremisti istigando alla violenza e alla discriminazione razziale.

Attua inoltre l’iniziativa 23.400 della CAG-N Vietare l’uso pubblico di simboli nazional- socialisti attraverso una legge speciale.

2 Diritto comparato

Sintesi: in Germania, il divieto di utilizzare in pubblico determinati simboli risulta dal divieto di organizzazioni anticostituzionali e terroristiche che rimandano a tali simboli. Il diritto francese non prevede un divieto generale di gesti, simboli, distintivi o emblemi razzisti o estremisti nello spazio pubblico, ma diverse disposizioni che vietano determi- nati simboli. In Italia, l'utilizzo o la semplice esposizione di simboli nazisti in pubblico non è di per sé vietata, a meno che non si qualifichi come fatto che potrebbe portare

In linea di principio, le infrazioni sanzionate nella procedura della multa disciplinare sono regolate con il pagamento entro un termine prescritto. Se la multa non è pagata entro il termine prescritto, è avviato un procedimento penale ordinario (art. 6 cpv. 4 della legge del 4 mar. 2016 sulle multe disciplinari [LMD; RS 314.1]). 31 FF 2024 525 32 FF 2024 1440

alla riorganizzazione/rifondazione del disciolto partito fascista (e quindi di un'organiz- zazione vietata); lo stesso vale per l’apologia delle idee o degli atti di tale partito, a meno che non sia considerata un appello indiretto a riorganizzare il partito fascista. L’Italia punisce inoltre un atto considerato propaganda o diffusione di ideologie basate sulla superiorità o sull'odio razziale, etnico o religioso, o che inciti all'odio, alla violenza o ad azioni discriminatorie. In Austria, le autorità dispongono di diverse leggi: la legge di divieto (Verbotsgesetz) è classificata come diritto penale accessorio con rango co- stituzionale. La legge di introduzione alle leggi sul procedimento amministrativo (Einführungsgesetz zu den Verwaltungsgesetzen; EGVG) fa riferimento alla legge di divieto e contiene una disposizione penale amministrativa; è destinata a coprire i reati non contemplati dalla legge di divieto. Esistono inoltre due leggi che puniscono l’utilizzo di simboli (Symbolegesetz e Abzeichengesetz) e che qualificano le contravvenzioni al divieto come illeciti amministrativi.

2.1 Germania

In Germania, secondo l'articolo 9 paragrafo 2 della legge fondamentale per la Repub- blica federale germanica promulgata il 23 maggio 1949 (Grundgesetz für die Bundesre- publik Deutschland; BGBl. pag. 1; GG), sono vietate le associazioni i cui scopi o la cui attività contrastino con le leggi penali, ovvero siano dirette contro l'ordinamento costi- tuzionale o contro il principio della comprensione tra i popoli.

Un'associazione persegue scopi contrari al diritto penale se è espressamente o tacita- mente finalizzata a causare, consentire o facilitare reati e a coprire atti criminali dei suoi membri. Il § 3 della legge tedesca sulle associazioni del 5 agosto 1964 (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts; BGBl. I pag. 593; qui appresso VereinsG) prevede la messa al bando di siffatte associazioni. Secondo il § 9 VereinsG, per la durata dell'applicabilità del divieto, i simboli e i distintivi di un'associazione vietata non possono più essere utilizzati in pubblico, in una riunione o in un contenuto («Inhalt», § 11 par. 3 del codice penale tedesco [StGB]) diffuso o destinato alla diffusione.

Secondo il sito Internet del Ministero federale degli interni e degli affari interni, dall'en- trata in vigore della VereinsG, il Governo federale ha emesso 62 divieti nei confronti di associazioni di tutti i settori, che si estendono a 139 sotto-organizzazioni e organizza- zioni sostitutive (stato: dicembre 2023). Di questi divieti, 94 sono stati pronunciati nei confronti di movimenti estremisti stranieri, di cui 49 associazioni di stranieri e 44 asso- ciazioni estere. Sedici ulteriori divieti sono stati pronunciati nel settore dell'islamismo, uno in quello dell'estremismo di sinistra, 22 in quello dell'estremismo di destra e 33 per motivi contrari al diritto penale (organizzazioni criminali, bande di motociclisti). Sono state vietate anche due altre associazioni.

Il § 86 StGB vieta la diffusione di materiale di propaganda di organizzazioni anticosti- tuzionali e terroristiche e il § 86a StGB vieta l'utilizzo dei simboli di tali organizzazioni. Chi contravviene al divieto è punito con una pena detentiva fino a tre anni o con la multa. Il § 86a StGB tutela i beni giuridici dello Stato di diritto democratico e della

pace politica. Poiché la norma disciplina un reato di pericolo astratto, non è necessa- rio che sussista un pericolo concreto per i beni giuridici tutelati o la loro violazione per configurare la fattispecie.

Per «simbolo» s’intendono in particolare, le bandiere, i distintivi, le uniformi, gli slogan e le forme di saluto. Sono considerati equivalenti i simboli che vi assomigliano a tal punto da essere scambiati per loro (§ 86a par. 2 StGB).

Il paragrafo 4 del § 86 StGB contiene le eccezioni al divieto e precisa che i paragrafi 1 e 2 non si applicano se l’azione serve all'educazione civica, alla difesa da iniziative anticostituzionali, all'arte o alla scienza, alla ricerca o all'insegnamento, alla cronaca di eventi attuali o storici o a scopi simili. Se la gravità del reato è minore, il tribunale può, per motivi di opportunità, rinunciare a infliggere una pena (§ 86 par. 5 StGB).

In Germania, i simboli dell'era nazista includono la croce uncinata, il culto della ban- diera, le rune, i ritratti di Adolf Hitler, i simboli delle ex organizzazioni nazionalsocialiste, determinate parti e decorazioni delle uniformi, determinati canti (p. es. il «Horst-Wes- sel-Lied»), determinate forme di saluto e slogan, mode particolari e determinati acro- nimi sulle targhe degli autoveicoli. Inoltre, alcuni simboli sono punibili se esposti in rife- rimento a gruppi vietati (p. es. il cosiddetto amo per lupi o Wolfsangel o la croce cel- tica)33. Qualsiasi forma di utilizzo di simboli nazionalsocialisti soddisfa la fattispecie del § 86a StGB, indipendentemente dall'atteggiamento o dall'intenzione della persona che agisce o dal fatto che l'utilizzo propagandi il nazionalsocialismo (cfr. in particolare BGHSt 28, 394/396; 25, 30; BayObLG NStZ-RR 2003, 233; OLG Oldenburg NStZ-RR 2010, 368).

Il § 20 VereinsG criminalizza i reati contro i divieti esecutivi pronunciati contro associa- zioni e partiti. Concretamente, il § 20 paragrafo 1 primo periodo numero 5 VereinsG, è una disposizione complementare agli §§ 86 e 86a StGB e si applica a titolo sussidiario. Mentre il StGB prevede divieti di un partito o di un’associazione senza possibilità di interporre ricorso, il § 20 paragrafo 1 VereinsG implica solo che il divieto sia esecutivo. Non appena un divieto di questo tipo diventa inoppugnabile, si applicano esclusiva- mente gli §§ 86 e 86a StGB.

In Germania, inoltre, all’atto della commisurazione della pena (§ 46 par. 2 StGB) i mo- venti razzisti, xenofobi, antisemiti o in altro modo contrari al rispetto della dignità umana costituiscono un’aggravante della pena.

L’elenco completo e aggiornato dei simboli vietati si trova nel rapporto sull’estremismo di destra intitolato «Rechtsextremismus: Symbole, Zei- chen und verbotene Organisationen» dell'Ufficio federale per la protezione della Costituzione (Bundesamt für Verfassungsschutz), settembre 2022.

2.2 Italia

Il diritto italiano punisce il reato di apologia del fascismo.

Secondo la cosiddetta legge Scelba del 1952 (legge n. 645/1952), che attua la XII di- sposizione transitoria della Costituzione italiana («È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista»), punisce con la reclusione da sei mesi a due anni chiunque fa propaganda per la costituzione di una associazione, di un movi- mento o di un gruppo avente le caratteristiche del disciolto partito fascista e perse- guente le sue finalità (cfr. art. 4). Apologetica o apologia significa, in generale, la giu- stificazione di una visione (del mondo). Comprende qualsiasi discorso/allocuzione che intende difendere o glorificare un fatto, un evento o un episodio realmente accaduto. L'apologia consiste quindi nella difesa e nella contemporanea glorificazione di episodi che la legge definisce esecrabili e/o pericolosi. La legge Scelba criminalizza anche la partecipazione a raduni pubblici o manifestazioni consuete associate al disciolto partito fascista o a organizzazioni nazionalsocialiste («Manifestazioni fasciste»; cfr. art. 5).

