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Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP

Berna, 12 giugno 2026

Divieto di Hezbollah: modifica della legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate; apertura della procedura di consultazione

Rapporto esplicativo per l’apertura della procedura di consultazione

Compendio Con la modifica della legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate si intende vietare anche Hezbollah, le organizzazioni che succedono ad Hezbollah o che operano sotto un nome di copertura, nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hezbollah. In questo modo le autorità federali e cantonali possono procedere efficacemente contro Hezbollah e tali organizzazioni. Inoltre, al Consiglio federale viene conferita la competenza di vietare organizzazioni e gruppi i cui dirigenti, obiettivi o mezzi corrispondono a quelli di Hezbollah e che direttamente o indirettamente sostengono attività terroristiche o di estremismo violento andando così a minacciare concretamente la sicurezza interna o esterna della Svizzera. Il Consiglio federale attua in tal modo due mozioni parlamentari che, oltre al divieto di Hamas, chiedono anche il divieto di Hezbollah. Dalla sua nascita in risposta all’occupazione israeliana del Libano meridionale nel 1982, l’organizzazione islamista militante Hezbollah è stata coinvolta in diversi scontri con l’esercito israeliano, anche dopo il ritiro israeliano dal territorio libanese nel 2000, come ad esempio nella guerra del 2006. In seguito agli attentati terroristici perpetrati da Hamas il 7 ottobre 2023 contro Israele, Hezbollah si è schierata al fianco di Hamas e ha intensificato l’attacco contro Israele con razzi, missili e droni. Gli attacchi reciproci tra Israele ed Hezbollah hanno costretto migliaia di civili di entrambe le parti ad abbandonare i propri villaggi. Con la guerra in Medio Oriente scoppiata nel 2026, la situazione tra Israele ed Hezbollah si è aggravata ulteriormente. Vista l’escalation negli anni 2023 e 2024, le Commissioni di politica di sicurezza del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati nell’autunno 2024 hanno presentato mozioni che incaricano il Consiglio federale di vietare Hezbollah. L’Assemblea federale ha accolto le mozioni nella sessione invernale del 2024. Per dare seguito a queste mozioni, il Consiglio federale propone di estendere la vigente legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate anche ad Hezbollah. In questo modo le autorità disporranno di strumenti più incisivi per intervenire contro eventuali attività di Hezbollah o di sostegno ad essa in Svizzera. Analogamente al divieto di Hamas, con la presente modifica di legge sono vietati Hezbollah, i gruppi che succedono ad Hezbollah o che operano sotto un nome di copertura, nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hezbollah e sono considerati organizzazioni terroristiche secondo l’articolo 260ter del Codice penale (CP). La partecipazione ad essi o il loro sostegno sono pertanto puniti. Il divieto include Hezbollah, le organizzazioni che succedono ad Hezbollah o che operano sotto un nome di copertura, nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hezbollah. È fatta eccezione per i contatti con Hezbollah al fine di attuare misure umanitarie. Le organizzazioni e i gruppi associati ad Hezbollah sono vietati soltanto se il Consiglio federale emana un divieto mediante decisione generale, che indica una particolare vicinanza ad Hezbollah. Le organizzazioni devono corrispondere a quelle di Hezbollah per quanto riguarda dirigenti, obiettivi o mezzi. Chi viola il divieto è punito con una pena detentiva fino a vent’anni o con una pena pecuniaria. Il divieto agevola e accelera l’emanazione di misure preventive di polizia. Facilita inoltre l’assunzione di prove nei procedimenti penali relativi all’articolo 260ter CP. Un divieto di organizzazioni fornisce inoltre la certezza del diritto agli intermediari finanziari nella lotta al finanziamento del terrorismo. Questo permette all’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro di scambiare più facilmente informazioni con le autorità estere sui flussi finanziari che si sospetta possano finanziare il terrorismo e di impedire che Hezbollah o le organizzazioni associate abusino del sistema finanziario svizzero per finanziare attività terroristiche. Come nel caso del divieto di Hamas, il Consiglio federale ritiene che una legge specifica sia il mezzo più opportuno per vietare Hezbollah. Visto che il motivo del divieto di organizzazioni è un evento specifico, ovvero gli attacchi terroristici di Hamas del 7 ottobre 2023 e la conseguente escalation di violenze tra Hezbollah e Israele, il Consiglio federale ritiene ragionevole e logico vietare Hamas ed Hezbollah nella medesima legge specifica, dato che

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tra le due organizzazioni sussistono legami oggettivi e territoriali e che in tal modo sono garantite l’uniformità e la coerenza dei due divieti.

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Indice

1 Situazione iniziale 5

1.1 Necessità di agire e obiettivi 5

1.2 Varianti esaminate e opzione scelta 7

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale 10

1.4 Interventi parlamentari 10

2 Diritto comparato 10

3 Punti essenziali del progetto 11

3.1 La normativa proposta 11

3.2 Attuazione 12

4 Commento ai singoli articoli 12

5 Ripercussioni 13

5.1 Ripercussioni per la Confederazione 13

5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni 13

5.3 Ripercussioni sulla politica estera 14

6 Aspetti giuridici 14

6.1 Costituzionalità 14

6.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 15

6.3 Forma dell’atto 16

6.4 Subordinazione al freno alle spese 16

6.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di equivalenza fiscale 16

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Rapporto esplicativo

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire e obiettivi

1.1.1 Contesto

Hezbollah è un’organizzazione terroristica radicale e islamista responsabile di numerosi atti violenti e di violazioni dei diritti umani. Agisce in veste di forza paramilitare e politica in Libano. Dalla sua nascita in risposta all’occupazione israeliana del Libano meridionale nel 1982, Hezbollah è stata coinvolta in diversi scontri con l’esercito israeliano. In seguito agli attentati terroristici perpetrati da Hamas il 7 ottobre 2023 contro Israele, Hezbollah si è schierata al fianco di Hamas e ha intensificato l’attacco contro Israele con razzi, missili e droni. Gli attacchi reciproci tra Israele ed Hezbollah hanno costretto migliaia di civili di entrambe le parti ad abbandonare i propri villaggi. Vista questa escalation di violenze e la seria minaccia rappresentata da Hezbollah, l’11 ottobre 2024 la Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati ha depositato una mozione (24.4255) che è stata adottata dal Consiglio degli Stati il 10 dicembre 2024. La mozione incarica il Consiglio federale di vietare Hezbollah. La Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale ha depositato il 21 ottobre 2024 una mozione di ugual tenore (24.4263) che il Consiglio nazionale ha trasmesso al Consiglio federale il 17 dicembre 2024.

