Legge federale che riforma il Ministero pubblico della Confederazione e la sua autorità di vigilanza e modifica la giurisdizione federale

Legge federale che riforma il Ministero pubblico della Con- federazione e la sua vigilanza e modifica la giurisdizione fe- derale

Rapporto esplicativo per l’avvio della procedura di consultazione

Berna, 24 giugno 2026

Compendio

Il progetto attua due identiche mozioni della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) e della Commissione degli affari giuridici del Consi- glio nazionale (CAG-N), rispettivamente 21.3970 e 21.3972 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza. Esso prevede, da un lato, adeguamenti puntuali delle basi giuridiche del Ministero pubblico della Con- federazione e della sua autorità di vigilanza e, dall'altro, sulla base dei riscontri del Consiglio federale contenuti nel suo rapporto in adempimento del postulato 19.3570 Jositsch Controllo della struttura, dell'organizzazione, della competenza e della vi- gilanza del Ministero pubblico della Confederazione, una ridistribuzione puntuale delle competenze in materia di perseguimento penale tra la Confederazione e le au- torità cantonali, nonché alcune norme procedurali sui conflitti di competenza tra le parti.

Situazione iniziale

Le due mozioni identiche della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati e della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale, rispettiva- mente 21.3970 e 21.3972 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza incaricano il Consiglio federale di presentare una ri- forma delle basi giuridiche del Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e della sua autorità di vigilanza (AV-MPC). Le osservazioni del rapporto finale delle Commissioni della gestione (CdG) del 22 giugno 2021 sull’ispezione «Relazione di vigilanza tra il Ministero pubblico della Confederazione e la sua autorità di vigi- lanza» e le esperienze della Commissione giudiziaria (CG) riguardo alla destituzione o alla non rielezione e al perseguimento penale di membri del Ministero pubblico della Confederazione costituiranno il fondamento delle modifiche legislative.

L’11 ottobre 2023, sulla base dei propri riscontri riportati nel rapporto in adempi- mento del postulato Jositsch 19.3570 Controllo della struttura, dell’organizzazione, della competenza e della vigilanza del Ministero pubblico della Confederazione, il Consiglio federale ha inoltre incaricato il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) di elaborare un progetto da porre in consultazione, che contenesse, in par- ticolare, una revisione di alcuni punti della ripartizione delle competenze tra Confe- derazione e Cantoni in materia di perseguimento penale (art. 23 segg. codice di pro- cedura penale, CPP, RS 312.0) e inserisse nella legge le norme procedurali per i conflitti di competenza tra il Ministero pubblico della Confederazione e le autorità cantonali (art. 28 CPP). Il Consiglio federale ha inoltre incaricato il DFGP di veri- ficare se tutti i reati di terrorismo previsti dal Codice penale (CP, RS 311.0) vadano assoggettati senza restrizioni alla competenza in materia di perseguimento penale della Confederazione (art. 23 cpv. 1 CPP) ed eventualmente di proporre le necessarie modifiche legislative.

In relazione ai reati di terrorismo, la mozione della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale (CPS-N) 24.3819, «Procedimenti penali contro mi- norenni per reati di terrorismo. Introduzione di un obbligo di notifica» incarica il Consiglio federale di creare le basi legali per istituire l’obbligo di notificare alla Confederazione l’apertura, da parte delle autorità cantonali, di un procedimento pe- nale contro minorenni per questo tipo di reati.

Contenuti del progetto

Per attuare le due mozioni della Commissione degli affari giuridici del Consiglio de- gli Stati e della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale, rispetti- vamente 21.3970 e 21.3972 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza, il progetto si basa sulle 12 raccomandazioni delle CdG. Tuttavia, un’analisi approfondita di tali raccomandazioni evidenzia che, per alcune di esse, l’attuazione non sembra opportuna né necessaria o non lo è a livello di legge. Ciò riguarda le richieste di esaminare in modo esaustivo gli atti da parte dell’AV-MPC, la professionalizzazione dell’AV-MPC, l’aggregazione amministrativa dell’AV-MPC ai servizi del Parlamento e l’esclusione della remunerazione degli straordinari o delle ferie arretrate per i membri del MPC con ruoli dirigenziali. L’avamprogetto introduce invece queste modifiche: il diritto di essere sentita dell’AV- MPC nei confronti della CG in occasione della nomina dei membri del MPC eletti dall’Assemblea federale, una precisazione della portata della vigilanza dell’AV-MPC sul MPC, la competenza dell’AV-MPC di ordinare l’audizione di testimoni, la com- petenza dell’AV-MPC in materia di sospensione in via cautelare di membri eletti del MPC, la competenza dell’AV-MPC di incaricare persone esterne di svolgere inchieste disciplinari, il prolungamento della durata della carica dei membri del MPC e modi- fiche nell’assunzione dei rimanenti procuratori pubblici federali, modiche nel perse- guimento di reati commessi da membri del MPC eletti dall’Assemblea federale e sta- tuto e vigilanza sui procuratori generali straordinari e sui procuratori pubblici straordinari e, infine, l’introduzione del diritto di ricorso contro la destituzione dei membri del MPC eletti dall’Assemblea federale. In adempimento del mandato del Consiglio federale dell’11 ottobre 2023 in relazione al rapporto che adempie al postulato 19.3570 Jositsch, il progetto propone inoltre le seguenti modifiche:

• Sono assoggettati alla competenza federale in materia di perseguimento penale non solo alcuni ma tutti i reati diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale (art. 23 cpv. 1 lett. a AP-CPP).
• Ciò deve valere anche per tutti i reati contro locali, archivi o documenti di mis- sioni diplomatiche e posti consolari, protetti in virtù del diritto internazionale e

anche per tutti i reati contro tali beni di missioni permanenti, posti consolari od organizzazioni internazionali (art. 23 cpv. 1 lett. abis AP-CPP).

• Tutti i reati di terrorismo secondo il CP vengono assoggettati, senza restrizioni, alla competenza federale in materia di perseguimento penale (art. 23 cpv. 1 lett. hbis e art. 24 cpv. 1 AP-CPP).
• La violenza o la minaccia contro le autorità e i funzionari (art. 285 CP) e l’im- pedimento di atti dell’autorità (art. 286 CP) sono assoggettati alla competenza

cantonale in materia di perseguimento penale, se tali reati sono diretti contro «impiegati dei trasporti pubblici» (art. 23 cpv. 1 lett. hter AP-CPP).

• Le norme concernenti la delega di cause penali e la competenza plurima sono semplificate o precisate (art. 25 seg. AP-CPP).
• Infine, sono introdotte nel CPP determinate norme procedurali, in particolare in relazione ai conflitti di competenza tra il Ministero pubblico della Confedera- zione e le autorità cantonali, (art. 28, art. 40 AP-CPP). In attuazione della mozione 24.3819 della CPS-N, il progetto propone infine di intro- durre per le autorità inquirenti un obbligo di notificare alla Confederazione l’aper- tura di procedimenti penali nei confronti di minorenni per sospetti reati di terrorismo.

Compendio 2

1 Situazione iniziale 8

1.1 Necessità di agire 8

1.1.1 Mozioni CAG-S e CAG-N 21.3970 e 21.3972 Riforma

del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza 8

1.1.2 Postulato Jositsch 19.3570 Controllo della struttura,

dell’organizzazione, della competenza e della vigilanza del Ministero pubblico della Confederazione 10

1.1.2.1 Gruppo di lavoro 11

1.1.2.2 Mandato legislativo e di verifica 11

1.1.3 Mozione della Commissione della politica di sicurezza del

Consiglio nazionale 24.3819 «Procedimenti penali contro minorenni per reati di terrorismo. Introduzione di un obbligo di notifica» 11

1.2 Alternative valutate e soluzione scelta 12

1.2.1 Rinuncia all'attuazione delle raccomandazioni delle CdG

relative a modifiche legislative 12

1.2.1.1 Diritto generale di consultare gli atti dell’AV-

MPC 12

1.2.1.2 Professionalizzazione dell’AV-MPC, indennità

più elevata dei suoi membri, migliore dotazione di risorse 13

1.2.1.3 Aggregazione amministrativa dell’AV-MPC ai

servizi del Parlamento 14

1.2.2 Raccomandazioni delle CdG di eseguire verifiche 15

1.2.2.1 Potere dell’AV-MPC di svolgere inchieste

amministrative 15

1.2.2.2 Inserimento dello strumento della

raccomandazione nella legge 16

1.2.2.3 Introduzione di una direzione collettiva del

Ministero pubblico della Confederazione 17

1.2.2.4 Trasferimento ai procuratori capo della

competenza di nominare i procuratori pubblici federali 19

1.3 Relazione con il programma di legislatura, con il piano delle

finanze e le strategie del Consiglio federale 20

2 Punti essenziali del progetto 20

2.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua

autorità di vigilanza 20

2.1.1 Osservazioni introduttive 20

2.1.2 Informazione della CG da parte dell’AV-MPC prima della

selezione dei membri del MPC per l’elezione da parte dell’Assemblea federale 21

2.1.3 Precisazione della portata della vigilanza e del diritto di

impartire istruzioni dell’AV-MPC 21

2.1.4 Competenza dell’AV-MPC di ordinare l’audizione di

testimoni 21

2.1.5 Competenza dell’AV-MPC in materia di sospensione in

via cautelare di membri eletti del MPC 22

2.1.6 Competenza dell’AV-MPC di incaricare persone esterne

di effettuare inchieste disciplinari 23

2.1.7 Prolungamento della durata della carica dei membri del

MPC e assunzione degli altri procuratori pubblici federali 23

2.1.8 Reati commessi da membri del MPC eletti

dall’Assemblea federale, nonché statuto e vigilanza sui procuratori generali straordinari e sui procuratori pubblici straordinari 25

2.1.9 Diritto di ricorso contro la destituzione 26

2.2 Modifiche alla giurisdizione federale 28

2.2.1 Osservazioni introduttive 28

2.2.2 Rinuncia alla modifica nel campo dei reati commessi con

materie esplosive (art. 23 cpv. 1 lett. d CPP) 29

2.2.3 Nuova attribuzione di alcuni punti della competenza

materiale (art. 23 e 24 CPP) 31

2.2.3.1 Reati contro persone protette in virtù del diritto

internazionale e locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e posti consolari (art. 23 cpv. 1 lett. a e b CPP) 32

2.2.3.2 Reati contro la pubblica autorità (art. 23 cpv. 1

lett. h CPP) 34

2.2.3.3 Reati terroristici 35

2.2.4 Delega dell’istruzione e del giudizio di causea penali ai

Cantoni (art. 25 CPP) 38

2.2.5 Competenza plurima (art. 26 CPP) 39

2.2.6 Norme procedurali per la risoluzione di conflitti di

competenza (art. 28 CPP) 40

2.2.7 Introduzione di un obbligo di notifica per le autorità

inquirenti per sospetti reati di terrorismo 41

2.3 Attuazione 41

3 Commenti ai singoli articoli 41

3.1 Modifica della legge sulla responsabilità, della legge federale

sulla procedura amministrativa, della legge sul Tribunale amministrativo federale e della legge sull’organizzazione delle autorità penali 41

3.1.1 Legge sulla responsabilità 41

3.1.2 Legge federale sulla procedura amministrativa 42

3.1.3 Legge sul Tribunale amministrativo federale 42

3.1.4 Legge sull’organizzazione delle autorità penali 42

3.2 Modifica del Codice di procedura penale 47

3.3 Procedura penale minorile 57

4 Ripercussioni per la Confederazione e i Cantoni 57

4.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua

autorità di vigilanza 57

4.2 Modifiche della giurisdizione federale 57

5 Aspetti giuridici 59

5.1 Costituzionalità 59

5.1.1 Competenza legislativa 59

5.1.2 Conformità con i diritti fondamentali 59

5.1.2.1 Riforma del Ministero pubblico della

Confederazione e della sua autorità di vigilanza 59

5.1.2.2 Modifiche della giurisdizione federale 59

5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 59

5.2.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e

della sua autorità di vigilanza 59

5.2.2 Modifiche della giurisdizione federale 59

5.3 Forma dell’atto 60

5.4 Subordinazione al freno delle spese 60

5.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio

dell’equivalenza fiscale 60

5.6 Delega di competenze legislative 61

5.7 Protezione dei dati 61

6 Riferimenti bibliografici 62

6.1 Materiali 62

6.2 Letteratura scientifica 63

Titolo atto normativo (progetto) FF 2026 ...

Rapporto esplicativo

1 Situazione iniziale

1.1 Necessità di agire

1.1.1 Mozioni CAG-S e CAG-N 21.3970 e 21.3972 Riforma

del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza Il progetto trae origine dalle due mozioni identiche della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) e della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) 21.3970 e 21.3972 «Riforma del Ministero pub- blico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza». Le mozioni sono state accolte, rispettivamente, il 15 settembre 2021 dal Consiglio degli Stati e il 21 settem- bre 2021 dal Consiglio nazionale e sono state trasmesse al Consiglio federale 1. I due interventi incaricano il Consiglio federale di proporre una riforma delle basi giuridiche del Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e della sua autorità di vigilanza (AV-MPC). La necessità di agire a livello legislativo deriva dai riscontri su:

• il rapporto finale delle due Commissioni della gestione (CdG) del 22 giu- gno 2021 sull’ispezione «Relazione di vigilanza tra il Ministero pubblico della Confederazione e la sua autorità di vigilanza»2;
• le esperienze della Commissione giudiziaria (CG) relative alla destituzione o alla non rielezione e al perseguimento penale di membri del Ministero pubblico della Confederazione;
• i lavori per l’attuazione del postulato Jositsch (19.3570). La riforma dovrebbe inserirsi nel quadro del modello «status quo plus», secondo il citato rapporto delle CdG, per cui il Parlamento conserverebbe la competenza di eleg- gere i membri eletti del MPC e i membri dell’AV-MPC . Il rapporto finale delle CdG contiene al numero 4 18 «Considerazioni e raccomanda- zioni delle CdG», di cui sei sono pure considerazioni (rapporto finale n. 4, punti 1, 4, 5, 6, 11 e 12) e il resto sono mandati di verifica possibili o concreti («Si potrebbe eventualmente vagliare…» e «In questo contesto occorrerebbe verificare se…») ed esigenze concrete di modifiche legislative. Le CdG hanno formulato le proprie con- clusioni sulla base di una perizia commissionata ai professori Christopher Geth e Be- njamin Schindler. L’incarico era quello di definire il quadro giuridico sulla base delle conclusioni del rapporto delle CdG del 24 giugno 20203 e di avanzare delle proposte per migliorare l’assetto delle basi legali dell’AV-MPC e delle basi legali relative

1 www.parlament.ch > Attività parlamentare > Curia Vista > Ricerca avanzata > Numeri dell’oggetto 21.3970 e 21.3972.

2 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza.

3 Rapporto CdG 2020, Relazione di vigilanza.

all’organizzazione del MPC. I periti hanno presentato il loro rapporto il 3 feb- braio 20214. Nel loro rapporto del 28 aprile 2021, i periti hanno risposto a quesiti in- tegrativi delle CdG sui temi «Übertragung der Kompetenz zur Wahl, Wiederwahl und Amtsenthebung der Leitungspersonen der Bundesanwaltschaft an die AB-BA» (tra- sferimento all’AV-MPC della competenza in materia di elezione, rielezione e destitu- zione delle persone con ruoli dirigenziali del Ministero pubblico della Confedera- zione) e «kollektive Leitung der Bundesanwaltschaft» (direzione collettiva del Mini- stero pubblico della Confederazione)5. Le considerazioni e raccomandazioni delle CdG nel loro rapporto finale rimandano in parte a tale perizia e talvolta possono essere completamente comprese solo facendovi riferimento. Quando necessario ai fini della comprensione, qui di seguito si richiamerà anche la perizia Geth/Schindler. Lo stesso vale per il rapporto d’attività dell’AV-MPC 2020 dell’8 marzo 20216. Il rapporto fi- nale delle CdG rimanda in parte anche alle considerazioni e alle proposte ivi formulate dall'AV-MPC. Nel complesso, le CdG giungono alla conclusione che la vigilanza sul MPC vada tendenzialmente rafforzata. Le esperienze della CG nell’ambito della destituzione o della non rielezione e del per- seguimento penale di membri del MPC, che secondo le due mozioni dovrebbero fon- dare la necessità di agire a livello legislativo, sono illustrate nella lettera del Prof. em. Georg Müller del 19 settembre 2020 indirizzata alla CG. Con essa l’autore ha ottem- perato al mandato della CG di elencare le carenze riscontrate nella procedura di desti- tuzione dell’ex procuratore generale e di proporre possibili soluzioni. Il documento individua cinque carenze legislative e propone, per porvi rimedio, quattro modifi- che all’ordinanza dell’Assemblea federale del 1° ottobre 20107 concernente i rapporti di lavoro e la retribuzione del procuratore generale e dei sostituti procuratori generali. Secondo l’articolo 3a capoverso 1 lett. a della legge sulla consultazione del 18 marzo 20058 (LCo) si può rinunciare a una procedura di consultazione se il pro- getto concerne principalmente l’organizzazione o le procedure di autorità federali o la ripartizione delle competenze tra autorità federali. Ciò si verifica nel caso di una mo-

difica della citata ordinanza dell’Assemblea federale. Per questo motivo, il Consiglio federale intende esaminare in un secondo momento le proposte del Prof. em. Georg Müller e sottoporre al Parlamento insieme al progetto le modifiche all’ordinanza dell'Assemblea federale eventualmente necessarie.

Lo stesso vale per la raccomandazione delle CdG di adeguare il diritto vigente in modo che i membri del MPC eletti dall’Assemblea federale non possano, in caso di sciogli- mento dei rapporti di lavoro, richiedere la remunerazione degli straordinari e delle ferie arretrate. I rapporti di lavoro e la retribuzione dei membri del MPC eletti dall’As- semblea federale sono disciplinati dall’ordinanza dell’Assemblea federale del 1° ot- tobre 2010 concernente i rapporti di lavoro e la retribuzione del procuratore generale

4 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten.

5 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzungsfragen Gutachten.

6 Rapporto d’attività dell’AV-MPC 2020 dell’8 mar. 2021, Rapporto all’attenzione dell’As- semblea federale in virtù dell’articolo 29 della legge federale sull’organizzazione delle autorità penali della Confederazione; pubblicato in www.ab-ba.admin.ch/it/ > Rapporto d’attività > Rapporto d’attività 2020 7 RS 173.712.23 8 RS 172.061

e dei sostituti procuratori generali. Per attuare la raccomandazione delle CdG occorre quindi modificare l’ordinanza dell’Assemblea federale.

1.1.2 Postulato Jositsch 19.3570 Controllo della struttura,

dell’organizzazione, della competenza e della vigilanza del Ministero pubblico della Confederazione Il presente progetto prevede anche delle modifiche del Codice di procedura penale9 (CPP), che traggono origine dal postulato Jositsch 19.3570 Controllo della struttura, dell’organizzazione, della competenza e della vigilanza del Ministero pubblico della Confederazione. Il postulato invitava il Consiglio federale a esaminare se fosse neces- sario o opportuno modificare la struttura, l’organizzazione, la competenza e la vigi- lanza del Ministero pubblico della Confederazione, e a presentare un rapporto a tale proposito. In particolar modo, andava chiarito se la struttura e l’organizzazione del Ministero pubblico della Confederazione definite nel regolamento dell’11 dicembre 2012 sull’organizzazione e l’amministrazione del Ministero pubblico della Confederazione siano adeguate e rispondano alle esigenze attuali (n. 1 del postulato), se la competenza del Ministero pubblico della Confederazione definita negli articoli 23 e seguenti CPP sia adeguata e risponda alle esigenze di un perseguimento penale efficace (n. 2 del postulato) e se la vigilanza del Ministero pubblico della Confederazione definita negli articoli 23 e seguenti della legge sull’organizzazione delle autorità penali risponda alle esigenze attuali (n. 3 del postulato). La motivazione del postulato è che il Ministero pubblico della Confederazione e in particolar modo il suo capo sarebbero da anni bersaglio di critiche. Colpirebbe il fatto che le critiche non siano cessate nonostante il cambiamento intervenuto al vertice dell’istituzione. Ci si chiederebbe pertanto se esista un problema strutturale che non può essere risolto cambiando il personale e sia invece necessario adeguare la struttura, l’organizzazione, la competenza e la vigilanza del Ministero pubblico che da inizio secolo sono rimaste invariate. Il 14 dicembre 2020 il Consiglio degli Stati ha accolto il postulato, ma limitatamente al numero 2 (verifica della competenza del Ministero pubblico della Confedera- zione).10

9 RS 312.0 10 www.parlament.ch > Attività parlamentare > Curia Vista > Ricerca avanzata > Numero dell’oggetto 19.3570.

1.1.2.1 Gruppo di lavoro

Per chiarire le questioni relative al numero 2 del postulato 19.3570 Jositsch, il Dipar- timento federale di giustizia e polizia (DFGP) ha incaricato un gruppo di lavoro11, codiretto da Martin Dumermuth12 e Urs Hofmann13. Il gruppo di lavoro ha analizzato la situazione e, su tale base, ha valutato se la struttura di fondo dell’attuale ripartizione delle competenze si sia dimostrata valida e se siano necessari adeguamenti nei vari ambiti di competenza. Ha inoltre definito l’orienta- mento generale per gli adeguamenti necessari. I risultati di questi lavori e la posizione del Consiglio federale sono riportati nel rapporto in adempimento del postulato adot- tato dal Consiglio federale l’11 ottobre 202314.

