Dipartimento federale dell’interno DFI
Ufficio federale della sanità pubblica UFSP
Berna, maggio 2026
Modifica dell’ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni (OAINF)
Adempimento della mozione Darbellay 11.3811
Rapporto esplicativo relativo all’indizione della procedura di consultazione
BK-D-BB8A3401/1090
Indice
1. Situazione iniziale .......................................................................... 3 2. Lavori del gruppo di lavoro ........................................................... 3 3. Punti essenziali del progetto ......................................................... 3 4. Commento ai singoli articoli......................................................... 4 5. Ripercussioni ................................................................................. 6 5.1 Ripercussioni per la Confederazione .................................................................... 6 5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le Città, gli agglomerati e le regioni di montagna ................................................................................................................... 6 5.3 Ripercussioni per l’economia e gli assicuratori LAINF........................................... 7 6. Entrata in vigore ............................................................................. 7
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1. Situazione iniziale
Tutti i lavoratori occupati in Svizzera sono assicurati obbligatoriamente contro gli infortuni con- formemente alla legge federale sull’assicurazione contro gli infortuni (LAINF; RS 832.20). At- tualmente, le persone attive assicurate in virtù della LAINF che hanno subito un infortunio in gioventù prima di essere occupate professionalmente non hanno diritto alle prestazioni della LAINF in caso di ricaduta o di postumi tardivi di quell’infortunio. Non essendo state coperte dalla LAINF al momento dell’infortunio, queste persone devono infatti rivolgersi alla cassa ma- lati, che si fa carico delle spese mediche alle condizioni previste dalla legge federale sull’assi- curazione malattie (LAMal; RS 832.10). La perdita di guadagno è assicurata dal datore di la- voro, ma soltanto per un tempo determinato. Pertanto, non sono versate le indennità giornaliere previste dalla LAINF.
La mozione Darbellay 11.3811 Colmare le lacune giuridiche nell’assicurazione contro gli infor- tuni, depositata il 22 settembre 2011, è stata accolta dalle Camere federali nel 2014. Essa in- caricava il Consiglio federale di modificare la LAINF, ed eventualmente altre disposizioni ad essa relative, allo scopo di garantire il versamento di indennità giornaliere anche nei casi in cui l'incapacità al guadagno è determinata da ricadute o da postumi tardivi di una lesione che la persona assicurata ha subito in gioventù.
Il Consiglio federale ha analizzato in dettaglio le diverse possibilità di adempiere la mozione in tutti i settori dell’assicurazione sociale che conoscono il principio delle indennità giornaliere, giungendo alla conclusione che l’attuazione della mozione comporterebbe deroghe ai fonda- menti del diritto assicurativo, introdurrebbe incoerenze nel sistema tra le diverse assicurazioni sociali e in più creerebbe nuove ingiustizie. Di conseguenza, nel suo rapporto dettagliato del 28 marzo 2018, ha proposto alle Camere federali di togliere dal ruolo la mozione. Poiché il Consiglio nazionale (il 19 marzo 2019) e il Consiglio degli Stati (il 2 marzo 2022) hanno rifiutato di toglierla dal ruolo, il Consiglio federale ha elaborato un progetto corrispondente alla volontà delle Camere federali e adottato il messaggio del 27 settembre 2024 concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione contro gli infortuni (LAINF) volto ad attuarla. Il progetto, adottato in votazione finale dalle due Camere il 26 settembre 2025, è quindi volto a garantire il versamento delle indennità giornaliere disciplinato dalla LAINF anche in caso di ricaduta o di postumi tardivi legati a un infortunio che il lavoratore ha subito in gioventù, quando non era ancora assicurato in virtù della LAINF.
In questo contesto, la revisione dell’ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni (OAINF; RS 832.202) si limita a precisare le modalità tecniche e giuridiche che permettono un’applica- zione uniforme delle nuove disposizioni della LAINF rispondenti strettamente alla volontà della mozione summenzionata.
2. Lavori del gruppo di lavoro
L’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) ha istituito un gruppo di lavoro composto da attori del settore al fine di elaborare le necessarie modifiche dell’OAINF. Composto da due rappresentanti dell’Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI), sei rappresentanti degli assicuratori infortuni privati e tre collaboratori dell’Amministrazione, il gruppo di lavoro ha cercato i migliori adattamenti possibili al fine di facilitare l’applicazione pra- tica della volontà della mozione Darbellay 11.3811.