1.1.2 Hezbollah

Hezbollah è un movimento militante, islamista e nazionalista libanese composto da un braccio politico, il blocco Lealtà alla Resistenza, e un braccio militare, la Resistenza islamica in Libano. L’organizzazione è il risultato di un’aggregazione, avvenuta nel 1985, di varie frange islamiste sciite formatesi in risposta all’invasione del Libano da parte delle truppe israeliane nel 1982. Da allora, con il sostegno sostanziale dell’Iran, l’organizzazione ha acquisito gradualmente sempre più importanza. La rivoluzione iraniana del 1979 è stato l’evento determinante per la fondazione di Hezbollah. Hezbollah riconosce la guida dell’Ayatollah supremo iraniano quale massima autorità politica e religiosa e si considera una propaggine ideologica di Teheran, incaricata di diffondere l’ideologia islamista sciita in Libano. Con il sostegno dell’Iran, Hezbollah si è trasformata in una milizia potente, animata dall’ideologia della Rivoluzione islamica. L’organizzazione è composta principalmente da membri della comunità sciita libanese, ma accoglie in misura minore anche sostenitori provenienti da altre comunità. In Libano, il suo braccio militare non ha cessato di rafforzarsi nell’ambito della lotta armata contro le truppe israeliane, fino a provocarne il ritiro nell’anno 2000. Questo ritiro non è stato tuttavia completo e diversi territori al confine tra i due Paesi risultano ad oggi contesi. Dalla guerra dei 33 giorni tra Israele ed Hezbollah nel 2006 e, soprattutto, a seguito del coinvolgimento dell’organizzazione nel conflitto siriano a fianco del regime siriano dal 2012, Hezbollah si è ulteriormente rafforzata fino a diventare, dalla fine degli anni 2010, un attore militare di primo piano, la cui influenza si estende a tutta la regione. In tale contesto, le sue ali militanti «Muqawama» e Organizzazione per la sicurezza esterna («External Security Organisation», ESO) svolgono un ruolo centrale nella cooperazione con i propri alleati regionali, in particolare l’Iran, al fine di tutelare gli interessi comuni e quelli delle comunità sciite della regione. Alcuni membri dell’ESO sono inoltre presumibilmente responsabili di attività terroristiche rivolte contro interessi ebraici o israeliani, condotte anche al di fuori del Medio Oriente, in particolare in Sudamerica e in Europa. L’ESO è stata accusata di essere responsabile dell’esplosione di una bomba all’interno di un autobus avvenuta il 18 luglio 2012 a Burgas (Bulgaria), in cui hanno perso la vita sette persone, tra cui cinque turisti israeliani. A seguito di questo attentato, l’Unione europea ha qualificato il braccio militare di Hezbollah come organizzazione terroristica, ma non il suo braccio politico.

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Successivamente agli attacchi di Hamas del 7 ottobre 2023, Hezbollah si è schierata a sostegno di Hamas e di altre organizzazioni nel loro scontro con lo Stato di Israele, prendendo di mira le postazioni militari israeliane lungo il confine meridionale del Libano. L’obiettivo del suo intervento militare era di costringere Israele a mantenere parte delle proprie forze armate impegnate lungo il confine settentrionale del Paese così da non poterle impiegare nella guerra contro Hamas a Gaza. Ogni giorno si sono pertanto verificati scontri militari tra le due parti in conflitto che hanno causato vittime, in particolare civili, e danni materiali. La minaccia in Europa derivante da Hezbollah dipende tra l’altro dall’intensità del conflitto tra Israele ed Hezbollah e tra Iran e gli Stati da quest’ultimo reputati nemici. Hezbollah esercita un’influenza concreta sulla diaspora e riesce a mantenere una certa popolarità, che dovrebbe restare stabile a medio termine nonostante le numerose difficoltà che l’organizzazione è chiamata ad affrontare al momento. È molto probabile che Hezbollah disponga di una rete di persone in Svizzera che potrebbe essere attivata anche per fornire sostegno ad attività terroristiche. Qualora, secondo Hezbollah, le circostanze dovessero giustificare un attacco, la sua intensità dipenderebbe dalla gravità della crisi. La situazione in Medio Oriente è instabile e in continua evoluzione. Nell’autunno 2024 sono esplosi contemporaneamente centinaia di cercapersone e ricetrasmittenti di Hezbollah. Durante l’attacco sono rimasti uccisi il segretario generale di lunga data di Hezbollah, Hassan Nasrallah, e altri dirigenti dell’organizzazione. A fine 2024 è stato rovesciato il regime di Bashar al-Assad in Siria. Quando a inizio 2026 è scoppiata la guerra in Medio Oriente, Hezbollah ha ripreso a lanciare razzi contro Israele. La situazione in Medio Oriente è imprevedibile. Permane il rischio che Hezbollah tenti di compiere azioni asimmetriche al di fuori del Medio Oriente contro ebrei e cittadini israeliani o contro interessi ebraici e israeliani. Una reazione asimmetrica potrebbe verificarsi anche a distanza di diversi mesi.