1.1.2.2 Mandato legislativo e di verifica

Tenuto conto della necessità di agire a livello legislativo, individuata nel rapporto in adempimento del postulato, l’11 ottobre 2023 il Consiglio federale ha incaricato il DFGP di elaborare il relativo progetto da porre in consultazione15. Ha inoltre incaricato il DFGP di eseguire un’analisi approfondita dell’opportunità di assoggettare obbligatoriamente tutti i reati connessi al terrorismo previsti dal Codice penale16 (CP) alla giurisdizione federale, ai sensi dell’articolo 23 CPP.17

1.1.3 Mozione della Commissione della politica di sicurezza

del Consiglio nazionale 24.3819 «Procedimenti penali contro minorenni per reati di terrorismo. Introduzione di un obbligo di notifica» Infine, nell’ambito del progetto, va attuata la mozione della Commissione della poli- tica di sicurezza del Consiglio nazionale (CPS-N) 24.3819 «Procedimenti penali con- tro minorenni per reati di terrorismo. Introduzione di un obbligo di notifica». La mo- zione è stata accolta, rispettivamente, il 2 dicembre 2024 dal Consiglio nazionale e il 18 marzo 2025 dal Consiglio degli Stati e trasmessa al Consiglio federale.18

11 Il gruppo di lavoro era composto da rappresentanti della prassi (Ministero pubblico della Confederazione, ministeri pubblici, polizia, avvocatura, Tribunale penale federale) e di organi specializzati (CDDGP, Conferenza dei comandanti delle polizie cantonali [CCPCS], Conferenza svizzera dei Ministeri pubblici [CMP], Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione [AV-MPC]). Per i dettagli sulla composizione del gruppo di lavoro cfr. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 1.3.1, nota 6.

12 Direttore dell’Ufficio federale di giustizia (UFG) fino a fine agosto 2021.

13 Fino a fine 2020 direttore della giustizia del Cantone di Argovia e presidente della CDDGP. 14 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 6 seg. (cfr. «Beurteilung Reformbe- darf durch die Arbeitsgruppe» e «Haltung des Bundesrates») e n. 9.

15 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 9.

16 RS 311.0

17 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 9.

18 www.parlament.ch > Attività parlamentare > Curia Vista > Ricerca avanzata > Numero dell’oggetto 24.3819.

La mozione incarica il Consiglio federale di creare le basi legali per istituire l’obbligo di notificare alla Confederazione l’apertura, da parte delle autorità cantonali, di un procedimento penale contro minorenni per reati di terrorismo, assicurando la coerenza nei confronti del perseguimento penale degli adulti. La CPS-N fa valere che non esiste una procura federale dei minorenni che possa trat- tare i reati di terrorismo commessi da questi ultimi. In questi casi il perseguimento penale è di competenza dei Cantoni che non avrebbero alcun obbligo di notificare ai pertinenti organi federali l’apertura di un tale procedimento. L’introduzione di un ob- bligo di notifica per le autorità cantonali permetterebbe di rafforzare la lotta al terro- rismo su scala nazionale, poiché le autorità federali disporrebbero così di una panora- mica completa sui reati di terrorismo.

1.2 Alternative valutate e soluzione scelta

Il rapporto finale delle CdG contiene 18 «Considerazioni e raccomandazioni». Il Con- siglio federale propone di attuare una parte delle modifiche raccomandate (v. n. 2.1), mentre, per altre, un esame approfondito ha evidenziato che le modifiche non risultano opportune (v. n. 1.1.2). Infine, il rapporto finale contiene anche raccomandazioni re- lative a semplici verifiche, i cui risultati sono illustrati al numero 1.2.2.

1.2.1 Rinuncia all'attuazione delle raccomandazioni delle

CdG relative a modifiche legislative

1.2.1.1 Diritto generale di consultare gli atti dell’AV-MPC

Le CdG raccomandano di sancire per legge che il diritto di consultare gli atti dell’AV- MPC non è limitato agli atti di procedimenti conclusi ma comprende anche quelli dei procedimenti in corso. Il Consiglio federale non ravvisa invece alcuna necessità di intervenire a livello legislativo perché l’articolo 30 capoverso 2 della legge del 19 marzo 201019 sull’organizzazione delle autorità penali (LOAP) attribuisce alle per- sone incaricate dall’AV-MPC di richiedere chiarimenti al MPC un diritto generale di consultare gli atti non limitato agli atti di procedimenti conclusi. Secondo il Consiglio federale, nemmeno le osservazioni dei periti Geth e Schindler20 possono essere inter- pretate come un invito a procedere a una modifica legislativa.

19 RS 173.71 20 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, pag. 81 «… ist es deshalb erforderlich, dass das Akteneinsichtsrecht auch in laufende Verfahren möglich bleibt.» (… è quindi necessario che il diritto di consultare gli atti rimanga possibile anche per i procedimenti in corso).

1.2.1.2 Professionalizzazione dell’AV-MPC, indennità più

elevata dei suoi membri, migliore dotazione di risorse Le raccomandazioni delle CdG partono dalla volontà di mantenere l’attuale modello di vigilanza, rafforzandolo però con misure mirate (v. n. 2.1.1). Una di queste è la professionalizzazione dell’AV-MPC, che secondo le CdG dovrebbe comportare an- che indennità più elevate e maggiori risorse per la segreteria. Il rapporto finale delle CdG non fornisce indicazioni più dettagliate sull’auspicata professionalizzazione dell’AV-MPC. Tali indicazioni si possono tuttavia ricavare dalla perizia Geth/Schindler, che è alla base del rapporto finale delle CdG. Secondo i periti, dal 2011 l’AV-MPC non è in grado di svolgere il proprio mandato con la ne- cessaria accuratezza perché i suoi membri non dispongono del tempo necessario e la segreteria non ha le risorse che servono. I periti ritengono pertanto opportuno valutare l’abbandono dell’attuale sistema di milizia dei membri dell’AV-MPC, prevedendo in- vece che vengano impiegati stabilmente. Per la presidenza si dovrebbe prevedere un grado di assunzione del 60–100% e per gli altri membri un tasso d’occupazione del 20–30%21. Il Consiglio federale ritiene difficilmente praticabile e poco opportuno per diversi mo- tivi un modello in cui i membri dell'AV-MPC sono impiegati stabilmente. In primo luogo, l’attuale sistema di milizia assicura che nell’AV-MPC confluiscano diverse esperienze professionali concrete. Il Consiglio federale dubita peraltro che un impiego stabile permetta di reperire un numero sufficiente di persone qualificate per svolgere un’attività nell’AV-MPC. Non è molto probabile, ad esempio, che un pro- fessore ordinario rinunci del tutto alla propria attività universitaria per dedicarsi alla presidenza dell’AV-MPC. Anche nel caso di un’assunzione a tempo parziale, al 60% o all'80%, è difficile pensare che la cattedra ordinaria possa essere mantenuta dedi- candole solo il tempo rimanente. Ci si chiede poi se, una volta terminato il mandato di presidente dell’AV-MPC, il professore possa tornare a svolgere a tempo pieno la propria attività originaria. Queste considerazioni valgono, in modo identico o analogo, anche per le altre professioni rappresentate nell’AV-MPC. Sarebbe inoltre molto difficile stimare di quali risorse abbia bisogno l’AV-MPC per svolgere i propri compiti a lungo termine. La perizia motiva la raccomandazione a

favore di assunzioni stabili con la carenza di risorse, in particolare quando queste sono necessarie in caso di eventi straordinari. Anche per questi casi, però, le risorse neces- sarie sono difficili da stimare, proprio perché tali eventi, per loro stessa natura, non sono prevedibili. I gradi di occupazione da fissare per i membri dell’AV-MPC potreb- bero quindi essere determinati in base al fabbisogno medio, o a quello richiesto in caso di eventi particolari e di un aumento del carico di lavoro. In entrambi i casi na- scerebbero dei problemi: nel primo, la mancanza di risorse impedirebbe lo svolgi- mento di attività straordinarie; nel secondo, si rischierebbe di avere un’autorità di vi- gilanza sovradimensionata, con le relative conseguenze in termini di costi. È in questo contesto che va considerata anche la misura proposta che consentirebbe di affidare a soggetti esterni lo svolgimento di un’inchiesta disciplinare (art. 31b cpv. 2 AP-LOAP; v. n. 2.1.6), per far fronte a picchi del carico di lavoro. Il Consiglio federale ritiene

21 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, pag. 70 e 76 seg.

pertanto che non sia opportuno stabilire gradi di occupazione fissi per i membri dell’AV-MPC, perché la loro attività richiede una certa flessibilità. Va però riconosciuto che l’attuale sistema di indennità giornaliere non è ottimale, per- ché non remunera né il tempo dedicato alla preparazione delle sedute né le altre attività necessarie al di fuori delle sedute vere e proprie. Sembrerebbe quindi più corretto remunerare i membri dell'AV-MPC in base all’effettivo impegno dedicato. Tale mo- difica non richiede alcuna modifica di legge. Basta infatti modificare l’ordinanza dell’Assemblea federale sull’organizzazione e i compiti dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione del 1° ottobre 201022, che, all’articolo 15, disciplina l’indennità dei membri dell’AV-MPC. Tale modifica fornirebbe una chiara base giuridica anche all’articolo 5 del Regolamento concernente le spese e le inden- nità dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione del 22 no- vembre 202123. La disposizione citata, sotto rubrica «Importi forfettari orari», prevede infatti che i membri dell’AV-MPC siano remunerati con un importo forfettario orario di 180 franchi per i lavoratori indipendenti e di 110 franchi per i lavoratori dipendenti per il tempo dedicato «allo studio degli atti, alla presentazione di rapporti scritti, a telefonate, sedute online, attività amministrative e altri incontri di servizio». Considerato che si può rinunciare a una consultazione in base all’articolo 3a capo- verso 1 lettera a LCo se il progetto concerne principalmente l’organizzazione o le pro- cedure di autorità federali o la ripartizione delle competenze tra autorità federali, come nel caso dell’ordinanza dell'Assemblea federale citata, il Consiglio federale intende sottoporre al Parlamento le modifiche necessarie all’ordinanza dell’Assemblea fede- rale insieme al progetto. Per quanto riguarda la determinazione delle risorse per la segreteria, si rileva che la loro entità non viene definita né nella LOAP né nella citata ordinanza dell’Assemblea federale. Non sono quindi necessarie modifiche delle basi giuridiche per potenziare la segreteria. Anzi, stabilire nella legge o nell’ordinanza le dimensioni della segreteria sarebbe controproducente, perché non si potrebbe più tenere conto in modo flessibile di eventuali variazioni del fabbisogno di risorse della segreteria.

1.2.1.3 Aggregazione amministrativa dell’AV-MPC ai servizi

del Parlamento Le modifiche raccomandate dalle CdG hanno lo scopo di rafforzare in linea di princi- pio la vigilanza e, di conseguenza, l’AV-MPC. È in questa prospettiva che le CdG raccomandano anche di aggregare l’AV-MPC, dal punto di vista amministrativo, a un’unità amministrativa della Confederazione o ai servizi del Parlamento. Il diritto vigente vuole garantire all’AV-MPC la massima indipendenza possibile e prevede pertanto che l’autorità di vigilanza non sia aggregata ad alcuna unità organiz- zativa esistente ma sottoponga direttamente all’Assemblea federale il suo preventivo

22 RS 173.712.24 23 Disponibile all’indirizzo: https://ab-ba.admin.ch/it/ > basi legali> Regolamento concer- nente le spese e le indennità dell’AV-MPC del 22.11.2021

attraverso il Consiglio federale (art. 31 cpv. 4 LOAP) e possa eventualmente avva- lersi, dietro compenso, di altre unità della Confederazione per le prestazioni ammini- strative o logistiche necessarie, attraverso convenzioni sulle prestazioni (art. 10 cpv. 3 dell’ordinanza dell’Assemblea federale sull’organizzazione e i compiti dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione del 1° ottobre 2010). Nell’ottica della massima autonomia e auto-organizzazione possibili dell’AV-MPC, la normativa vigente appare assolutamente adeguata. È possibile che inizialmente tale normativa abbia comportato un certo onere e dei costi per l’AV-MPC, che ha dovuto acquistare tutte le prestazioni stipulando convenzioni con terzi. I flussi e i processi con i fornitori di prestazioni sono però ormai consolidati e non si registrano quasi più spese di rilievo; ve ne sarebbero invece qualora l’AV-MPC venisse ora aggregata a un’unità organizzativa esistente. Contrariamente alle CdG, il Consiglio federale non ritiene pertanto opportuno aggre- gare ora l’AV-MPC, dal punto di vista amministrativo, a un’unità organizzativa esi- stente. Per il Consiglio federale è fondamentale che all’AV-MPC venga garantita la massima indipendenza possibile, perché ciò costituisce il presupposto fondamentale per un’attività di vigilanza autonoma. In quest'ottica non sono auspicabili né un’ag- gregazione amministrativa alla Cancelleria federale (come nel caso dell'Incaricato fe- derale della protezione dei dati e della trasparenza [IFPDT]) né un’aggregazione ai servizi del Parlamento.

1.2.2 Raccomandazioni delle CdG di eseguire verifiche

1.2.2.1 Potere dell’AV-MPC di svolgere inchieste

amministrative In base al rapporto delle CdG, l’AV-MPC chiede di poter svolgere inchieste ammini- strative. Le CdG raccomandano al Consiglio federale di prendere in considerazione la concessione di un tale potere24. L’ordinanza sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione del 25 novem- bre 199825 (OLOGA) definisce così l’inchiesta amministrativa: «L’inchiesta ammini- strativa è una procedura speciale del controllo ai sensi degli articoli 25 e 26 volta ad accertare se sussiste un fatto che esige un intervento d’ufficio per salvaguardare l’in- teresse pubblico.» (art. 27a cpv. 1 OLOGA). Secondo il capoverso 2, prima frase di tale disposizione, l’inchiesta amministrativa non è diretta contro una persona determi- nata. L’inchiesta amministrativa è quindi uno strumento di vigilanza e controllo all’interno dell’amministrazione, nel cui quadro una persona che non lavora nell'ambito di attività sotto inchiesta è incaricata di chiarire i fatti. Può trattarsi di una persona che lavora nell’amministrazione federale o di una persona esterna ad essa.

24 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 163.

25 RS 172.010.1

Il rapporto tra MPC e AV-MPC si differenzia dalla configurazione alla base dello strumento dell’inchiesta amministrativa in quanto l’autorità di vigilanza ha per com- pito di esercitare una vigilanza indipendente sul MPC e dispone degli strumenti ne- cessari a tale scopo. Per il Consiglio federale, lo strumento dell’inchiesta amministrativa non offre alcun valore aggiunto rispetto a quello dell’ispezione. Anzi, potrebbero emergere difficoltà nel distinguere i due strumenti e, di conseguenza, si dovrebbe stabilire secondo quali regole l’AV-MPC debba accertare i fatti. Per questi motivi, il Consiglio federale non ritiene opportuno, né tantomeno necessa- rio, conferire all’AV-MPC il potere di svolgere inchieste amministrative.

1.2.2.2 Inserimento dello strumento della raccomandazione

nella legge Secondo le CdG, l’AV-MPC non deve poter impartire al MPC istruzioni in ambiti in cui ad esso spetta la competenza decisionale. Altrimenti l’AV-MPC vanificherebbe la competenza del MPC. Le CdG ritengono invece che l’AV-MPC possa formulare rac- comandazioni al MPC26. Le CdG invitano quindi a verificare se non sia opportuno integrare esplicitamente nella legge lo strumento della raccomandazione. Non è ben chiaro se le CdG ritengano che lo strumento della raccomandazione debba essere limitato agli ambiti in cui l'AV-MPC può impartire istruzioni generali al MPC, oppure se si debba prevedere che l’AV-MPC possa ora formulare raccomandazioni anche nei casi in cui non può impartire istruzioni. Il Consiglio federale non vede alcun motivo di inserire nella legge lo strumento della raccomandazione per gli ambiti in cui l’AV-MPC non può impartire istruzioni. Innan- zitutto, non si otterrebbe così maggiore chiarezza, perché la portata normativa di tale raccomandazione formale resterebbe indefinita, dato che, se disattesa, non si potrebbe imporne l’applicazione con un’istruzione. Tuttavia, una raccomandazione dell’AV- MPC non avrebbe il carattere di un semplice consiglio, che il MPC sarebbe totalmente libero di seguire o no. La raccomandazione non verrebbe infatti formulata da un’au- torità di pari livello gerarchico, ma proprio dall’autorità di vigilanza sul MPC. In se- condo luogo, sarebbe contraddittorio che la legge vietasse espressamente all’AV- MPC di impartire istruzioni in determinati ambiti, consentendole però di formulare raccomandazioni formali in quegli stessi ambiti. Questo non corrisponderebbe in ul- tima analisi nemmeno alla posizione precedentemente illustrata delle CdG, secondo cui l’AV-MPC non dovrebbe vanificare la competenza del MPC. Negli ambiti in cui può impartire istruzioni generali al MPC, l’AV-MPC ha anche il diritto di formulare una semplice raccomandazione, anziché un'istruzione, come stru- mento meno incisivo. Secondo la perizia Geth/Schindler, l’AV-MPC si avvale rara- mente della possibilità di impartire istruzioni, ricorrendo invece prevalentemente a

26 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 163.

una raccomandazione, anche se questo avviene comunque abbastanza di rado 27. Solo nel caso in cui il MPC non la segua, l’AV-MPC eserciterebbe la propria competenza di impartire istruzioni28. Per quanto concerne le raccomandazioni al posto delle istru- zioni vincolanti ammissibili, non è chiaro quale valore aggiunto possa derivare dalla loro esplicita menzione nella legge.

1.2.2.3 Introduzione di una direzione collettiva del Ministero

pubblico della Confederazione Le CdG hanno incaricato i due periti Geth e Schindler di illlustrare, nell’ambito di un mandato integrativo della loro perizia del 3 febbraio 2021, la possibile configurazione di una direzione collettiva del MPC. Nella perizia integrativa del 28 aprile 202129, gli esperti delineano tre modelli di direzione collettiva del MPC, partendo dalla consta- tazione che il MPC è «stark monokratisch und hierarchisch organisiert» (organizzato in modo marcatamente monocratico e gerarchico)30 perché il procuratore generale non solo ricopre una posizione giuridicamente preminente all’interno del MPC, ma è an- che molto esposto all’esterno. In alcuni Cantoni esistono forme di direzione collettiva dei pubblici ministeri. Ad esempio, nel Cantone di Basilea Campagna, la posizione di primo procuratore pub- blico è attualmente ricoperta da due persone. Una particolarità è che il rapporto di lavoro con entrambe le co-direttrici cessa non appena una di loro lascia l’incarico. Anche il Cantone di San Gallo ha un modello che prevede elementi di direzione col- lettiva: ad esempio, compete alla Konferenz der Staatsanwaltschaft il corretto adem- pimento dei compiti delle autorità di perseguimento penale, l’organizzazione degli uffici dei giudici istruttori e della procura dei minorenni, nonché la designazione dei sostituti del primo procuratore pubblico e dei procuratori capo e dei magistrati dei minorenni capo.31 Al primo procuratore pubblico compete in particolare la direzione del pubblico ministero e della Konferenz nonché rappresentare all’esterno il pubblico ministero (art. 10 EG-StPO Cantone di San Gallo). Nonostante le competenze della Konferenz der Staatsanwaltschaft, a San Gallo il primo procuratore pubblico si col- loca al vertice gerarchico dell’autorità e ne è l’unico rappresentante all’esterno. Gli esperti delineano tre modelli in cui i tre membri del MPC eletti dall’Assemblea federale plenaria esercitano congiuntamente la direzione del MPC (definito «modello triumvirato» nella perizia integrativa).

27 Questa affermazione sembrerebbe ormai superata, dato che l'AV-MPC ha presentato al MPC complessivamente 44 raccomandazioni nel periodo dal 2018 al 2023 (Rapporto d’attività dell’AV-MPC 2024 del 27 gen. 2025. Accessibile all’indirizzo: in www.ab- ba.admin.ch/it/ > Rapporto d’attività > Rapporto d’attività 2024).

28 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, pag. 63.

29 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzung zu Gutachten.

30 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzung zu Gutachten, pag. 5.

31 Art. 9 Einführungsgesetz zur Schweizerischen Straf- und Jugendstrafprozessordnung vom 3. August 2010 des Kantons St. Gallen» (legge introduttiva del Cantone di San Gallo al Codice di procedura penale e al Codice di procedura penale minorile) (cit. EG-StPO, sGS 962.1).

