21.464 s Iv. pa. Zopfi. Adeguare l’articolo 276 CP e l’articolo 98 CPM alla realtà attuale al fine di rafforzare la libertà di espressione

21.464

Iniziativa parlamentare Adeguare l’articolo 276 CP e l’articolo 98 CPM alla realtà attuale al fine di rafforzare la libertà di espressione Rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati

del 19 febbraio 2026

Compendio

L’articolo 276 del Codice penale punisce la provocazione e l’incitamento alla vio- lazione degli obblighi militari. Il progetto preliminare ha lo scopo di ridurre la li- mitazione della libertà di espressione prevista da questa disposizione, rinunciando in futuro a punire la semplice provocazione pubblica alla disobbedienza.

Situazione iniziale È considerata provocazione qualsiasi dichiarazione pubblica che faccia esplicito ri- ferimento a una violazione degli obblighi militari. Il reato in questione si perfeziona istantaneamente con il compimento dell’atto e ciò prescinde dall’effettiva violazione degli obblighi militari da parte del destinatario o dalla consapevolezza dello stesso circa l’avvenuta provocazione. L’articolo 276 del Codice penale incide dunque for- temente sulla libertà di espressione. L’applicazione di tale norma resta, tuttavia, su- bordinata al principio di proporzionalità. La pronuncia di una condanna è dunque esclusa quando la libertà di espressione dell’imputato è limitata in modo sproporzio- nato. Ciononostante, permane la possibilità che venga avviato un procedimento pe- nale per aver espresso un’opinione e che questo procedimento finisca con un’assolu- zione. Tale eventualità può mettere a repentaglio la libertà di espressione, in quanto le persone potrebbero essere dissuase dall’esprimere la propria opinione per paura di un procedimento penale.

Contenuto del progetto La Commissione propone l’abrogazione dell’articolo 276 numero 1 primo comma del Codice penale al fine di consentire ai civili, in tempo di pace, di provocare alla vio- lazione degli obblighi militari senza il timore di incorrere in un procedimento penale. Tale facoltà dovrebbe essere garantita così come per la provocazione alla violazione di altri obblighi nei confronti dello Stato, quale, ad esempio, il pagamento delle im- poste

Rapporto

1 Genesi

1.1 Iniziativa parlamentare

Il 17 giugno 2021 il consigliere agli Stati Mathias Zopfi ha depositato l’iniziativa par- lamentare 21.464 dal tenore seguente: «L’articolo 276 numero 1 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (RS 311.0) è modificato come segue: Chiunque incita una persona obbligata al servizio militare alla disobbe- dienza agli ordini militari, alla violazione dei doveri di servizio, al rifiuto del servizio o alla diserzione è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. L’articolo 98 numero 1 della Codice penale militare del 13 giugno 1927 (RS 321.0) è modificato come segue: Chiunque incita una persona obbligata al servizio militare alla disobbe- dienza agli ordini militari, alla violazione dei doveri di servizio, al rifiuto del servizio o alla diserzione è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.» L’autore dell’iniziativa ha giustificato la necessità della modifica sostenendo che, ri- spetto alla sensibilità attuale, le disposizioni del Codice penale (CP) e del Codice pe- nale militare (CPM) limitano la libertà di espressione in modo sproporzionato e, per- tanto, eccessivo. Data l’attuale disponibilità del servizio civile sostitutivo, un’istigazione al rifiuto del servizio militare non sarebbe quindi in grado di indebolire la capacità difensiva dell’esercito. Il 1° luglio 2022 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG- S; di seguito: «Commissione») ha esaminato l’iniziativa. Mentre la modifica del CP proposta dall’autore dell’iniziativa non ha sollevato alcuna obiezione, diversi membri della Commissione hanno invece espresso riserve sulla revisione del CPM, sottoli- neando che la situazione in tempo di pace non è paragonabile a scenari di minaccia immediata o di difesa imminente. In tale ottica, l’attuazione della modifica renderebbe quindi indispensabile il coinvolgimento della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati (CPS-S). Nonostante i dubbi sollevati, la Commissione ha deciso, con 9 voti favorevoli, 0 contrari e 2 astensioni, di dare seguito all’iniziativa conformemente all’articolo 109 capoverso 2 della legge del 13 dicembre 20021 sul Parlamento (LParl). Il 12 gennaio 2023 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha aderito alla decisione della Commissione omologa con 12 voti contro 12,

1 astensione e il voto decisivo della presidente (art. 109 cpv. 3 LParl).

Dopo che il 6 marzo 2025 il Consiglio degli Stati ha prorogato di due anni il termine per l’attuazione dell’iniziativa, la CAG-S ha elaborato un progetto preliminare. Nella

1 RS 171.10

sua seduta del 19 febbraio 2026, la Commissione ha adottato il presente progetto pre- liminare unitamente al rapporto esplicativo con 11 voti favorevoli, 0 contrari e 1 asten- sione. Al contempo ha deciso di invitare la CPS-S a presentare un corapporto prima dell’indizione della procedura di consultazione ai sensi dell’articolo 5 della legge del 18 marzo 20052 sulla consultazione (LCo). Nella seduta del 13 aprile 2026, la CPS-S ha esaminato l’oggetto e, con 10 voti contro 2, ha proposto alla CAG-S di rinunciare al progetto e di togliere dal ruolo l’iniziativa. Tuttavia, nella seduta del 23 aprile 2026, la CAG-S ha deciso, con 6 voti contro 2 e 1 astensione, di mantenere il proprio pro- getto preliminare e di avviare una procedura di consultazione in merito.