Il diritto italiano punisce altresì la propaganda o la diffusione di idee basate sulla supe- riorità o sull'odio razziale, etnico o religioso, e istigazione o incitamento all'odio, alla violenza o ad atti discriminatori (discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi)

L’articolo 604-bis del codice penale italiano (qui appresso: I-CP) e la cosiddetta legge Mancino del 1993 (legge n. 205/1993) puniscono chi propaga idee fondate sulla supe- riorità o sull'odio razziale o etnico, ovvero istiga a commettere o commette atti di discri- minazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi. È punibile anche chi, in qual- siasi modo, istiga a commettere o commette violenza o atti di provocazione alla vio- lenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi. Organizzazioni, associazioni, mo- vimenti o gruppi aventi tra i propri scopi l'incitamento alla discriminazione o alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi sono vietati. Il fatto di promuovere o diri- gere tali organizzazioni, associazioni, movimenti o gruppi è passibile di pena. È punibile anche il semplice fatto di partecipare a tali organizzazioni, associazioni, movimenti o gruppi, o prestare assistenza alla loro attività. L’articolo 604-bis I-CP rientra nel titolo dei delitti contro la persona, più precisamente dei «delitti contro l'eguaglianza».

Nel settembre 2017 la Camera dei deputati ha adottato una proposta di legge sull’in- troduzione di una nuova fattispecie penale (proposta di legge A.C. 3343; nuovo arti- colo 293-bis I-CP), in base alla quale è punibile qualsiasi propaganda del regime fasci- sta e nazifascista o nazionalsocialista o delle ideologie – anche solo attraverso la pro- duzione, la distribuzione, la diffusione o la vendita di beni raffiguranti persone, immagini o simboli che si riferiscono chiaramente a tali partiti o ideologie – nonché il fatto di mostrare in pubblico simboli e/o gesti corrispondenti. La proposta prevedeva la reclu- sione da sei mesi a due anni (con la possibilità di aumentare di un terzo la pena per i reati commessi online). Una norma che avrebbe ampliato la legge Scelba e la legge Mancino, estendendo la responsabilità penale anche a singoli gesti punibili, come il saluto romano o il saluto nazista, e alla vendita di oggetti corrispondenti. La proposta

di legge non è tuttavia stata adottata dal Senato (possibili motivi: la fine della legislatura e lo scioglimento delle Camere nel dicembre 2017 hanno messo fine alla discussione al Senato; l'enorme resistenza del Movimento 5 Stelle). Tuttavia, è stata formulata una nuova proposta di legge (A.C. 3074; nuovo articolo 293-bis I-CP) che si basa su un'ini- ziativa popolare e il cui tenore è sostanzialmente identico a quello della prima (A.C. 3343). Nel frattempo, tale proposta di legge è stata sottoposta alla 2a Commissione della giustizia (A.C. 4). Questa nuova fattispecie penale mira dunque a punire qualsiasi propaganda a favore del regime fascista e nazifascista (compresi i relativi gesti com- piuti e i simboli esposti in pubblico). A livello di sistematica, il nuovo articolo 293-bis sarà inserito nel libro II, titolo I, capo II del codice penale italiano e figurerà quindi tra i reati contro lo Stato o la sicurezza interna dello Stato («Dei delitti contro la personalità interna dello Stato»).

2.3 Austria

Per quanto riguarda i gesti, i simboli, i distintivi o gli emblemi estremisti o razzisti in Austria, da un lato è determinante la fattispecie del § 115 del codice penale austriaco, che punisce gli oltraggi pubblici o pronunciati di fronte a un certo numero di persone. Per oltraggio s’intendono l’ingiuria, lo scherno, il maltrattamento fisico e la minaccia di siffatti maltrattamenti. L'ingiuria non è costituita solo dall’insulto, ma anche dalla mani- festazione del disprezzo mediante segni, gesti o azioni.

Dall’altro lato, occorre citare la legge di proibizione del 1947 (VerbotsG), la quale vieta tutte le attività di ricostituzione del nazionalsocialismo. In Austria sono vietati tutti i sim- boli, gli scritti e le opere stampate del Partito nazionalsocialista Tedesco dei lavoratori (NSDAP), delle sue strutture armate (SS, SA, NSKK, NSFK), le sue associazioni non- ché tutte le organizzazioni nazionalsocialiste. Il § 3g VerbotsG prevede la reclusione da uno a 10 anni (fino a 20 anni nei casi di maggiore pericolosità dell'autore o dell’atti- vità) per chi svolge attività in senso nazionalsocialista. Questa fattispecie può essere soddisfatta con attività di vario tipo, in particolare, la difesa di programmi tipicamente nazionalsocialisti. Anche la negazione dello sterminio di massa delle persone sotto il dominio nazionalsocialista è passibile di pena secondo il § 3g VerbotsG, se è data l’in- tenzione di ricostituire il nazionalsocialismo.

In relazione alla VerbotsG si rimanda anche all’articolo III paragrafo 1 numero 4 della citata legge introduttiva alle leggi sul procedimento amministrativo (EGVG), secondo il quale chiunque propaga o tenta di propagare ideologie nazionalsocialiste ai sensi della VerbotsG è punito con una multa fino a 10 000 euro; per i recidivi già condannati la multa sale a 20 000 euro e la pena detentiva può raggiungere le sei settimane34. Il presupposto per l'applicazione dell'articolo III, paragrafo 1, numero 4, EGVG è che il reato non sia punibile con una pena più severa ai sensi di altre disposizioni penali am- ministrative. La suddetta disposizione dell'EGVG differisce dalla VerbotsG perché non

VfGH 11.10.2017, decisione 1698/2017.

richiede la particolare intenzione di ricostituire un regime nazionalsocialista in Austria. Il suo scopo è piuttosto punire un comportamento oggettivamente percepito come un disordine che provoca scandalo pubblico35.

In questo contesto va menzionata anche la legge sui simboli (Symbole-Gesetz) creata nel 2015 nel quadro di un «pacchetto antiterrorismo» che vieta l'uso di simboli del gruppo dello Stato Islamico e di altri gruppi. Questa legge è rivolta ai gruppi isla- misti/terroristici (p. es. lo Stato Islamico (IS) e Al-Qaida), ma anche ai gruppi estremi- sti di destra quali il movimento identitario austriaco («Identitare Bewegung Österrei- chs»; IBÖ) o Die Österreicher (DO5) oppure vari gruppi di altri schieramenti (Lupi Grigi, Partito dei Lavoratori del Kurdistan [PKK]). Comprende anche le loro sotto-or- ganizzazioni o le organizzazioni che vi fanno seguito e vieta di raffigurare, esporre, portare o diffondere in pubblico i simboli (compresi i distintivi, gli emblemi e i gesti) dei gruppi citati in questa legge, anche con l'ausilio di mezzi di comunicazione elettronici. Anche il tentativo è punibile. I reati sono classificati come contravvenzioni amministra- tive e sono punibili con una multa fino a 10 000 euro o con la pena detentiva fino a un mese. I recidivi che sono già stati condannati sono passibili di una multa fino a 20 000 euro e di una pena detentiva fino a sei settimane. I divieti non si applicano alle opere stampate e ai periodici, ai gesti e alle rappresentazioni pittoriche, alle rappresenta- zioni di opere teatrali e cinematografiche e alle mostre in cui i reperti in questione non costituiscono parte integrante dell'esposizione, a meno che non vengano sostenute o propagate ideologie dei gruppi in questione. I divieti non si applicano nemmeno se l’esibizione e le sue finalità sono chiaramente diretti contro l'ideologia del gruppo in questione (p. es. nel caso di una contromanifestazione). Infine, benché si tratti di una legge amministrativa, occorre menzionare anche la legge sui distintivi (Abzeichengesetz), che proibisce tutti i simboli di un'organizzazione vietata in Austria. Secondo la giurisprudenza, questa legge, rimandando anche alla Verbo- tsG36, contempla anche i simboli dello Stato nazionalsocialista e delle varie sotto-orga- nizzazioni. Vieta inoltre anche i simboli che per la loro somiglianza e finalità possono servire come sostituto di un simbolo nazista. Se l’ideologia di un'organizzazione vietata non è sostenuta o propagata, i divieti non si applicano alle opere stampate, alle rap-

presentazioni pittoriche, alle rappresentazioni di opere teatrali e cinematografiche o alle mostre in cui i reperti in questione non costituiscono parte integrante dell'esposizione. Le contravvenzioni sono punibili con una multa fino a 10 000 euro o l'arresto fino a un mese o, in caso di recidiva, con una multa fino a 20 000 euro o l'arresto fino a sei settimane. Anche il tentativo è punibile.