3. Punti essenziali del progetto
Il progetto adottato in votazione finale dalle Camere federali il 26 settembre 2025 prevede l’ag- giunta di un capoverso 3 all’articolo 8 LAINF, affinché siano considerati infortuni non professio- nali anche le ricadute e i postumi tardivi correlati a un infortunio non assicurato secondo la LAINF e verificatosi prima del raggiungimento del 25° anno di età. Il nuovo capoverso 2bis 3/7
dell’articolo 16 LAINF prevede che le ricadute e i postumi tardivi summenzionati facciano na- scere un diritto alle indennità giornaliere di cui all’articolo 16 LAINF. Disciplina inoltre il modo in cui il diritto alle indennità giornaliere è organizzato concretamente e prevede segnatamente che sia limitato nel tempo, poiché si estingue al più tardi dopo 720 giorni dalla sua nascita. Le indennità giornaliere nate da questa nuova disposizione sono peraltro sussidiarie ad altri tipi di indennità per perdita di guadagno, poiché sono versate unicamente se l’obbligo del datore di lavoro di versare il salario si estingue e se non sussiste più alcun diritto alle indennità giornaliere di una qualunque assicurazione per perdita di guadagno. Oltre che delle due modifiche della legge, l’adempimento della volontà della mozione necessita anche di alcuni adattamenti dell’or- dinanza. Si tratta essenzialmente di facilitare l’applicazione pratica, tecnica e giuridica delle modifiche legislative.
4. Commento ai singoli articoli
Art. 7 cpv. 2 lett. c Fine dell’assicurazione all’estinzione del diritto al salario
Le indennità giornaliere versate dall’assicurazione malattie sono considerate salario soltanto se sostituiscono il salario dovuto dal datore di lavoro in virtù dell’articolo 324a del codice delle obbligazioni (CO; RS 220). La questione del diritto al salario è determinante per il momento in cui la copertura dell’assicurazione infortuni termina, poiché l’assicurazione cessa di produrre i suoi effetti allo spirare del 31o giorno susseguente a quello in cui cessa il diritto almeno al semisalario (art. 3 cpv. 2 LAINF). Per analogia con l’assicurazione di indennità giornaliera in caso di malattia, l’indennità giornaliera prevista all’articolo 16 capoverso 2bis LAINF non deve essere considerata come un salario ai sensi dell’articolo 3 capoverso 2 LAINF. Occorre quindi aggiungere all’articolo 7 capoverso 2 OAINF una lettera c che precisa che, in deroga all’arti- colo 7 capoverso 1 lettera b OAINF, per la fine dell’assicurazione all’estinzione del diritto al salario non sono considerate salario le indennità giornaliere versate conformemente all’arti- colo 16 capoverso 2bis della legge.
Art. 11 cpv. 2 Ricadute e postumi tardivi
È importante determinare espressamente il momento a partire dal quale le ricadute e i postumi tardivi subiti da un assicurato in seguito a un infortunio non assicurato dalla LAINF sono ritenuti verificatisi. Pertanto, è precisato che le indennità giornaliere sono versate se è attestata un’in- capacità lavorativa e se il diritto a queste ultime presuppone che la persona interessata sia assicurata al momento del verificarsi dell’incapacità lavorativa. Se in seguito la persona inte- ressata presenta una nuova incapacità lavorativa, sarà ugualmente necessaria una copertura assicurativa in quel momento preciso. Peraltro, in stretta conformità alla volontà dell’autore della mozione, le indennità giornaliere di cui all’articolo 16 capoverso 2bis LAINF sono versate esclusivamente in caso di ricadute legate a un infortunio e non a una malattia professionale. Non sono versate se l’affezione iniziale è una lesione assimilata a un infortunio ai sensi dell’ar- ticolo 6 capoverso 2 LAINF.
Art. 23 cpv. 8bis Salario determinante per l’indennità giornaliera in casi speciali
Il guadagno determinante per il versamento dell’indennità giornaliera secondo il nuovo arti- colo 16 capoverso 2bis LAINF corrisponde a quello delle regole generali della LAINF (art. 15 LAINF). In caso di ricaduta, il guadagno determinante è quindi il salario che l’assicurato percepiva immediatamente prima di essa. L’articolo 23 capoverso 8 OAINF prevede che sia determinante un guadagno giornaliero almeno pari al 10 per cento dell’importo massimo del guadagno giornaliero assicurato, salvo per i beneficiari di rendite dell’assicurazione sociale. Una giurisprudenza recente (8C_176/2025 del 19 settembre 2025) precisa che l’esistenza di un danno economico è un presupposto al diritto all’indennità giornaliera per le persone che esercitano un’attività lucrativa, a eccezione di quelle menzionate all’articolo 23 capo- verso 6 OAINF. Tra queste ultime e gli apprendisti viene operata una distinzione. In ragione 4/7
della giurisprudenza summenzionata, gli apprendisti che non percepiscono una rimunerazione non hanno diritto alle indennità giornaliere della LAINF perché non sussiste alcuna perdita di guadagno. Occorre partire dal principio che ciò si applica ugualmente in caso di ricaduta o di postumi tardivi, e che gli apprendisti in questione non possano quindi pretendere di ricevere la percentuale di cui all’articolo 23 capoverso 6 OAINF. In questo contesto, e al fine di non creare potenziali disparità di trattamento fra un apprendista senza rimunerazione vittima di un infortu- nio, che a causa della sentenza summenzionata non potrebbe beneficiare di un guadagno giornaliero del 10 per cento almeno dell’importo massimo del guadagno assicurato, e uno vit- tima di una ricaduta o di postumi tardivi, si precisa che nei casi di cui all’articolo 8 capo- verso 3 LAINF è determinante il salario ottenuto immediatamente prima della ricaduta o dei postumi tardivi.