1.2 Lavori della Commissione

Nella sua seduta del 26 giugno 2025 la Commissione ha discusso quattro varianti di attuazione. Mentre due varianti proponevano un’attuazione sia nel Codice penale sia nel Codice penale militare, le altre due si concentravano esclusivamente su un’attua- zione nel Codice penale. Le discussioni si sono concentrate su due ipotesi, ovvero sull’abrogazione totale delle disposizioni (art. 276 CP e art. 98 CPM) o sull’abroga- zione del loro numero 1 primo comma CP e CPM, che punisce la provocazione alla violazione dei doveri di servizio. Con 9 voti favorevoli, 0 contrari e 1 astensione, la Commissione ha deciso di non abrogare l’intero articolo 276 CP, bensì esclusivamente il numero 1, e di elaborare unicamente la variante in questione.

2 Situazione iniziale

2.1 Diritto vigente

Rapporto tra l’articolo 276 CP e l’articolo 98 CPM

Gli articoli 276 CP e 98 CPM puniscono la provocazione e l’incitamento alla viola- zione degli obblighi militari. Le disposizioni sono sostanzialmente identiche nel con- tenuto. Tuttavia, mentre l’articolo 276 CP prevede un reato applicabile esclusiva- mente in tempo di pace e nei confronti di civili3, l’articolo 98 CPM si applica invece ai militari e alle persone a essi equiparate4. Tuttavia, secondo una parte minoritaria della dottrina, tale norma sarebbe applicabile anche ai civili che, in tempo di pace, partecipano a un reato commesso da un militare ai sensi dell’articolo 98 CPM5. In caso di servizio attivo e in tempo di guerra si applica unicamente l’articolo 98 CPM 6.

2 RS 172.061 3 Popp, art. 98 N 3; CR CP II-Godel, art. 276 N 4; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 4.

4 Cfr. art. 3 CPM

5 Cfr. art. 7 cpv. 1 CPM; CR CP II-Godel, art. 276 N 5 e i riferimenti indicati; Popp, art. 98 N 3 e i riferimenti indicati; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 4 e i riferimenti in- dicati. 6 Cfr. art. 4 n. 1 e art. 5 cpv. 1 CPM; Hauri, art. 98 N 8; CR CP II-Godel, art. 276 N 4; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 4.

Proprio per questa ragione, l’articolo 98 CPM presenta due differenze sostanziali ri- spetto all’articolo 276 CP: da un lato il rispettivo numero 2 punisce la provocazione e l’incitamento alla diserzione dal servizio attivo, mentre il numero 3 configura una fattispecie qualificata di provocazione e incitamento alla violazione dei doveri di ser- vizio qualora questa sia commessa in faccia al nemico 7. Per il resto, le pertinenti di- sposizioni nel CP e nel CPM sono di fatto identiche. In particolare, il numero 1, cui si riferisce l’iniziativa, presenta la medesima formulazione in entrambi i testi.

Beni giuridici protetti

I beni giuridici protetti sono la capacità di difesa (potenza) dell’esercito così come la sicurezza interna ed esterna del Paese8.

Elementi costitutivi della fattispecie Autore e destinatario della provocazione e incitamento Come esposto qui sopra, l’articolo 276 CP configura una fattispecie applicabile esclu- sivamente ai civili in tempo di pace. Al contrario, l’autore di un reato ai sensi dell’ar- ticolo 98 CPM può corrispondere unicamente a una persona sottoposta al diritto mili- tare e alla giurisdizione militare9. Il destinatario della provocazione e dell’incitamento alla disobbedienza agli ordini militari deve essere una persona soggetta all’obbligo di prestare servizio militare in Svizzera10. Non è tuttavia indispensabile che tale persona si trovi in servizio attivo al momento del fatto11.

Provocazione pubblica alla violazione dei doveri di servizio Per provocazione si intende qualsiasi dichiarazione, orale o scritta, che per forma e contenuto presenti una certa caratteristica tipica della provocazione e risulti oggetti- vamente idonea a influenzare la volontà del destinatario12. Nella prassi, la distinzione tra la provocazione e la mera comunicazione di fatti appare spesso complessa. Se- condo la dottrina prevalente, il criterio decisivo risiede nell’intensità dell’influenza esercitata, poiché la peculiarità della fattispecie consiste proprio nella capacità della provocazione di abbassare o eliminare la soglia d’inibizione del destinatario rispetto alla commissione di un atto di disobbedienza13.

7 Hauri, art. 98 N 5 e 6.

8 CR CP II-Godel, art. 276 n. 1; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 1 e 13; cfr. Popp, osservazioni preliminari all’art. 98 N 1, secondo cui la sicurezza interna ed esterna della Svizzera costituisce un compito generale dello Stato e quindi non rappresenta un bene giu- ridico protetto dall’art. 98 CPM; essa è piuttosto garantita dalle disposizioni penali sul tra- dimento (art. 86 e segg. CPM).

9 V. n. 3.1 così come cfr. art. 3 e segg. nonché art. 218 CPM.

10 CR CP II-Godel, art. 276 n. 18; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 18; Popp, art. 98 N 4.

11 Tribunale militare di cassazione, 19.09.1942, TMC 4, n. 69, consid. E.

12 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 16; CR CP II-Godel, art. 276 N 13; Hauri, art. 98 N 8.