1.1.3 Le misure

In risposta all’escalation di violenze successiva all’azione terroristica del 7 ottobre 2023, le mozioni parlamentari trasmesse chiedono di adottare ulteriori misure per evitare che la Svizzera diventi un bersaglio o un luogo di rifugio per Hezbollah. Entrambe le mozioni fanno riferimento al vigente divieto di Hamas e chiedono pertanto una soluzione analoga: con il divieto di organizzazioni le autorità disporranno di strumenti più incisivi per intervenire contro eventuali attività di Hezbollah o di sostegno ad essa in Svizzera. Il divieto e la disposizione penale contenuta nell’articolo 260ter del Codice penale (CP)1 permettono di adottare le misure seguenti: – il divieto di organizzazioni agevola e accelera l’emanazione di misure preventive di polizia rette dalla legge federale del 21 marzo 19972 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI) e la legge federale del 16 dicembre 20053 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI). Un tale divieto rappresenta una base giuridica più solida per le misure, permette di impedire con più facilità la diffusione di ideologie radicali e rafforza l’interazione tra la prevenzione del crimine e il perseguimento penale. – Visto che diversi Stati hanno vietato Hezbollah o hanno deciso sanzioni in relazione ad Hezbollah, il divieto di organizzazioni limita in generale il rischio che Hezbollah e le organizzazioni associate utilizzino la Svizzera come luogo di rifiugio e per compiere attività terroristiche4. – Il divieto di Hezbollah, associato alla fattispecie penale di cui all’articolo 260ter CP, semplificherebbe notevolmente il perseguimento penale dei membri di Hezbollah e delle relative azioni di sostegno e di propaganda. È dimostrato che Hezbollah soddisfa

4 Cfr. anche l’obiettivo 1 della Strategia della Svizzera per la lotta al terrorismo del 31 maggio 2024, FF 2024 1396.

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l’elemento costitutivo di un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP. La propaganda, il reclutamento, il sostegno finanziario e altre attività a favore di Hezbollah possono essere perseguiti penalmente e puniti in modo sistematico. Ciò crea una maggiore certezza giuridica e chiarezza per le autorità di polizia consentendo loro di intraprendere azioni più mirate contro chi sostiene Hezbollah. Secondo la legislazione attuale, gli intermediari finanziari sono già tenuti a inviare tempestivamente una segnalazione all’Ufficio di comunicazione in materia di riciclaggio di denaro (MROS) quando sussiste il sospetto fondato che valori patrimoniali sottostiano alla facoltà di disporre di un’organizzazione criminale o terroristica o siano utilizzati per finanziare il terrorismo. Per gli intermediari finanziari è difficile stabilire se il denaro che transita da loro o che custodiscono appartenga a organizzazioni terroristiche o se serva a finanziare il terrorismo. Ciò vale soprattutto quando un’organizzazione non è ufficialmente classificata come organizzazione terroristica. Il divieto legale di Hezbollah e delle organizzazioni associate dà quindi agli intermediari finanziari chiarezza e certezza giuridica in questo senso. MROS può inoltre scambiare informazioni con autorità partner all’estero. La cooperazione internazionale è di fondamentale importanza per rintracciare i flussi finanziari.

1.2 Varianti esaminate e opzione scelta

Come nel caso del divieto di Hamas, per chiarire il modo di procedere sono state esaminate le seguenti varianti: – divieto di organizzazioni sulla base della legge federale del 25 settembre 20155 sulle attività informative (LAIn); – divieto di organizzazioni sulla base di un’ordinanza o di una decisione direttamente fondata sulla Costituzione («diritto di necessità»); – divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica sul modello della legge federale del 12 dicembre 20146 che vieta i gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché le organizzazioni associate (di seguito: legge che vieta «Al‑Qaïda»); – divieto di organizzazioni sulla base di una legge con riferimento all’articolo 260ter CP in luogo di una specifica disposizione penale (avamprogetto proposto: integrazione della legge federale del 20 dicembre 20247 che vieta Hamas e le organizzazioni associate [di seguito «legge che vieta Hamas»]); – legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP, tuttavia senza divieto di organizzazioni formale e senza disposizione penale specifica.

Divieto di organizzazioni sulla base della LAIn Il Consiglio federale può vietare un’organizzazione o un gruppo sulla base dell’articolo 74 LAIn. Devono essere adempiute cumulativamente due condizioni: la prima è che l’organizzazione o il gruppo deve, direttamente o indirettamente, propagare, sostenere o favorire in altro modo attività terroristiche o di estremismo violento e minacciare così concretamente la sicurezza interna o esterna della Svizzera (cpv. 1); la seconda prevede che vi sia una decisione delle Nazioni Unite che sancisce un divieto o sanzioni nei confronti dell’organizzazione o del gruppo (cpv. 2). Non esiste una tale decisione delle Nazioni Unite nei confronti di Hezbollah e al momento non è neanche attesa. Nei dibattiti parlamentari sulla LAIn, al Consiglio federale non è stata concessa una procura in bianco di vietare organizzazioni8. Per poter vietare Hezbollah sulla base della LAIn, occorrerebbe quindi attenuare le condizioni dell’articolo 74 capoversi 1 e 2 LAIn. Tale

5 RS 121 6 RU 2014 4565 valida fino al 31 dicembre 2018; prorogata fino al 31 dicembre 2022 (RU 2018 3345). 7 RS 122.1 8 Cfr. la motivazione scritta relativa alla proposta Eichenberger, Boll. Uff., AB 2015 N 417 seg.

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allentamento riguarderebbe potenzialmente un numero indefinito di organizzazioni e gruppi terroristici ed estremisti violenti. Una volta modificato l’articolo 74 LAIn, il Consiglio federale sarebbe tenuto a emanare una decisione generale. Il Consiglio federale considera il divieto di Hamas ed Hezbollah una misura mirata correlata direttamente agli attentati terroristici perpetrati da Hamas il 7 ottobre 2023 e alla conseguente escalation di violenze tra Israele ed Hezbollah. È però tuttora dell’avviso che un abbandono generale dell’attuale riserbo della Svizzera in materia di divieto di organizzazioni non sia opportuno e non sia nell’interesse della politica estera svizzera.