I tre modelli prevedono tutti che l’organo direttivo sia composto da tre membri di pari rango. L’Assemblea federale plenaria non dovrebbe quindi più eleggere il procuratore generale e i suoi due sostituti, bensì tre procuratori generali. Questo tipo di composizione di un organo direttivo è tipico degli organi preposti a prendere decisioni politiche. Essa garantisce un’adeguata rappresentanza delle diverse posizioni politiche. Queste considerazioni non valgono per un’autorità incaricata del perseguimento penale, perché non prende decisioni di carattere politico. Per questo motivo il Consiglio federale teme che la nomina di un organo direttivo composto da tre membri di pari rango possa dare maggiore spazio a considerazioni di natura poli- tica (di partito), determinando così uno sviluppo che le CdG giudicano esplicitamente inopportuno nella scelta del procuratore generale. (v. n. 2.1.7). Inoltre, nella nomina dei tre incaricati potrebbero assumere maggiore rilevanza anche considerazioni di na- tura regionale e linguistica. Il Consiglio federale dubita che in queste condizioni sia possibile trovare un numero sufficiente di candidati idonei alla carica di procuratore generale. In ogni caso, trovare tre persone idonee non sarebbe più semplice che trovare un unico procuratore generale, come si è visto di recente. Occorre inoltre considerare che una direzione composta da tre membri con pari diritti non è al riparo da conflitti al suo interno. Eventuali divergenze profonde all’interno dell’organo potrebbero quindi, in determinate circostanze, impedire al MPC di adem- piere pienamente i propri compiti fondamentali per un certo periodo di tempo, costrin- gendolo invece a dedicarsi alla risoluzione di tali conflitti. Questo svantaggio sarebbe attenuato nel «modello del landamano», così definito dagli esperti, in cui la direzione del MPC verrebbe assunta a rotazione da uno dei tre mem- bri, riservando intenzionalmente una posizione forte al primo procuratore generale. Quest’ultimo assumerebbe la responsabilità principale dell’autorità, mentre l’organo direttivo si limiterebbe a prendere decisioni strategiche. Tenuto conto della posizione forte che il primo procuratore generale assume in questo modello, il Consiglio federale non vede alcun valore aggiunto evidente rispetto alla situazione attuale. Inoltre, l’av-

vicendamento periodico alla direzione ostacolerebbe la continuità della gestione. L’al- ternanza periodica ai vertici appare inoltre particolarmente svantaggiosa per il MPC rispetto ai ministeri pubblici cantonali, perché il MPC cura regolarmente i contatti con le autorità estere. In questo contesto la continuità assume grande importanza. La col- laborazione basata sulla fiducia con le autorità partner all’estero sarebbe più difficile se la persona di riferimento in Svizzera cambiasse ogni due anni. Prevede una rotazione alla direzione anche il «modello adattato in funzione dei settori di competenza», la soluzione preferita dai periti. Anche in questo caso solo determi- nate decisioni strategiche sarebbero prese dall’organo direttivo ma, a differenza del «modello del landamano», il primo procuratore generale avrebbe solo lo status di pri- mus inter pares, con il compito specifico di rappresentare il MPC verso l’esterno e la responsabilità delle unità non operative del MPC. Gli altri due membri della direzione, invece, sarebbero responsabili delle attività operative del MPC. Anche in questo caso vale quanto già detto riguardo agli svantaggi della rotazione. Inoltre, in questo mo- dello, la responsabilità direttiva di una parte delle attività operative passerebbe perio- dicamente da una persona all’altra, il che non appare ottimale considerata la comples- sità dei casi trattati dal Ministero pubblico della Confederazione e la loro durata.

Inoltre, come nel «modello del landamano», il MPC sarebbe rappresentato all’esterno dal primo procuratore generale. uesta figura, fortemente esposta, dovrebbe rispondere verso l'esterno anche dell’attività operativa che rientrerebbe però esclusivamente nella responsabilità direttiva degli altri due procuratori generali. Anche questo appare poco sensato. Il terzo modello delineato dai periti è il «modello collegiale puro», in cui tutte le de- cisioni che oggi competono al procuratore generale vengono prese invece dall’organo direttivo. Gli esperti indicano come svantaggio di questo modello una certa lentezza del processo decisionale. Questa considerazione appare corretta e ancora più signifi- cativa se si considera che alcune situazioni nell’ambito del procedimento penale ri- chiedono decisioni rapide. Il «modello collegiale puro» non è quindi adatto a un’au- torità di perseguimento penale. Nel complesso, il Consiglio federale ritiene che gli svantaggi di una direzione collet- tiva del MPC, a prescindere dalla sua configurazione precisa, siano eccessivi per pro- cedere a una modifica in tal senso. I modelli di responsabilità collettiva sono indicati nei casi in cui devono essere coinvolti e rappresentati interessi politici diversi, ma lo sono meno per le autorità che, a seconda delle circostanze, devono decidere e agire in modo rapido e netto. Ciò non significa che il procuratore generale debba decidere senza coinvolgere i so- stituti procuratori generali. Il regolamento sull’organizzazione e l’amministrazione del Ministero pubblico della Confederazione del 26 febbraio 202132 prevede infatti due organi consultivi del procuratore generale: la Direzione, composta dal procuratore generale, dai sostituti procuratori generali della Confederazione, dal segretario gene- rale e dal capo dell’informazione (art 8 del regolamento sull’organizzazione e l’am- ministrazione del Ministero pubblico della Confederazione) e la Direzione allargata, composta dalla Direzione, dai capidivisione e dal responsabile delle Risorse umane (art. 9 del regolamento sull’organizzazione e l’amministrazione del Ministero pub- blico della Confederazione). Il diritto vigente offre quindi al procuratore generale la possibilità di dare un fondamento più ampio alle proprie decisioni attraverso consul- tazioni in un contesto istituzionale. Il Consiglio federale non ha tuttavia modo di sa-

pere se e in che misura la Direzione e la Direzione allargata siano effettivamente coin- volte nel processo decisionale in seno al Ministero pubblico della Confederazione.

1.2.2.4 Trasferimento ai procuratori capo della competenza

di nominare i procuratori pubblici federali Per limitare la forte posizione di potere del procuratore generale, le CdG raccoman- dano di valutare se la competenza di nominare i procuratori pubblici federali e il resto dell’organico debba essere trasferita dal procuratore generale ai procuratori capo. Le CdG considerano questa modifica un’alternativa alla direzione collettiva del Mini- stero pubblico della Confederazione e partono dal presupposto che attualmente una tale regolamentazione sia applicata negli uffici federali.33

32 RS 173.712.22

33 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 166.

In base al diritto vigente, il procuratore generale nomina gli altri procuratori pubblici (art. 20 cpv. 2 LOAP). Dal punto di vista formale, il personale del MPC viene quindi nominato o assunto dal procuratore generale. Questo non significa però che il procu- ratore generale non possa delegare la selezione di un procuratore pubblico al procura- tore capo, che svolgerà in tal caso i colloqui di selezione e sottoporrà al procuratore generale la persona che ritiene più idonea per la nomina o l'assunzione. Ciò rispecchia la procedura in vigore negli uffici federali. Il Consiglio federale ritiene che l'attuale normativa e prassi siano corrette e opportune. Visto che il procuratore generale è in ultima istanza responsabile del buon funziona- mento del Ministero pubblico della Confederazione, è indispensabile che spetti a lui anche la decisione finale sulla nomina o l’assunzione del personale. Altrimenti un procuratore capo potrebbe scegliere un procuratore pubblico che magari il procuratore generale poi non approva per validi motivi. Le CdG, nell’ambito del proprio mandato di esame, si concentrano sul fatto di «limi- tare il potere del procuratore generale». A questo proposito occorre richiamare la mo- difica proposta all’articolo 20 capoverso 4 AP-LOAP, in base alla quale tutti i procu- ratori pubblici saranno assunti con un contratto di lavoro e non eletti per un mandato di quattro anni. Questo dovrebbe rafforzare la posizione dei procuratori pubblici (cfr. n. 2.1.7). Secondo il Consiglio federale, non sono opportune ulteriori modifiche.

1.3 Relazione con il programma di legislatura, con il

piano delle finanze e le strategie del Consiglio federale Il progetto non viene annunciato né nel messaggio del 24 gennaio 202434 sul pro- gramma di legislatura 2023–2027 né nel decreto federale del 6 giugno 202435 sul pro- gramma di legislatura 2023–2027. Non è presente neppure nel preventivo 2025 né nella pianificazione finanziaria 2026–2028. Il progetto è in linea con gli obiettivi del Consiglio federale di combattere efficacemente, con strumenti adeguati, tutte le forme di criminalità.

2 Punti essenziali del progetto

2.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione

e della sua autorità di vigilanza

2.1.1 Osservazioni introduttive

Come indicato al numero 1.1.1, le due mozioni delle due Commissioni degli affari giuridici, 21.3970 e 21.3972, incaricano il Consiglio federale di presentare modifiche giuridiche sulla base dei riscontri presentati nel rapporto finale delle CdG. Il rapporto finale formula nello specifico 18 «considerazioni e raccomandazioni», di cui sei sono semplici considerazioni. Le raccomandazioni intendono attuare il modello di vigi- lanza definito «status quo plus» dalle CdG. Tale modello parte dalla struttura esistente, che prevede un Ministero pubblico della Confederazione indipendente e un’autorità

34 FF 2024 525 35 FF 2024 1440

di vigilanza anch’essa indipendente, ma vuole segnatamente rafforzare la posizione e l’efficacia dell’autorità di vigilanza. Alla luce di ciò, il Consiglio federale propone le seguenti modifiche.

2.1.2 Informazione della CG da parte dell’AV-MPC prima

della selezione dei membri del MPC per l’elezione da parte dell’Assemblea federale Nella selezione dei candidati ai vertici del MPC, alla CG deve essere resi noti, per quanto possibile, tutti i fatti rilevanti per la sua decisione. Tra questi rientrano anche le conoscenze e le valutazioni specifiche dell’AV-MPC. La CG deve poter fare capo a tali informazioni, se necessario, e l’AV-MPC deve avere la possibilità di trasmettere le informazioni che ritiene rilevanti, anche se la CG non le ha esplicitamente richieste. Una nuova disposizione crea il necessario fondamento (cfr. art. 31c AP-LOAP36 e i relativi commenti al n. 3.1.4).

2.1.3 Precisazione della portata della vigilanza e del diritto

di impartire istruzioni dell’AV-MPC Il diritto vigente attribuisce all’AV-MPC la vigilanza sul MPC ma non specifica in che cosa consista esattamente tale vigilanza né quali ambiti dell’attività del MPC essa comprenda. Con una modifica dell’articolo 29 LOAP (v. sotto n. 3.1.4) si chiarisce che la vigilanza dell’AV-MPC riguarda sia gli aspetti amministrativi che materiali dell’attività del MPC.

2.1.4 Competenza dell’AV-MPC di ordinare l’audizione di

testimoni Il diritto in vigore stabilisce, all’articolo 30 capoverso 1 LOAP, che l’AV-MPC può chiedere al MPC di fornire informazioni, ma non prevede alcun obbligo esplicito per chi opera presso il MPC di fornire informazioni all’AV-MPC. In base al messaggio del 10 settembre 2008 concernente la legge federale sull’organizzazione delle autorità penali della Confederazione (legge sull’organizzazione delle autorità penali, LOAP) 37 i collaboratori del MPC sono tenuti a fornire informazioni veritiere. Tale obbligo si riferisce però alle informazioni fornite all'autorità di vigilanza nell'ambito della sua normale attività di vigilanza, non nell'ambito di un procedimento disciplinare.

37 Messaggio LOAP, pag. 7125.

Ciò costituisce tuttavia il motivo della richiesta, avanzata dall'AV-MPC nel suo rap- porto d’attività relativo al 2020, di sancire espressamente nella legge l’obbligo di for- nire informazioni38. In occasione del procedimento disciplinare nei confronti dell’ex procuratore generale Michael Lauber, infatti, alcuni collaboratori del MPC hanno so- stenuto di non essere tenuti a fornire informazioni all’AV-MPC. Le CdG sono alli- neate alla richiesta dell’AV-MPC.39 Il Consiglio federale ritiene che non vi sia motivo di applicare norme diverse ai pro- cedimenti disciplinari nei confronti dei membri del MPC e dei collaboratori dell’Am- ministrazione federale. Le inchieste disciplinari nei confronti di entrambe le categorie di soggetti seguono le disposizioni della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa40 (PA). Altre autorità, in base all’articolo 14 PA, hanno il potere di audizione di testimoni. Tale competenza deve ora essere attribuita anche all’AV-MPC, in modo che i collaboratori del MPC siano tenuti a fornirle informa- zioni. Si propone pertanto un’integrazione dell'articolo 14 capoverso 1 PA (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. i AP-PA e i relativi commenti al n. 3.1.1).

2.1.5 Competenza dell’AV-MPC in materia di sospensione

in via cautelare di membri eletti del MPC Secondo l’articolo 31 capoverso 2 LOAP, l’AV-MPC può pronunciare un avverti- mento o un ammonimento, o disporre una riduzione dello stipendio, nei confronti dei membri del MPC eletti che abbiano violato doveri d’ufficio. L’AV-MPC dispone quindi di determinati strumenti disciplinari ma non è possibile una sospensione in via cautelare dall’incarico, così come prevista per il personale fe- derale dall’articolo 103 capoverso 1 dell’ordinanza del 3 luglio 200141 sul personale federale (OPers) e dall’articolo 22 capoverso 2 LOAP, anche per gli altri procuratori e i collaboratori del MPC. In base alla disposizione citata, un impiegato può essere immediatamente sospeso in via cautelare dal servizio se l’esecuzione corretta dei com- piti è compromessa e se sono constatati o supposti avvenimenti gravi dal punto di vista penale o disciplinare, sono rilevate irregolarità ripetute oppure è ostacolato un procedimento in corso. Non è escluso che si verifichi una situazione in cui potrebbe essere necessario sospen- dere in via cautelare un membro eletto del MPC. Il Consiglio federale ritiene pertanto, come le CdG, che sia oggettivamente corretto attribuire all’AV-MPC la competenza di disporre la sospensione cautelare dall’incarico, in quanto titolare del potere disci- plinare nei confronti dei membri eletti del MPC (cfr. art. 31b cpv. 4 AP-LOAP e i relativi commenti al n. 3.1.4).

38 Rapporto d’attività AV-MPC 2020, pag. 25.

39 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 163.

40 RS 172.021 41 RS 172.220.111.3

2.1.6 Competenza dell’AV-MPC di incaricare persone

esterne di effettuare inchieste disciplinari Le CdG ritengono che «l’AV-MPC dovrebbe inoltre avere la possibilità di affidare a un incaricato esterno un’inchiesta disciplinare»42. Tale richiesta poggia su una sen- tenza del 29 luglio 201943 nella quale il Tribunale amministrativo federale giunge alla conclusione che né la LOAP, né l’ordinanza dell’Assemblea federale sull’organizza- zione e i compiti dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confedera- zione del 1° ottobre 2010, né il regolamento dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione del 4 novembre 201044, né il diritto in materia di per- sonale federale contengono una base legale che permetta di incaricare persone esterne di un’inchiesta disciplinare. Visto che le inchieste disciplinari presentano spesso un certo carattere di urgenza e possono andare oltre le capacità di organico dell'AV-MPC, i cui membri operano tutti a titolo accessorio, il Consiglio federale ritiene opportuno e giustificato consentire all'AV-MPC di affidare l'inchiesta disciplinare a persone esterne. Resta da decidere se e in quale misura alla persona esterna debba essere attribuita anche la competenza di emanare decisioni. Il Consiglio federale reputa evidente che la pronuncia di misure disciplinari e della nuova sospensione in via cautelare dal servizio (v. sopra n. 2.1.5) debba competere esclusivamente all’AV-MPC. Per contro, una persona esterna inca- ricata di condurre un’inchiesta disciplinare dovrà poter adottare autonomamente le decisioni processuali necessarie per far progredire l’inchiesta disciplinare (cfr. art. 31b cpv. 1 AP-LOAP e i relativi commenti al n. 3.1.4).

2.1.7 Prolungamento della durata della carica dei membri

del MPC e assunzione degli altri procuratori pubblici federali Nel loro rapporto finale, sulla base dei riscontri contenuti nella perizia Geth/Schindler, le CdG sostengono che, nel sistema attuale di elezione della direzione del MPC da parte dell’Assemblea federale plenaria e di rielezione ogni quattro anni, le considera- zioni di natura politica hanno un peso eccessivo, soprattutto in occasione delle riele- zioni. Le CdG attirano l’attenzione sul pericolo di rielezioni politicizzate45. Prevedendo che fosse l’Assemblea federale plenaria a eleggere e rieleggere i vertici del MPC, il legislatore ha voluto conferire a questi ultimi una particolare legittima- zione e sottolineare l’indipendenza del MPC, analoga a quella dell’autorità giudizia- ria. Un’elezione da parte di un organo politico conferisce quindi una certa influenza anche gli aspetti politici. La prima elezione di persone con ruoli dirigenziali in seno al MPC appare meno pro- blematica della rielezione. In questo secondo caso, infatti, è possibile che la direzione

42 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 163.

43 Sentenza del TAF del 29 lug. 2019, A-3612/2019.

44 RS 173.712.243

45 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 165.

del MPC in carica possa influenzare la rielezione, in generale o riguardo a procedi- menti e decisioni concreti. Di conseguenza, la norma secondo cui l'Assemblea fede- rale plenaria (ri)elegge la direzione del MPC può sortire l'effetto opposto a quello voluto dal legislatore: anziché rafforzare l'indipendenza del MPC, può indebolirlo. Il modo migliore per impedire una «politicizzazione» della rielezione sarebbe quello di abolirla, introducendo invece una durata della carica fissa, ad esempio di 12 anni, oppure fino al raggiungimento dell’età pensionabile. Come misura correttiva si do- vrebbe prevedere la possibilità della destituzione. Visto che il problema dell’influenza politica in caso di rielezione non riguarda solo i membri eletti del MPC ma anche i giudici dei tribunali federali, l’ideale sarebbe modificare la normativa sulla rielezione contemporaneamente per entrambe le categorie di soggetti. Per quanto riguarda i membri dei tribunali, il Parlamento ha avviato un progetto di modifica in tal senso ma lo ha poi interrotto. Entrambe le Commissioni degli affari giuridici avevano inizialmente dato seguito all’iniziativa parlamentare 20.480 CAG- N «Per giudici federali indipendenti e competenti. Controprogetto indiretto all’inizia- tiva sulla giustizia», per poi ritirarla in un secondo momento. In questa prospettiva, il Consiglio federale non ritiene opportuno proporre modifi- che che si applicherebbero anche ai giudici. Una revisione dovrebbe pertanto limi- tarsi ai membri del MPC. Per i membri del MPC eletti dall’Assemblea federale ple- naria, la durata della carica, ai sensi dell’articolo 20 capoverso 3 AP-LOAP, do- vrebbe aumentare da quattro a sei anni, in linea con quella dei giudici federali. Una durata ancora più lunga della carica sarebbe giustificabile solo se venisse introdotta anche per i giudici, perché la loro indipendenza, garantita dalla Costituzione, appare ancora più accentuata rispetto a quella dei membri eletti del MPC. L’introduzione di una durata della carica di sei anni rende superflua il secondo periodo dell'arti- colo 20, capoverso 3 LOAP secondo cui il mandato decorre dal 1° gennaio che se- gue l’inizio della legislatura del Consiglio nazionale. D’ora in poi, come per i mem- bri dell'AV-MPC (art. 25 cpv. 2 LOAP) e per i giudici del Tribunale penale federale

(art. 48 cpv. 3 LOAP), la legge stessa deve prevedere che, in caso di dimissioni di un membro eletto del MPC, il suo successore sarà eletto per il resto del periodo (art. 20 cpv. 3 AP-LOAP). Di conseguenza, dovrà essere abrogato l’articolo 4 ca- poverso 3 dell’ordinanza dell’Assemblea federale del 1° ottobre 2010 concernente i rapporti di lavoro e la retribuzione del procuratore generale e dei sostituti procu- ratori generali. Secondo il diritto vigente, la durata della carica di quattro anni si applica anche ai procuratori pubblici federali nominati dal procuratore generale (art. 20 cpv. 2 e 3 LOAP). Anche secondo la normativa in vigore fino al 2011, la durata della carica era di quattro anni per tutti i procuratori pubblici federali (art. 16 cpv. 2 della legge fede- rale del 15 giugno 193446 sulla procedura penale). L'articolo 20 capoverso 3 LOAP ha quindi ripreso la normativa precedente47. Diversamente da oggi, all’epoca non era però il procuratore generale a nominare gli altri procuratori pubblici federali ma il Consiglio federale, ovvero la stessa autorità che eleggeva anche il procuratore gene- rale. È importante tenere conto di questa differenza, perché la perizia Geth/Schindler

46 RU 50 685; in vigore dal 1°gen. 1935 al 31 dic. 2010.

47 Messaggio LOAP, pag. 7123 seg.

definisce unica la posizione del procuratore generale in virtù del suo potere di eleggere e (non) rieleggere gli altri procuratori pubblici ogni quattro anni. Questa competenza in materia di personale, superiore a quella dei capi di dipartimento o del capo dell’esercito, rafforza ulteriormente la posizione gerarchica del procuratore gene- Per adeguare la posizione unica del procuratore generale a quella che spetta, nella struttura dell’amministrazione federale, ai titolari di cariche analoghe, il Consiglio fe- derale propone di lasciare al procuratore generale la competenza di nominare gli altri procuratori pubblici della Confederazione, prevedendo tuttavia, anziché una determi- nata durata del mandato, un’assunzione conforme al diritto in materia di personale federale (cfr. art. 20 cpv. 4 AP-LOAP e i relativi commenti al n. 3.1.4)49.

2.1.8 Reati commessi da membri del MPC eletti

dall’Assemblea federale, nonché statuto e vigilanza sui procuratori generali straordinari e sui procuratori pubblici straordinari L’articolo 67 LOAP, dal titolo «Reati commessi da membri del Ministero pubblico della Confederazione», prevede che l’AV-MPC designi un membro del MPC o no- mini un procuratore pubblico straordinario per dirigere un procedimento penale contro un procuratore capo o un procuratore pubblico. Inizialmente l’AV-MPC ha ritenuto che, in base all’articolo 14 capoversi 1 e 3 della legge del 14 marzo 195850 sulla responsabilità (LResp) in combinato disposto con gli articoli 17 capoversi 2–4 e l17a capoversi 2, 3, 5 e 6 della legge del 13 dicem- bre 200251 sul Parlamento (LParl), le commissioni del Parlamento competenti per la revoca dell’immunità fossero direttamente competenti per trattare le denunce penali contro i membri del MPC eletti dall’Assemblea federale. Queste commissioni e l’As- semblea federale, avrebbero dovuto decidere anche in merito all’eventuale elezione di un procuratore generale straordinario (art. 17 cpv. 3 LParl). Tuttavia, in considera- zione del fatto che, secondo la prassi corrente, le commissioni competenti per la re- voca dell’immunità si attivano soltanto su richiesta di un procuratore federale compe- tente in seguito a un’indagine preliminare52, l’AV-MPC ha deciso, applicando per analogia l’articolo 67 LOAP, di nominare essa stessa un procuratore straordinario per verificare la denuncia inoltrata. Quest’ultimo, se del caso, doveva presentare alle com- petenti commissioni parlamentari una richiesta di revoca dell’immunità. Questa deci- sione dell’AV-MPC è stata confermata dalla Corte dei reclami penali del Tribunale

48 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, pag. 82 seg.