13 Popp, art. 98 N 6.

La dichiarazione deve riferirsi espressamente a una violazione dei doveri di servizio. È, tuttavia, sufficiente che il destinatario comprenda la violazione promossa dall’au- tore del reato, senza che tale violazione sia menzionata esplicitamente 14. Tale dichiarazione deve essere pubblica, ovvero deve essere resa in circostanze tali da risultare percepibile da un numero indeterminato di persone o da un’ampia cerchia di persone non correlate tra loro15. Ciò si verifica, ad esempio, durante un discorso pro- nunciato in una manifestazione, in cui l’oratore esorta i presenti a rifiutarsi di prestare servizio militare e a distruggere i propri documenti relativi al servizio militare16. Altri esempi sono costituiti dall’affissione di un manifesto in un luogo accessibile a un nu- mero elevato di persone17 o dalla distribuzione di un giornale ad ampia tiratura18. La fattispecie può configurarsi anche attraverso un volantino lasciato da una recluta sui letti dei commilitoni della medesima compagnia per provocarli alla disobbedienza agli gli ordini dei superiori19 o, ancora, tramite un incitamento pubblicato su Internet al rifiuto del servizio militare20.

Incitamento alla violazione dei doveri di servizio L’incitamento si distingue dalla provocazione in quanto l’autore non si esprime in pubblico, ma si rivolge a una determinata persona soggetta all’obbligo di prestare ser- vizio militare21. È necessario, inoltre, che la persona agisca direttamente sulla persona in questione22. Non sono pertanto considerate incitamento né le semplici conversa- zioni con terzi su un atto concreto che soddisfi i requisiti di una disposizione penale, né la mera presenza durante la commissione dell’atto, né, infine, le normali conversa- zioni tra commilitoni23. Nell’incitamento alla violazione dei doveri di servizio si tratta della fattispecie parti- colare di istigazione ai sensi dell’articolo 24 CP e 23 CPM, che costituisce un reato a sé stante24. Mentre l’istigazione disciplinata dalle suddette disposizioni esige la com- missione o quanto meno il tentativo di commissione dell’atto principale25, nell’incita- mento alla violazione dei doveri di servizio prescinde dall’effettiva commissione del fatto da parte del destinatario26. Si tratta infatti di reato astratto di esposizione a peri- colo che si perfeziona nel momento in cui l’autore agisce sul destinatario con lo spe- cifico intento di indurlo alla disobbedienza27.

14 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 16; CR CP II-Godel, art. 276 N 17; Hauri, art. 98 N 8. 15 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 16; CR CP II-Godel, art. 276 N 14; Hauri, art.

98 N 7; Popp, art. 98 N 7.

16 DTF 97 IV 104 17 DTF 111 IV 151 18 DTF 99 IV 92

19 Tribunale militare di cassazione, 04.11.1968, TMC 8, N 33, consid. 2.

20 TPF, Corte penale, 03.07.2023, CP.2023.4, consid. 5.1.

21 CR CP II-Godel, art. 276 N 17 seg.; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 18.

22 Hauri, art. 98 N 10.

23 Hauri, art. 98 N 10.

24 CR CP II-Godel, art. 276 N 31; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 19.

25 PC CP, art. 24, N 7.

26 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 19.

27 V. n. 3.3.6.

Concetto di obbligo militare Nel concetto di dovere di servizio rientrano tutti gli obblighi militari previsti dal CPM28. La provocazione o l’incitamento devono pertanto fare riferimento a fattispecie penali previste dal CPM: articolo 61 (disobbedienza), articoli 72–80 (inosservanza di prescrizioni di servizio), articoli 81–85 (dei reati contro i doveri del servizio)29. Gli articoli 63 (sedizione) e 64 CPM (concerto per la sedizione) sono disciplinati in modo specifico nell’articolo 276 numero 2 CP e nell’articolo 98 numero 2 CPM.

Fattispecie qualificate Secondo l’articolo 276 numero 1 CP e l’articolo 98 numero 1 CPM, la promozione e l’incitamento alla violazione dei doveri di servizio sono delitti. Viceversa, gli articoli

276 numero 2 CP e 98 numero 2 CPM puniscono la promozione e l’incitamento alla

sedizione (art. 63 CPM) e al concerto per la sedizione (art. 64 CPM) in quanto crimini. L’articolo 98 CPM punisce quali fattispecie qualificate due ulteriori condotte: in base all’articolo 98 numero 2 CPM, costituiscono da un lato crimini anche la provocazione e l’incitamento alla diserzione dal servizio attivo. Dall’altro lato, secondo l’articolo 98 numero 3 CPM sono puniti in quanto crimini tutti i tipi di promozione e incita- mento alla violazione degli obblighi militari ai sensi del numero 1 quando avvengono in faccia al nemico, ossia nel momento di un incontro diretto con il nemico 30.

Reato astratto di esposizione a pericolo La provocazione pubblica e l’incitamento alla violazione dei doveri di servizio sono reati astratti di esposizione a pericolo che prescindono dal verificarsi dell’atto con- creto. Ciò significa che questi reati sono già perfezionati con la semplice commissione dell’atto senza che il destinatario debba effettivamente aver violato il proprio dovere di servizio, né che debba anche solo aver avuto conoscenza della provocazione31. Per contro, un orientamento minoritario relativamente datato sostiene che l’incitamento esige un risultato analogamente all’istigazione ai sensi dell’articolo 24 CP, ovvero qualora il destinatario dell’istigazione compia almeno un tentativo alla commissione dell’atto32.