Divieto di organizzazioni sulla base di un’ordinanza o di una decisione che si fonda direttamente sulla Costituzione («diritto di necessità») Il Consiglio federale, fondandosi direttamente sull’articolo 185 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.)9, può emanare un’ordinanza o una decisione per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna. La validità di una tale ordinanza dev’essere limitata nel tempo. L’articolo 184 capoverso 3 Cost. presuppone la presenza di interessi del Paese a livello di politica estera, intendendo in particolare gli obiettivi di politica estera di cui all’articolo 54 capoverso 2 Cost. La disposizione conferisce al Consiglio federale un margine di manovra relativamente ampio. Per quanto concerne il divieto di organizzazioni, esso deve essere in grado di dimostrare che il divieto è necessario, proporzionato allo scopo e urgente per salvaguardare gli interessi del Paese. Inoltre, un’ordinanza o una decisione direttamente basata sulla Costituzione deve essere sussidiaria rispetto ad altre misure, in particolare quelle di legge. La durata di validità delle ordinanze concernenti la salvaguardia degli interessi del Paese deve essere per altro limitata in modo adeguato; la durata di validità è al massimo di quattro anni (art. 7c cpv. 2 della legge del 21 marzo 199710 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione [LOGA]).

Divieto di organizzazioni sulla base di una specifica legge sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda» Il Consiglio federale può presentare al Parlamento un disegno di legge federale che riguarda in modo specifico Hezbollah, come già avvenuto nel caso di Hamas. Rispetto a una modifica dell’articolo 74 LAIn, una legge specifica offre il vantaggio di non avere alcun effetto giuridico su altre organizzazioni e gruppi ma di interessare solo Hezbollah e le organizzazioni ad essa associate. Per quanto riguarda l’elaborazione della legge, sarebbe logico rifarsi alla legge che vieta «Al-Qaïda». Il nucleo di quest’ultima è costituito dalle disposizioni penali dell’articolo 2 che corrispondono alle disposizioni penali dell’articolo 74 capoverso 4 LAIn.

Divieto di organizzazioni sulla base di una legge con riferimento all’articolo 260ter CP in luogo di una specifica disposizione penale (avamprogetto proposto: integrazione della legge che vieta Hamas) Se nella nuova legge si dovesse introdurre una disposizione penale indipendente, sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», tale disposizione avrebbe in gran parte lo stesso campo di applicazione dell’attuale articolo 260ter capoverso 1 CP. L’avamprogetto proposto dal Consiglio federale rinuncia quindi a introdurre una disposizione penale indipendente, analogamente al già vigente divieto di Hamas, limitandosi a vietare, oltre a Hamas, anche Hezbollah e a considerarla un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP. Il riferimento all’articolo 260ter CP implica che la pena detentiva prevista può raggiungere un massimo di 10 anni e può essere estesa fino a 20 anni nei casi qualificati. Una legge sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», invece, prevederebbe una pena detentiva fino a cinque anni. Alla stregua della legge che vieta «Al-Qaïda» e del divieto di organizzazioni ai

9 RS 101 10 RS 172.010

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sensi dell’articolo 74 LAIn, è prevista, opportunamente e in via generale, la giurisdizione federale e non la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 del Codice di procedura penale (CPP)11.

Legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP, ma senza un divieto di organizzazioni formale e senza una disposizione penale specifica

Un’altra variante consisterebbe nel rinunciare sia alla disposizione penale specifica sia al divieto formale (art. 1 cpv. 1 dell’avamprogetto proposto). In questo modo, la legge di per sé non imporrebbe un divieto formale ma sancirebbe unicamente che le organizzazioni in questione sono considerate organizzazioni ai sensi dell’articolo 260ter CP. Il risultato sarebbe lo stesso, perché minacciare con una sanzione la partecipazione alle organizzazioni interessate come previsto dall’articolo 260ter CP, equivale implicitamente a un divieto. Questa variante avrebbe il vantaggio che la legge non dovrebbe fondarsi sulla competenza non scritta della Confederazione di salvaguardare la sicurezza interna ed esterna. In questa variante, la legge potrebbe basarsi unicamente sull’articolo 123 Cost. (v. n. 6.1).

Motivazione e valutazione della variante proposta Per vietare Hezbollah la variante più idonea è una legge specifica (variante divieto di organizzazioni sulla base di una legge con riferimento all’articolo 260ter CP). Le autorità dispongono così degli strumenti necessari per contrastare eventuali azioni di Hezbollah o le attività di sostegno ad essa in Svizzera. Questo approccio ha mostrato la sua validità già nel caso del divieto di Hamas. Affinché la normativa in materia di divieto di organizzazioni e le sanzioni penali siano quanto più coerenti possibili, è necessario che le disposizioni relative a Hamas ed Hezbollah siano identiche. Non sarebbe tuttavia opportuno elaborare due leggi distinte, ma pressoché identiche. Per questo motivo s’intende integrare la legge che vieta Hamas con il divieto di Hezbollah. La legge comune contribuisce inoltre a rendere più chiaro il quadro normativo. Il Consiglio federale non ritiene utile allo scopo la variante di un divieto di organizzazioni sulla base della LAIn, con conseguente revisione delle condizioni di legge, dato che ne conseguirebbe, come effetto collaterale non voluto, un generale allentamento dei criteri per vietare altre organizzazioni che non hanno legami con Hezbollah. Visto che il motivo del divieto di organizzazioni è un evento specifico, ovvero gli attacchi terroristici di Hamas del 7 ottobre 2023 e la successiva escalation di violenze tra Israele ed Hezbollah, la risposta opportuna è una legge, anch’essa specifica, che vieti Hamas ed Hezbollah. Se il Parlamento dovesse tuttavia decidere di vietare altre organizzazioni e di altra natura, occorrerebbe rivedere in linea di principio gli strumenti giuridici a disposizione. In tal caso, sarebbe inoltre opportuno verificare se i criteri di cui all’articolo 74 LAIn debbano essere allentati affinché non sia necessario emanare una norma di legge speciale per ciascun divieto. Il Consiglio federale non intende nemmeno adottare un disciplinamento fondato sul diritto di necessità. In questo momento il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) non dispone di informazioni secondo cui Hezbollah intenda compiere o pianifichi nell’immediato attività in Svizzera. Pertanto, non ritiene che sussistano motivi temporali e materiali sufficienti per invocare il diritto di necessità. La questione che si pone è, infine, se della variante divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica occorra scegliere la sottovariante sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda», la sottovariante divieto di organizzazioni con riferimento all’articolo 260ter CP o la sottovariante riferimento all’articolo 260ter CP senza un divieto di organizzazioni formale. Il Consiglio federale ha considerato la questione già al momento dell’elaborazione della legge che vieta Hamas e giunge alla medesima conclusione anche in merito al divieto di Hezbollah: entrambe le sottovarianti che fanno riferimento all’articolo 260ter CP presentano diversi vantaggi rispetto alla sottovariante sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda». Innanzitutto,