49 Ad esempio nel Cantone di Berna (cfr. art. 22 cpv. 2 Gesetz über die Organisation der Ge- richtsbehörden und der Staatsanwaltschaft vom 11. Juni 2009, legge sull’organizzazione delle autorità giudiziarie e dei pubblici ministeri [GSOG; BSG 161.1]) 50 RS 170.32 51 RS 171.10

52 Rapporto annuale 2018 delle CdG e della DelCdG, n. 3.6.2.

penale federale53. Quando la richiesta di revoca dell’immunità viene accolta, l’As- semblea federale plenaria nomina un procuratore generale straordinario incaricato di condurre l’inchiesta penale. Il Consiglio federale propone di sancire questa prassi nella legge inserendo un nuovo articolo 66a nell’AP- LOAP. Per quanto riguarda la vigilanza sui procuratori pubblici straordinari nominati dall’AV-MPC in base all’articolo 66a AP-LOAP e 67 LOAP, nella normativa vigente non vi è alcuna disposizione esplicita. I procuratori pubblici straordinari vengono in- caricati dall’AV-MPC sulla base di un mandato. Nell’ambito dell’accordo contrat- tuale vengono definiti i termini esatti del mandato, la retribuzione e tutti gli altri aspetti rilevanti. I procuratori pubblici straordinari sono nominati proprio perché indipendenti dal MPC e, di conseguenza, non ne fanno parte. Dal momento che l’AV-MPC esercita la vigilanza sul MPC, i procuratori pubblici straordinari non sono, conseguentemente, assoggettati alla vigilanza dell’AV-MPC. Questo non significa però che l’AV-MPC non possa esercitare alcuna influenza su di loro. In qualità di mandante, infatti, le spettano i diritti connessi a tale ruolo. Il mandatario ha, ad esempio, il dovere di in- formare l’autorità mandante e, fino a un certo punto, è soggetto alle sue istruzioni. In tal senso, tra l’AV-MPC e i procuratori pubblici straordinari incaricati sussiste un rap- porto simile a quello della vigilanza. Queste considerazioni valgono allo stesso modo per la nomina di un procuratore ge- nerale straordinario, con la differenza che la Commissione giudiziaria sostituisce l’AV-MPC in qualità di mandante. Per quanto riguarda la vigilanza, non si ravvisa alcuna necessità di intervenire a livello legislativo né per quanto riguarda i procuratori pubblici straordinari né per quanto riguarda un procuratore generale straordinario.

2.1.9 Diritto di ricorso contro la destituzione

In relazione a un procedimento di destituzione avviato nei confronti dell’allora pro- curatore generale nel maggio del 2020, si è posta la questione se questi potesse avva- lersi di un rimedio giuridico contro un’eventuale destituzione da parte dell’Assemblea federale plenaria. Si è occupato della questione anche il Prof. em. Georg Müller, in- caricato dalla CG di formulare proposte al fine di sanare le carenze giuridiche che la CG aveva riscontrato in relazione al procedimento di destituzione. Nella sua comuni- cazione del 16 settembre 2020 alla CG, Georg Müller ha indicato che non era chiaro se le disposizioni dell’Assemblea federale relative alla destituzione del procuratore generale potessero essere impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale, in quanto, ai sensi dell'articolo 33 lettera a della legge del 17 giugno 200554 sul Tribu- nale amministrativo federale (LTAF) il ricorso è ammissibile solo contro organi dell’Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale. Il Prof. em. Georg Müller ha pertanto proposto di stralciare il termine «organi» dalla suddetta disposizione. Il Consiglio federale condivide il parere secondo cui dalla normativa vigente non ri- sulta chiaramente se il procuratore generale possa impugnare una destituzione da parte

53 Decisione della Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale del 17 dic. 2020, BB.2020.228, consid. 2.2. 54 RS 173.32

dell’Assemblea federale plenaria. Il motivo non è tuttavia da ricercarsi nel fatto che l’articolo 33 lettera a LTAF parla di «organi dell’Assemblea federale», perché, se- condo l’articolo 31 lettera c LParl, tra questi rientra anche l’Assemblea federale ple- naria. Un ricorso contro la destituzione da parte dell’Assemblea federale plenaria do- vrebbe invece essere escluso perché non si tratta di una questione «in materia di rap- porti di lavoro del personale federale». Il Consiglio federale condivide il parere delle CdG secondo il quale le decisioni dell’Assemblea federale plenaria relative alla destituzione del procuratore generale dovrebbero essere impugnabili. In linea di principio, il controllo giudiziario di atti del Consiglio federale e dell’Assemblea federale è escluso ma la legge può stabilire ecce- zioni (art. 189 cpv. 4 Costituzione federale55 [Cost.]). Questo potere del legislatore di derogare al principio dell'esclusione del controllo giudiziario sugli atti del Consiglio federale o dell’Assemblea federale consente la tutela giurisdizionale laddove ciò sia imposto dall’articolo 29a Cost. o dagli articoli 6 numero 1 e 13 della Convenzione del 4 novembre 195056 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamen- tali (CEDU)57. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), le con- troversie tra lo Stato e i suoi funzionari rientrano in linea di principio nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 numero 1 CEDU («controversia di carattere civile» ai sensi della Convenzione), a meno che il diritto nazionale non abbia espressamente escluso l’accesso al giudice per la funzione o la categoria di personale interessata e tale esclusione sia giustificata da ragioni oggettive nell’interesse dello Stato58. La Corte ha inoltre stabilito che escludere la possibilità del controllo giudiziario in merito al licenziamento di un funzionario di alto livello incaricato del perseguimento penale non può essere nell'interesse dello Stato. Solo il controllo da parte di un’autorità giu- diziaria indipendente permette di garantire la protezione dall’arbitrio59. Basandosi su tale giurisprudenza, nel proprio messaggio del 19 agosto 2020 concer- nente l’iniziativa popolare «Per la designazione dei giudici federali mediante sorteg- gio (Iniziativa sulla giustizia)», il Consiglio federale ha affermato che la CEDU e il

Patto internazionale del 16 dicembre 196660 relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II) richiedono una tutela giurisdizionale nel diritto nazionale per la decisione dell’Assemblea federale di destituire giudici federali 61. A differenza dei giudici fede- rali di prima istanza, per i membri del MPC eletti dall’Assemblea federale vale una particolarità: le decisioni di natura disciplinare dell’AV-MPC sono impugnabili con ricorso al Tribunale amministrativo federale ai sensi dell’articolo 31, capoverso 3 LOAP. Alla luce della citata giurisprudenza della CEDU, è difficile sostenere in modo

55 RS 101 56 RS 0.101

57 SG-Komm. BV-Johannes Reich, art. 189 N 49.

58 Sentenza della CEDU Vilho Eskelinen e altri contro la Finlandia del 19 apr. 2007 (GC; 63235/00). 59 Sentenza della CEDU Kövesi contro la Romania del 5 mag. 2020 (3594/19); anche per i giudici: Oleksandr Volkov contro l’Ucraina del 9 gen. 2013 (21722/11), Baka contro l’Ungheria del 23 giu. 2016 (GC; 20261/12) e Grzęda contro la Polonia del 15 mar. 2022 (GC; 43572/18). 60 RS 0.103.2

61 Messaggio Iniziativa sulla giustizia, pag. 5991, 5996, 5997.

convincente che l’esclusione della via giudiziaria contro la decisione di destituzione sia imposta da ragioni oggettive nell’interesse dello Stato, quando lo stesso magistrato potrebbe impugnare una decisione disciplinare dell’AV-MPC per lo stesso comporta- mento presunto. Pertanto, il Consiglio federale propone che anche le decisioni dell’Assemblea federale plenaria relative alla destituzione dei membri del MPC da essa eletti possano essere impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale (cfr. art. 33 lett. abis AP- LTAF). Il Consiglio federale è consapevole che ciò determina una certa discrepanza rispetto alla normativa vigente per i giudici federali di prima istanza, che ad oggi non dispongono di alcun rimedio giuridico contro le decisioni di destituzione dell’Assem- blea federale plenaria. Le CdG non affrontano il fatto che anche i membri dell’AV-MPC possono essere de- stituiti dal loro incarico dall’Assemblea federale plenaria (art. 26 LOAP), per cui an- che in questo caso si pone la questione della possibilità di presentare ricorso. Il Con- siglio federale ritiene coerente prevedere anche per le destituzioni di membri dell’AV- MPC la possibilità di fare ricorso al Tribunale amministrativo federale (cfr. art. 33 lett. abis AP-LTAF).

2.2 Modifiche alla giurisdizione federale

2.2.1 Osservazioni introduttive

Il perseguimento penale in Svizzera si basa su una ripartizione dei compiti tra la Con- federazione e i Cantoni. Secondo l’articolo 22 CPP la competenza materiale di perse- guire e giudicare i reati previsti dal diritto federale spetta in principio alle autorità di perseguimento penale dei Cantoni62. Ciò vale non solo per il diritto penale fondamen- tale ma anche per il diritto penale accessorio. In via eccezionale, il diritto federale può assoggettare il perseguimento penale di determinati reati alla competenza di della Confederazione (giurisdizione federale), purché sussistano motivi validi e ciò non leda la competenza giurisdizionale dei Cantoni63. Determinati reati del diritto penale fondamentale, vale a dire quelli previsti dal CP, sono da sempre soggetti alla giurisdizione federale. Ciò riguarda segnatamente i reati contro gli interessi nazionali, ad esempio nel settore dei servizi di informazione poli- tica, economica e militare, i reati commessi da funzionari federali, i reati contro auto- rità o istituzioni della Confederazione, ma anche i reati connessi alla falsificazione di denaro, nonché i reati che presentano un particolare potenziale di pericolo per la col- lettività (ad es. reati in materia di esplosivi) e, in parte, anche determinati reati contro istituzioni o persone protette in virtù del diritto internazionale. I reati che rientrano nella competenza della Confederazione in materia di perseguimento penale sono elen- cati all’articolo 23 capoverso 1 CPP. Nel campo del diritto penale accessorio vi sono altri reati che sottostanno alla giuri- sdizione federale (cfr. art. 23 cpv. 2 CPP).

62 Cfr. anche art. 123 cpv. 2 Cost.

63 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 22 N 19.

Con l’entrata in vigore dei provvedimenti intesi a migliorare l’efficienza e la legalità del procedimento penale (il cosiddetto progetto sull’efficienza) il 1° gennaio 200264, sono stati assoggettati alla giurisdizione federale altri reati, come, a determinate con- dizioni, i reati legati alla criminalità organizzata (art. 24 cpv. 1 CPP). Secondo l’arti- colo 24 capoverso 2 CPP ciò vale anche per i reati economici complessi e di vasta portata. Secondo il parere del Consiglio federale e della grande maggioranza all’interno del gruppo di lavoro, la vigente ripartizione della competenza materiale tra Confedera- zione e Cantoni per il perseguimento e il giudizio di reati (selezione dei reati) si è in linea di principio dimostrata valida e non sussiste alcuna necessità di riforma fonda- mentale in merito. È tuttavia emerso che sarebbe opportuno modificare alcuni punti del sistema vigente, in considerazione dell’evoluzione della situazione e delle esigenze delle autorità penali nel corso del tempo65. Di seguito, al numero 2.2.2 si spiegano i motivi per cui il Consiglio federale continua a negare la necessità di intervenire a livello legislativo nel campo dei reati commessi con materie esplosive (art. 23 cpv. 1 lett. d CPP). Di seguito, ai numeri 2.2.3–2.2.6, si illustrano brevemente le modifiche più rilevanti. Per ulteriori dettagli su tutte le proposte di modifica si rimanda ai commenti ai singoli articoli al numero 3.2.

2.2.2 Rinuncia alla modifica nel campo dei reati commessi

con materie esplosive (art. 23 cpv. 1 lett. d CPP) Nel proprio rapporto in adempimento del postulato 19.3570 (v. sopra n. 1.1.2), il Con- siglio federale ha concluso che non c’è necessità di rivedere la regolamentazione delle competenze nel campo dei reati commessi con materie esplosive66. In occasione della presente revisione della legge, il Consiglio federale ha comunque riesaminato in modo approfondito l’opportunità di assoggettare determinati reati compiuti con materie esplosive al perseguimento penale dei Cantoni (ad es. quelli che non toccano gli inte- ressi della Confederazione). Secondo l’articolo 23 capoverso 1 lettera d CPP i reati commessi con materie esplo- sive ai sensi degli articoli 224–226 CP sottostanno obbligatoriamente, per motivi sto- rici, alla giurisdizione federale. Le attuali fattispecie concernenti le materie esplosive di cui agli articoli 224–226 CP risalgono alla legge sugli esplosivi del 12 aprile 1894, promulgata in risposta alle at- tività sovversive anarchiche in Svizzera e ad attentati all'estero. Nel suo messaggio del 18 dicembre 1893 il Consiglio federale dichiarava che «auf schweizerischem Gebiete Erscheinungen zu Tage getreten [sind], welche erkennen lassen, dass der Anarchismus auch unserem Land verderblich werden kann» (sul territorio svizzero sono emersi fenomeni che indicano come l’anarchismo possa nuocere anche al nostro

64 RU 2001 3071

65 Cfr. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, pag. 18 seg. e pag. 67.

66 Cfr. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, pag. 37.

Paese), motivo per cui ha ritenuto necessario «mit unerbittlicher Strenge gegen anar- chistische Umtriebe einzuschreiten und das anarchistische Verbrechen mit schweren Strafen zu bedrohen» (intervenire con severità inflessibile contro le attività sovversive anarchiche e prevedere pene severe per i reati di natura anarchica)67. La ripartizione delle competenze di allora si basava sul principio che l’uso di materie esplosive come mezzo per compiere un reato fosse sempre collegato a un reato politico diretto contro la Confederazione. Questo stretto legame (determinato da ragioni storiche) tra lo stru- mento del reato e la competenza federale non è ormai più attuale né oggettivamente giustificato. In assenza di una definizione nel CP, secondo la prassi e la dottrina rientrano nelle «materie esplosive» gli esplosivi (materie esplosive e mezzi d’innesco) e gli arti- coli pirotecnici, se questi ultimi possono essere utilizzati a fini distruttivi e provocare danni ingenti a causa delle sostanze in essi contenute. Di conseguenza, in base alla giurisprudenza consolidata del Tribunale federale, sono assoggettati alla competenza della giurisdizione federale anche casi di lieve entità in cui sono stati utilizzati articoli pirotecnici, ad esempio la distruzione di contenitori Robidog, di cassette postali, par- chimetri, ecc., . Questo ha spinto il gruppo di lavoro a sollecitare un adeguamento della ripartizione delle competenze68. Nel frattempo, però, il Tribunale federale ha modificato la propria giurisprudenza, stabilendo che gli articoli 224 segg. CP presup- pongono un pericolo per la collettività69. Quindi i casi di lieve entità nell’ambito delle materie esplosive non sottostanno più alla giurisdizione federale e ora, in linea di prin- cipio, vi è un’adeguata distinzione tra le competenze in materia di perseguimento pe- nale della Confederazione e dei Cantoni70, anche se non si può escludere che la citata giurisprudenza possa nuovamente cambiare. Sarebbe quindi opportuna un’esplicita delimitazione delle competenze nel CPP. Il Consiglio federale ritiene tuttavia, in particolare per i motivi che seguono, che con- tinui a non sussistere alcuna necessità di un intervento legislativo nel settore dei reati commessi con materie esplosive (art. 224–226 CP). Da alcuni anni, uno dei principali ambiti di applicazione degli articoli 224 segg. CP è

quello degli attacchi agli sportelli automatici con esplosivi71. Grazie a intense attività di perseguimento penale, protrattesi talvolta per anni, è stato possibile identificare e condannare sempre più autori di questi reati, nonché individuare le strutture organiz- zative dietro agli attentati ai bancomat. È emerso che gran parte di questi attentati sono opera di gruppi organizzati con una propria base all’estero che agiscono in modo coor- dinato a livello internazionale e, in alcuni casi, colpiscono ripetutamente in diversi Cantoni, anche cambiando la composizione del gruppo. Se il MPC riconosce le serie di reati, può trattarle congiuntamente (art. 29 cpv. 1 CPP) e condurre le relative inda- gini in modo più efficiente e mirato. Il perseguimento penale unitario da parte delle

67 Messaggio Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit (documento disponibile soltanto in tedesco e francese), pag. 762.

68 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, pag. 33 seg.

69 DTF 148 IV 247

70 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, pag. 37.

71 Alla fine del 2024, il MPC stava conducendo procedimenti penali relativi a circa 100 casi di esplosioni di bancomat in Svizzera (incluse le procedure di assistenza giudiziaria); cfr. Rapporto di gestione del MPC 2024, pag. 16; accessibile all’indirizzo: https://www.bun- desanwaltschaft.ch/it > Rapporti di gestione.

autorità federali è un fattore fondamentale per riuscire a risolvere i casi di attentati agli sportelli automatici con esplosivi. Esso consente di gestire in modo efficiente la notevole mole di lavoro delle attività investigative e di coordinamento nell’ambito della cooperazione nazionale e, soprattutto, internazionale (in parte con gruppi di in- dagine congiunti). Ma proprio questo lavoro e i riscontri emersi dalle indagini così condotte, consentono di catturare gli autori dei reati, che sono estremamente ben or- ganizzati e prevalentemente stranieri. Nel campo degli attacchi agli sportelli automa- tici, il MPC conduce anche procedimenti nell’ottica dell’«organizzazione criminale» di cui all’articolo 260ter CP. Per svolgere questi e potenzialmente altri procedimenti come questi, è tuttavia necessario che il perseguimento penale sia unitario ai sensi dell’attuale ripartizione delle competenze. Infatti, senza la competenza per indagare sui singoli reati, proprio nell’ambito del fenomeno degli attacchi con esplosivi ai ban- comat, individuare i collegamenti di rilevanza penale in ambito nazionale e interna- zionale sarebbe molto più complicata o, in alcuni casi, addirittura impossibile. Inoltre, i reati di cui all’articolo 224 segg. CP (in particolare anche la fattispecie dell’uso colposo e senza fine delittuoso secondo l’art. 225 CP) riguardano sempre più spesso settori in cui sono richieste determinate competenze tecniche per via delle ma- terie esplosive utilizzate. Riservando alla Confederazione la competenza in materia di reati compiuti con materie esplosive, tali competenze tecniche sono concentrate presso il MPC e le autorità partner, tra cui, nello specifico, l’Ufficio centrale Esplosivi (fedpol). Infine, il legislatore, con la legge sui precursori di sostanze esplodenti del 25 settem- bre 202072 (LPre) ha recentemente attribuito la competenza generale all’Ufficio cen- trale Esplosivi e al MPC la competenza di perseguire penalmente i reati che rientrano nel campo di applicazione degli articoli 224 e seguenti CP.

2.2.3 Nuova attribuzione di alcuni punti della competenza

materiale (art. 23 e 24 CPP) I reati elencati all’articolo 23 capoverso 1 CPP rientrano nella competenza obbligato- ria in materia di perseguimento penale della Confederazione (sulla possibilità di de- lega ai Cantoni v. di seguito n. 2.2.4 e 3.2, commenti all’art. 25 AP-CPP). Finora, questa attribuzione delle competenze non è mai stata sottoposta a una revi- sione materiale completa; sono stati modificati soltanto alcuni punti.73 La giurisdi- zione federale nel campo delle cause penali federali tradizionali (v. sopra n. 2.2.1) è

72 RS 941.42 73 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, pag. 250 e 363; in relazione al progetto sull’efficienza cfr. Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Effizienzvor- lage, pag. 28; sull’unificazione del diritto processuale cfr. Kommentierte Textausgabe StPO-Felix Bänziger, art. 23, pag. 22.

stata estesa nel corso del tempo74/75, mentre tali competenze sono state limitate sol- tanto in pochi casi, in particolare per atti illeciti relativamente frequenti e poco gravi76. Già anni fa la dottrina aveva sottolineato la necessità di una riforma di tali competenze federali77. In occasione della redazione del rapporto in adempimento del postulato, è stato esa- minato approfonditamente l’elenco dei reati di cui all'articolo 23 capoverso 1 CPP. Il Consiglio federale ha concluso che la selezione dei reati oggetto del perseguimento penale obbligatorio della Confederazione resta, essenzialmente, appropriata78 ma ri- tiene che siano necessarie modifiche negli ambiti che seguono79.

2.2.3.1 Reati contro persone protette in virtù del diritto

internazionale e locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e posti consolari (art. 23 cpv. 1 lett. a e b CPP) In base al diritto in vigore, la competenza per il perseguimento penale nell’ambito dei reati diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale e di locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e posti consolari è ripartita tra la Confedera- zione e i Cantoni. In linea di principio per il perseguimento penale in tale ambito sono competenti i Cantoni (art. 22 CPP). Secondo l’articolo 23 capoverso 1 lettere a e b CPP, sottostanno alla giurisdizione federale solo determinati reati gravi contro la vita e l’integrità delle persone, contro la libertà, contro l’integrità sessuale e contro il pa- trimonio. Tali reati sono stati attribuiti alla giurisdizione federale, in particolare affinché la Con- federazione possa adempiere ai compiti che spettano in virtù del diritto internazionale. Secondo la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 196180

74 Dal 1° ottobre 1982 la giurisdizione federale è stata estesa a determinati reati gravi diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale, a determinati reati contro il pa- trimonio concernenti istituzioni diplomatiche e consolari, alla presa d’ostaggio se la coa- zione è diretta contro autorità federali e ai reati contro la tranquillità pubblica (art. 340 n. 1 tratt. 1–3 vCP). Il genocidio (art. 264 CP) è stato assoggettato alla giurisdizione federale dal 15 dic. 2000 (art. 340 n. 2 vCP). Gli articoli 226bis CP (Pericolo dovuto all’energia nu- cleare, alla radioattività e a raggi ionizzanti) e 226 ter CP (Atti preparatori punibili) sono in vigore dal 1° febbraio 2005 (art. 340 n. 1 tratt. 4 vCP).