Intenzione

Si tratta di un reato intenzionale, laddove il dolo eventuale è sufficiente. È dunque necessario semplicemente che l’autore sia consapevole che la sua dichiarazione può essere interpretata come provocazione o incitamento ai sensi dell’articolo 276 CP o dell’articolo 98 CPM, e che quantomeno lo accetti come possibile conseguenza33. Poi- ché si tratta inoltre di un reato astratto di esposizione a pericolo, è altresì sufficiente

28 CR CP II-Godel, art. 276 N 30 segg.

29 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 14; Popp, art. 98 N 5.

30 Hauri, osservazioni preliminari agli art. 61–179a N 8.

31 CR CP II-Godel, art. 276 N 11; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 17 e 19; Hauri, art. 98 N 13: Popp, art. 98 N 12; Tribunale militare di cassazione, 21.10.1977, TMC 9, N 132, consid. 3.

32 Popp, art. 98 N 8 e 12 e i riferimenti indicati.

33 Hauri, art. 98 N 12; BSK Strafrecht II-Wehrenbergart. 276 N 21; Popp, art. 98 N 10.

che l’autore, con la sua provocazione o incitamento, miri a provocare una violazione del dovere di servizio da parte del destinatario34.

Perseguimento penale

Il perseguimento penale e la condanna per reati ai sensi dell’articolo 276 CP sotto- stanno alla giurisdizione federale, ossia al Ministero pubblico della Confederazione e al Tribunale penale federale (TPF)35. Trattandosi di reati politici, il relativo persegui- mento penale esige inoltre l’autorizzazione del Consiglio federale36 al quale spetta un certo margine di discrezionalità nel valutare se sia politicamente opportuno perseguire tali reati37. Il perseguimento penale e la condanna per reati ai sensi dell’articolo 98 CPM sotto- stanno alla giustizia militare38.

2.2 Portata pratica degli articoli 276 CP e 98 CPM

Per decenni, l’articolo 276 CP ha costituito il fondamento per il perseguimento di chi istigava pubblicamente al rifiuto del servizio militare prima che la posizione in merito alla questione mutasse39. Il 1° ottobre 1996 è stato inoltre introdotto il servizio civile40. I dati dell’Ufficio federale di statistica evidenziano come, dal 1978, si sia registrata una sola condanna in virtù dell’articolo 276 CP, ossia nel 200441. Oltre a questo caso e a un altro conclusosi con un’assoluzione dinanzi alla Corte penale del TPF il 3 luglio 202342, il Consiglio federale non risulta aver più concesso autorizzazioni a procedere dal 199243. Secondo una parte della dottrina, l’articolo 276 CP avrebbe dunque ormai perso ogni rilevanza pratica44. L’8 settembre 2010 il Consiglio federale ha posto in consultazione un avamprogetto di legge federale sull’armonizzazione delle pene nel Codice penale, nel Codice penale militare e nel diritto penale accessorio45. Nell’avamprogetto il Consiglio federale pro- poneva di abrogare integralmente l’articolo 276 CP. Nel rapporto esplicativo tale abrogazione era stata giustificata con l’anacronismo di tale norma. Nel suo disegno concernente la legge federale sull’armonizzazione delle pene del 5 giugno 201846, il

34 CR CP II-Godel, art. 276 N 34; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 21.

35 Art. 23 cpv. 1 lett. h del Codice di procedura penale (CPP; RS 312.0).

36 Art. 66 cpv. 1 della legge federale del 19 marzo 2010 sull’organizzazione delle autorità penali della Confederazione (LOAP; RS 173.71).

37 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 27.

38 Art. 218 cpv. 1 CPM.

39 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 3 e 30 seg.

40 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul servizio civile sostitutivo (LSC; RS 824.0).

41 BSK Strafrecht II-Freytag /Zermatten, N 1 segg. e art. 276.

42 BStGer, Strafkammer, 03.07.2023, SK.2023.4.

43 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 27.

44 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 3, 27 e 31.

45 I documenti relativi alla consultazione sono consultabili all’indirizzo: www.admin.ch > Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2010 > Dipartimento federale di giustizia e polizia > Procedura di consultazione 2010/51. 46 FF 2018 2475

Consiglio federale ha rinunciato a tale abrogazione. Il relativo messaggio 47 non forni- sce alcuna motivazione di tale decisione, né l’articolo 276 CP è stato oggetto di di- scussione durante i dibattiti parlamentari48. Secondo i dati dell’Ufficio federale di statistica, tra il 2000 e il 2023 vi sono state due condanne ai sensi dell’articolo 98 CPM: una nel 2003 e una nel 2009 49.