Art. 33c cpv. 2 Riduzione della rendita al raggiungimento dell’età di riferi- mento in caso di ricaduta e postumi tardivi
Questa modifica riguarda unicamente la versione italiana, nella quale esiste un’incoerenza ter- minologica tra la legge e l’ordinanza. Mentre la legge traduce il termine «séquelles tardives» con «postumi tardivi», l’ordinanza vigente menziona le «conseguenze tardive». Occorre quindi procedere a una correzione, utilizzando sistematicamente il termine «postumi tardivi» anche nell’ordinanza.
Art. 52a Riduzione di prestazioni
Per motivi di parità di trattamento, si devono applicare le disposizioni relative alla riduzione delle prestazioni assicurative se l’infortunio iniziale avesse comportato una riduzione di presta- zioni ai sensi degli articoli 37 e seguenti della legge. Quindi, se l’assicurato ha provocato inten- zionalmente il danno alla salute o se ha causato l’infortunio per negligenza grave oppure com- mettendo un crimine o un delitto, le indennità giornaliere devono essere ridotte o rifiutate in applicazione dell’articolo 37 e seguenti LAINF. Altrettanto vale se l’infortunio è avvenuto nel momento in cui l’assicurato si è esposto a un pericolo straordinario o se ha avuto luogo in occasione di un atto giudicato temerario ai sensi dell’articolo 39 LAINF.
Art. 99 cpv. 4 Obbligo alle prestazioni in caso di più datori di lavoro
Al fine di evitare che, nel caso di più attività professionali, la vittima di una ricaduta debba affrontare problemi di coordinamento o possa approfittare di un potenziale sovraindennizzo proprio a causa di una mancanza di coordinamento, si precisa che l’assicuratore tenuto a ver- sare le prestazioni versa l’intera indennità giornaliera. L’assicuratore competente è quello del datore di lavoro per il quale l’assicurato lavora nel momento in cui si sono verificati la ricaduta o i postumi tardivi. Se più assicuratori sono tenuti a versare prestazioni contemporaneamente, l’indennità giornaliera è versata dall’assicuratore presso il quale è assicurato il guadagno mas- simo. Di conseguenza, è garantita una risposta uniforme alle questioni giuridiche che potreb- bero porsi, in particolare a quelle relative al nesso di causalità. S precisa anche che gli altri assicuratori non sono tenuti a rimborsare l’assicuratore che versa le prestazioni. Questa solu- zione si ispira a quelle in vigore all’articolo 100 OAINF per le differenti ipotesi di obbligo alle prestazioni in caso di reiterato infortunio.
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Art. 100 Obbligo alle prestazioni in caso di reiterato infortunio
Devono essere apportate precisazioni all’ordinanza in materia di coordinamento anche per il caso in cui una ricaduta o postumi tardivi ai sensi dell’articolo 8 capoverso 3 della legge si verifichino mentre sussiste già un diritto alle indennità giornaliere o si verifica un nuovo infortu- nio mentre la vittima percepisce indennità giornaliere ai sensi dell’articolo 16 capoverso 2bis della legge. Nel primo caso, il diritto alle indennità giornaliere secondo l’articolo 16 capo- verso 2bis della legge nasce solo nella misura in cui l’ammontare di queste ultime supera l’am- montare delle indennità giornaliere in corso di versamento. L’assicuratore fino a quel momento tenuto ad assumersi le prestazioni a causa dell’infortunio assicurato versa l’intera indennità giornaliera. Nel secondo caso, il diritto alle indennità giornaliere in virtù dell’articolo 16 capo- verso 2bis della legge si estingue nella misura in cui l’ammontare delle indennità giornaliere versate in virtù dell’articolo 16 capoverso 2bis della legge è inferiore o uguale all’ammontare delle indennità giornaliere da versare a causa del nuovo infortunio o della ricaduta. L’assicura- tore tenuto ad assumersi la nuova prestazione versa l’intera indennità giornaliera. Come nel caso che coinvolge più datori di lavoro, gli altri assicuratori non hanno l’obbligo di rimborsare l’assicuratore tenuto ad assumersi le prestazioni. Conformemente all’articolo 17 capoverso 1 LAINF, l’indennità giornaliera può comunque essere pari al massimo all’80 per cento del gua- dagno assicurato, anche in caso di incapacità lavorativa totale.