Selezione di decisioni della Corte costituzionale, VfSlg. 12/0021989. Cfr. i lavori preparatori del Parlamento austriaco, consultabili al seguente indirizzo: www.parlament.gv.at > Recherchieren > Gegenstände > Anfragen & Beantwortungen > 29.10.2013 - 08.11.2017: XXV. Gesetzgebungsperiode > Abzeichengesetz.

2.4 Francia

Il diritto francese, pur non contemplando un divieto generale di gesti, simboli, distintivi o emblemi razzisti o estremisti nello spazio pubblico, vieta determinati simboli.

Secondo l'articolo R645-1 del codice penale francese (Code pénal; qui appresso: F- CP), è punibile l'utilizzo e l'esibizione in pubblico di uniformi, distintivi o emblemi che ricordano le uniformi, i distintivi o gli emblemi indossati o esibiti dai membri di un'orga- nizzazione dichiarata criminale dal Tribunale Militare Internazionale di Norimberga o da una persona riconosciuta colpevole di crimini contro l'umanità da un altro tribunale. È fatto salvo l’utilizzo per film, spettacoli o mostre che rievocano la storia. Si tratta di un reato di 5a classe, ossia punibile con una multa fino a 1500 euro al massimo (art. 131- 13 F-CP). Gli oggetti utilizzati o destinati a essere utilizzati per commettere il reato possono essere confiscati a tutela dei beni giuridici protetti quali la nazione, lo Stato e la tranquillità pubblica.

Gli articoli 431–14 e 431–17 F-CP vietano la partecipazione a un gruppo di combatti- mento, ovvero a un gruppo di persone che possiedono armi o vi hanno accesso, sono organizzate gerarchicamente e possono turbare l'ordine pubblico, o a un gruppo che è stato sciolto secondo la legge del 10 gennaio 1936 sui gruppi di combattimento privati e le milizie. L'articolo 431-21 del F-CP prevede la confisca delle uniformi, dei distintivi, degli emblemi, delle armi e di tutto il materiale utilizzato o destinato a essere utilizzato dal gruppo di combattimento o dall'associazione o raggruppamento mantenuto o rico- stituito.

Il codice dello sport (Code du sport) contiene disposizioni sulla sicurezza degli eventi, tra cui l'articolo L332-7, che sanziona chiunque, durante lo svolgimento o la ritrasmis- sione in pubblico di un evento sportivo, introduca, porti o mostri distintivi, emblemi o simboli in un impianto sportivo che incitano all'odio o alla discriminazione delle persone in base all’origine origine, all'orientamento sessuale o all'identità di genere, al sesso o alla reale o presunta appartenenza a un particolare gruppo etnico, nazione, razza o religione. Questo reato prevede una pena detentiva fino a un anno e una multa fino a

15 000 euro.

Infine, secondo la parte generale del F-CP, è considerata una circostanza aggravante il fatto di accompagnare un crimine o un delitto da dichiarazioni, scritti, immagini, oggetti o atti di qualsiasi tipo che offendono l'onore o la reputazione della vittima o di un gruppo di persone cui la vittima appartiene a causa della sua effettiva o presunta appartenenza o non appartenenza a una presunta razza, gruppo etnico, nazione o religione partico- lare, o che provano che i reati contro la vittima sono stati commessi per uno di questi motivi (art. 132–76 F-CP).

3 Punti essenziali del progetto

3.1 Normativa proposta

3.1.1 Legge speciale

3.1.1.1 Bene giuridico

I beni giuridici sono interessi tutelati dall'ordinamento giuridico che corrispondono ai valori fondamentali di una società. In questo senso, le norme del CP riflettono le con- vinzioni di una comunità giuridica. Sono punibili solo coloro che agiscono in pubblico, ossia che esprimendo un’opinione violano o mettono in pericolo altri beni giuridici (p.es. la tranquillità pubblica o la dignità umana nel caso della discriminazione razziale).

Quali interessi giuridici siano tutelati dall'articolo 261bis CP non manca di suscitare controversie nella dottrina. La dottrina dominante qualifica la dignità umana come bene giuridico protetto e la tranquillità pubblica come bene giuridico accessorio37 ad- ducendo che, logicamente, la tranquillità pubblica può essere solo un bene giuridico accessorio, perché è protetta dall’intero CP38. Secondo quest’opinione, tutti i reati di cui all’articolo 261bis CP violano la dignità umana e, quindi, sono reati di lesione. Se- condo altri autori39 e il messaggio40 relativo all’articolo 261bis CP, la tranquillità pub- blica è il principale o unico bene giuridico protetto. Di conseguenza, l’articolo 261bis CP concerne un reato di pericolo astratto.

La dottrina dominante è ampiamente e fortemente criticata, in particolare da Kunz nella sua analisi dell’opinione di Niggli41. Kunz ammette che la disposizione antidiscri- minatoria dell'articolo 261bis CP ravvisa un carattere che si può definire ambivalente in una certa misura (messa in pericolo astratta della pace interna attraverso l'avvelena- mento del clima politico e violazione della dignità umana di determinate persone attra- verso l’attribuzione di caratteristiche che negano la qualità di membri a pari diritto della comunità umana). Per Kunz, l'articolo 261bis CP concerne un reato di pericolo astratto che va riferito alla pace sociale e, quindi, alla pace giuridica. Noll/Drei- fuss/Markwalder aggiungono ai beni giuridici da proteggere nel contesto dell’utilizzo di simboli di odio nazionalsocialista il senso di sicurezza soggettivo42, del quale l'attuale

DTF 123 IV 202 consid. 3a; 124 IV 121 consid. 2c; 126 IV 20 consid. 1c; BSK Strafrecht II-Schleiminger Mettler, Art. 261bis StGB, N 8; Niggli, N 451 segg., 458; OFK StGB-Weder, Art. 261bis, N 2; Handkommentar StGB-Wohlers, Art. 261bis, N 1., Noll/Dreifuss/Markwalder, pag. 484 Niggli, N 288 segg. Trechsel/Vest, Art. 261bis, N 6; Müller pag. 659 segg., 664.

40 FF 1992 III 217 segg. 249 e 255 seg.

Kunz, pag. 223-233, 224. Noll /Dreifuss /Markwalder, pag. 484-501.

situazione giuridica/giurisprudenza non tiene sufficientemente conto43. Gli stessi au- tori ritengono che l’obbligo di protezione sancito dalla Costituzione e dal diritto inter- nazionale non sia adempito in misura sufficiente.

L’utilizzo di simboli del nazionalsocialismo negli spazi pubblici lede i beni giuridici della tranquillità pubblica e della dignità umana. Da un lato, il fatto di mostrare simboli è un’espressione personale; dall'altro, può intimidire i membri di singoli gruppi o addirit- tura interi gruppi. In questo senso, i simboli nazionalsocialisti possono essere percepiti come una minaccia nello spazio pubblico dalle persone o dai gruppi di persone presi di mira. Questi simboli sono sinonimo di discriminazione razziale, antisemitismo e glo- rificazione della violenza (oltre che di discriminazione in generale) e mettono a repen- taglio la coesistenza pacifica nella società. Hanno il potenziale per avvelenare il clima all'interno della società e porre le basi per atti violenti e che incitano all'odio44.

3.1.2 Concorso di reati

Tra un’azione che adempie le fattispecie dell’articolo 261bis CP e un’azione che rappre- senta un semplice utilizzo pubblico di un simbolo nazionalsocialista ai sensi della nuova norma vi è un reale concorso di reati, vale a dire che l’autore delle due azioni sarà punito per due reati.

Esempio: una persona fa commenti razzisti e dispregiativi nei confronti di un'altra per- sona mentre indossa una maglietta con le rune delle SS. Oppure, durante una mani- festazione, una persona che porta una bandiera con la svastica fa commenti razzisti e discriminatori. In questo caso, la persona commette due infrazioni e sarà quindi pu- nita con una multa o la reclusione per aver violato l'articolo 261bis CP e con una multa per aver mostrato un simbolo vietato.