75 CR CPP-David Bouverat, art. 23 N 2.

76 Dal 1° gen. 2007 non sottostanno più alla giurisdizione federale la falsificazione di titoli di trasporto o di giustificativi del traffico dei pagamenti postali (art. 336 cpv. 1 lett. f vCP); dal 1° gen. 2018 neanche la falsificazione di contrassegni autostradali (art. 23 cpv. 1 lett. e CPP). 77 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, pag. 251; Kom- mentierte Textausgabe StPO -Felix Bänziger, art. 23, pag. 22. 78 Anche il gruppo di lavoro condivide questo parere; cfr. Rapporto in adempimento del po- stulato 19.3570, n. 9.

79 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 7.2.4.5.

80 RS 0.191.01

e la Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari del 24 aprile 196381, è segnata- mente un obbligo dello Stato ospite, e quindi della Svizzera, proteggere i rappresen- tanti diplomatici e i funzionari consolari nonché i loro locali82. La ripartizione attuale della competenza materiale appare tuttavia incoerente. Non si comprende, ad esempio, come mai la violenza carnale (art. 190 CP) nei confronti di una persona protetta in virtù del diritto internazionale sottostia alla giurisdizione fe- derale ma non così gli atti sessuali con persone incapaci di discernimento o inette a resistere (art. 191 CP83), malgrado tali reati siano comparabili sotto il profilo della comminatoria di pena astratta. Né si comprende come mai, ad esempio, il danneggia- mento di un documento diplomatico (Danneggiamento, art. 144 CP) debba essere per- seguito e giudicato dalle autorità penali federali ma non così il danneggiamento di dati diplomatici (Danneggiamento di dati, art. 144bis CP)84. Per tali motivi, appare più coerente non limitarsi più a determinati reati, ma assogget- tare alla giurisdizione federale obbligatoria, ai sensi dell'articolo 23 capoverso 1 CPP, tutti i reati diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale, non- ché tutti i reati diretti contro locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e uffici consolari. Ai fini dell’assolvimento dei compiti derivanti dal diritto internazionale, tale disposi- zione si dovrà applicare anche a tutti i reati commessi contro i locali, gli archivi o i documenti delle missioni permanenti o delle organizzazioni internazionali. La competenza generale della Confederazione in materia di perseguimento penale in questo ambito dovrebbe non solo semplificare la questione della competenza in ma- teria di perseguimento penale e quindi garantire un perseguimento penale più effi- ciente, ma anche uniformare l’applicazione del diritto. Questo comporterebbe l’assoggettamento alla giurisdizione federale anche di reati mi- nori commessi, ad esempio, contro persone protette in virtù del diritto internazionale o contro i locali di missioni diplomatiche, missioni permanenti, uffici consolari o or- ganizzazioni internazionali85. Occorre tuttavia tenere presente che il perseguimento dei reati che, ai sensi dell’articolo 23 capoverso 1 CPP, sottostanno alla giurisdizione

federale obbligatoria, può in determinati casi essere delegato ai Cantoni (v. n. 2.2.4 e 3.2, commenti all’art. 25 AP-CPP). Va infine precisato che le modifiche proposte dal Consiglio federale non riguardano i reati commessi da persone protette in virtù del diritto internazionale. Questi reati con- tinuano a essere perseguiti tenendo conto dell'immunità dei loro autori, fondata sul diritto internazionale.

81 RS 0.191.02

82 Messaggio Atti di violenza criminale, pag. 1054 seg.

83 Prima dell’entrata in vigore della revisione del diritto penale in materia sessuale il 1° lu- glio 2024 (RU 2024 27), il termine utilizzato nella versione tedesca era Schändung. 84 Per questo anche l’art. 141bis CP (Impiego illecito di valori patrimoniali), l’art. 143 (Ac- quisizione illecita di dati) e l’art. 143bis CP (Accesso indebito a un sistema per l’elabora- zione dei dati) rientrano nella competenza federale in materia di perseguimento penale. 85 Ad es. un incidente della circolazione in cui l’ambasciatore resta lievemente ferito o l’im- brattamento con vernice spray dell’edificio di un’ambasciata.

Per i dettagli vedi di seguito il numero 3.2 (commenti all’art. 23 cpv. 1 lett. a, abis e b AP-CPP).

2.2.3.2 Reati contro la pubblica autorità (art. 23 cpv. 1 lett. h

CPP) I reati contro la pubblica autorità (art. 285–395 CP) riguardano atti che disturbano o ostacolano le funzioni dello Stato o atti di disobbedienza alle disposizioni statali (in- gerenze nell’autorità statale). È tutelato in primo luogo l’atto dell’autorità in quanto tale e non la persona che lo compie. Nella misura in cui i reati sono diretti contro atti ufficiali del potere federale, vale a dire delle autorità e dei funzionari federali, essi rientrano nella giurisdizione federale obbligatoria. Per autorità si intende qualsiasi organo di diritto pubblico incaricato dell’esercizio di uno dei tre poteri dello Stato (legislativo, esecutivo, giudiziario)86. Il termine funzionari è definito all’articolo 110 capoverso 3 CP. Esso comprende i funzionari e gli impiegati di un’amministrazione pubblica e della giustizia, nonché le persone che vi occupano provvisoriamente un ufficio o un impiego o esercitano tem- poraneamente pubbliche funzioni. Il termine indica sia i funzionari istituzionali che quelli funzionali. I primi sono i funzionari nel senso del diritto pubblico, nonché gli impiegati del servizio pubblico. Per quanto riguarda questi ultimi, non importa la forma giuridica in cui operano per l’ente pubblico; il rapporto può essere regolato dal diritto pubblico o da quello privato. È invece determinante la funzione dell’attività: se consiste nell'adempimento di compiti pubblici, l’attività è di natura ufficiale e le per- sone che la espletano sono considerate funzionari ai sensi del CP87. Nel quadro della cosiddetta riforma delle ferrovie 288 la definizione di funzionario, già ampia, è stata ulteriormente estesa. Gli articoli 285 (violenza o minaccia contro le autorità e i funzionari) e 286 CP (impedimento di atti dell’autorità) sono stati modifi- cati in modo che gli impiegati di determinate imprese di trasporto, indipendentemente dall’articolo 110 capoverso 3 CP, siano considerati funzionari se i reati sono diretti contro i loro atti ufficiali. La modifica mirava innanzitutto a chiarire alcuni punti re- lativi allo statuto di funzionario, segnatamente quello degli impiegati delle imprese di trasporto private concessionarie89. Ciò ha tuttavia avuto per conseguenza che, ad esempio, gli atti di violenza e le minacce nei confronti di impiegati federali dei tra- sporti pubblici, quali, segnatamente, i collaboratori di società di sicurezza che effet-

tuano i controlli dei biglietti per conto delle FFS SA90, contro il personale viaggiante

86 CR CPP-David Bouverat, art. 23 N 10; BSK StPO-Stefan Heimgartner, art. 285 N 5 seg. 87 Decisione del Tribunale penale federale del 19 nov. 2020, SK.2020.29, consid. 2.3.2. 88 Messaggio aggiuntivo concernente la Riforma delle ferrovie 2, n. 1.2.2.8 e 2.3.3.5; cfr. an- che la mozione Jutzet 00.3513 «Aggressioni ai danni di impiegati dei trasporti pubblici. Modificazione del Codice penale o della legislazione speciale». 89 Messaggio aggiuntivo concernente la Riforma delle ferrovie 2, n. 1.2.2.8 e 2.3.3.5; cfr. anche la mozione. Jutzet 00.3513 «Aggressioni ai danni di impiegati dei trasporti pub- blici. Modificazione del Codice penale o della legislazione speciale».

90 Decisione del Tribunale penale federale del 3 dic. 2021, SK.2021.14.

FFS91 o il personale della Polizia dei trasporti FFS92 da allora rientrino sempre nella giurisdizione federale93. Tali casi, tuttavia, non sono di norma rilevanti per la prote- zione dello Stato e la giurisdizione federale obbligatoria non appare giustificata, anche alla luce dei compiti fondamentali del Ministero pubblico della Confederazione94. Lo stesso vale quando agli impiegati federali dei trasporti pubblici viene impedito di com- piere un atto che rientra nelle loro attribuzioni (art. 286 CP)95. Il Consiglio federale propone pertanto che tali casi rientrino d’ora in poi nella competenza in materia di perseguimento penale dei Cantoni. Per ulteriori dettagli vedi numero 3.2 (commenti all’art. 23 cpv. 1 lett. hter).

2.2.3.3 Reati terroristici

Secondo il CPP vigente, i reati di terrorismo – esaustivamente enumerati96 – sotto- stanno alla giurisdizione federale conformemente all’articolo 24 capoverso 1 CPP. La condizione posta dal testo della legge è che i crimini siano stati commessi prevalente- mente all’estero o in più Cantoni e, in quest’ultimo caso, che il centro dell’attività penalmente rilevante non possa essere localizzato in uno di essi.

Alla luce dei riscontri acquisiti negli ultimi anni nell’ambito del perseguimento penale e del giudizio dei reati di terrorismo, appare opportuno inserire questi ultimi nel cata- logo della giurisdizione federale in generale (art. 23 CPP), il che comporta, in parti- colare, che si rinunci alla condizione che siano compiuti in parte all’estero o in più Cantoni. I reati terroristici dovranno essere perseguiti e giudicati in futuro dalle auto- rità federali competenti, indipendentemente dall’aspetto territoriale. Ciò da un lato elimina la necessità di dimostrare la dispersione geografica nel contesto del terrori- smo, condizione che non sembra oggettivamente necessaria, e dall’altro rafforza un’istruzione penale e un giudizio uniformi a livello federale, basati su principi ed esperienze consolidati (cfr. art. 23 cpv. 1 lett. hbis e art. 24 cpv. 1 AP-CPP e i relativi commenti al n. 3.2). Questo adeguamento normativo permette inoltre un’armonizzazione con le norme at- tributive di competenza basate sulla legge federale sulle attività informative del 25 set- tembre 201597 (LAIn). Secondo l’articolo 74 capoverso 6 LAIn, il perseguimento e il

91 Decisioni del Tribunale penale federale del 9 lug. 2019, SK.2019.30. del 25 gen. 2019, SK.2018.50; del 7 feb. 2017, BB.2017.186.

92 Decisione del Tribunale penale federale del 10 dic. 2021, SK.2021.29.

93 Secondo il rapporto di gestione 2021 (pag. 33) del Ministero pubblico della Confedera- zione, nel 2021 sono stati registrati circa 350 procedimenti per violenza e minacce nei confronti di autorità e funzionari (art. 285 CP); secondo il rapporto di gestione 2022 i casi di reati contro funzionari sono stati 379 (pag. 56) e nel 2023 430 (pag. 56); documenti ac- cessibili all’indirizzo: https://www.bundesanwaltschaft.ch/it > Rapporti di gestione.

94 Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 7.2.4.3 segg.

95 Decisioni del Tribunale penale federale del 18 dic. 2023, CA.2023.7; del 15 giu. 2022, CA.2021.26; del 9 dic. 2014, BB.2014.105. 96 Art. 260ter, 260quinquies, 260sexies CP e i crimini commessi da un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter CP. 97 RS 121

giudizio delle infrazioni contro divieti di organizzazioni disposti dal Consiglio fede- rale, ad esempio per organizzazioni come Al-Qaïda, lo Stato islamico e le organizza- zioni associate,98 sottostanno alla giurisdizione federale, senza alcuna limitazione ai casi intercantonali o internazionali. La competenza federale sussiste anche in base alla legge federale del 20 dicembre 2024 che vieta Hamas e le organizzazioni associate99. Proprio alla luce del contesto in cui operano queste organizzazioni terroristiche ille- gali, appare logico, sia dal punto di vista legislativo che pratico, assoggettare alle stesse regole sulla competenza fattispecie di reato che talvolta si verificano contem- poraneamente o in circostanze correlate, assoggettandole quindi alla competenza fe- derale. In questo modo è possibile garantire e rafforzare anche il flusso di informa- zioni, segnatamente attraverso la piattaforma operativa di coordinamento TETRA (TErrorist TRAcking) sotto la direzione di fedpol, che analizza i casi e traccia e ag- giorna via via il quadro d’insieme della situazione. L’adeguamento della legge proposto semplifica e chiarisce le questioni relative alla competenza ma riguarda fatti e reati di terrorismo commessi da adulti. Le disposizioni relative al perseguimento penale e al giudizio nei confronti di autori minorenni non sono interessate da tali modifiche. Il diritto penale minorile svizzero, che si applica indipendentemente dalla gravità del reato o dalla sua qualificazione come reato di terrorismo, si è dimostrato valido anche nel confronto internazionale: anche in futuro, per tutte le categorie di reati, ci si concentrerà sui principi primariamente educativi, che si sono dimostrati efficaci. I delinquenti minorenni non sono solo condannati a una pena, ma sono anche oggetto di misure educative e di altro tipo, sempre nel ri- spetto della sicurezza pubblica. Queste misure di protezione, come la sorveglianza, l’assistenza, il trattamento o il collocamento in un istituto, vengono associate a pene commisurate all’età, ad esempio la privazione della libertà fino a quattro anni. In de- terminate circostanze, a partire dal 1° luglio 2025, in caso di privazione della libertà l’autorità giudicante può anche riservarsi di pronunciare un internamento. La compe- tenza dei pubblici ministeri e dei tribunali dei minorenni specializzati a livello canto-

nale ha dato buoni risultati. Nell’ambito del diritto penale minorile non sembra perti- nente adottare, per gli atti di terrorismo, una regolamentazione speciale e e dipendente della natura del reato perché si rinuncerebbe così all’approccio incentrato sulla perso- nalità. In adempimento della mozione 24.3819 della CPS-N (v. sopra n. 1.1.3), il pro- getto prevede invece di introdurre un obbligo di notifica per le autorità inquirenti, che devono informare le autorità federali dell’apertura di procedimenti penali contro mi- norenni per reati di terrorismo (v. sotto n. 2.2.7).

In considerazione della proposta di assoggettare i reati di terrorismo alla giurisdizione federale in base all’articolo 23 CPP, è necessario intervenire di conseguenza sull’ar- ticolo 24 capoverso 1 CPP stralciando da esso tali reati. Il campo di applicazione dell’articolo 24 CPP viene così limitato alla criminalità organizzata e alla criminalità economica (cfr. art. 24 AP-CPP). L’articolo 260ter CP disciplina sia questi ambiti che il terrorismo: la sua qualificazione nel diritto processuale penale viene suddivisa in

98 Decisione generale del Consiglio federale concernente il divieto dei gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché delle organizzazioni associate del 19 ott. 2022; FF 2022 2548. 99 RS 122.1

due, il che, consideratane la struttura sistematica, non presenta particolari difficoltà legislative100. Il progetto rinuncia a un adeguamento del contenuto, ossia ad ampliare la definizione dei reati di terrorismo nel contesto del Codice di procedura penale da cui risulterebbe un ampliamento della competenza federale. Il concetto di intenzione terroristica, così come ricorre in diverse fattispecie di reato101 non si presta come unico criterio deter- minante nel disciplinare le competenze nel Codice di procedura penale. Una prova della difficoltà di operare una qualificazione giuridica netta è fornita dai casi passati e attuali di reati di terrorismo presunti o confermati, spesso commessi da singoli autori che possono essersi ispirati a vicende politiche o sociali verificatesi in patria o all’estero, ma che non presentano alcun legame concreto con organizzazioni o gruppi di persone. In tali casi, l’esistenza di un'intenzione e di una motivazione terroristica degli autori del reato (quindi i requisiti soggettivi) secondo il diritto penale è spesso difficile se non impossibile da dimostrare. L’esistenza di tale intenzione e motivazione può infatti basarsi su autodichiarazioni degli autori che possono apparire arbitrarie e la relativa valutazione può cambiare radicalmente nel corso del procedimento alla luce delle circostanze. Il legislatore ha ovviato a questo aspetto associando l’elemento ter- roristico ad altri requisiti oggettivi, ad esempio il legame con un’organizzazione ter- roristica o un’azione specifica quale l’addestramento, il finanziamento o i viaggi. Que- sto modo di procedere e questa regolamentazione si sono dimostrati sostanzialmente validi nella prassi, non da ultimo sotto il profilo delle prove, della certezza del diritto e della determinatezza. Il perseguimento penale dei terroristi isolati, che non hanno tuttavia commesso un reato di terrorismo così come definito dal CP o dalla LAIn, rimane pertanto di competenza dei Cantoni. Non appare opportuno neppure associare l’elemento dell’intenzione terroristica a una serie più ampia di disposizioni penali, definite in modo esaustivo dal CPP (oltre alle disposizioni penali citate, relative all’organizzazione, al finanziamento, ai viaggi e all’addestramento). Le convenzioni internazionali esistenti, di cui la Svizzera è parte

contraente, potrebbero servire come riferimento per individuare la serie di reati ag- giuntivi da menzionare. Nel CPP potrebbero essere inseriti, ad esempio, reati specifici quali l’omicidio intenzionale o l’assassinio, le lesioni personali gravi, il sequestro di persona o la presa d’ostaggio, nonché i reati relativi alle materie esplosive. Dal punto di vista pratico, però, si presume che sarebbe difficile definire la portata e i limiti di tale elenco di reati. Inoltre, tali reati, se commessi con l’intenzione terroristica sopra citata, rientrano già oggi, di regola, nella competenza federale. Il vantaggio che ne deriverebbe per la prassi sarebbe sproporzionato rispetto al carico rappresentato dalle conseguenti questioni di delimitazione legislativa e sarebbe quindi difficile rispettare il requisito della determinatezza del diritto penale. È parimenti da escludere la rinuncia all’elemento costitutivo del reato di terrorismo rappresentato dagli atti di violenza criminale e il conseguente ampliamento materiale della definizione di terrorismo a ulteriori atti (intimidazione o minaccia) e caratteri- stiche relative all’intenzione degli autori (cambiamento dell’ordine politico), come

100 N. 1 (criminalità organizzata) risp. n. 2 (terrorismo) cpv. 1 lett. a della disposizione. 101 Ad es. art. 260ter CP: «atti di violenza criminali volti a intimidire la popolazione o a co- stringere uno Stato o un’organizzazione internazionale a fare o ad omettere un atto».

talvolta ipotizzato nel contesto internazionale (nei settori della cooperazione o della prevenzione)102. Tale ampliamento nel contesto penale (e la Svizzera ha ripetutamente espresso pareri critici a questo riguardo in ambito internazionale) sarebbe inoltre in contrasto con il principio della determinatezza e non apporterebbe alcun valore ag- giunto pratico nel quadro del perseguimento penale dei reati di terrorismo.

2.2.4 Delega dell’istruzione e del giudizio di causea penali ai

Cantoni (art. 25 CPP) In base al diritto vigente, il pubblico ministero della Confederazione può delegare alle autorità cantonali l’istruzione e il giudizio di una causa penale che sottostà alla giuri- sdizione federale (art. 25 CPP). La facoltà del Ministero pubblico della Confederazione di delegare cause penali ai Cantoni era già prevista dal diritto previgente e, nella prassi, era la regola. Con l’en- trata in vigore del CPP, le disposizioni della PP (art. 18 e 18bis PP) sono state riprese nel CPP103. Visto che dopo l’entrata in vigore del CPP, il Ministero pubblico della Confederazione ha a propria disposizione la procedura del decreto d’accusa (art. 352 segg. CPP) e la procedura abbreviata (art. 358 segg. CPP) e quindi due strumenti di procedura penale che la PP non prevedeva, la sua prassi in materia di delega è cam- biata, d'intesa con i Cantoni. Da allora il Ministero pubblico della Confederazione non delega quasi più casi penali ai Cantoni. La delega di una causa penale in virtù dell’articolo 23 CPP non sottostà in linea di principio a particolari limitazioni104; non è invece consentito delegare le cause penali di cui all’articolo 23 capoverso 1 lettera g CPP (cioè genocidio [art. 264 CP], crimini contro l’umanità [art. 264a CP], crimini di guerra [art. 264b–264j CP] e punibilità dei superiori [art. 264k CP]). La delega può avvenire solo per l’istruzione e il giudizio o, in via eccezionale, soltanto per il giudizio di una causa penale. Nella prassi, tuttavia, quest’ultima opzione non è rilevante105. Una causa penale secondo l’articolo 24 CPP può invece essere delegata alle autorità penali cantonali di perseguimento solo se si tratta di un caso semplice. La legge non definisce il «caso semplice». Con ciò si intendono probabilmente i casi di portata li- mitata o poco complessi, che non presentano specifiche difficoltà dal punto di vista materiale e giuridico e che non richiedono conoscenze specialistiche106. Diversamente

102 Vedi ad es. per l’ambito del Consiglio d’Europa: Council of Europe Committee on Coun- ter-Terrorism (CDCT) – Counter-terrorism, rapporto dell’Assemblea plenaria del 13 e

14 nov. 2024.

103 Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes, pag. 197; CR CPP-David Bouverat, art. 25 N 1 seg.; Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Effizienzvorlage, pag. 30. Messaggio Progetto efficienz», pag. 1111 segg.; Kommentierte Textausgabe StPO - Felix Bänziger, art. 24, pag. 23. Per ulteriori dettagli cfr. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 7.3.3.3.