2.3 Libertà di espressione

Come sopra esposto, poiché l’articolo 276 CP in quanto reato astratto di esposizione a pericolo prescinde dall’effettiva percezione della provocazione da parte del destina- tario, la pena prevista può incidere sul diritto fondamentale della libertà di espressione in modo più incisivo rispetto a un reato materiale 50. L’applicazione di tale norma deve, tuttavia, conformarsi ai requisiti sanciti dagli articoli 5 capoverso 2 e 36 della Costituzione federale51 (Cost.), nonché a quanto disposto dall’articolo 10 paragrafo 2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU)52 53. Secondo l’articolo 36 Cost. la restrizione di un diritto fondamentale deve avere una base legale, essere giustificata da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui, essere proporzionata allo scopo nonché salvaguardarne l’essenza. Se gravi, devono essere previste espressamente da una chiara legge formale, mentre le restrizioni di lieve entità possono poggiare su una base legale materiale. La gravità della restrizione deve essere valutata sulla base di criteri oggettivi; la percezione sog- gettiva della persona interessata non è pertanto determinante. Il principio di propor- zionalità esige che una misura restrittiva sia idonea al raggiungimento dello scopo perseguito (idoneità), che tale scopo non possa essere conseguito mediante una misura meno incisiva (necessità) e che la misura risulti proporzionata rispetto agli interessi pubblici o privati coinvolti (proporzionalità in senso stretto). Una restrizione che ec- ceda tali limiti non è ammissibile54. Secondo l’articolo 10 paragrafo 2 CEDU, l’esercizio della libertà di espressione può essere sottoposto a restrizioni o sanzioni previste dalla legge, costituenti misure ne- cessarie in una società democratica, in particolare per la sicurezza nazionale.

47 FF 2018 2345

48 Cfr. Bollettino ufficiale relativo all’oggetto 18.043, disegni 1 e 2.

49 Cfr. Tabella «Adulti: condanne per un delitto o un crimine ai sensi degli articoli del Codice penale militare (CPM), per anno della condanna», Ufficio federale di statistica, periodo contemplato 2000–2023», consultabile all’indirizzo www.bfs.admin.ch > Statistiche > Cri- minalità e diritto penale > Giustizia penale > Sentenze penali d’adulti.

50 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 17.

51 RS 101 52 RS 0.101 53 CR CP II-Godel, art. 276 N 2; BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 17; StGB-Pra- xiskommentar, art. 276 N 4.

54 DTF 147 IV 145, consid. 2.4.1.

È indiscusso che la limitazione della libertà di espressione prevista dall’articolo 276 CP si fonda su una legge formale ed è, in linea di principio, nell’interesse della sicu- rezza nazionale55. Occorre cionondimeno esaminare, nel caso concreto e alla luce del principio di proporzionalità, se la limitazione in questione soddisfi il requisito della necessità ai sensi dell’articolo 36 capoverso 3 Cost. e se, conformemente all’articolo 10 paragrafo 2 CEDU, essa possa essere ritenuta necessaria in una società democratica così da legittimare l’applicazione dell’articolo 276 CP56. Per valutare se un’ingerenza dell’autorità nella libertà di espressione possa essere considerata necessaria in una società democratica, occorre anzitutto esaminare se l’espressione in questione costi- tuisca un incitamento alla violenza o un discorso d’odio57. Qualora l’espressione con- troversa sia diffusa attraverso i media, occorre inoltre tener conto del ruolo centrale che questi ultimi svolgono nel garantire il diritto del pubblico di ricevere e diffondere informazioni e idee58. Tale considerazione vale parimenti per i blogger e per gli utenti delle piattaforme delle reti sociali più popolari59. Le espressioni di natura politica, anche quando assumono toni polemici o aggressivi, rientrano nell’ambito dell’inte- resse pubblico, purché non degenerino in incitamenti alla violenza, all’odio o all’in- tolleranza60. Qualora la condanna penale costituisca una restrizione inammissibile della libertà di espressione, l’imputato deve essere assolto61. È quanto si è verificato nel caso degli imputati che, il 3 luglio 2023, erano stati condannati dal giudice unico della Corte penale del TPF62 per un articolo pubblicato sul sito della sezione vodese del movi- mento Sciopero per il clima, intitolato «L’armée, je boycotte». L’articolo conteneva in particolare una provocazione a rifiutare il servizio militare. Si trattata di una pro- vocazione alla violazione di un obbligo previsto dall’articolo 81 CPM. Il giudice unico ha qualificato tale atto come fattispecie disciplinata dall’articolo 276 numero 1 CP, osservando tuttavia che l’articolo contestato mirava a stimolare un dibattito pubblico sulla protezione dell’ambiente e sul ruolo dell’esercito. Tali espressioni politico-so- ciali godono in Svizzera di una protezione rafforzata; solo affermazioni contenenti incitamenti all’odio o alla violenza possono essere limitate. Nel testo in questione non erano presenti affermazioni di questo tipo. Il giudice ha inoltre evidenziato che la Svizzera si trovava in tempo di pace e che l’articolo, sebbene pubblicato durante la mobilitazione straordinaria dell’esercito (operazione «CORONA 20»), non aveva de- terminato alcuna reazione da parte del Dipartimento federale della difesa, della prote- zione della popolazione e dello sport e pertanto non era stato percepito come una minaccia concreta. In conclusione, il giudice ha ritenuto che una condanna ai sensi

55 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 17¸ StGB-Praxiskommentar, art. 276 N 4; TPF, Corte penale, 03.07.2023, CP.2023.4, consid. 6.1.16. 56 BSK Strafrecht II-Wehrenberg, art. 276 N 17; StGB-Praxiskommentar, art. 276 N 4. 57 Baldassi e altri c. Francia, n. 15271/16 e 6, decisione dell’11 giugno 2020, § 79. 58 Magyar Helsinki Bizottság c. l’Ungheria, n. 18030/11, decisione dell’8 novembre 2016, § 165. 59 Magyar Helsinki Bizottság c. l’Ungheria, n. 18030/11, decisione dell’8 novembre 2016, § 168. 60 Baldassi e altri c. Francia, n. 15271/16 e altri 6, decisione dell’11 giugno 2020, § 79. 61 DTF 147 IV 145, consid. 2.4.4.2; TPF, Corte penale, 03.07.2023, CP.2023.4, consid. 6.1.28.