Se, tuttavia, un unico atto soddisfa le fattispecie di cui all’articolo 261bis (cpv. 2 o 4) CP, si applicherà solo questa disposizione che in questo caso contempla gli atti vietati dalla legge speciale per cui non vi è spazio per la disposizione penale di legge speciale. Quest’ultima si applica solo nell’ambito della «lacuna» individuata, più precisamente agli atti attualmente non punibili che consistono nel mostrare, diffondere, portare e uti- lizzare i simboli in questione senza l’intenzione di propagare un’ideologia, senza violare e senza discriminare o discreditare una persona o un gruppo di persone (cfr. 1.3).

Noll /Dreifuss /Markwalder, pag. 497. Rossegger/Graf/Urbaniok/Lau/Witt / Endrass, pag. 205 segg.

3.1.3 Modifica di altre leggi

3.1.3.1 Diritto penale minorile

Secondo l’articolo 1 capoverso 1 lettera a del Diritto penale minorile del 20 giu- gno 200345 (DPmin), se il divieto è attuato in una legge speciale, questa si applica an- che ai minori. Non è quindi necessario adeguare la DPmin. Va notato che sono passibili di multa solo i minori che al momento del fatto avevano compiuto i 15 anni (art. 24 DPmin e art. 4 cpv. 1 della legge del 18 marzo 201646 sulle multe disciplinari [LMD]) e che gli autori minorenni d’età compresa tra i 10 e i 14 anni possono essere sanzionati «solo» con un’ammonizione (art. 22 DPmin), una prestazione personale (art. 23 DPmin) o una misura protettiva (art. 12 segg. DPmin).

3.1.3.2 Codice penale militare

Non è necessario modificare il CPM con un rimando alla nuova legge. Nel suo articolo 8 il CPM precisa in ogni caso che le persone sottoposte al diritto penale militare restano assoggettate al diritto penale civile per le azioni punibili non contemplate dal CPM.

Se le contravvenzioni al divieto di utilizzare i simboli del nazionalsocialismo in pubblico venissero assoggettate alla giurisdizione dei tribunali militari (cfr. art. 180 cpv. 2 CPM), occorrerebbe adeguare il CPM di conseguenza. L’articolo 218 CPM è la base legale per l’assoggettamento alla giurisdizione dei tribunali militari: secondo il capoverso 3 espressamente anche per il settore delle violazioni alla legislazione sulla circolazione stradale e secondo il capoverso 4 per (pochissime) costellazioni di violazione della legi- slazione in materia di stupefacenti. Se il divieto di utilizzare pubblicamente i simboli del nazionalsocialismo sarà assoggettato alla giurisdizione militare, occorrerà integrare la disposizione in questione nonché l’articolo 180 capoverso 2 CPM.

3.1.3.3 Legge sulle multe disciplinari

L’articolo 5 AP-LDSN crea la base legale per l’introduzione della procedura della multa disciplinare. Prevede l’integrazione dell’elenco di cui all’articolo 1 capoverso 1 LMD con un numero che permette di punire secondo la procedura della multa disciplinare le con- travvenzioni al divieto di utilizzare i simboli del nazionalsocialismo. Oltre a modificare la LMD, è necessario modificare anche l’ordinanza del 16 gennaio 201947 concernente le multe disciplinari (OMD) inserendo l’articolo 1 AP-LDSN nell’elenco delle multe 2 di cui all’allegato 2.

L’articolo 4 capoverso 1 LMD non si applica alle contravvenzioni commesse da per- sone che, al momento del fatto, non avevano ancora compiuto i 15 anni. L’articolo 24

45 RS 311.1 46 RS 314.1 47 RS 314.11

DPmin prevede che è passibile di multa solo il minore che al momento del fatto aveva compiuto i 15 anni (cfr. 3.1.3.1).

3.2 Questioni legate all’attuazione – attuazione da parte della Confederazione

L'attuazione del divieto dell'utilizzo in pubblico di simboli nazionalsocialisti (razzisti, che esaltano la violenza ed estremisti) solleva la questione della competenza legislativa. Si tratta anche di precisare la demarcazione tra il diritto penale e il diritto di polizia. Oc- corre quindi innanzitutto chiarire se la Confederazione ha la facoltà di legiferare nell'am- bito in questione, perché la competenza che la Costituzione non attribuisce alla Confe- derazione ricade sui Cantoni. La legislazione nel campo del diritto penale compete alla Confederazione (art. 123 Cost.). Il divieto di diritto penale va preso in considerazione se l'obiettivo è una soluzione uniforme su scala nazionale con un approccio repressivo. L’attuazione del diritto di polizia spetta primariamente ai Cantoni. La prevenzione delle minacce per la sicurezza e l'ordine pubblici è compito della polizia. L'utilizzo in pubblico dei simboli in questione può essere considerato una minaccia di questo tipo. Se, in- vece, l’obiettivo è una soluzione con un approccio prevalentemente preventivo, la re- sponsabilità ricadrà sui Cantoni e le corrispondenti disposizioni dovranno essere inse- rite nelle leggi cantonali di polizia o di sicurezza. I Cantoni sono liberi di decidere se legiferare.

L'attuale necessità di agire, le considerazioni al numero 6.2 (in particolare sulla preven- zione generale positiva) e la dichiarazione dell'allora Capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia al Consiglio degli Stati nel dicembre 202348, secondo cui era neces- sario adottare, oltre alle misure di prevenzione nella lotta contro il razzismo e l'antise- mitismo – cui il Consiglio ha sempre voluto dare la priorità – anche misure repressive, depongono a favore dell'inserimento del divieto in una legge speciale (o nel CP) sulla base dell'articolo 123 capoverso 1 Cost. Il numero 1.5.1.2 illustra le ragioni per cui è preferibile l'attuazione in una legge speciale. Il capitolo seguente illustra i commenti ai singoli articoli dell’avamprogetto di legge federale sul divieto dell'utilizzo pubblico di simboli nazionalsocialisti (AP-LDSN).

4 Commento ai singoli articoli

4.1 Articolo 1 (oggetto e campo d’applicazione)

4.1.1 Capoverso 1 (campo d’applicazione)

Il campo d’applicazione del divieto si limita agli atti commessi in pubblico. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, è da considerarsi pubblico ciò che è rivolto a una cerchia di persone relativamente ampia non caratterizzata da relazioni personali49 o

RU 2023 pag. 1247 DTF 130 IV 111 consid. 3.1.

che può essere percepito da tale cerchia. Hanno quindi carattere pubblico le azioni svolte al di fuori dell’ambito privato, ossia non «nel seno della cerchia famigliare, di un gruppo di amici o altrimenti in un ambiente caratterizzato da relazioni personali o da particolare confidenza»50. Per giudicare se tale condizione è soddisfatta, occorre te- nere conto delle circostanze concrete del caso, fra le quali può essere di rilievo, ma non decisivo, il numero delle persone presenti51.

Dal punto di vista del diritto penale, l'utilizzo pubblico di simboli nazionalsocialisti nello spazio virtuale si differenzia da quello nello spazio reale solo per il fatto che avviene per mezzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Sarà quindi punito anche l’utilizzo o la diffusione di simboli nazionalsocialisti in Internet se ciò avviene «pubblicamente». La definizione di «pubblicità» del Tribunale federale si applica anche in questo caso. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l’utilizzo delle fun- zioni «mi piace» e «condividi» nei social media corrisponde alla volontà di diffondere il contenuto in questione52. Nel caso di un simbolo nazionalsocialista un comportamento simile rientrerebbe nel campo d’applicazione della norma. Il fatto che tali reati siano spesso commessi da autori anonimi è tuttavia problematico e spesso complica l'identi- ficazione degli autori nonché la raccolta e la messa al sicuro delle prove sulle piatta- forme digitali53.