11 RS 312.0

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non generano problemi di delimitazione o ambiguità tra una nuova disposizione penale speciale e l’articolo 260ter CP. Ciò significa che i giudici e la prassi non devono rispondere alla domanda, non disciplinata in modo definitivo dal legislatore, quale disposizione penale vada applicata in quale caso. I campi di applicazione delle due disposizioni penali si sovrapporrebbero al punto da rendere difficile delineare un campo di applicazione autonomo per la disposizione penale della legge speciale. Un’ulteriore argomentazione a favore del divieto di Hezbollah mediante legge specifica risiede nel fatto che il legislatore può dare la certezza giuridica che Hezbollah è un’organizzazione terroristica, facilitando così il perseguimento penale di azioni che servono a sostenere Hezbollah, come già previsto dall’articolo 260ter CP. L’obiettivo legislativo di agevolare l’assunzione di prove nella prassi viene raggiunto in modo ottimale definendo esplicitamente Hezbollah un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP. Inoltre, il riferimento all’articolo 260ter CP è pertinente anche in termini materiali poiché la legge che vieta «Al-Qaïda» e l’articolo 74 LAIn sono stati emanati in un momento in cui l’articolo 260ter CP non contemplava ancora esplicitamente le organizzazioni terroristiche. Dal 1° luglio 2021, tuttavia, questa disposizione si riferisce esplicitamente anche alle organizzazioni terroristiche. Ciò accentua le difficoltà di delimitazione precedentemente indicate tra l’articolo 260ter CP e un’eventuale nuova disposizione penale, il che induce a non creare una nuova disposizione penale sul modello della legge che vieta «Al-Qaïda». Nell’insieme, un divieto di organizzazioni sulla base di una legge specifica con riferimento all’articolo 260ter CP consente quindi di realizzare al meglio gli obiettivi legislativi perseguiti. Tra le due sottovarianti rimaste (divieto di organizzazioni con riferimento all’articolo 260ter CP o riferimento all’articolo 260ter CP senza un divieto di organizzazioni formale), il Consiglio federale ha deciso già nel caso del divieto di Hamas di creare un formale divieto di organizzazioni. Questo divieto va ora esteso anche ad Hezbollah. Ne consegue che la legge deve rinviare non solo alla competenza della Confederazione in materia di diritto penale, ma anche alla competenza non scritta della Confederazione concernente la salvaguardia della sicurezza interna ed esterna come fondamento costituzionale (v. n. 6.1).

1.3 Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con

le strategie del Consiglio federale Il progetto corrisponde alla Strategia della Svizzera per la lotta al terrorismo approvata dal Consiglio federale il 31 maggio 202412. Corrisponde anche al programma di legislatura 2023– 2027 adottato dal Parlamento il 6 giugno 202413, il quale prevede, all’obiettivo 19, che la Svizzera prevenga i conflitti armati e combatta il terrorismo, l’estremismo violento e tutte le forme di criminalità in modo efficace e con gli strumenti adeguati.

1.4 Interventi parlamentari

Con l’esame delle varianti (v. n. 1.2) e il presente avamprogetto di legge, sono adempiute le richieste avanzate nelle mozioni depositate il 10 e il 17 dicembre 2024 dalle Commissioni della politica di sicurezza delle due Camere (24.4255 e 24.4263), che incaricano il Consiglio federale di vietare Hezbollah.

2 Diritto comparato

Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non considera Hezbollah una minaccia per la pace e la sicurezza a livello internazionale. Pertanto, l’Organizzazione delle Nazioni Unite non

12 FF 2024 1396 13 FF 2024 1440

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qualifica come organizzazione terroristica né Hezbollah nella sua totalità, né il braccio militare dell’organizzazione. L’UE differenzia tra ala «militare» e ala «politica» di Hezbollah. Dopo anni di riserbo, nel 2013 ha deciso di inserire nell’elenco delle organizzazioni terroristiche esplicitamente solo l’ala «militare», ossia una specifica sotto-organizzazione di Hezbollah14. Questa decisione è riconducibile, tra l’altro, all’attentato a un autobus con a bordo turisti israeliani compiuto a Burgas in Bulgaria nel 2012, per il quale un tribunale bulgaro ha condannato due membri dell’ala militare di Hezbollah. Un ulteriore elemento che ha portato a tale decisione è stato il ruolo attivo svolto da Hezbollah quale gruppo armato nella guerra civile siriana. È noto che i seguenti membri dell’UE qualificano come organizzazione terroristica l’intera organizzazione Hezbollah o hanno emanato un pertinente divieto di attività: Germania, Austria, Estonia, Lettonia, Paesi Bassi e Cechia. Dal 26 marzo 2020 in Germania vige un divieto di attività per Hezbollah. In Germania un divieto di organizzazioni può essere pronunciato soltanto sulla base della legge sulle associazioni («Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts [Vereinsgesetz, VereinsG]») nei confronti sia di associazioni nazionali sia di associazioni estere che dispongono, all’interno del Paese, di parziali strutture giuridicamente comprovate. Secondo la valutazione del governo federale tedesco, Hezbollah non dispone di strutture sufficientemente comprovate in Germania per poter essere considerata un’associazione nazionale. È stato pertanto disposto un divieto di attività retto dalla legge sulle associazioni. Anche Stati Uniti, Canada, Regno Unito e i Paesi della Lega araba vietano l’intera organizzazione. In risposta agli attentati dell’11 settembre 2001, l’allora presidente statunitense George W. Bush ha emanato il 23 settembre 2001 il decreto («executive order» [EO]) 13224, ulteriormente inasprito dal decreto EO 13886 del 9 novembre 2019. Sulla base del decreto EO 13224 gli Stati Uniti classificano Hezbollah come organizzazione terroristica, rinunciando esplicitamente a praticare una distinzione tra ala militare e ala politica dell’organizzazione.