104 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 25 N 4.

105 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 25 N 4.

106 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 25 N 6; BSK StPO-Daniel Kipfer, art. 25 N 7; CR CPP-David Bouverat, art. 25 N 2.

rispetto alla causa penale di cui all’articolo 23 CPP, la delega può avvenire solo per l’istruzione e il giudizio. Alla luce dell’organizzazione del Ministero pubblico della Confederazione, modifi- cata e potenziata dopo l’entrata in vigore del progetto sull’efficienza, delle sue com- petenze fondamentali e della possibilità di trattare i casi penali semplici, in particolare nell’ambito della procedura del decreto d’accusa (art. 352 e segg. CPP), il requisito del «caso semplice» di cui all’articolo 25 capoverso 2 CPP non appare più opportuno. Inoltre, le cause penali disciplinate dall’articolo 24 CPP (criminalità organizzata, cri- minalità economica) non sono, per loro stessa natura, quasi mai semplici. Per questi motivi, il Consiglio federale propone di stralciare l’espressione «caso semplice». Il Ministero pubblico della Confederazione non può inoltre trasferire una causa penale alle autorità penali cantonali interessate unilateralmente, ossia senza il loro consenso, come potrebbe far supporre il termine «delega». La delega deve sempre essere prece- duta da uno scambio di pareri, che avviene con la trasmissione reciproca degli atti per il loro esame (cfr. art. 26 cpv. 4 CPP)107. Il Consiglio federale propone pertanto di precisare l’articolo 25 capoverso 1 CPP. Se il MPC e le autorità cantonali non rie- scono a trovare un accordo, il caso potrà essere sottoposto al Tribunale penale federale per decisione (art. 28 CPP). Per i procedimenti penali ai sensi dell’articolo 23 capoverso 1 lettera g CPP, la delega continuerà ad essere esclusa, come previsto dal diritto vigente (art. 25 cpv. 2 AP- CPP). Per i dettagli vedi numero 3.2 (commenti all’art. 25).

2.2.5 Competenza plurima (art. 26 CPP)

Se un reato che rientra nella competenza federale di perseguimento penale è stato commesso in più Cantoni o all’estero o se l’autore principale, i coautori o i comparte- cipi hanno il domicilio o la dimora abituale in Cantoni diversi, l’articolo 26 capo- verso 1 CPP stabilisce che il Ministero pubblico della Confederazione decida quale Cantone istruisce e giudica la causa penale108. Sebbene ciò non risulti esplicitamente dal testo dell’articolo 26 capoverso 1 CPP, que- sta disposizione vale soltanto per i casi di delega disciplinati dall’articolo 25 CPP. Ciò deriva dal fatto che l’articolo 26 capoverso 1 CPP sostituisce l’articolo 254 capo- verso 2 PP del 2009109. L’articolo era contenuto nel capitolo II «Delle norme speciali

107 BSK StPO- Daniel Kipfer, art. 26 N 2 e 5; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, StPO Komm., art. 26 N 10. 108 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, pag. 543; BSK StPO-Daniel Kip- fer, art. 26 N 2; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 26 N 10; Niklaus Oberhol- zer, Grundzüge des Strafprozessrechts, N 214.

109 Nella versione del 1° gen. 2009.

per le cause di diritto penale federale deferite dal procuratore generale alle autorità cantonali». Anche la dottrina prevalente sostiene questa posizione110. Per maggiore chiarezza, il capoverso 1 dell’articolo 26 CPP deve essere precisato in modo che risulti, in particolare, che esso si applica solo ai casi di delega ai sensi dell’articolo 25 CPP. Al capoverso 2 si precisa, come nell’articolo 25 capoverso 1 AP-CPP, che la riunione di procedimenti penali non viene disposta unilateralmente dal pubblico ministero della Confederazione, bensì avviene sempre in accordo con le autorità cantonali. Qualora il MPC e le autorità cantonali non riescano ad accordarsi, il caso può essere sottoposto alla decisione del Tribunale penale federale (art. 28 CPP). Per ulteriori dettagli vedi numero 3.2 (commenti all’art. 26).

2.2.6 Norme procedurali per la risoluzione di conflitti di

competenza (art. 28 CPP) In caso di conflitti tra il pubblico ministero della Confederazione e le autorità penali cantonali sulla competenza materiale nel perseguire e giudicare reati, decidono le corti dei reclami penali del Tribunale penale federale (art. 28 CPP in combinato disposto con l’art. 37 cpv. 1 LOAP). Data la sua collocazione sistematica, l’articolo 28 CPP si riferisce alle controversie derivanti dagli articoli 22–27 CPP111. L’articolo 28 CPP non disciplina la procedura di risoluzione dei conflitti, per i quali il Tribunale penale federale decide applicando per analogia le regole, la legge e la giurisprudenza relative al trattamento di una contestazione intercantonale del foro (art. 39–42 in combinato disposto con l’art. 393 segg. CPP). Era già così quando era in vigore la PP 2001112 . Il gruppo di lavoro costituito in vista dell’elaborazione del postulato ha concluso che il CPP dovrebbe includere norme procedurali esplicite sui conflitti di competenza ma- teriale tra il Ministero pubblico della Confederazione e le autorità di perseguimento penale cantonali. È stata inoltre evidenziata la durata eccessiva, in generale, dei pro- cedimenti e auspicata l’adozione di norme volte ad accelerarli. Il Consiglio federale concorda con questa posizione, secondo la quale nel CPP an- drebbero sancite norme procedurali esplicite, e propone alcuni adeguamenti, in parti- colare per motivi di certezza del diritto. Per i dettagli vedi numero 3.2 (commenti agli art. 28 e 40).

110 Messaggio Unificazione Procedura penale, n. 2.2.2; CR CPP-David Bouverat, art. 26 N 2; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, pag. 543 (con ulteriori rimandi); BSK StPO- Daniel Kipfer, art. 26 N 2; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, StPO Komm., art. 26 N 10; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, Rz 214; Ni- klaus Schmid/Daniel Jositsch, Praxiskommentar StPO, art. 26 N 1. 111 BSK StPO-Daniel Kipfer, art. 28 N 1; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 28 N 1. 112 Cfr. art. 279 cpv. 2 PP (nella versione del 1° gen. 2010); decisione del Tribunale penale federale del 28 set. 2009, BG.2009.20 consid. 1.1; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, pag. 548.

2.2.7 Introduzione di un obbligo di notifica per le autorità

inquirenti per sospetti reati di terrorismo L’adempimento della mozione 24.3819 della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale è correlata alla verifica della regolamentazione delle compe- tenze in materia di reati di terrorismo (v. sopra n. 2.2.3.3). Nel quadro del progetto si propone un adeguamento della Procedura penale minorile113 (PPMin), prevedendo l’obbligo per le autorità inquirenti di segnalare alle autorità federali l’apertura di pro- cedimenti penali contro minorenni per reati di terrorismo.

Il fatto che in Svizzera non sia stata istituita una procura dei minori federale centra- lizzata è il risultato di una scelta legislativa consapevole. Anche nel caso di reati di terrorismo commessi da minorenni, la competenza per il perseguimento penale resta in capo ai Cantoni, nello specifico alle autorità specificatamente incaricate dei proce- dimenti penali nei confronti di adolescenti e fanciulli. Proprio nel campo della lotta al terrorismo, è quindi importante che sia sempre garantito lo scambio di informazioni tra le autorità penali federali e cantonali. I riscontri da parte del Ministero pubblico della Confederazione e dell’Ufficio federale di polizia (fedpol) evidenziano che que- sto scambio di informazioni avviene regolarmente nella prassi ma che non funziona sempre senza intoppi. La prassi auspica quindi che un obbligo esplicito di notifica da parte delle autorità cantonali rafforzi la lotta al terrorismo a livello nazionale, visto che le autorità federali competenti ottengono così una visione d'insieme completa dei reati di terrorismo e della relativa situazione nei Cantoni.

Per i dettagli vedi numero 3.3 (commenti all’art. 31a AP-PPMin).

2.3 Attuazione

Il progetto non comporta modifiche di ordinanze del Consiglio federale.

3 Commenti ai singoli articoli

3.1 Modifica della legge sulla responsabilità, della legge

federale sulla procedura amministrativa, della legge sul Tribunale amministrativo federale e della legge sull’organizzazione delle autorità penali

3.1.1 Legge sulla responsabilità

Art. 15 cpv. 1 lett. d La modifica dell’articolo 20 capoverso 4 AP-LOAP comporta un adeguamento lin- guistico.

113 RS 312.1

3.1.2 Legge federale sulla procedura amministrativa

Art. 14 cpv. 1 lett. i Nell’ambito delle inchieste disciplinari, l'autorità di vigilanza deve avere le stesse competenze delle altre autorità (v. sopra n. 2.1.4). Per questo deve poter procedere all’audizione di testimoni.

3.1.3 Legge sul Tribunale amministrativo federale

Art. 33 lett. abis e cquater In base all’articolo 33 lettera abis deve essere possibile impugnare di fronte al Tribu- nale amministrativo federale le decisioni dell’Assemblea federale plenaria concer- nenti la destituzione dei membri del MPC e dell’AV-MPC che essa ha eletto (v. sopra n. 2.1.9). La modifica dell’articolo 20 capoverso 4 AP-LOAP comporta un adeguamento lin- guistico dell’articolo 33 lettera cquater.

3.1.4 Legge sull’organizzazione delle autorità penali

Art. 1 cpv. 2 L’articolo 1 capoverso 2 LOAP va adeguato come conseguenza della modifica dell’articolo 25 CPP, in base alla quale il Ministero pubblico della Confederazione può delegare ai Cantoni casi semplici solo per l’istruzione e il giudizio. Andrà stral- ciata la parte «o soltanto per il giudizio».

Art. 20 I capoversi 1 e 2 corrispondono ai vigenti capoversi 1 e 1bis. Con l’aumento della durata della carica da quattro a sei anni, previsto al capoverso 3, si intende rafforzare l’indipendenza del Ministero pubblico della Confederazione, an- che se prolungare la durata della carica non esclude del tutto che, nell’ambito di una rielezione, siano considerati anche argomenti di natura politica. In ogni caso, la durata della carica dei membri del MPC eletti dall’Assemblea federale viene equiparata a quella dei giudici federali. L’estensione della durata della carica comporta l’abroga- zione della disposizione vigente secondo cui la durata della carica ha inizio il 1° gen- naio successivo all’inizio della legislatura del Consiglio nazionale. Il progetto prevede invece che i seggi divenuti vacanti siano riassegnati per il resto del periodo. Questa disposizione corrisponde, nel merito, a quella applicabile ai giudici federali (cfr. art. 9

cpv. 3 LTF114; art. 48 cpv. 3 LOAP; art. 9 cpv. 3 LTAF; art. 13 cpv. 3 legge del 20 marzo 2009 115sul tribunale federale dei brevetti, LTFB) e ai membri dell’autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione (cfr. art. 25 cpv. 2 LOAP). Il capoverso 4 abolisce l’attuale durata della carica dei rimanenti procuratori pubblici federali e la loro rielezione periodica da parte del procuratore generale. I procuratori pubblici saranno invece assunti dal procuratore generale con un contratto di diritto pubblico. La seconda frase del capoverso 4 corrisponde alla seconda frase dell’attuale capoverso 2.

Art. 21 Frase introduttiva La frase introduttiva viene adeguata dal punto di vista redazionale perché ora vengono eletti, segnatamente dall’Assemblea federale plenaria, esclusivamente il procuratore generale e i sostituti procuratori generali. L’articolo 21 non riguarda quindi più i pro- curatori pubblici attualmente eletti dal procuratore generale.

Art. 25 cpv. 1 Affinché la durata della carica dei membri dell’autorità di vigilanza corrisponda, come già avviene oggi, a quella del procuratore generale e dei sostituti procuratori generali, anch’essa viene aumentata da quattro a sei anni.

Art. 29 cpv. 1 e 2 Come si evince dalla sua composizione (art. 23 cpv. 2 LOAP), l’AV-MPC è concepita come ente specializzato. A differenza della vigilanza parlamentare o della vigilanza del Tribunale federale sul Tribunale penale federale (art. 34 cpv. 1 LOAP), la sua at- tività di vigilanza non si limita alla vigilanza amministrativa ma comprende anche gli aspetti materiali. Questo è una conseguenza del fatto che il procuratore generale, in virtù dell’articolo 9 capoverso 2 lettera a LOAP, è responsabile del perseguimento penale ineccepibile e quindi la vigilanza dell’AV-MPC include anche la verifica che il procuratore generale adempia a tale responsabilità. Questo non risulta però in modo sufficientemente chiaro dal testo della legge vigente, che si limita menzionare in modo succinto la «vigilanza». Con la modifica del capoverso 1 si intende ora chiarire che l’attività di vigilanza dell’AV-MPC comprende sia aspetti amministrativi che mate- riali. La vigilanza materiale ha tuttavia anche dei limiti perché all’AV-MPC non sono con- feriti i compiti propri di un Ministero pubblico superiore. Il capoverso 2 stabilisce

114 RS 173.110 115 RS 173.41

perciò in quali ambiti l’AV-MPC non può impartire istruzioni al MPC. Oltre all’ec- cezione già presente oggi in virtù della lettera a, la lettera b esclude ora le istruzioni vertenti sulle priorità della politica criminale. La definizione delle priorità del perse- guimento penale non rientra nei compiti di un’autorità di vigilanza ma spetta in prima linea all’esecutivo come autorità politica, che può stabilire le priorità impartendo istruzioni agli organi di polizia ad esso subordinati. Tuttavia, anche il MPC può fissare le proprie priorità in materia di politica criminale. Questa situazione di partenza ri- chiede un accordo e un coordinamento tra il MPC e l’esecutivo, ossia la polizia, per quanto riguarda la definizione delle priorità della politica criminale. Se, in aggiunta, si conferisse all’AV-MPC il diritto di impartire istruzioni al MPC, ciò farebbe ulte- riormente aumentare la necessità di trovare un accordo e di coordinarsi. Spetta invece all’autorità di vigilanza verificare se e in che modo il MPC metta in atto la strategia in materia di politica criminale. Infine, la lettera c esclude anche le istruzioni vertenti sull’applicazione e l’interpretazione del diritto. Il controllo della legalità dell’operato del MPC compete, secondo il Consiglio federale, alle istanze di ricorso. Se l’AV-MPC potesse emanare direttive vincolanti per il MPC in materia di applicazione e interpre- tazione del diritto, si potrebbe arrivare a una sorta di doppio controllo delle azioni del MPC. Ma non vi è motivo di farlo, soprattutto considerando che è possibile presentare ricorso contro praticamente tutte le decisioni e gli atti procedurali del MPC (art. 393 cpv. 1 lett. a CPP). Ci si potrebbe eventualmente chiedere se l’AV-MPC debba avere il potere di impartire istruzioni negli ambiti in cui non è possibile il controllo giudiziario degli atti proce- durali, ad esempio nei casi di abbandono o di non luogo a procedere nei cosiddetti reati senza vittime. Definire precisamente tali casi nella legge sarebbe però molto dif- ficile. Si porrebbe subito anche la questione dell’opportunità del potere di impartire istruzioni nei casi in cui, pur essendo possibile un controllo giudiziario, le parti inte- ressate non lo richiedono quasi mai, perché, in ultima analisi, sono avvantaggiate da una decisione eventualmente non conforme alla legge (ad es. rinuncia al persegui-

mento penale in caso di confisca di ingenti valori patrimoniali). Il Consiglio federale ritiene che sia pressoché impossibile disciplinare in modo soddisfacente nella legge tutte le possibili situazioni e che pertanto sia opportuno rinunciare a conferire all’AV- MPC tale diritto di impartire istruzioni. Ciò non esclude che l’AV-MPC, nell’ambito della propria attività di vigilanza, sollevi questioni relative ad applicazioni o interpre- tazioni del diritto da parte del MPC che non ritiene corrette. La responsabilità della corretta applicazione del diritto compete tuttavia esclusivamente al MPC.

Art. 31 Il nuovo articolo 31 corrisponde sostanzialmente al vigente articolo 29 capoverso 1 LOAP. Esso precisa che l’AV-MPC presenta all’Assemblea federale plenaria un rap- porto anche in caso di eventi particolari e che i rapporti non riguardano solo la sua attività ma anche i suoi risultati. Vengono così definiti più precisamente i doveri dell’AV-MPC.

Questa disposizione corrisponde pienamente al vigente articolo 31 capoverso 4 LOAP.

Questa disposizione riprende le norme vigenti in materia di procedimento disciplinare e di proposta di destituzione di cui all’articolo 31 LOAPcon alcune novità. Il capoverso 1 prevede infatti che l’AV-MPC, nel caso di un’inchiesta disciplinare, può incaricare dell’inchiesta una o più persone al proprio interno. In conformità con quanto richiesto dalle CdG (vedi sopra n. 2.1.6), l’AV-MPC può però incaricare dell’inchiesta anche persone esterne. L'ultima frase garantisce che i soggetti inquirenti possano prendere le decisioni ordinatorie necessarie per portare avanti il procedi- mento, mentre spetta solo all’AV-MPC ordinare misure disciplinari. Capoverso 2: il diritto in vigore non stabilisce in modo esplicito quali regole proce- durali si applichino allo svolgimento di un’inchiesta disciplinare. Il vigente articolo 31 capoverso 3 LOAP stabilisce solo che la procedura di ricorso contro una misura di- sciplinare è retta dalla PA. Il capoverso 2 prevede ora, in linea con la regolamenta- zione dell’articolo 98 capoverso 2 OPers, che la PA si applica all’intero procedimento disciplinare. Il capoverso 3 riprende l’articolo 31 capoverso 2 LOAP in essere ma, la frase intro- duttiva («Se dall’inchiesta disciplinare risulta che il membro del Ministero pubblico della Confederazione eletto dall’Assemblea federale ha violato i doveri d’ufficio …»), assicura che si possano disporre misure solo dopo un’inchiesta. Ciò corrisponde all’ar- ticolo 99 capoverso 1 OPers. Il capoverso 4 prevede ora la possibilità della sospensione in via cautelare, come rac- comandano le CdG (vedi sopra n. 2.1.5). Nel merito la disposizione corrisponde all’articolo 103 capoverso 1 OPers. Il capoverso 5 corrisponde all’attuale capoverso 3 dell’articolo 31 LOAP, ma disci- plina ora anche il ricorso contro l'ordine di sospensione in via cautelare. Il capoverso 6 corrisponde al vigente articolo 31 capoverso 1 LOAP.

Questa nuova disposizione non istituisce un vero e proprio diritto dell’AV-MPC di essere sentita dalla CG per la scelta dei membri del MPC da eleggere, anche se le CdG ritengono opportuno valutare un tale diritto116. Non pare infatti molto sensato conce- dere all’AV-MPC un vero e proprio diritto di essere sentita a tal fine, obbligando così la CG a consultare in ogni caso l’AV-MPC. Potrebbero infatti verificarsi situazioni in

116 Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza, pag. 160 seg.

cui la CG è in grado di decidere senza consultare l’AV-MPC. D’altra parte, potrebbe anche accadere che l’AV-MPC desideri trasmettere alla CG informazioni che reputa rilevanti, sebbene la CG non le abbia esplicitamente richieste. Per consentire all’autorità di vigilanza di trasmettere tali informazioni su richiesta o spontaneamente alla Commissione giudiziaria, è necessaria una base giuridica, perché le informazioni sono soggette al segreto d’ufficio dei membri dell’AV-MPC.

Il diritto vigente non contiene disposizioni per il caso in cui un procedimento penale sia diretto contro un membro del MPC eletto dall’Assemblea federale. Nella prassi si applica per analogia l’articolo 67 LOAP (vedi sopra n. 2.1.8). Il nuovo articolo 66a codifica questa giurisprudenza. Il procedimento si suddivide in due fasi: nella prima si esamina la fondatezza dei reati contestati, che di norma derivano da una denuncia penale. A tale scopo, in virtù del capoverso 1, l’autorità di vigilanza nomina un procuratore pubblico straordinario, che deve svolgere i primi accertamenti. Qualora il sospetto che sia stato commesso un reato nell’ambito dell’attività ufficiale risulti fondato, il procuratore pubblico straor- dinario presenta alla commissione competente delle Camere federali la richiesta di autorizzazione a procedere penalmente, come prescrive l’articolo 14 LResp (cpv. 2). Se tale autorizzazione viene concessa, inizia la seconda fase in cui, secondo il capo- verso 3, il procuratore generale straordinario eletto dall’Assemblea federale (art. 17 cpv. 3 LParl) avvia e dà esecuzione al procedimento penale.

Art. 67 Visto che il procedimento per il sospetto di reati commessi da membri eletti del Mi- nistero pubblico della Confederazione è ora disciplinato dall’articolo 66a LOAP, la rubrica dell’articolo 67 LOAP va adeguata in modo che la disposizione si riferisca solo ai procuratori pubblici assunti del MPC.

Art. 78 Il capoverso 1 può essere abrogato perché ormai non ci sono più membri del MPC in carica nominati dal Consiglio federale in base alla normativa precedente. Neanche il capoverso 2 è più pertinente perché la convenzione citata all’articolo 62 capoverso 3 LOAP è stata conclusa nel 2014.

I membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall’Assemblea federale plenaria prima dell’entrata in vigore delle presenti modifiche sono stati eletti per quat- tro anni. La nuova normativa, secondo la quale la durata della carica è ora di sei anni, non comporta tuttavia un prolungamento automatico di due anni. Il capoverso 1 lo sancisce espressamente a titolo di chiarimento. Se i precedenti titolari della carica vengono rieletti in base alla nuova normativa, la durata del loro mandato sarà di sei anni. Ai sensi del capoverso 2, invece, la regolamentazione per i procuratori pubblici eletti dal procuratore generale per quattro anni è diversa. Con l'entrata in vigore delle mo- difiche, il loro rapporto di assunzione si trasforma automaticamente in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato in base all’articolo 20 capoverso 4. Questo perché de- vono sussistere motivi oggettivi per una non rielezione e il rapporto di lavoro dei pro- curatori pubblici eletti non differisce in modo sostanziale da quello dei procuratori pubblici assunti.