Il campo d’applicazione si limita agli atti commessi in pubblico. Saranno quindi punibili solo questi ultimi. La restrizione della punibilità in base al requisito della pubblicità ri- sulta già dall'articolo 261bis capoverso 2 CP ed è stata ampiamente trattata dalla giuri- sprudenza. Nel definire la nozione di «pubblicità» è quindi possibile attingere a molti anni di ampia e consolidata giurisprudenza del Tribunale federale, cui si ricorrerà ad esempio per distinguere tra vendita pubblica e non pubblica di simboli nazionalsociali-

DTF 130 IV 111 consid. 5.2.1. BSK Strafrecht II-Schleiminger Mettler, Art. 261bis StGB, N 22. DTF 146 IV 23 consid. 2.2.3 e 2.2.4 Discorsi di odio. Ci sono lacune nella legislazione? Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 21.3450 depositato dalla Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati, del 25 marzo 2021, n. 4.2.3. Consultabile al seguente indirizzo: www.parla- ment.ch > 21.3450 > Rapporto in adempimento dell’intervento parlamentare. Secondo la precedente giurisprudenza, il carattere pubblico era sostanzialmente determinato in base al numero di destinatari. Ad esempio, il Tribunale federale ha negato la pubblicità nel caso di un libraio che teneva un numero limitato (meno di dieci copie) di un libro che negava l'Olo- causto in un luogo non visibile ai clienti, non lo pubblicizzava e lo vendeva solo su richiesta (sentenza del Tribunale federale del 23.08.2000, 6S.291/2000). La DTF 130 IV 111 rappresenta un chiaro cambiamento di rotta nella pratica, precisando che una convinzione condivisa tra più persone non esclude il carattere pubblico di un evento se tali persone non sono unite da legami personali. Secondo questa nuova giurispru- denza, nel caso della citata vendita del libro che nega l'Olocausto, la pubblicità sarebbe negata solo se il venditore e i clienti non fanno parte della stessa cerchia familiare o amicale oppure non nutrono una relazione personale o di particolare fiducia, indipendentemente dal fatto che nutrano o meno la stessa opinione. Il ristretto numero di acquirenti è altresì irrilevante.

4.1.2 Capoverso 2 (simboli religiosi)

Il divieto di simboli nazionalsocialisti interessa gli oggetti e i simboli del regime nazio- nalsocialista. La croce uncinata, in particolare, è un simbolo molto antico, utilizzato in Asia, e soprattutto in India, è spesso associata a varie religioni quali me l'induismo, il buddismo o il giainismo. In queste culture, la svastica (dal sanscrito: svastika) è un simbolo solare ed è vista come un «portafortuna». È quindi opportuno chiarire il campo d’applicazione della legge (art. 1 cpv. 2 AP-LDSN) di modo che i simboli religiosi esi- stenti identici o somiglianti ai simboli nazionalsocialisti siano esclusi dal campo d’appli- cazione del divieto.

Il carattere «religioso» non è dato da una mera convinzione morale profonda. Può ac- cadere che i termini «religioni», «credenze» o «opinioni» vengano confusi55. L’esclu- sione dei simboli religiosi si riferisce unicamente alle religioni esistenti che presentano caratteristiche riconosciute dalla dottrina e giurisprudenza quali l'induismo o il buddi- smo, senza però estendersi alle convinzioni morali prive di un legame diretto con una divinità o una trascendenza56.

4.1.3 Oggetto

Ci si chiede se sia necessario menzionare tutte e quattro le azioni incriminate, ovvero l’utilizzare, il portare, il mostrare e il diffondere i simboli in questione, poiché in linea di principio, le nozioni di «portare» e «mostrare» sono già incluse in quelle di «utilizzare» e «diffondere». Considerato tuttavia che una descrizione più precisa delle singole azioni vietate già nella fattispecie penale può aiutare i cittadini a capire meglio quali sono i comportamenti vietati, il capoverso 1 dell’articolo 1 menziona tutte e quattro le azioni. Le nozioni di «utilizzare» e «diffondere» contengono, oltre a quelle summenzio- nate (portare e mostrare), anche altre azioni. Il rapporto e l’avamprogetto del 2009 de- finiscono le nozioni di «utilizzare» e «diffondere» e riportano esempi pratici che illu- strano i vantaggi di queste scelte terminologiche: in questo contesto «utilizzare» signi- fica indossare, propagare, offrire, mostrare, esporre o rendere in altro modo accessibili. Sempre secondo il rapporto, non si comprende, ad esempio, in che modo il fatto di mostrare un oggetto in pubblico possa differenziarsi dall’esporlo in pubblico. È infatti difficile stabilire se qualcuno apponendo una svastica, ad esempio sulla propria cas- setta della posta visibile al pubblico, stia mostrando o esponendo tale simbolo. Il ter- mine «utilizzare» consente di escludere queste sottili distinzioni, in parte di natura del tutto teorica, e di includere invece anche ad esempio il fatto di imbrattare i muri con croci uncinate. Per «utilizzare» s’intende quindi anche nel presente contesto il fatto di impiegare i simboli del nazionalsocialismo in pubblico. Nel citato rapporto il termine «diffondere» è stato definito con la trasmissione elettronica, orale o scritta all’indirizzo

Kühler, pag. 215. Cfr. DTF 119 Ia 178 consid. 4b sulla definizione della libertà di religione.

di un pubblico, ad esempio mediante lettura, riproduzione, affissione, esposizione, di- stribuzione o vendita dei simboli od oggetti in questione, senza l’intento propagandi- stico richiesto dal vigente articolo 261bis capoverso 2 CP57.

Per quanto riguarda gli elementi soggettivi del reato, l’azione deve essere intenzionale e l’intenzione deve riferirsi all’utilizzo o alla diffusione in pubblico, vale a dire che l’au- tore deve avere l’intenzione di mostrare il simbolo al di fuori della sua sfera privata58.

Essendo un reato di pericolo astratto, l’azione si configura nel momento in cui il suo autore compie in pubblico una delle azioni di cui all'articolo 2, capoverso 1 (utilizzare, diffondere, indossare e mostrare).

Nell’ambito delle contravvenzioni, il tentativo e la complicità sono puniti soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge (art. 105 cpv. 2 CP). Tuttavia, è discutibile se ciò sia appropriato o necessario per un reato che deve essere configurato come un’inosservanza di prescrizioni d’ordine a causa della sua minore gravità. Il diritto in vigore punisce già il tentativo e la partecipazione nei casi che presentano una certa gravità o che soddisfano le fattispecie dell'articolo 261bis capoverso 2 (mostrare o por- tare a fini propagandistici) o 4 (discreditare o calunniare sistematicamente una persona o un gruppo di persone). Per quanto riguarda gli atti che deve contemplare l’AP-LDSN, invece, la punibilità del tentativo e della complicità è esclusa.

4.2 Articolo 2 (simboli vietati ed eccezioni)

4.2.1 Capoverso 1 (simboli vietati)

Il nazionalsocialismo è un movimento politico estremamente nazionalista, imperialista, razzista e antisemita emerso in Germania dopo la Prima guerra mondiale. Il Governo fascista di Adolf Hitler in Germania dal 1933 al 1945 era fondato su questa ideologia. Il nazionalsocialismo è antisemita, antidemocratico, antiliberale e «völkisch» (nell'ideolo-

Rapporto e avamprogetto 2009, n. 6.4. Per non incorrere in una multa, i tatuaggi o p. es. i ciondoli con la croce uncinata dovrebbero essere coperti in pubblico.

gia razzista del nazionalsocialismo questo termine si riferisce a una nozione di «po- polo» come presunta razza). I distintivi59, gli emblemi60, le bandiere, i gesti61, gli slo- gan62, le forme di saluto63 eccetera di questo regime fascista e della Germania nazista sono intesi quali simboli del nazionalsocialismo. I simboli più noti e diffusi sono sicura- mente la croce uncinata64, il saluto nazista e le rune delle SS e possono essere consi- derati i «simboli centrali» del nazionalsocialismo65. Sono sinonimo di deportazioni e omicidi di massa, distruzione dei diritti civili e delle libertà, guerra e sterminio.

Il divieto si applica anche alle varianti di tali simboli. Tra le più conosciute vi sono le combinazioni numeriche 18 e 88, in cui i numeri corrispondenti alla prima e all'ottava lettera dell'alfabeto significano «AH» per Adolf Hitler e «HH» per «Heil Hitler» (o scri- vendo due volte l’ottava ultima lettera dell’alfabeto si ottiene «SS»). In caso di dubbio, le autorità giudicanti possono, in base all'interpretazione, al contesto e all'intenzione dell'autore, decidere se, nel caso concreto, una variante è da considerarsi punibile o no66. Si cita ad esempio il caso della decisione del Tribunale federale67 relativa al co- siddetto gesto della «Quenelle»68.

4.2.2 Capoverso 2 (eccezioni)

Nel quadro del vigente articolo 261bis CP, l'utilizzo di simboli razzisti è consentito per determinati scopi (p. es. educativi, giornalistici), purché non soddisfi i requisiti della pu- nibilità.