62 TPF, Corte penale, 03.07.2023, CP.2023.4.

dell’articolo 276 CP avrebbe rappresentato una violazione del principio di proporzio- nalità, risultando non necessaria in una società democratica. Per quanto riguarda la libertà di espressione in relazione all’articolo 98 CPM non esi- ste alcuna giurisprudenza pubblicata. Nella dottrina sembra si sia espresso in merito soltanto Popp nel suo commentario del 199263. Basandosi su una decisione del Tribu- nale federale del 18 aprile 197364, egli sostiene che la libertà di espressione non osta- cola una condanna per violazione dell’articolo 98 CPM, poiché essa non è assoluta, ma garantita solo nei limiti previsti dalla legge, in particolare dal diritto penale. Tut- tavia, la prassi del Tribunale federale si è evoluta dagli anni 1970 e oggi ritiene che una condanna penale possa incidere sulla libertà di espressione65. La prassi del Tribu- nale federale è quindi conforme a quella della Corte europea dei diritti dell’uomo. Il principio di proporzionalità deve pertanto essere osservato anche nell’applicazione dell’articolo 98 CPM. In altri termini, occorre valutare caso per caso in quale misura una condanna ai sensi dell’articolo 98 CPM incida sulla libertà di espressione dell’im- putato. Una condanna è esclusa qualora tale provvedimento risulti eccessivo.

3 Punti essenziali del progetto

3.1 Necessità di agire e obiettivi

La Commissione rileva che gli articoli 276 CP e 98 CPM hanno trovato finora appli- cazione soltanto in misura sporadica. Dalla statistica delle sentenze penali, nonché dalla giurisprudenza pubblicata, emerge infatti che, nel corso degli ultimi vent’anni, tali disposizioni sono state oggetto di decisioni unicamente in due casi ciascuna. L’ap- plicazione dell’articolo 276 CP esige inoltre l’autorizzazione del Consiglio federale. La nuova mentalità e l’introduzione del servizio civile sostitutivo spiegano verosimil- mente il motivo per cui la disposizione non sia ormai più attuale, dato che in origine era destinata soprattutto al perseguimento di individui che avevano pubblicamente istigato al rifiuto del servizio per ragioni di coscienza. Nella misura in cui gli articoli 276 CP e 98 CPM limitano la libertà di espressione, la loro applicazione è soggetta al principio di proporzionalità. Le restrizioni alla libertà di espressione sono pertanto ammissibili soltanto nella misura in cui siano idonee a garantire il mantenimento della potenza dell’esercito e, conseguentemente, la sicu- rezza interna ed esterna della Svizzera, purché risultino necessarie al conseguimento di tale obiettivo e non eccedano quanto richiesto a tal fine. Il rispetto del principio di proporzionalità deve essere valutato caso per caso, tenendo conto delle circostanze concrete. La pronuncia di condanna è esclusa qualora essa comporti una limitazione sproporzionata della libertà di espressione dell’imputato. Se il comportamento conte- stato si inserisce nell’ambito del dibattito politico, esso beneficia di una tutela raffor- zata. Unicamente i discorsi d’odio o le istigazioni alla violenza possono, in linea di principio, essere oggetto di restrizioni.

63 Popp, art. 98 N 9.

64 DTF 99 IV 92, consid. 2f.

65 DTF 147 IV 145, consid. 2.4.2.

In tal modo, gli attuali articoli 276 CP e 98 CPM possono essere applicati nel rispetto dei diritti fondamentali, in particolare della libertà di espressione. Il caso giudicato dalla Corte penale del TPF66 il 3 luglio 2023 evidenzia, tuttavia, come la libera mani- festazione del pensiero possa comunque sfociare in un procedimento penale, pur ter- minando, infine, con l’assoluzione dell’imputato. Tale possibilità può costituire un pericolo per la libertà di espressione, in quanto le persone potrebbero essere dissuase dall’esprimere la propria opinione per timore di essere perseguiti penalmente. La Commissione reputa quindi indispensabile intervenire affinché, in tempo di pace, la provocazione alla violazione degli obblighi militari non esponga i civili al rischio di un procedimento penale. Ciò dovrebbe essere possibile allo stesso modo in cui è con- sentito provocare alla violazione di altri obblighi nei confronti dello Stato, tra cui ad esempio l’obbligo scolastico e quello fiscale. Nel suo corapporto del 17 aprile 2026, la CPS-S sottolinea per contro come la situa- zione geostrategica in Europa sia profondamente mutata rispetto al 2022, anno di de- posito dell’iniziativa. Di conseguenza, non appare opportuno allentare le disposizioni del Codice penale su questo punto. Per la CAG-S, per contro, la libertà di espressione riveste un peso maggiore. Essa evidenzia che la norma penale in questione è applica- bile esclusivamente in tempo di pace e nei confronti di civili. Anche quest’ultima ri- conosce che il discorso cambia per i militari e il servizio attivo, dove la provocazione pubblica assume una gravità diversa. La modifica proposta deve quindi rafforzare la libertà di espressione senza però compromettere la capacità d’impiego dell’esercito.