3.2 Modifica del Codice di procedura penale

Art. 23 cpv. 1 lett. a, abis, b, h, hbis, hter e j - Lettera a In base alla lettera a in vigore, sottostanno alla giurisdizione federale i seguenti reati, in quanto diretti segnatamente contro persone protette in virtù del diritto internazio- nale: reati contro la vita e l’integrità della persona (Titolo primo: art. 111–136 CP), crimini e delitti contro la libertà personale (Titolo quarto: art. 180–186 CP), rapina (art. 140 CP), estorsione (art. 156 CP), aggressione e coazione sessuali (art. 189 CP) e violenza carnale (art. 190 CP). Per le ragioni esposte al numero 2.2.3.1, da ora tutti i reati diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale sottostanno alla giurisdizione federale obbligatoria. Quali persone nello specifico rientrino nella protezione prevista dal diritto internazionale dipende dai relativi trattati internazionali e dal diritto consuetudinario internazionale.117 Per motivi di chiarezza, i reati diretti segnatamente contro magistrati e membri dell’Assemblea federale sono ora disciplinati separatamente alla lettera b.

- Lettera abis I reati contro locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e posti consolari sottostanno alla competenza federale in materia di perseguimento penale, secondo il vigente articolo 23 capoverso 1 lettera b CPP solo se si tratta di: appropriazione sem- plice (art. 137 CP), sottrazione di una cosa mobile (art. 141 CP), danneggiamento (art. 144 CP), ricettazione (art. 160 CP) e reati patrimoniali di poca entità (art. 172ter

117 BSK StPO- Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, art. 23 N 7; SK Kommentar StPO-Ste- phan Schlegel, art. 23 N 5; CR CPP-David Bouverat, art. 23 N 4.

CP). Per i motivi riportati al numero 2.2.3.1 ora anche tutti i reati diretti contro i beni sopra indicati rientrano nella giurisdizione federale. In relazione all’adempimento degli obblighi derivanti dal diritto internazionale (v. so- pra n. 2.2.3.1), il Consiglio federale propone un’ulteriore riassegnazione della com- petenza in materia di perseguimento penale. Ad oggi rientrano nella competenza in materia di perseguimento penale della Confe- derazione solo i reati diretti contro i locali, gli archivi o i documenti di missioni diplo- matiche o di posti consolari. Il progetto trasferisce nella competenza penale della Confederazione tutti i reati in quanto diretti contro i beni citati delle missioni perma- nenti. Con ciò si intendono le rappresentanze di uno Stato presso un'organizzazione intergovernativa. Alle missioni permanenti si applica per analogia la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche118, per cui, per ragioni di coerenza, appare giu- stificato assoggettare anche questi reati alla giurisdizione federale. Sulla base delle stesse considerazioni, il progetto assoggetta alla giurisdizione federale anche tutti i reati diretti contro i locali, gli archivi o i documenti delle organizzazioni internazionali. Anch’esse godono, in conformità con il diritto internazionale e le con- suetudini internazionali, di determinati privilegi, immunità e agevolazioni in Svizzera; la loro portata dipende dai rispettivi accordi di sede conclusi con la Svizzera. In que- sto contesto è rilevante l’inviolabilità dei locali, degli archivi o dei documenti. Non tutte le organizzazioni internazionali possono però invocare questo privilegio (ad esempio il World Economic Forum o il Comitato Olimpico Internazionale). I reati diretti contro i suddetti beni di tali organizzazioni internazionali non saranno assog- gettati alla competenza penale della Confederazione ma restano di competenza canto- nale per il perseguimento penale. Tale delimitazione risulta dall’espressione «protetti in virtù del diritto internazionale». La competenza in materia di perseguimento della Confederazione per questi reati viene ora disciplinata alla lettera abis per motivi di chiarezza.

- Lettera b La competenza in materia di perseguimento penale della Confederazione per determi- nati reati diretti contro magistrati della Confederazione, membri dell’Assemblea fe- derale, il procuratore generale o un sostituto procuratore generale è ora disciplinata dalla lettera b, per una maggiore chiarezza. L’attuale ripartizione della competenza materiale nell’ambito dei reati contro l’inte- grità sessuale (art. 187 segg. CP) appare incoerente. Non si comprende perché, ad esempio, la coazione sessuale (art. 189 CP) o la violenza carnale (art. 190 CP) contro una persona indicata alla lettera a (ad es. un magistrato della Confederazione o un membro dell’Assemblea federale) sottostia alla giurisdizione federale ma che questo non valga per gli atti sessuali con persone incapaci di discernimento o inette a resistere (art. 191 CP119), malgrado tali reati siano di gravità comparabile a livello di pena

118 Messaggio LSO, n. 2.3.1.4.

119 Prima dell’entrata in vigore della revisione del diritto penale in materia sessuale il 1° lug.

2024 (RU 2024 27) il termine utilizzato nella versione tedesca era Schändung.

astratta prevista. L’avamprogetto propone pertanto, per motivi di coerenza, di attri- buire l’articolo 191 CP (atti sessuali con persone incapaci di discernimento o inette a resistere) alla competenza in materia di perseguimento penale della Confederazione. La lettera a viene integrata di conseguenza. Nel quadro dell’adeguamento della competenza per i reati contro persone protette in virtù del diritto internazionale si è infine verificato se si debba precisare o ampliare la cerchia di persone di cui alla lettera b. Parte della dottrina esprime critiche quanto alla cerchia delle persone protette. Non si capirebbe come mai vi rientrino, ad esempio, solo i magistrati federali, vale a dire i membri del Consiglio federale, il Cancelliere della Confederazione e i giudici ordinari del Tribunale federale, ma non i giudici dei tribunali federali di prima istanza (Tribunale penale federale, Tribunale amministra- tivo federale, Tribunale federale dei brevetti). Inoltre, la lettera a comprenderebbe solo il procuratore generale e i suoi sostituti, ma non i procuratori pubblici federali Il fatto che il diritto in vigore non comprenda i giudici di prima istanza dei tribunali federali e i procuratori pubblici federali capo presumibilmente è dovuto innanzitutto al fatto che la regolamentazione è stata recepita senza modifiche nel CPP e risale a un’epoca in cui non esistevano né i tribunali federali di prima istanza nella loro forma attuale né l’attuale struttura organizzativa del Ministero pubblico della Confedera- zione. Ciononostante, vi sono motivi contrari all’estensione proposta dalla CAG-S: i reati contro i magistrati sono soggetti alla giurisdizione federale perché il reato non lede solo la persona stessa, ma anche la Confederazione in quanto tale, dal momento che i magistrati la rappresentano in modo particolare. Se si volesse ampliare la cerchia delle persone, si porrebbe la delicata questione della sua circoscrizione. Perché la giu- risdizione federale dovrebbe essere applicata ai reati commessi, ad esempio, contro procuratori pubblici federali capo, ma non contro i segretari di Stato o il capo dell’esercito? È difficile individuare criteri generali a tale riguardo. L'attuale norma- tiva, invece, si basa almeno su una caratteristica concreta e relativamente semplice, ovvero lo statuto di magistrato. Appare quindi opportuno rinunciare a un ampliamento

della cerchia delle persone.

- Lettera h Come illustrato sopra, al numero 2.2.3.2, i reati contro la pubblica autorità saranno esclusi dalla giurisdizione federale e trasferiti alla competenza dei Cantoni in materia di perseguimento penale, se sono diretti contro atti ufficiali di impiegati dei trasporti pubblici. Questa nuova attribuzione della competenza in materia di perseguimento penale per la cerchia di persone citata risulta dalla nuova lettera hter dell’articolo 23 capoverso 1 AP-CPP. A causa di questa nuova attribuzione, nella nuova lettera h sono stati stral- ciati la menzione del titolo quindicesimo e l’espressione contro l’autorità federale La nuova stesura non comporta altre modifiche materiali.

120 BSK StPO-Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, art. 23 N 5; CR CPP-David Bouverat, art. 23 N 6.

- Lettera hbis Come proposto al numero 2.2.3.3, i reati di terrorismo vengono assoggettati senza restrizioni alla giurisdizione federale obbligatoria in virtù dell’articolo 23 capoverso 1 CPP. I reati di cui all’articolo 260ter CP (partecipazione o sostegno a un’organizzazione ter- roristica), 260quinquies CP (finanziamento del terrorismo), 260sexies CP (reclutamento, addestramento e viaggi finalizzati alla commissione di un reato di terrorismo) e i reati riconducibili a un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter capoverso 1 lettera a numero 2 CP, vengono quindi elencati nella nuova lettera hbis dell’articolo 23 capoverso 1 AP-CPP e stralciati dall’elenco di reati dell’articolo 24 capoverso 1 CPP (v. sotto i commenti all’art. 24).

- Lettera hter Come illustrato sopra, alla lettera h, la competenza della Confederazione in materia di perseguimento penale dei reati di cui al titolo quindicesimo, in quanto diretti contro l’autorità pubblica, è ora disciplinata in una nuova lettera hter. Sono esclusi i reati di cui agli articoli 285 e 286 CP contro gli impiegati dei trasporti pubblici ai sensi dell’ar- ticolo 285 numero 1 capoverso 2 CP e dell’articolo 286 capoverso 2 CP. Tali reati rientreranno d’ora in poi nella competenza in materia di perseguimento penale dei Cantoni. In base alle disposizioni citate, sono impiegati dei trasporti pubblici gli impiegati di imprese secondo la legge federale del 20 dicembre 1957121 sulle ferrovie (LFerr), la legge del 20 marzo 2009122 sul trasporto di viaggiatori (LTV) e la legge del 21 marzo 2025123 sul trasporto di merci (LTM) nonché gli impiegati delle organizza- zioni incaricate dei trasporti, autorizzate dall’Ufficio federale dei trasporti, ai sensi della legge federale del 18 giugno 2010124 sugli organi di sicurezza delle imprese di trasporto pubblico (LFSI).

- Lettera j Gli adeguamenti della lettera j sono di natura esclusivamente linguistica. Dal punto di vista materiale, non cambia nulla in questa disposizione.

Art. 24 cpv. 1 Alla luce della proposta di cui al numero 2.2.3.3 di assoggettare i reati di terrorismo alla giurisdizione federale, l’articolo 24 capoverso 1 CPP va adeguato di conseguenza.

121 RS 742.101 122 RS 745.1 123 RS 742.41 124 RS 745.2

I reati dell’articolo 260ter CP (partecipazione o sostegno a un’organizzazione terrori- stica ai sensi dell’art. 260ter cpv. 1 lett. a n. 2), 260quinquies CP (finanziamento del ter- rorismo), 260sexies CP (reclutamento, addestramento e viaggi finalizzati alla commis- sione di un reato di terrorismo) e i reati riconducibili a un’organizzazione terroristica ai sensi dell’articolo 260ter capoverso 1 lettera a numero 2 CP, vengono stralciati dall’articolo 24 capoverso 1 CPP e sono ora elencati all’articolo 23 capoverso 1 let- tera hbis AP-CPP. Il campo di applicazione dell’articolo 24 AP-CPP è quindi limitato alle organizzazioni criminali e alla criminalità economica. L’articolo 260ter CP viene suddiviso per quanto riguarda la sua qualificazione processuale penale. Questo, data la sua sistematica, non comporta particolari difficoltà legislative125. Le condizioni indicate alle lettere a e b dell’articolo 24 CPP capoverso 1 (reati com- messi prevalentemente all’estero o in più Cantoni senza che il centro dell’attività pe- nalmente rilevante possa essere localizzato in uno di essi) continuano a valere senza modifiche per i reati di cui al capoverso 1.

Art. 25

L’articolo 25 CPP concerne la delega di cause penali che sottostanno alla giurisdi- zione federale in base agli articoli 23 e 24 CPP.

La delega fa decadere la competenza degli organi della giustizia penale federale e fonda la competenza materiale e territoriale degli organi di perseguimento penale del Cantone designato in base alle norme sul foro (art. 31 segg. CPP). Il Cantone al quale viene delegata una causa penale assoggettata alla giurisdizione penale federale è te- nuto ad agire126. Come riportato al numero 2.2.4, le condizioni per la delega sono semplificate e il testo dell’articolo 25 CPP precisato. Il Consiglio federale propone innanzitutto di abrogare la distinzione in vigore. In virtù dell’articolo 25 capoverso 1 AP-CPP la delega deve essere possibile incondizionata- mente non solo per le cause penali secondo l’articolo 23 CPP ma anche per quelle secondo l’articolo 24 CPP, il che implica lo stralcio del requisito del «caso semplice». Inoltre, il Consiglio federale propone ora la possibilità della delega solo per l’istru- zione e il giudizio, come prevede il diritto vigente per le cause penali in virtù dell’ar- ticolo 24 CPP (art. 25 cpv. 2 CPP). La ragione è che la delega solo per il giudizio non è rilevante nella prassi. Infine, il testo del capoverso 1 sarà precisa che il Ministero pubblico della Confede- razione non trasferisce d’autorità alle autorità cantonali le cause penali di sua compe- tenza ma solo dopo averlo concordato (v. sopra n. 2.2.4). Il momento della delega non è finora stato stabilito per legge e così continuerà ad essere, per motivi di flessibilità. La delega può quindi avvenire in qualsiasi momento,

125 N. 1 (criminalità organizzata) risp. n. 2 (terrorismo) del cpv. 1 lett. a della disposizione.

126 BSK StPO-Daniel Kipfer, art. 25 N 2 segg.

a seconda delle circostanze del caso specifico, ovvero prima dell’apertura formale di un’inchiesta, nel corso della stessa e addirittura fino alla sua conclusione formale. Quest’ultimo caso dovrebbe però costituire un’eccezione al fine di permettere che il procedimento sia condotto in modo efficiente127. Le raccomandazioni della CMP sul foro prevedono inoltre che, per quanto possibile, il MPC deleghi i procedimenti nella loro fase iniziale128. Come nel diritto vigente, il capoverso 2 stabilisce che le cause penali di cui all’arti- colo 23 capoverso 1 lettera g CPP non possono essere delegate.

Art. 26 cpv. 1, 2 e 4

Se il Ministero pubblico della Confederazione intende delegare a un Cantone, per l’istruzione e il giudizio, un caso penale che rientra nella sua competenza in materia di perseguimento penale (art. 25 CPP) e la competenza può essere di più Cantoni, l’articolo 26 capoverso 1 CPP prevede che il Ministero pubblico della Confederazione decida quale Cantone debba farsi carico del perseguimento penale. Questa norma in- tende garantire il principio dell’unità della procedura (art. 29 CPP)129. Come esposto al numero 2.2.5, dal testo della norma non risulta in modo esplicito che il capoverso 1 si riferisce esclusivamente ai casi di delega di cui all’articolo 25 CPP. Ciò viene pertanto chiarito con la modifica proposta all’articolo 26 capoverso 1 AP- CPP.

Il Ministero pubblico della Confederazione non decide d’autorità quale Cantone è competente in questo caso per il perseguimento penale. Ciò viene invece concordato con i Cantoni, tenendo conto delle norme sul foro di cui agli articoli 31–38 CPP (cfr. art. 26 cpv. 4 CPP)130. L’attribuzione a un dato Cantone avviene mediante deci- sione impugnabile (art. 28 in combinato disposto con l’art. 393 segg. CPP). Il capoverso 2 precisa che anche la riunione dei procedimenti penali nelle mani del pubblico ministero della Confederazione o delle autorità cantonali avviene solo dopo che le parti hanno raggiunto un accordo tramite il Ministero pubblico della Confede- razione (art. 26 cpv. 4 AP-CPP), tenendo conto delle norme sul foro. Tali precisazioni non comportano alcuna modifica materiale del diritto vigente. Il diritto in vigore, nella prima frase del capoverso 4, fa riferimento esclusivamente ai casi di delega, ma non menziona i casi di riunione di cause penali ai sensi del capo-

127 CR CPP-David Bouverat, art. 25 N 4.

128 Gerichtsstandsempfehlungen SSK, Allegato II, n. 6.

129 CR CPP-David Bouverat, art. 26 N 2; BSK StPO-Daniel Kipfer, art. 26 N 2.

130 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, pag. 543; BSK StPO- Daniel Kipfer, art. 26 N 2.

verso 2, sebbene, secondo la dottrina dominante, anche questi rientrino nel capo- verso 4131. Il testo del capoverso 4 risulta quindi troppo restrittivo e deve essere inte- grato con il termine «riunione». La seconda frase del capoverso 4 rimane invariata. Nel testo francese della norma, invece, tale adeguamento comporta, per motivi lingui- stici, una rielaborazione dell’intero capoverso 4.

Art. 28 rubrica, cpv. 1 e 2 Come illustrato al numero 2.2.6, le corti dei reclami penali del Tribunale penale fede- rale sono competenti in caso di conflitti tra il Ministero pubblico della Confederazione e le autorità penali cantonali riguardo alla competenza materiale di perseguire e giu- dicare reati penali (art. 28 CPP in combinato disposto con l’art. 37 cpv. 1 LOAP). A parte questo, l’articolo 28 CPP non prevede altre norme procedurali. Il Tribunale pe- nale federale decide su tali conflitti applicando per analogia le norme stabilite dalla legge e dalla giurisprudenza per risolvere i conflitti intercantonali in materia di foro (art. 39–42 in combinato disposto con l’art. 393 segg. CPP). L'applicazione di queste norme per analogia si è dimostrata, in linea di principio, ef- ficace. Non si vedono quindi motivi per i quali tali norme procedurali non debbano continuare ad essere applicate. Per motivi di chiarezza, tale regola va sancita nell’articolo 28 CPP. Per questo motivo, la rubrica viene precisata di conseguenza. Il testo attuale dell’articolo 28 CPP viene ripreso senza modifiche nel capoverso 1. Nel nuovo capoverso 2 si fa riferimento alle disposizioni che si applicano per analogia alla risoluzione dei conflitti di competenza tra il Ministero pubblico della Confederazione e le autorità cantonali di perseguimento penale. Per quanto riguarda le proposte relative alle norme che accelerano il procedimento, v. di seguito i commenti all’articolo 40 AP-CPP. Per quanto concerne il carattere definitivo delle decisioni del Tribunale penale fede- rale sui conflitti di competenza (art. 79 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale, LTF), il gruppo di lavoro ha ritenuto che tale normativa non fosse appro- priata e ha chiesto di rendere impugnabili le decisioni relative alla competenza mate- riale almeno qualora si ponessero questioni giuridiche di fondamentale importanza132. Il Consiglio federale ritiene tuttavia, per i motivi che seguono, che le decisioni delle corti dei reclami penali del Tribunale penale federale debbano rimanere definitive. Escludendo la possibilità di ricorso contro le decisioni delle corti dei reclami penali del Tribunale penale federale, l’articolo 79 LTF intende alleggerire il carico per il Tribunale federale. Nel quadro della revisione della LTF, il Consiglio federale ha pro-

posto che, in deroga all'articolo 79 LTF, il ricorso in materia penale contro le decisioni del Tribunale penale federale sia ammissibile se si pone una questione giuridica di

131 BSK StPO-Daniel Kipfer, art. 26 N 5; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, art. 26 N 10; CR CPP-David Bouverat, art. 26 N 6; de Moreillon/Parein-Reymond, Petit Commen- taire CPP, art. 26 N 13; StPO PK-Jositsch/Schmid, art. 26 N 8.

132 Cfr. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570, n. 7.6.3.

importanza fondamentale o se, per altri motivi, si tratta di un caso di particolare rile- vanza (art. 89a cpv. 1 D-LTF, la cosiddetta competenza residua133). Il Consiglio fe- derale intendeva così consentire il ricorso alla massima istanza in modo mirato. Nel giugno del 2020 la revisione della LTF è fallita in Parlamento. Le Camere federali non hanno preso in esame il progetto134. Il membro del Consiglio degli Stati Caroni ha poi presentato, il 2 dicembre 2020, il postulato 20.4399 «Per una moderna legge sul Tribunale federale», che incarica il Consiglio federale di illustrare in un rapporto la possibilità di modernizzare la LTF in modo da ottimizzare il carico di lavoro del Tribunale federale e la tutela giurisdizionale. Il 1° marzo 2021 il Consiglio degli Stati ha adottato il postulato. Il rapporto del Consiglio federale in adempimento del postu- lato Caroni 20.4399 è stato pubblicato il 24 gennaio 2024. Nel proprio rapporto in adempimento del postulato LTF, il Consiglio federale ha esaminato quali proposte di revisione della LTF fossero, a suo avviso, efficaci e in grado di trovare l’appoggio politico della maggioranza e potessero essere portate avanti nel quadro di una revi- sione «minore» della LTF. Nel rapporto in adempimento del postulato LTF, il Consiglio federale ha concluso che non va ulteriormente perseguito il concetto della cosiddetta competenza residua del Tribunale federale (secondo gli art. 89a e 89b D-LTF), a causa dell’opposizione da parte della politica, del Tribunale federale e della dottrina giuridica135. Per queste ra- gioni appare contraddittorio voler introdurre nuovamente un’eccezione al carattere definitivo delle decisioni del Tribunale penale federale, in contrasto con la posizione recentemente espressa dal Consiglio federale.

Art. 38 cpv. 2 Nella versione tedesca l’espressione «Gerichtsstandsvorschriften» viene sostituita da « Gerichtsstandsregeln » per ragioni di uniformità (v. sopra art. 26 cpv. 1 e 2 AP-CPP e art. 27 cpv. 1 CPP); ciò non comporta alcuna modifica materiale.