3 Punti essenziali del progetto

3.1 La normativa proposta

L’esame delle varianti per disciplinare il divieto di Hezbollah ha prodotto la medesima soluzione già scelta nel caso del divieto di Hamas (v. n. 1.2). A livello di tecnica legislativa pare opportuno integrare la legge che vieta Hamas con un divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate. Con una legge comune applicabile a entrambe le organizzazioni s’intende garantire la coerenza tra la legislazione sul divieto di organizzazioni e le sanzioni penali. La legge comune contribuisce inoltre a rendere più chiaro il quadro normativo. Il presente avamprogetto di legge per il divieto di Hezbollah non costituisce pertanto una legge nuova, bensì un’integrazione della già esistente legge che vieta Hamas. Con il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate sono vietate Hezbollah, le organizzazioni che succedono ad Hezbollah o che operano sotto un nome di copertura, nonché le organizzazioni e i gruppi che operano su mandato o in nome di Hezbollah. Tali organizzazioni e gruppi sono considerati organizzazioni terroristiche ai sensi dell’articolo 260ter CP. La partecipazione o il sostegno a un’organizzazione o un gruppo simile è quindi punibile. L’articolo 260ter capoverso 2 CP permette i contatti con Hezbollah per scopi legati ai servizi umanitari. Ciò è nell’interesse della Svizzera e le permette di mantenere un profilo umanitario imparziale e neutrale e di fornire sostegno ai gruppi più vulnerabili della popolazione nel rispetto del diritto umanitario internazionale. Le organizzazioni e i gruppi associati ad Hezbollah sono vietati soltanto se il Consiglio federale emana un divieto mediante decisione generale che attesti la particolare vicinanza di tali organizzazioni o gruppi ad Hezbollah (le

14 Secondo il regolamento di esecuzione (UE) N. 125/2014 del Consiglio: «Consiglio della Jihad (e tutte le unità che dipendono da essa, compresa l’Organizzazione per la sicurezza esterna)», GU L 40 del 11.2.2014, pagg. 9-11.

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organizzazioni devono corrispondere con quelle di Hezbollah per quanto riguarda dirigenti, obiettivi o mezzi). Chi viola il divieto è punito con una pena detentiva fino a 20 anni o con una pena pecuniaria.

3.2 Attuazione

Per l’esecuzione della legge federale è possibile basarsi interamente sulle autorità di sicurezza federali e cantonali esistenti. Conformemente all’avamprogetto di legge, il perseguimento e il giudizio della partecipazione a un’organizzazione o a un gruppo vietato e del sostegno a una tale organizzazione o a un tale gruppo sottostanno alla giurisdizione federale nel caso di persone adulte. La competenza per il perseguimento penale di minori spetta ai Cantoni, poiché a livello federale non esiste alcun ministero pubblico dei minorenni. I Cantoni sono responsabili di garantire la sicurezza e l’ordine pubblici.

4 Commento ai singoli articoli

La legge che vieta Hamas viene integrata con il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni ad essa associate. La struttura della legge resta invariata. Per il commento ai singoli articoli è pertanto possibile rimandare in ampia misura al messaggio del 4 settembre 202415 concernente la legge federale che vieta Hamas e le organizzazioni associate. Di seguito sono illustrate soltanto le modifiche alla legge che vieta Hamas.

Titolo, art. 1 cpv. 1 lett. abis e b, art. 1 cpv. 2 Campo di applicazione Ovunque nella legge dove viene nominata Hamas, va ora aggiunta anche Hezbollah. Si tratta nello specifico: – del titolo della legge; – del divieto di Hezbollah (art. 1 cpv. 1 lett. abis); – del divieto di organizzazioni che succedono ad Hezbollah o che operano sotto un nome di copertura (art. 1 cpv. 1 lett. b); – del divieto di organizzazioni e gruppi che operano su mandato o in nome di Hezbollah (art. 1 cpv. 1 lett. b); – di organizzazioni e gruppi i cui dirigenti, obiettivi o mezzi corrispondono a quelli di Hezbollah e che direttamente o indirettamente sostengono attività terroristiche o di estremismo violento e che in questo modo minacciano concretamente la sicurezza interna o esterna (art. 1 cpv. 2). Hamas ed Hezbollah vengono quindi trattate in ugual modo. Per motivi di completezza, occorre aggiungere Hezbollah anche al tenore dell’articolo 33 lettera b numero 4ter della legge del 17 giugno 200516 sul Tribunale amministrativo federale (ricorso contro decisioni concernenti divieti).

Art. 1 cpv. 2 Effetto sospensivo I ricorsi contro le decisioni concernenti i divieti non hanno effetto sospensivo a causa della minaccia terroristica. Per i divieti di organizzazioni emanati sulla base della LAIn ciò trova già applicazione (art. 83 cpv. 2 in combinato disposto con art. 74 LAIn). Al fine di garantire la coerenza della legislazione sul divieto di organizzazioni, tale disciplinamento va integrato anche nella presente legge.