3.2 La normativa proposta

Articolo 276 CP Per tenere conto degli obiettivi summenzionati, la Commissione propone di rinunciare a punire i civili che, in tempo di pace, provocano pubblicamente alla disobbedienza agli ordini militari, alla violazione dei doveri di servizio, al rifiuto del servizio o alla diserzione (art. 276 n. 1 primo comma CP). La provocazione costituisce, infatti, una manifestazione pubblica che, in quanto tale, è punibile senza che il destinatario debba effettivamente aver violato il proprio dovere di servizio o aver addirittura avuto cono- scenza di tale provocazione. La Commissione non ritiene necessario spingersi a tal punto per garantire la potenza dell’esercito. Quest’ultima è già garantita dal divieto di incitamento alla disobbedienza di una persona obbligata al servizio militare (art. 276 n. 1 secondo comma CP). Si tratta certamente di una forma di istigazione, che eccede i presupposti previsti dall’articolo 24 CP, in quanto è punibile qualora l’atto di disob- bedienza non sia stato né commesso né tentato. Si pone dunque la questione se anche tale fattispecie penale debba essere abrogata e se occorra limitarsi a perseguire l’isti- gazione alla disobbedienza secondo i presupposti più rigorosi stabiliti dall’articolo 24 CP. La Commissione ritiene tuttavia che il fatto che le dichiarazioni pubbliche di ca- rattere generale che incitano alla disobbedienza agli ordini militari (pubblica provo- cazione ai sensi dell’art. 276 n. 1 primo comma CP) siano ora ammesse offra già un margine sufficiente per la critica all’esercito che una società democratica è tenuta a

66 TPF, Corte penale, 03.07.2023, CP.2023.4.

tollerare. Non si ravvisa pertanto la necessità di procedere a un’abrogazione più am- pia, né tantomeno totale, dell’articolo 276 CP. Inoltre, nonostante la disposizione ap- paia ormai superata, non si può dedurre automaticamente che essa abbia perso ragione d’essere. A seconda dell’evoluzione dello scenario politico in Europa, o addirittura a livello mondiale, la situazione della sicurezza in Svizzera potrebbe mutare, e dunque anche la prospettiva relativa all’articolo 276 CP. L’atto concreto di incitare alla disob- bedienza deve dunque rimanere punibile (art. 276 n. 1 secondo comma e n. 2 CP). La Commissione ritiene che ciò debba valere anche per la pubblica provocazione alla sedizione o al concerto per la sedizione (art. 276 n. 2 CP). Tali condotte sono infatti particolarmente gravi e possono implicare l’uso della violenza. Pertanto, un incita- mento pubblico a compiere simili atti supera il confine della libertà necessaria, che permette ai cittadini di esprimere critiche nei confronti dell’esercito. Per tutte le ragioni qui esposte la Commissione propone di abrogare soltanto l’articolo

276 numero 1 primo comma CP.

Articolo 98 CPM L’articolo 276 CP si applica ai civili in tempo di pace. L’articolo 98 CPM si applica invece in tempo di pace soltanto ai militari e alle persone a essi equiparate. Si applica anche ai civili in servizio attivo e in tempo di guerra. Sebbene non risulti nota alcuna giurisprudenza pubblicata in merito alla questione, l’articolo 98 CPM, in quanto disposizione del diritto penale militare, sembra giustifi- care maggiormente eventuali restrizioni della libertà di espressione rispetto alla norma corrispondente del diritto penale ordinario. In tempo di pace, l’articolo 98 CPM si applica infatti soltanto a una cerchia ristretta di persone, composta dai militari e dalle persone ad essi equiparate67. È applicabile a tutti soltanto in caso di servizio attivo e in tempo di guerra68. Tali condizioni di applicazione devono essere indubbiamente prese in considerazione nell’esame del principio di proporzionalità. Da un lato, il par- ticolare rapporto di un militare con lo Stato può giustificare restrizioni più severe della libertà di espressione di quelle che possono essere imposte a un civile. Inoltre, va osservato che una restrizione temporanea della libertà di espressione durante il servi- zio militare non può essere equiparata a una restrizione permanente ai sensi dell’arti- colo 276 CP. Dall’altro lato, la necessità di garantire la potenza dell’esercito mediante strumenti di diritto penale non può essere giudicata in tempo di pace nello stesso modo che in tempo di guerra. A tal proposito, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Eu- ropa, con una risoluzione del 12 giugno 197969, ha ritenuto conforme all’articolo 10 CEDU la condanna di un’attivista britannica. Quest’ultima aveva distribuito volantini all’interno di una base militare, dove erano stanziati battaglioni destinati a essere tra- sferiti di lì a poco in Irlanda del Nord, invitando i soldati alla diserzione e illustrando diverse modalità per attuarla70. La misura era stata ritenuta necessaria in particolare a causa della difficile situazione in Irlanda del Nord e delle possibili ripercussioni della

67 Cfr. art. 3 CPM.

68 Cfr. art. 4 n. 1 e art. 5 cpv. 1 CPM.

69 ResDH(79)4

70 V. motivazione nel rapporto della Commissione europea dei diritti dell’uomo del 12 otto- bre 1978, Pat Arrowsmith c. Regno Unito, n. 7050/75, § 92.

campagna portata avanti dall’attivista71. In una sentenza del 4 maggio 2006, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha invece dichiarato incompatibile con l’articolo 10 CEDU la condanna del direttore di un giornale turco, il quale aveva pubblicato un articolo contro il servizio militare, ma senza incitare alla violenza, alla resistenza all’esercito o a una rivolta72. L’articolo 276 CP e l’articolo 98 CPM disciplinano pertanto fattispecie differenti, il che giustifica un trattamento distinto dell’articolo 98 CPM rispetto al suo corrispon- dente nel CP. La Commissione propone pertanto di mantenere l’articolo 98 CPM nel suo tenore attuale.