Art. 126 cpv. 2 Relazione con l’assicurazione militare
Questa modifica riguarda unicamente la versione italiana, nella quale esiste un’incoerenza ter- minologica tra la legge e l’ordinanza. Mentre la legge traduce il termine «séquelles tardives» con «postumi tardivi», l’ordinanza vigente menziona le «conseguenze tardive». Occorre quindi procedere a una correzione, utilizzando sistematicamente il termine «postumi tardivi» anche nell’ordinanza.
5. Ripercussioni
5.1 Ripercussioni per la Confederazione
L’assicurazione infortuni è finanziata dai lavoratori e dai datori di lavoro. Le modifiche proposte hanno soltanto poche ripercussioni sulla Confederazione, che è interessata dal progetto uni- camente in veste di datore di lavoro. Nel 2024 l’INSAI, che è l’assicuratore LAINF dei dipendenti della Confederazione, ha incassato 32 milioni di franchi di premi relativi agli infortuni non pro- fessionali del personale della Confederazione. Circa il 40 per cento, ossia quasi 19,2 milioni di franchi, è stato pagato dalla Confederazione in qualità di datore di lavoro; l’articolo 91 capo- verso 2 LAINF offre ai datori di lavoro la possibilità di partecipare al pagamento dei premi rela- tivi agli infortuni non professionali. Secondo le previsioni, che tengono conto di un aumento medio dello 0,5 per cento circa dei premi netti, occorre ipotizzare un costo annuo di 96 000 franchi per premi supplementari a carico della Confederazione in qualità di datore di lavoro.
5.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le Città, gli agglomerati e le regioni di montagna
L’assicurazione infortuni è finanziata dai lavoratori e dai datori di lavoro. Le modifiche proposte non hanno ripercussioni dirette per i Cantoni e i Comuni, che sono interessati dal progetto soltanto in veste di datori di lavoro qualora si siano impegnati a farsi carico di parte dei premi legati agli infortuni non professionali. Le città, gli agglomerati e le regioni di montagna non sono interessati direttamente dal progetto. Peraltro, un maggior numero di casi preso in carico 6/7
dall’assicurazione infortuni potrebbe comportare uno sgravio per l’aiuto sociale, che potenzial- mente dovrebbe fornire prestazioni se nessun altro attore lo fa.
5.3 Ripercussioni per l’economia e gli assicuratori LAINF
È difficile quantificare il numero di nuovi casi da indennizzare rappresentato dall’eventuale estensione del diritto alle indennità giornaliere agli assicurati vittime di ricadute o postumi tardivi legati a un infortunio verificatosi quando ancora non beneficiavano di una copertura assicura- tiva secondo la LAINF. Per definizione, questa cifra non può che derivare da una stima, dato che questi casi potenziali non si annunciano, a meno che non abbiano diritto a un’indennità giornaliera.
Sulla base delle statistiche attuali, ossia del numero di casi di ricadute o altri postumi tardivi annunciati per i quali l’INSAI ha rifiutato di erogare prestazioni in mancanza di copertura ini- ziale, e di un’estrapolazione a tutti gli assicuratori LAINF, si stima che complessivamente po- trebbero essere annunciati a questi ultimi 1380 casi in più all’anno. Se tutti i casi fossero presi in carico, sarebbero complessivamente versati a titolo di indennità giornaliere per ricadute o postumi tardivi legati a un infortunio inizialmente non assicurato 17 milioni di franchi all’anno. Questo scenario appare tuttavia improbabile, poiché la necessità che vi sia un nesso di causa- lità tra l’infortunio iniziale e la ricaduta farà in modo che gli assicuratori debbano rifiutare la prestazione in un gran numero di casi.
Nel 2024, i premi netti totali relativi agli infortuni non professionali ammontavano a 3,44 miliardi di franchi; un maggior costo di 17 milioni di franchi comporterebbe un aumento dei premi in media dello 0,5 per cento circa. Si tratta però di un importo massimo, stimato sulla base dello scenario più sfavorevole per gli assicuratori.
6. Entrata in vigore
La modifica dell’ordinanza entrerà in vigore il 1o gennaio 2027, contestualmente alla modifica della legge.
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