Per quanto riguarda la libertà d'opinione (art. 16 Cost.), l'articolo 36 Cost. obbliga il le- gislatore a definire la punibilità e a formulare la disposizione penale in modo da rispet- tare tale diritto fondamentale. Inoltre, è compito dei tribunali tenere conto della libertà d’opinione nell'interpretazione della norma penale. La protezione della dignità umana e delle convinzioni religiose fanno parte degli interessi che legittimano una restrizione

Si tratta di distintivi di riconoscimento, onore o decorazione, che possono essere realizzati in tessuto, plastica o metallo e possono rappresen- tare un'attività o una funzione, un rango o una prestazione o un'affiliazione a una comunità. Può trattarsi p. es. di toppe, spille, pin o simili. Gli emblemi si riferiscono agli emblemi nazionali, come lo stemma e i sigilli ufficiali di uno Stato, in questo caso del Terzo Reich o della Germa- nia nazista. Il saluto nazista, il gesto della «Quenelle». Si tratta di Fehler! Linkreferenz ungültig.; p. es. «Sieg Heil» (saluto alla vittoria), «Ein Volk, ein Reich, ein Führer» (un popolo, un impero, una guida). Si tratta di saluti orali o scritti quali «Heil Hitler» o «Mit deutschem Gruss» (con saluti tedeschi). Secondo il rapporto annuale CICAD 2023 (pag. 19), nella Svizzera francese da luglio a ottobre sono stati segnalati 40 casi di imbrattamento di muri con la croce uncinata. Rapporto e avamprogetto 2009, n. 6.3. Se il legislatore vuole limitare il margine di manovra dei tribunali, è possibile emanare un'ordinanza che definisca i simboli nazionalsocialisti vietati. Il saluto nazista compiuto in pubblico (DTF 140 IV 102 consid. 2.4) e il gesto della «Quenelle» compiuto in pubblico (DTF 143 IV 308) possono, a seconda delle circostanze e delle peculiarità locali e/o della cerchia di destinatari, rappresentare una professione personale non punibile, una propagazione di un’ideologia secondo l’art. 261bis capoverso 2 o un discreditamento secondo il capoverso 4 del medesimo articolo (DTF 140 IV 102). Il gesto è compiuto tenendo un braccio teso verso il basso con il palmo aperto e la mano dell'altro braccio posta sulla spalla o sulla parte supe- riore del braccio teso. 29/40

della libertà d’opinione69. Il compito del legislatore è quindi definire con precisione le eccezioni, che non devono tuttavia essere intese in senso troppo lato. Non dovrebbe infatti essere possibile giustificare tutto sotto il manto del contesto educativo, artistico o culturale, storico, giornalistico e scientifico anche perché contraddirebbe lo scopo di questa disposizione di deroga. In ogni singolo caso deve essere chiaro che l’utilizzo del simbolo vietato è opportuno e necessario, altrimenti il rischio di abuso sarebbe troppo elevato.

L’articolo 2 capoverso 2 contiene le eccezioni al divieto di utilizzare simboli nazional- socialisti per scopi educativi, artistici e culturali, storici, giornalistici e scientifici. Per «scopi giornalistici» s’intendono gli articoli che appaiono sulla stampa, in Internet, in televisione eccetera che riferiscono di fatti quali gli imbrattamenti di muri con croci un- cinate, l’esibizione di bandiere con croci uncinate durante manifestazioni o incontri dell’estrema destra. In questo contesto, è possibile mostrare immagini dei simboli in- criminati senza incorrere in una sanzione. Le eccezioni nel campo dell'arte e della cultura includono ad esempio la satira, che viene definita come un genere artistico (letteratura, caricatura, film) che critica persone ed eventi attraverso l'esagerazione, l'ironia e lo scherno pungente, li espone al ridicolo, ne denuncia le condizioni e li col- pisce con arguzia tagliente70. Il confine tra scopi educativi, storici e scientifici è sicura- mente labile, ma si è voluto menzionare tutti e tre gli ambiti per descrivere le ecce- zioni nel modo più preciso possibile. Per motivi «storici» s’intendono, ad esempio, i monumenti commemorativi, le rappresentazioni di uniformi, armi eccetera71, che non hanno uno scopo educativo, scientifico o culturale, ma (solo) solo un valore informa- tivo.

4.3 Articolo 3 (confisca di oggetti)

I simboli – sempreché si tratti di bandiere, distintivi, emblemi od oggetti che raffigurano o contengono i simboli in questione o loro varianti, quali scritti, registrazioni sonore e visive o immagini – sono confiscati conformemente all’articolo 69 CP.

L’articolo 8 capoverso 1 LMD precisa che con la riscossione della multa disciplinare sono messi al sicuro gli oggetti che devono essere confiscati secondo l’articolo 69 CP, e l’articolo 8 capoverso 2 LMD chiarisce che gli oggetti messi al sicuro sono considerati confiscati con il pagamento della multa. La persona che contesta la sussistenza delle condizioni per la confisca, deve opporsi alla procedura della multa disciplinare così da avviare un procedimento penale ordinario (art. 13 cpv. 2 LMD). La multa disciplinare può essere inflitta anche nella procedura penale ordinaria (art. 14 LMD).

BSK BV-Hertig, Art. 16 BV, N 36. In Germania, l'utilizzo di simboli nazionalsocialisti è socialmente accettabile e quindi non punibile se un osservatore imparziale può riconoscervi un rifiuto dell'ideologia nazionalsocialista, come nel caso della satira in questo caso. Nel quadro p. es. di una retrospettiva delle uniformi militari europee del XX secolo.

4.4 Articolo 4 (punibilità )

Poiché il divieto di utilizzare i simboli nazionalsocialisti è attuato in una legge a sé stante, devono essere stabilite apposite sanzioni. Se una persona si oppone al paga- mento della multa disciplinare inflitta, è avviato un procedimento ordinario che prevede una multa di 1000 franchi al massimo. L'articolo 4 AP-LDSN fissa quindi a 1000 franchi l'importo massimo della multa inflitta nei confronti di chi contravviene al divieto di utiliz- zare simboli nazionalsocialisti. Spetta ai tribunali cantonali stabilire la multa nei singoli casi. Nella procedura ordinaria, per determinare l'importo della multa il giudice può te- nere conto di circostanze come la recidiva. Nella procedura semplificata, il massimo della multa secondo l’articolo 1 capoverso 3 LMD è di 300 franchi. Nei casi previsti dal presente avamprogetto, l’importo massimo della multa è di 200 franchi (cfr. n. 4.6Fe- hler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.).

Occorre inoltre tenere conto delle condizioni dell’autore e della sua colpevolezza (art. 106 cpv. 3 CP) e rispettare il principio di proporzionalità (art. 47 e 106 cpv. 3 CP).

4.5 Articolo 5 (perseguimento penale)

Secondo l’articolo 5 AP-LDSN, il perseguimento penale spetta ai Cantoni. Questa com- petenza risulta dall’articolo 123 capoverso 2 Cost., secondo il quale l'attuazione del di- ritto penale compete primariamente ai Cantoni e comprende il perseguimento dei reati penali.

4.6 Articolo 6 (modifica della legge sulle multe disciplinari)

L’articolo 6 AP-LSDN crea la base legale per l’applicazione della procedura della multa disciplinare, la quale consente di sanzionare efficacemente le contravvenzioni di mi- nore gravità. Infliggendo una multa disciplinare, l’autorità di perseguimento penale dà la possibilità alle persone interessate di riconoscere l’infrazione commessa e di pagare la relativa multa, rinunciando ad approfondire il caso. Poiché questa modalità non ge- nera ulteriori oneri per le autorità, la procedura è gratuita per le persone interessate.

L'articolo 6 AP-LSDN prevede l'aggiunta di un numero all'elenco di cui all'articolo 1 ca- poverso 1 lettera a LMD che consente di punire con una multa disciplinare le contrav- venzioni al divieto di utilizzo dei simboli nazionalsocialisti. Occorrerà modificare anche l'OMD, aggiungendo l'articolo 1 AP-LDSN all'elenco delle multe 2 nell'allegato 2 con la seguente precisazione: «Utilizzare, portare, mostrare o diffondere pubblicamente sim- boli nazionalsocialisti, fatte salve le eccezioni di cui all’articolo 2 capoverso 2 LDSN».

L’importo della multa nell’OMD per una sanzione irrogata nella procedura della multa disciplinare sarà pari a 200 franchi collocandosi così nel terzo superiore del limite di multa che va da 10 a 300 franchi. Una multa di 200 franchi è ad esempio prevista in caso di circolazione su una strada nazionale senza vignetta (allegato 2 elenco delle

multe 2, n. 6001 OMD) o di violazione dell'obbligo di indicare i prezzi nella legge fede- rale del 19 dicembre 198672 contro la concorrenza sleale (LCSI) (allegato 2 elenco delle multe 2, n. 3001 OMD). Il divieto di simboli nazionalsocialisti è un reato di pericolo astratto. Tali simboli possono minacciare la tranquillità pubblica a causa di ciò che rap- presentano. La gravità del reato non è quindi minore ed è certamente paragonabile a quella della guida senza vignetta o della violazione dell'obbligo di indicare i prezzi. Tut- tavia, una multa di 250 franchi (o più) sarebbe troppo alta. L'OMD prevede multe di 250 franchi per una serie di contravvenzioni al codice stradale, tra cui, ad esempio, il sor- passo a destra con manovre di uscita e di rientro (allegato 1 elenco delle multe 1 n. 314 n. 3) o il superamento, nelle località, della velocità massima consentita da 11 a 15 km/h (allegato 1 elenco delle multe 1 n. 303 lett. c). Tali reati sono più gravi a causa del pericolo astratto per la vita e l'incolumità delle persone.