4 Commento all’articolo

Art. 276 n. 1 L’abrogazione dell’articolo 276 numero 1 primo comma CP comporta che la provo- cazione pubblica alla violazione dei doveri di servizio non sia più perseguita penal- mente quando l’autore è un civile e la provocazione fa riferimento ai seguenti atti:  disobbedienza ai sensi dell’articolo 61 CPM;  violazione dei doveri di servizio ai sensi degli articoli 72–80 CPM;  reati contro i doveri del servizio ai sensi degli articoli 81–85 CPM. Risulterebbero ancora punibili unicamente:  la provocazione pubblica alla sedizione (art. 63 CPM) o il concerto per la sedizione (art. 64 CPM) ai sensi dell’articolo 276 numero 2 CP;  l’incitamento non pubblico di una persona obbligata al servizio militare ai sensi dell’articolo 276 numero 1 secondo comma e numero 2 CP. In questo modo è estesa la libertà di espressione. Rimangono punibili le istigazioni concrete alla disobbedienza nonché le provocazioni pubbliche a commettere reati gravi. In questo modo si tiene adeguatamente conto, da un lato, delle esigenze di tutela dei beni giuridici protetti e, dall’altro, del diritto fondamentale alla libertà di espres- sione. In tempo di pace, il diritto vigente si applica unicamente ai militari e alle persone ad essi equiparate (art. 98 CPM). Ciò si giustifica in ragione del loro particolare rapporto con lo Stato. Tale relazione consente di esigere da essi obblighi più stringenti rispetto a quelli imposti agli altri cittadini. Pertanto, durante il servizio militare, un soldato è tenuto ad osservare temporaneamente una certa riservatezza nelle proprie manifesta- zioni di pensiero. Al termine del servizio, egli riacquista la piena titolarità della libertà di espressione. La restrizione della libertà di espressione dei militari e delle persone ad essi equiparate resta, in ogni caso, soggetta al principio di proporzionalità.

71 Rapporto della Commissione europea dei diritti dell’uomo del 12 ottobre 1978, Pat Arro- wsmith c. Regno Unito, n. 7050/75, § 96–97,

72 Ergin c. Turchia (n. 6), n. 47533/99, sentenza del 4 maggio 2006, § 34.

Durante il servizio attivo e in tempo di guerra, continua ad applicarsi ai civili l’arti- colo 98 CPM. Essi rientrano così nuovamente nella fattispecie prevista dall’attuale articolo 276 numero 1 primo comma CP. Anche tale limitazione della libertà di espres- sione è soggetta al principio di proporzionalità. Essa può essere giustificata dalla si- tuazione straordinaria del servizio attivo o dello stato di guerra.

5 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del

personale Poiché si tratta di una fattispecie penale rientrante nella competenza della Confedera- zione, il cui perseguimento è subordinato all’autorizzazione del Consiglio federale, l’abrogazione parziale dell’articolo 276 CP comporterà un alleggerimento del carico di lavoro dell’Amministrazione federale e dei tribunali federali nella trattazione dei casi finora riconducibili a tale disposizione. Tuttavia, considerato il numero esiguo di casi registrati in passato, l’impatto sulle risorse delle autorità interessate resterà mar- ginale.

La modifica proposta non comporta alcuna ripercussione per i Cantoni e i Comuni.

6 Aspetti giuridici

6.1 Costituzionalità

La competenza legislativa della Confederazione nel campo del diritto penale poggia sull’articolo 123 capoverso 1 Cost73.

6.2 Forma dell’atto

Il progetto sottoposto riguarda la revisione di una legge federale.

73 CR Cst.-Grodecki, art. 123 N 10; CR Cst.-Lubishtani, art. 60 n. 11; BSK BV-

Diggelmann/Altwicker, art. 60 n. 5.

Bibliografia

BSK BV-Autore Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (a c. di), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basi- lea 2015 BSK Strafrecht II-Autore Niggli Marcel Alexander/Wiprächtiger Hans (a c. di), Basler Kommentar, Strafrecht II, Art. 137-392 StGB, Jugendstrafgesetz, 4a ed., Basilea 2019 CR CP II-Autore Macaluso Alain/Moreillon Laurent/Queloz Nicolas (a c. di), Commentaire romand, Code pénal II, 2a ed., Basilea 2025 CR Cst.-Autore Martenet Vincent/Dubey Jacques (a c. di), Commen- taire romand, Constitution fédérale, Basilea 2021 Hauri Hauri Kurt, Militärstrafgesetz, Kommentar, Berna PC CP Dupuis Michel/Moreillon Laurent/Piguet Chris- tophe/Berger Séverine/Mazou Miriam/Rodigari Vir- ginie, Code pénal, Petit commentaire, 2a ed., Basilea Popp Popp Peter, Kommentar zum Militärstrafgesetz, San Gallo 1992 StGB-Praxiskommentar Trechsel Stefan/Pieth Mark, Schweizerisches Strafge- setzbuch, Praxiskommentar, 4a ed., Zurigo 2021