15 FF 2024 2250 16 RS 173.32

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Art. 4 cpv. 3 Durata di validità Il divieto di organizzazioni comporta conseguenze di vasta portata per le organizzazioni, i gruppi e gli individui interessati. È quindi opportuno limitare la durata di validità. A livello di tecnica legislativa, il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate è introdotto mediante integrazione della legge che vieta Hamas, la cui durata di validità è limitata dal 15 maggio 2025 al 14 maggio 2030. Il divieto di Hezbollah entrerebbe quindi in vigore quando la durata di validità della legge, limitata a cinque anni, sarà già avanzata visto che ha iniziato a decorrere con l’entrata in vigore del divieto di Hamas. Se tale durata non venisse adeguata, il divieto di Hezbollah si applicherebbe per una durata residua relativamente breve. Per questo motivo s’intende prolungare la validità della legge di altri cinque anni. Prorogare il divieto di Hamas ed Hezbollah è una misura opportuna dato che il conflitto in Medio Oriente, considerata la sua portata, è destinato a protrarsi a lungo. Con la guerra in Medio Oriente, nel

2026 la situazione tra Israele ed Hezbollah si è aggravata ulteriormente.

5 Ripercussioni

5.1 Ripercussioni per la Confederazione

Il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate comporterà un maggior carico di lavoro per le autorità di sicurezza e di perseguimento penale a causa di indagini preliminari di polizia, dei relativi procedimenti penali e del previsto aumento di comunicazioni di sospetto degli intermediari finanziari. Sono interessati in particolare l’Ufficio federale di polizia e il SIC. L’obiettivo è di assorbire questo carico aggiuntivo internamente. Se dopo l’entrata in vigore della legge e le prime esperienze dovesse emergere che il carico aggiuntivo non può essere assorbito internamente, occorrerà comunicare il relativo carico aggiuntivo nel prossimo rilevamento relativo al quadro di sviluppo nel settore proprio. L’attuazione delle nuove disposizioni potrebbe anche comportare un aumento del numero di ricorsi presentati al Tribunale amministrativo federale. In qualità di autorità indipendente dall’Amministrazione federale, l’MPC è responsabile del proprio preventivo e della copertura del proprio fabbisogno di risorse. L’esperienza dell’MPC in relazione all’applicazione della legge che vieta «Al-Qaïda» indica che l’attuazione delle nuove disposizioni comporterà un volume maggiore di casi. L’obiettivo è quello di assorbire questo carico aggiuntivo internamente.

5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni

L’articolo 2 della presente legge prevede che il perseguimento penale sia sottoposto alla giurisdizione federale e che non si applichi la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 CPP. I Cantoni mantengono la competenza per il perseguimento penale dei reati commessi da minori. Presso i pubblici ministeri minorili cantonali17, i corpi di polizia cantonali e nell’ambito della gestione cantonale delle minacce occorre prevedere un maggiore fabbisogno di risorse. L’esperienza del Cantone di Zurigo, tra le altre, relativa all’attuazione della legge che vieta «Al-Qaïda» e al conseguente divieto di organizzazioni ai sensi dell’articolo 74 LAIn, indica che molte delle infrazioni constatate riguardano attività di propaganda sulle reti sociali e la diffusione di materiale video vietato attraverso i relativi canali. Con l’introduzione del divieto di Hezbollah è lecito attendersi reati analoghi ai sensi dell’articolo 260ter CP da parte dell’ambiente islamista propenso alla violenza. Anche i giovani radicalizzati sono spesso al centro delle indagini, motivo per cui è molto probabile che le autorità cantonali sopra menzionate avranno bisogno di maggiori risorse.

17 Sono responsabili anche del perseguimento penale e del giudizio dei minori nell’ambito degli atti terroristici.

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5.3 Ripercussioni sulla politica estera

Con il divieto sono sanzionate le azioni terroristiche di Hezbollah. In questo modo la Svizzera contribuisce a far rispettare il diritto internazionale e i diritti umani nonché alla convivenza pacifica tra i popoli. Inoltre, con questa legge la Svizzera dimostra la propria volontà di combattere efficacemente il terrorismo islamista. Questo giova all’immagine internazionale della Svizzera. Anche in futuro, questo genere di divieti dovrà essere emanato soltanto laddove motivi particolarmente gravi lo giustifichino. Il divieto di Hezbollah, come già il divieto di Hamas, è una misura mirata correlata direttamente agli attacchi terroristici del 7 ottobre 2023 e alla conseguente escalation di violenze tra Israele ed Hezbollah. Il Consiglio federale non intende però abbandonare in via generale il riserbo tradizionale della Svizzera in materia di divieto di organizzazioni. Tale riserbo fa parte dei principi consolidati della politica estera svizzera e ha contribuito alla buona reputazione e alla credibilità della Svizzera quale mediatrice e promotrice del dialogo. Resterà possibile fornire un aiuto neutrale, imparziale e indipendente da considerazioni di politica egemonica alle vittime del conflitto in Medio Oriente anche dopo l’entrata in vigore del divieto. Tale aiuto non sarà punibile. Sarà inoltre permesso fornire servizi diplomatici volti a promuovere la pace e non intesi a rafforzare e quindi sostenere Hezbollah.