4.7 Articolo 7 (referendum ed entrata in vigore)

Secondo l’articolo 7, la nuova legge sottostà a referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.). Il Consiglio federale ne determina l’entrata in vigore.

5 Ripercussioni

5.1 Ripercussioni per la Confederazione

L'attuazione del divieto di simboli nazionalsocialisti (prima tappa dell’attuazione della mozione della CAG-S 23.4318) in una legge speciale non richiede un’ordinanza ag- giuntiva contenente i simboli vietati (cfr. n. 1.5.1.3) e quindi non comporta né costi ag- giuntivi per la Confederazione né nuove assunzioni.

Sarà per contro necessario, oltre a estendere la legge speciale, emanare una siffatta ordinanza (cfr. n 1.5.1.3) per attuare il divieto di simboli razzisti, inneggianti alla vio- lenza ed estremisti (seconda tappa dell’attuazione della mozione della CAG-S 23.4318). Ciò comporterà un onere aggiuntivo per la Confederazione (ordinanza del Consiglio federale o del Parlamento) e quindi un aumento dei costi. Attualmente è dif- ficile stimare se saranno necessarie nuove assunzioni, ma probabilmente non sarà il caso.

5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni

Il perseguimento penale e il giudizio spettano ai Cantoni. Ne potrebbe quindi risultare un maggiore fabbisogno in termini finanziari e di personale. Se l’attuazione avviene in una legge speciale e prevede la possibilità di applicare la procedura della multa disci- plinare, le ripercussioni in termini finanziari e di personale dovrebbero essere più mo- derate rispetto all'attuazione nel CP, perché i ministeri pubblici e i tribunali sarebbero

72 RS 241

chiamati a intervenire solo raramente (in caso di opposizione a una multa). La proce- dura della multa disciplinare non sovraccaricherebbe quindi ulteriormente le autorità di perseguimento penale e quelle incaricate di applicare la legge, e l’onere di lavoro ag- giuntivo sarebbe minore rispetto a un’attuazione nel CP. Un regolamento nel CP impli- cherebbe la competenza sistematica dei ministeri pubblici e dei tribunali. È difficile sti- mare il numero di nuovi casi da giudicare e i costi associati. Le cifre citate da FSCI/GRA e CICAD (cfr. n. 1.1) forniscono tuttavia già un’idea del numero di casi che potrebbero finire dinanzi alle autorità di perseguimento penale, almeno finché il nuovo divieto non avrà esplicato tutti i suoi effetti.

Una nuova norma o legge speciale permette di disciplinare in modo esaustivo la puni- bilità dell’utilizzo di simboli nazionalsocialisti negli spazi pubblici. Se le norme cantonali sono in contrasto con quelle federali, queste ultime prevalgono in virtù della loro forza derogatoria. Le norme cantonali che vanno oltre le norme federali potrebbero tuttavia continuare ad applicarsi (v. anche n. 1.1 sui divieti di simboli esistenti e sui divieti di simboli de lege ferenda in alcuni Cantoni).

5.3 Ripercussioni per la società

Le iniziative parlamentari depositate in alcuni Cantoni, le dichiarazioni politiche delle due Camere federali e numerosi articoli di giornale mostrano che esiste un ampio con- senso sociale sul fatto che i simboli nazionalsocialisti non hanno posto nello spazio pubblico. L'attuazione della prima tappa della mozione della CAG-S 23.4318 risponde a questa esigenza sociale. Il divieto può quindi avere un impatto positivo diretto sulla fiducia dei cittadini nello Stato e sul loro senso di sicurezza.

5.4 Ripercussioni per l’economia

Il divieto di utilizzare, diffondere, portare e mostrare pubblicamente simboli nazionalso- cialisti ha un impatto sulla vendita e sul commercio di oggetti che rappresentano o con- tengono tali simboli. La propaganda pubblica nello spazio sia virtuale sia reale soddisfa la fattispecie penale della diffusione (per la nozione di «pubblicità» in Internet, v. n. 4.1.1). In linea di principio, non sono soggetti a restrizioni la vendita e il commercio di beni che presentano varianti dei simboli nazionalsocialisti, ad esempio codici alfanu- merici, determinati marchi di abbigliamento o segni «normali» sviati dal loro significato originario. Solo l’utente può eventualmente commettere un’infrazione, precisato che il contesto e le circostanze del reato sono decisivi per una condanna.

6 Aspetti giuridici

6.1 Costituzionalità

La nuova regolamentazione si fonda sulla competenza della Confederazione di legife- rare nel campo del diritto penale (art. 123 cpv. 1 Cost., v. n. 3.2). Considerato che tange il diritto fondamentale della libertà d’opinione (art. 16 Cost.), deve soddisfare le condi- zioni di cui all’articolo 36 Cost. (limiti dei diritti fondamentali).

Le restrizioni sono ammesse se:

• poggiano su una base legale sufficiente;

• sono giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione dei diritti fondamentali di terzi;

• sono proporzionate allo scopo e non tangono i diritti fondamentali nella loro es- senza73.

Nel suo rapporto esplicativo del giugno 2009 concernente l’avamprogetto di modifica dell’articolo 261ter CP e dell’articolo 171d CPM, il Consiglio federale è giunto alla con- clusione che un divieto di simboli razzisti volti a discreditare o diffamare sistematica- mente persone appartenenti a una razza, un’etnia o una religione è compatibile con la libertà d’opinione. Ha proposto l’introduzione di una contravvenzione semplice punibile con la multa74.

L’attuazione della mozione della CAG-S 23.4318 rappresenta un mezzo per tutelare la tranquillità e la sicurezza pubbliche. Serve inoltre a proteggere lo Stato di diritto demo- cratico e la dignità umana.

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la nozione di «libertà d’opinione» (o d’espressione) in una società pluralistica e democratica è intesa in senso lato e com- prende tutte le comunicazioni del pensiero umano75, inglobando così anche dichiara- zioni insostenibili, palesemente false76, provocanti o scioccanti77, semplificazioni o esa- gerazioni78. In una democrazia è essenziale che possano essere espressi anche punti di vista non graditi alla maggioranza o scioccanti per molti79. Il significato da dare a una dichiarazione è una questione giuridica che il Tribunale federale apprezza liberamente. Il fattore decisivo è il significato che un terzo imparziale attribuisce alla dichiarazione nelle circostanze date80. È quindi necessario che la dichiarazione sia intesa da terzi in senso razziale e discriminatorio e che l'imputato abbia tenuto conto del fatto che la sua dichiarazione avrebbe potuto essere interpretata in tal senso81. La tutela della libertà d’opinione non riguarda solo il contenuto della dichiarazione, ma anche la libera scelta

DTF 147 IV 145, 162 consid. 2.4.1; 137 IV 313, 323 consid. 3.3.1. Rapporto e avamprogetto 2009, n. 6.1. DTF 127 I 145, 152 consid. 4b. DTF 131 IV 23 consid. 3.1 con ulteriore rinvio. DTF 143 IV 193 consid. 1; 138 I 274, 281 consid. 2.2.1; 131 IV 23 consid. 3.1; Corte EDU Thorgeirson c. Islanda, 13778/88, A/239 [1992], n. 63; Corte EDU, Handyside c. Regno Unito, 5493/72, A/24 [1976], n. 49: «[Das Recht der Meinungsäusserung gilt auch] to those that offend, shock or disturb the State or any sector of the population»; Corte EDU Satakunnan Markkinapörssi Oy & Satamedia Oy c. Finlandia, 931/13 [2017], n. 124; SRG c. Svizzera, 34124/06 [2012], n. 51; cfr. anche DTF 146 II 217, 247 seg. consid. 8.2 con ulteriori rinvii; 138 I 274, 281 con- sid. 2.2.1. DTF 143 IV 193 consid. 1; 131 IV 23 consid. 2.1, TF 6B_1126/2020 del 10 giugno 2021 consid. 2.1.1; 6B_644/2020 del 14 ottobre 2020 consid. 1.3, entrambe con ulteriori rinvii. DTF 143 IV 193 consid. 1; 138 I 274 consid. 2.2.1 on ulteriori rinvii; 131 IV 23 consid. 3.1; Corte EDU Perinçek c. Svizzera [GC], 27510/08, Reports 2015, n. 196. DTF 148 IV 113 consid. 3; 145 IV 462 consid. 4.2.3; 143 IV 193 consid. 1; 140 IV 67 consid. 2.1.2; TF 6B_1126/2020 del 10 giugno 2021 con- sid. 2.1.1; tutte con ulteriori rinvii. DTF 140 IV 67 consid. 2.1.2; sentenza 6B_627/2015 del 4 novembre 2015, consid. 2.5 (tweet «notte dei cristalli»). 34/40

della forma82 e dei mezzi83 di comunicazione (immagini, gesti, danza, simboli84, ban-