6 Aspetti giuridici

6.1 Costituzionalità

La legge federale si fonda sulle competenze della Confederazione in materia di diritto penale definite dall’articolo 123 capoverso 1 Cost. e sulla competenza non scritta della Confederazione di tutelare la sicurezza interna ed esterna (la cosiddetta competenza intrinseca della Confederazione). Secondo la prassi attuale, per le competenze federali che derivano dall’esistenza e dalla natura stessa della Confederazione e per le quali non esiste una competenza normativa esplicita, in rappresentanza della competenza federale nell’ingresso si fa riferimento all’articolo 173 capoverso 2 Cost. La modifica di legge contiene una vera e propria disposizione di divieto (art. 1 cpv. 1 del presente avamprogetto), basata sulla competenza intrinseca della Confederazione, riconosciuta da molto tempo18, di salvaguardare la sicurezza interna ed esterna. È considerata intrinseca la competenza della Confederazione di adottare le misure di sicurezza interna ed esterna necessarie per la propria salvaguardia e per quella dei propri organi e delle proprie istituzioni; la Confederazione deve garantire e assicurare la sopravvivenza della comunità svizzera nel suo complesso e provvedere a contrastare gli eventuali pericoli che potrebbero minacciarne l’esistenza. La competenza intrinseca della Confederazione nell’ambito della sicurezza interna ed esterna include anche competenze normative19. È in parte su questa base costituzionale che poggiano o poggiavano anche la LAIn, la LMSI e la legge che vieta «Al- Qaïda». Al momento il SIC non dispone di informazioni secondo cui Hezbollah intenda compiere o stia pianificando nell’immediato attività in Svizzera. L’attentato a un autobus con a bordo turisti israeliani a Burgas in Bulgaria nel 2012 dimostra, tuttavia, che Hezbollah è intenzionata e in grado di compiere attacchi terroristici anche al di fuori del Medio Oriente, segnatamente in Europa. Le misure proposte permettono di contrastare questo potenziale pericolo per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera. Nella variante senza una specifica disposizione di divieto (n. 1.2), non occorrerebbe invocare la competenza intrinseca della Confederazione. Il proposto divieto nei confronti di Hezbollah e delle organizzazioni associate può limitare diritti fondamentali, come il diritto di protezione della sfera privata (art. 13 Cost.), la libertà di

18 Cfr. l’ingresso della legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (RS 120, atto di base: RU 1998 1546). 19 DTF 117 Ia 202 con rinvii; rapporto del Consiglio federale del 2 marzo 2012 in adempimento del postulato Malama del 2 marzo 2010. Sicurezza interna: chiarire le competenze (FF 2012 3973).

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espressione della propria opinione (art. 16 cpv. 2 Cost.) o la libertà di riunione (art. 22 Cost.). Occorre distinguere se un atto mira a promuovere gli obiettivi di Hezbollah (cosa che la legge vieta) o a sostenere la causa libanese. Solo il primo caso è vietato e può comportare una restrizione dei diritti fondamentali. Secondo l’articolo 36 Cost. le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale e devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono rispettare il principio di proporzionalità e l’essenza dei diritti fondamentali. Per quanto riguarda la base legale necessaria per le gravi ingerenze nei diritti fondamentali, i presupposti sono soddisfatti dall’emanazione di una legge federale formale. Il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate contribuisce a impedire atrocità, altre attività terroristiche e violazioni del diritto internazionale e promuove così il rispetto dei diritti umani e la convivenza pacifica tra i popoli, rispondendo a un interesse pubblico. Oltre a queste finalità superiori, sono nell’interesse pubblico anche i singoli effetti del divieto di organizzazioni (v. nel dettaglio n. 1.1.3): – riduce la minaccia rappresentata da attività criminali sul territorio svizzero; – riduce il rischio che Hezbollah e le organizzazioni associate utilizzino la Svizzera come luogo di rifugio; – agevola e accelera l’emanazione di misure preventive di polizia; – agevola il perseguimento penale, in quanto l’assunzione delle prove sarà di fatto più semplice a seconda della situazione iniziale; – offre agli intermediari finanziari la certezza del diritto perché non dovranno più valutare loro stessi se si tratta di organizzazioni terroristiche; – MROS può scambiare più informazioni sul finanziamento del terrorismo con le autorità partner all’estero, se, come previsto, il numero di comunicazioni da parte degli intermediari finanziari aumenterà. Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, il divieto di Hezbollah e delle organizzazioni associate è idoneo a prevenire atti violenti e di sostegno del genere summenzionato. È inoltre necessario perché solo un divieto può agevolare l’assunzione delle prove circa la presenza di un’organizzazione terroristica in caso di misure preventive e repressive e rafforzare i mezzi a disposizione per prevenire e perseguire i reati commessi da o per Hezbollah. Consente inoltre di accrescere la certezza del diritto. Il divieto si giustifica anche alla luce del pericolo associato al terrorismo per la vita e l’integrità fisica e per altri importanti beni giuridici. L’essenza dei diritti fondamentali rimane inoltre preservata. Il divieto proposto è costituzionale, in particolare se si considera la sua limitazione nel tempo e la prevista emanazione mediante procedura legislativa ordinaria; i principi dello Stato di diritto sono salvaguardati.

6.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

La normativa proposta è in linea con gli obblighi internazionali della Svizzera, in particolare con le garanzie in materia di diritti umani previste dalla Convenzione del 4 novembre 195020 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dal Patto internazionale del 16 dicembre 196621 relativo ai diritti civili e politici. Le pertinenti garanzie sono congruenti con i diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione federale; si rimanda pertanto a quanto illustrato al numero 6.1. Il rispetto del diritto internazionale umanitario è garantito dalla deroga umanitaria (art. 260ter cpv. 2 CP).

20 RS 0.101 21 RS 0.103.2

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6.3 Forma dell’atto

Tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale (art. 164 cpv. 1 Cost.). Come nel caso presente, contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali e astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze (art. 22 della legge del 13 dicembre 200222 sul Parlamento). Il disciplinamento proposto deve pertanto prendere la forma di legge federale.

6.4 Subordinazione al freno alle spese

Il presente progetto non prevede nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa implicanti spese uniche di oltre 20 milioni di franchi. Il progetto non è pertanto subordinato al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).

6.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di equivalenza fiscale Con la legge federale proposta si rispetta il principio di sussidiarietà (art. 5a e 43a cpv. 1 Cost.). L’articolo 2 della legge prevede che il perseguimento penale sia sottoposto alla giurisdizione federale e che non si applichi la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni secondo l’articolo 24 capoverso 1 CPP. In questo modo si garantisce la coerenza con il vigente articolo 74 capoverso 6 LAIn. I Cantoni mantengono la competenza per il perseguimento penale dei reati commessi da minori.

22 RS 171.10

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