La norma penale deve rispettare il principio di proporzionalità. La sanzione proposta nella nuova norma rappresenta un mezzo proporzionato, in particolare perché la con- figurazione come fattispecie contravvenzionale tiene conto del fatto che si tratta di atti con un carattere illecito relativamente minore rispetto alle violazioni dell'articolo 261bis CP. La norma proposta deve rappresentare uno strumento adeguato e necessario per preservare la tranquillità pubblica e tutelare la dignità umana. Il diritto penale non è in grado (da solo) di rispondere a modelli comportamentali problematici. Tuttavia, il diritto penale riflette i valori morali fondamentali di una società e ha un effetto di prevenzione generale positiva che rafforza la fiducia (fiducia nell’ordinamento giuridico) e la stabilità sociale (conferma della validità della norma) nel senso di una prevenzione generale positiva87. Ne consegue che il proposto divieto di simboli nazionalsocialisti volti a di- screditare o diffamare sistematicamente persone in base alla loro appartenenza a una razza, un’etnia o una religione, al loro orientamento sessuale, alla loro identità di ge- nere, alle loro convinzioni politiche o a causa della loro disabilità mentale o fisica, è uno strumento adeguato e necessario per preservare la tranquillità pubblica e proteggere la dignità umana. La disposizione derogatoria di cui all'articolo 2 capoverso 2 AP-LDSN (v. n. 4.2.2) assicura una tutela adeguata degli interessi individuali preponderanti nell'attuazione della prima tappa della mozione 23.4318 della CAG- S.

6.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

La normativa tange garanzie della CEDU e del Patto II dell’ONU 88, segnatamente la libertà d’espressione (art. 10 CEDU, art. 19 Patto II dell’ONU).

In una società democratica liberale, la libertà d’espressione è un bene prezioso. Con- siderato tuttavia che nessun diritto fondamentale è incondizionato, il semplice fatto di constatare che una norma limita un diritto fondamentale non può bastare a metterne in discussione la legittimità. Occorre piuttosto chiedersi se la limitazione sia appropriata. Nel diritto penale, le limitazioni alla libertà d’espressione sono piuttosto comuni e per certe infrazioni sono spesso più severe rispetto a quelle dell'articolo 261bis CP89. È il caso, ad esempio, dell'articolo 261 CP (perturbamento della libertà di credenza e di DTF 127 I 145, 152 consid. 4b. DTF 117 Ia 472, 478 consid. 3c; Corte EDU Women on Waves c. Portogallo, 31276/05 [2009], n. 30. Corte EDU Vajnaj c. Ungheria (stella rossa come spilla), 33629/06 [2009], DTF 117 Ia 472, 478 consid. 3c (spille). DTF 107 Ia 59 consid. 5b, 62. DTF 111 Ia 322 consid. 6a. Cfr. al riguardo «Bericht Verfassungsschutz», pag. 5: gli estremisti di destra vedono il silenzio e il voltarsi dall'altra parte come un'approvazione e possono quindi sentirsi legittimati a compiere ulteriori e spesso gravi attacchi contro i deboli e le minoranze Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici, Patto II dell’ONU; RS 0.103.2. Niggli/Fiolka, pag. 99-106.

culto). L'ambito di applicazione della disposizione comprende in particolare anche le rappresentazioni artistiche che non vengono privilegiate90. Nel diritto penale accesso- rio, è punibile secondo l’articolo 3 capoverso 1 lettera a in combinato disposto con la LCSI chiunque «denigra altri, le sue merci, le sue opere, le sue prestazioni, i suoi prezzi o le sue relazioni d’affari con affermazioni inesatte, fallaci o inutilmente lesive».91.

Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, un'ingerenza nella libertà d’espressione garantita dall'articolo 10 paragrafo 1 CEDU è giustificata se è pre- vista dalla legge, se risponde a una delle finalità legittime di cui all'articolo 10, para- grafo 2 CEDU, se è necessaria in una società democratica, ossia se risponde a un'e- sigenza sociale pressante, e se è proporzionata alla finalità legittima perseguita. L’arti- colo 10 capoverso 2 CEDU qualifica di interessi pubblici degni di protezione in partico- lare anche la protezione della morale92, dei diritti altrui e dell’ordine pubblico. È gene- ralmente riconosciuto che rientrano in tali interessi anche la preservazione della tran- quillità pubblica e la protezione contro le discriminazioni. Nella sua giurisprudenza, la Corte precisa che la libertà d’espressione non protegge solo le informazioni e le opi- nioni che devono essere accolte con favore o indifferenza, ma anche quelle che offen- dono, scioccano o disturbano. Nel caso di discorsi di contenuto politico o di interesse pubblico, la Corte lascia un margine di manovra più ristretto per le ingerenze93. In que- sta prospettiva, la CEDU offre lo stesso livello di protezione del diritto svizzero. Inoltre, secondo il Tribunale federale il Patto II dell’ONU non ha una portata propria rispetto alla CEDU94. Di conseguenza, la citata giurisprudenza è ritenuta compatibile con l’arti- colo 19 Patto II dell’ONU e il suo livello di protezione.

Se si considerano i beni giuridici tutelati dalla nuova norma e il fatto che quest’ultima rende l’infrazione una semplice contravvenzione punibile con una multa fino a 1000 franchi, l’ingerenza nella libertà d’espressione che risulta dalla nuova norma appare necessaria e proporzionata. Quest’ultima è quindi compatibile con l'articolo 10 CEDU e con l'articolo 19 del Patto II dell’ONU.

BSK Strafrecht II-Fiolka, Art. 261 StGB, N 12. In un caso concreto una persona è stata condannata in applicazione di questa disposizione per aver affermato che le macchine da cucire del marchio Bernina accusavano forti ritardi sotto il profilo tecnico, cfr. DTF 117 IV 193. Nell'ambito della «protezione della morale», la Corte di giustizia dell'Unione europea ha finora dimostrato grande comprensione per le norme penali statali, in particolare ai fini della protezione dall'oscenità o dalla blasfemia. A titolo riassuntivo, cfr. la sentenza della Corte EDU del 25 ottobre 2018, E.S. c. Austria, 38450/12, § 42. DTF 148 I 160, in particolare consid. 7.1.

6.3 Forma dell’atto

L’avamprogetto prevede importanti disposizioni contenenti norme di diritto che, confor- memente agli articoli 164 capoverso 1 Cost. e 22 capoverso 1 della legge del 13 di- cembre 200295 sul Parlamento, vanno emanate sotto forma di legge federale. In quanto tale, la legge è sottoposta a referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.).

6.4 Assoggettamento al freno delle spese

Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi (che comportano uscite superiori a uno dei valori soglia) né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa (con uscite superiori a uno dei valori soglia.

6.5 Rispetto del principio della sussidiarietà e del principio di equivalenza fi- scale Il principio della sussidiarietà stabilisce che i compiti statali devono essere trasferiti al livello statale sovraordinato (Confederazione, Cantoni) solo se questo li esegue in ma- niera sensibilmente migliore rispetto ai livelli statali subordinati (Cantoni, Comuni). La Costituzione disciplina nel dettaglio la ripartizione delle competenze e dei compiti tra Confederazione e Cantoni: la Confederazione adempie i compiti che le sono assegnati dalla Costituzione (art. 42 Cost). Dal canto loro, i Cantoni sono competenti in tutti gli ambiti che la Costituzione non attribuisce alla Confederazione (art. 3 Cost.). Nel caso di specie è competente la Confederazione.

Il principio di equivalenza fiscale, secondo il quale gli utenti di servizi pubblici sosten- gono le relative spese, è irrilevante nel presente caso.

95 RS 171.10

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