Art. 40 cpv. 2, 2bis–2quater Occorre innanzitutto specificare che le seguenti disposizioni si applicano non solo ai conflitti in materia di foro tra i Cantoni, ma anche alle controversie sulla competenza tra il Ministero pubblico della Confederazione e i Cantoni (v. sopra n. 2.2.6). Se le autorità cantonali di perseguimento penale non riescono ad accordarsi nel quadro della procedura di conciliazione, la questione del foro viene sottoposta senza indugio al Tribunale penale federale affinché decida (art. 40 cpv. 2 CPP).

133 Su tale nozione cfr. Rapporto in adempimento del postulato LTF, n. 1.2.2.

134 La competenza residua è stata una ragione fondamentale del fallimento del progetto. Per i dettagli cfr. Rapporto in adempimento del postulato LTF, n. 2.1.2 segg., 4.2.

135 Cfr. Rapporto in adempimento del postulato LTF, n. 2.1.5, 2.3.2 e 4.2.

Secondo la giurisprudenza costante del Tribunale penale federale, l’istanza deve es- sere presentata, in via di principio, entro 10 giorni. Si tratta del termine che vale per la presentazione di un reclamo (art. 396 cpv. 1 CPP). È possibile derogare a tale ter- mine solo in circostanze particolari, che il richiedente deve specificare136. Secondo la giurisprudenza costante del Tribunale penale federale, tale è il caso, ad esempio, quando il parere scritto del Cantone richiedente lascia ancora margini di negoziazione, quando il caso richiede ulteriori approfondimenti perché i fatti mancano ancora di chiarezza, oppure quando, entro il termine previsto, vengono alla luce nuovi elementi che influenzano in modo determinante la valutazione della questione del foro137. Il termine di 10 giorni intende evitare inutili ritardi nelle questioni relative al foro ma non ha lo scopo di impedire il proseguimento delle negoziazioni in corso, in partico- lare se ci sono nuovi riscontri o ulteriori denunce138. Per garantire la certezza del diritto, il progetto inserisce pertanto nel capoverso 2 il termine concreto di 10 giorni, esplicitando anche nella legge la possibilità di derogarvi soltanto in presenza delle condizioni sopra indicate. Secondo la giurisprudenza co- stante del Tribunale penale federale, il termine di 10 giorni decorre dal momento in cui perviene il parere negativo del Cantone interpellato, vale a dire una volta concluso lo scambio di pareri139. Per motivi di chiarezza, ciò andrà sancito esplicitamente nella legge. Nella prassi, diversamente da quanto previsto dal capoverso 2, non è necessariamente il Cantone che si è occupato per primo della causa a deferirla al Tribunale penale federale per decisione. Ogni Cantone che conduce un procedimento penale la cui com- petenza è litigiosa e che non è riuscito ad accordarsi con l'altro Cantone o gli altri Cantoni in merito alla competenza, può adire il Tribunale penale federale, anche qua- lora sia stato l’ultimo ad avviare il procedimento penale. Il testo del capoverso 2 viene adeguato a tale prassi. Nei nuovi capoversi 2bis e 2ter vengono definiti i requisiti essenziali relativi alla forma e al contenuto dell’istanza ai sensi del capoverso 2. Tali requisiti si basano sulla giu- risprudenza costante del Tribunale penale federale. Quindi la domanda deve essere

motivata e va redatta in modo tale che il Tribunale penale federale, senza dover esa- minare gli atti cantonali, possa ricavare dalla stessa i fatti essenziali e necessari per determinare il foro140. Inoltre, all’istanza andranno allegati gli atti essenziali ai fini della decisione sul foro. Essa dovrà essere dunque documentata in modo completo, in

136 Decisioni del Tribunale penale federale, ad es., del 15 lug. 2011, BG.2011.17 consid. 2.1, del 17 giu. 2011, BG.2011.7 consid. 2.2, del 7 nov. 2024. BG.2024.29, consid. 1.1, del

19 lug. 2024, BG.2024.26, consid. 1.1.

137 Decisioni del Tribunale penale federale del 30 lug. 2024, BG.2024/21 consid. 1.1; del

27 giu. 2012, BG.2012/20 consid. 1.3.

138 Decisione del Tribunale penale federale del 10 feb. 2016, BG.2015/46 consid. 1.3. 139 Decisioni del Tribunale penale federale del 18 ott. 2011, BG.2011.34 consid. 1.4; del 27 giu. 2012, BG.2012.20 consid. 1.3; dell’11 gen. 2013 BG.2012.50 consid. 1.3; del 30 lug. 2024 BG.2024.21 consid. 1.3; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafver- fahren, pag. 493 seg. 140 L’istanza deve illustrare, in modo sintetico ma esauriente, quali fatti punibili siano conte- stati all’imputato, quando e dove siano stati commessi e, se del caso, dove si sia verificato il risultato del reato, come debbano essere valutati dal punto di vista giuridico i reati che risultano dagli atti e quali atti di perseguimento concreti siano stati intrapresi da quali au- torità e quando.

modo che il Tribunale penale federale possa decidere senza ulteriori misure probato- rie141. Gli atti rilevanti ai fini della determinazione del foro devono essere corrredati di indici e allegati ordinatamente in un fascicolo separato; le loro pagine vanno nume- rate142. Questi requisiti valgono, tra l’altro, anche per il parere che il Tribunale penale federale potrebbe eventualmente richiedere ai Cantoni coinvolti143. Le domande che soddisfano questi requisiti contribuiscono in modo determinante a far sì che il Tribu- nale penale federale possa pronunciare la propria decisione il più rapidamente possi- bile (v. di seguito cpv. 2quater). Visto che i procedimenti relativi al foro – come già menzionato – devono essere con- dotti con rapidità, il Consiglio federale propone inoltre un nuovo capoverso 2quater se- condo cui anche l’autorità a cui compete la decisione del foro (ad es. il Tribunale penale federale) decide senza indugio. Le corti dei reclami penali del Tribunale penale federale sono inoltre tenute a decidere entro sei mesi in base all’articolo 397 capoverso 5 CPP. Da un’analisi delle contro- versie in materia di competenza tra il 2011 e il 2023 è peraltro emerso che i procedi- menti dinanzi al Tribunale penale federale durano in media 69 giorni144.

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, le disposizioni transitorie di cui all’articolo 448 segg. CPP sono applicabili anche alle modifiche successive del CPP145, ma ragioni di economia processuale giustificano l’adozione di disposizioni transitorie distinte. Si vuole evitare il trasferimento, in particolare dei procedimenti pendenti, dalle autorità federali a quelle cantonali con ripercussioni negative sulla loro durata. Il capoverso 1 stabilisce quindi che i procedimenti penali pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente modifica legislativa sottostanno al diritto anteriore e le autorità competenti fino ad allora restano competenti per tali procedimenti. Per i procedimenti in caso di decisioni giudiziarie indipendenti successive (art. 363 segg. CPP), non più pendenti al momento dell’entrata in vigore della pre- sente legge, appare tuttavia più opportuno dichiarare applicabili il nuovo diritto e le nuove norme in materia di competenza (cpv. 2). La ragione è che tali decisioni ven- gono prese in modo autonomo e indipendente dalla decisione originaria e possono essere pronunciate anche dopo un certo tempo. Per tali decisioni non sembra quindi opportuno mantenere l’attuale ripartizione delle competenze.146

141 Il Tribunale penale federale non procede direttamente alla raccolta delle prove, ma decide esclusivamente sulla base degli atti. 142 Ad es. decisioni del Tribunale penale federale del 30 lug. 2024, BG.2024/37 consid. 1.3.1, del 19 dic. 2022, BG.2022/35 consid. 3.2.2, del 23 feb. 2022, BG.2022.7 consid. 1.2.2. 143 Decisione del Tribunale penale federale del 30 luglio 2024, BG.2024/37 consid. 1.3.1.

144 Damian K. Graf, Tempus fugit, § 13, pag. 157.

145 Decisioni del tribunale federale del 3 apr. 2025, 7B_515/2024, consid. 2.1; dell’11 lug.2024, consid. 1.2; del 9 ott. 2024, 7B_662/2024, consid. 2.1.

146 BSK StPO- Moritz Oehen, art. 425 N 1 seg.

Per la revisione (art. 410 segg. CPP) vale invece, secondo il capoverso 3, la normativa di cui al capoverso 1. Il capoverso 4 riprende la normativa vigente di cui all’articolo 449 capoverso 2 CPP. In caso di conflitti di competenza tra autorità dello stesso Cantone, la decisione spetta alla giurisdizione di reclamo del relativo Cantone; in caso di conflitti tra autorità di Cantoni diversi o tra autorità cantonali e federali, la decisione spetta al Tribunale pe- nale federale.

3.3 Procedura penale minorile

Per le ragioni esposte al numero 2.2.7, il nuovo articolo 31a obbliga le autorità inqui- renti147 a informare senza indugio l’Ufficio federale di polizia (fedpol) sui procedi- menti penali aperti contro minori per i reati di terrorismo citati alle lettere a–c. La ragione per cui la notifica deve essere fatta a fedpol e non al MPC risiede nel fatto che fedpol funge da snodo per le informazioni a livello operativo in relazione al ter- rorismo (v. sopra n. 2.2.3.3). Il MPC viene coinvolto se necessario.

4 Ripercussioni per la Confederazione e i Cantoni

4.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione

e della sua autorità di vigilanza Dalle modifiche proposte in adempimento delle mozioni 21.3970 e 21.3972 delle Commissioni degli affari giuridici del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati «Riforma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigi- lanza» non si prevedono ripercussioni a livello di personale o finanziario per la Con- federazione o per i Cantoni.

4.2 Modifiche della giurisdizione federale

L’estensione della competenza in materia di perseguimento penale della Confedera- zione a tutti i reati diretti contro persone protette in virtù del diritto internazionale o che riguardano locali, archivi o documenti di missioni diplomatiche e posti consolari non dovrebbe avere ripercussioni significative sulle risorse finanziarie e di personale della Confederazione e dei Cantoni, perché il numero di tali reati è piuttosto esiguo. Si può però presumere che l’estensione della competenza in materia di perseguimento penale della Confederazione ai reati contro i beni sopra menzionati delle missioni per- manenti e delle organizzazioni internazionali (art. 23 cpv. 1 lett. abis AP-CPP; v. sopra

147 A seconda del Cantone, sono giudici dei minorenni risp. procuratori pubblici dei mino- renni (cfr. art. 6 PPMin).

n. 2.2.3.1 e 3.2) comporti un certo onere aggiuntivo per le risorse della Confedera- zione e un alleggerimento in particolare per le risorse del Cantone di Ginevra 148 che è tuttavia difficile quantificare. Per contro, il trasferimento della competenza dalla Confederazione ai Cantoni per i reati di cui all'articolo 23 capoverso 1 lettere h e j AP-CPP, diretti contro gli impiegati dei trasporti pubblici ai sensi dell'articolo 285 numero 1 capoverso 2 e 286 capo- verso 2 CP (violenza e minaccia contro le autorità e i funzionari, impedimento di atti dell’autorità; v. sopra n. 2.2.3.2 seg. e 3.2) dovrebbe comportare un notevole sgravio per le risorse della Confederazione, visto che tali procedimenti sono piuttosto nume- rosi. Per i singoli Cantoni, invece, l’onere aggiuntivo dovrebbe essere meno impor- tante, perché questi procedimenti sono ripartiti tra tutti i Cantoni. Per quanto riguarda l’attribuzione di tutti i reati di terrorismo alla competenza in ma- teria di perseguimento penale della Confederazione (art. 23 cpv. 1 lett. hbis AP-CPP, v. sopra n. 2.2.3.3 e 3.2), va osservato che la maggior parte dei procedimenti penali in questo ambito è condotta già oggi dalle autorità penali della Confederazione. Per que- sto motivo, l’onere aggiuntivo a carico della Confederazione e l’alleggerimento del carico per le autorità penali cantonali dovrebbero essere piuttosto modesti. È tuttavia difficile quantificarne l’entità concreta. Va comunque rilevato che il numero dei reati di terrorismo tende ad aumentare da anni (2020: 26 istruzioni penali aperte nell’am- bito di reato del terrorismo; 2021: 39; 2022: 42; 2023: 65; 2024: 86; 2025: 100)149. Non si prevedono ripercussioni derivanti dalla semplice revisione delle disposizioni relative alla delega di cause penali ai Cantoni (art. 25 AP-CPP), alla competenza plu- rima (art. 26 AP-CPP) e alla creazione di determinate norme procedurali in caso di conflitti di competenza (art. 28 e 40 AP-CPP). Non si prevedono ripercussioni sulle risorse della Confederazione e dei Cantoni nem- meno in seguito all'introduzione, nella PPMin (art. 31a AP-PPMin), di un obbligo di notifica a carico delle autorità inquirenti che sono tenute a informare fedpol dell'aper- tura di procedimenti penali minorili per sospetti reati di terrorismo (v. sopra n. 3.3). In base a un accordo di cooperazione150 le autorità penali minorili mantengono già

oggi uno stretto scambio con le autorità federali in questo ambito151.

148 La maggior parte delle missioni permanenti e delle organizzazioni internazionali hanno sede nel Cantone di Ginevra. 149 Cfr. rapporti di gestione MPC 2020–2025; disponibili all’indirizzo: https://www.bunde- sanwaltschaft.ch/it > Rapporti di gestione. 150 Raccomandazioni della Società svizzera di diritto penale minorile del 27 gennaio 2025 sull’ottimizzazione e la collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni nel settore dei procedimenti penali per terrorismo a carico di minori, soltanto in tedesco e francese (di- sponibili all’indirizzo: www.julex.ch > Jugendstrafrecht > Praxis > Terrori- smusbekämpfung). 151 Cfr. rapporto di gestione MPC 2025; disponibile all’indirizzo: https://www.bundesanwal- tschaft.ch/it > Rapporti di gestione

5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità

5.1.1 Competenza legislativa

Il progetto si fonda sull’articolo 123 capoverso 1 Cost., che conferisce alla Confede- razione la competenza legislativa nel campo del diritto penale e della procedura pe- nale.

5.1.2 Conformità con i diritti fondamentali

5.1.2.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione

e della sua autorità di vigilanza Le modifiche proposte in adempimento delle mozioni 21.3970 e 21.3972 delle Com- missioni degli affari giuridici del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati «Ri- forma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza» non incidono sulle garanzie costituzionali.

5.1.2.2 Modifiche della giurisdizione federale

Questa revisione non prevede modifiche che incidono sulle garanzie costituzionali.

5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera

5.2.1 Riforma del Ministero pubblico della Confederazione

e della sua autorità di vigilanza Le modifiche proposte in adempimento delle mozioni 21.3970 e 21.3972 delle Com- missioni degli affari giuridici del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati «Ri- forma del Ministero pubblico della Confederazione e della sua autorità di vigilanza» non influiscono sugli obblighi internazionali della Svizzera.

5.2.2 Modifiche della giurisdizione federale

Come già indicato nel messaggio del 21 dicembre 2005152 concernente l’unificazione del diritto processuale penale, numerosi strumenti elaborati nell’ambito del Consiglio d’Europa e dell’ONU trattano questioni di natura processuale penale, in primis il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 16 dicembre 1966 (Patto ONU II)

152 FF 2006 1085, 989

e, a livello europeo, la Convenzione europea dei dritti dell’uomo del 4 novembre 1950 (CEDU). Essi prevedono una serie di garanzie sostanzialmente analoghe che devono essere rispettate nel procedimento penale. In questo la CEDU si è imposta finora come riferimento di maggiore importanza per la legislazione e la prassi processuale penale a livello federale e cantonale. Le modifiche puntuali proposte sulla competenza in materia di perseguimento penale così come le precisazioni di alcune disposizioni relative alla delega delle cause penali, alla competenza plurima e ai conflitti di competenza (art. 23–40 AP-CPP) sono com- patibili con gli obblighi della Svizzera. Questo vale anche per l’introduzione dell’ob- bligo di notifica per le autorità penali minorili (art. 31a AP-PPMin)

5.3 Forma dell’atto

Il progetto prevede importanti disposizioni che contengono norme di diritto che, in virtù dell’articolo 164 capoverso 1 Cost. e dell’articolo 22 capoverso 1 della legge del 13 dicembre 2002153sul Parlamento, devono essere emanate sotto forma di legge fe- derale. L’atto normativo sottostà al referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. a Cost.). L’avamprogetto di legge federale che riforma il Ministero pubblico della Confedera- zione e la sua vigilanza e modifica la giurisdizione federale è un atto mantello, in cui è possibile riunire le modifiche di più atti normativi, sempre che tra le singole modi- fiche sussista uno stretto nesso materiale. L’atto mantello ha un titolo che descrive sinteticamente la materia oggetto delle modifiche. Il progetto è incentrato sulla revi- sione delle basi giuridiche relative al Ministero pubblico della Confederazione e alla sua vigilanza, nonché su una revisione puntuale della competenza materiale del Mini- stero pubblico della Confederazione nel perseguimento dei reati penali. Sussiste quindi uno stretto nesso materiale.

5.4 Subordinazione al freno delle spese

Con il progetto non si creano nuove disposizioni in materia di sussidi (che comportano spese superiori a uno dei valori soglia) né sono stanziati nuovi crediti d’impegno/limiti di spesa (con spese superiori a uno dei valori soglia).

5.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio

dell’equivalenza fiscale Il progetto rispetta il principio di sussidiarietà (art. 5a e 43a cpv. 1 Cost.) e il principio dell’equivalenza fiscale (art. 43a cpv. 2 e 3 Cost.).

5.6 Delega di competenze legislative

Il progetto non comporta alcuna delega di competenze legislative al Consiglio fede- rale.

5.7 Protezione dei dati

Dal punto di vista del trattamento dei dati personali, questo adeguamento del Codice di procedura penale non ha ripercussioni.

6 Riferimenti bibliografici

6.1 Materiali

Botschaft vom 18. Dezember 1893 über den Entwurf zu einem Bundesgesetz betref- fend Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit im Gebiete der Eidgenossenschaft, BBl 1893 V 761, documento disponibile soltanto in tedesco e francese (cit. Messaggio Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit). Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Gut- achten zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte vom 3. Feb- ruar 2021, disponibile solo in tedesco (cit. Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten). Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Beant- wortung der Ergänzungsfragen zum Expertengutachten «Aufsicht über die Bundesan- waltschaft» vom 28. April 2021, disponibile solo in tedesco (cit. Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzung zu Gutachten). Messaggio aggiuntivo del 9 marzo 2007 concernente la Riforma delle ferrovie 2 (re- visione della disciplina sui trasporti pubblici), FF 2007 2457 (cit. Messaggio aggiun- tivo Riforma delle ferrovie 2). Messaggio del 10 dicembre 1979 a sostegno di una modificazione del Codice penale svizzero e del Codice penale militare (Atti di violenza criminale), FF 1980 I 1031 (cit. Messaggio Atti di violenza criminale). Messaggio del 10 settembre 2008 concernente la legge federale sull’organizzazione delle autorità penali della Confederazione (Legge sull’organizzazione delle autorità penali, LOAP) (FF 2008 7093) (cit. Messaggio LOAP). Messaggio del 13 settembre 2006 concernente la legge federale sui privilegi, le im- munità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite (Legge sullo Stato ospite, LSO), FF 2006 7359 (cit. Messaggio LSO). Messaggio del 19 agosto 2020 concernente l’iniziativa popolare «Per la designazione dei giudici federali mediante sorteggio (Iniziativa sulla giustizia), FF 2020 5977 (cit. Messaggio Iniziativa sulla giustizia). Messaggio del 21 dicembre 2005 concernente l’unificazione del diritto processuale penale, FF 2006 989 (cit. Messaggio Unificazione procedura penale). Messaggio del 28 gennaio 1998 sulla modifica del Codice penale, della procedura penale federale e della legge sul diritto penale amministrativo (provvedimenti intesi a migliorare l'efficienza e la legalità nel procedimento penale), FF 1998 I 1095 (cit. Messaggio «Progetto efficienza»).

Raccomandazioni della Conferenza svizzera dei Ministeri pubblici CMP sul foro, sol- tanto in tedesco e francese all’indirizzo: www.ssk-cmp.ch > Dienstleistungen > Empfehlungen der SSK > Gerichtsstand und Rechtshilfe < Empfehlungen Gerichts- stand (cit. Gerichtsstandsempfehlungen SSK). Rapporto annuale 2018 del 28 gennaio 2019 delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle Commissioni della gestione delle Camere federali, FF 2019 2359 (cit. Rapporto annuale 2018 delle CdG e della DelCdG).

Rapporto d’attività dell’AV-MPC 2020 dell’8 marzo 2021, Rapporto all’attenzione dell’Assemblea federale in virtù dell’articolo 29 della legge federale sull’organizza- zione delle autorità penali della Confederazione; disponibile all’indirizzo www.ab- ba.admin.ch > Rapporto d’attività (cit. Rapporto d’attività AV-MPC 2020). Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 19.3570 Jositsch dell’11 giugno 2019 «Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwaltschaft», documento disponibile soltanto in tedesco e francese (cit. Rapporto in adempimento del postulato 19.3570).

Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato 20.4399 Caroni del 24 gennaio 2024 «Revisionsbedarf Bundesgerichtsgesetz», documento disponibile soltanto in tedesco e francese (cit. Rapporto in adempimento del postulato LTF). Re- lazione di vigilanza tra il Ministero pubblico della Confederazione e l’Autorità di vi- gilanza sul Ministero pubblico della Confederazione. Rapporto delle Commissioni della gestione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati del 24 giugno 2020 (FF 2020 8491) (cit. Rapporto CdG 2020, Relazione di vigilanza). Relazione di vigilanza tra il Ministero pubblico della Confederazione e la sua autorità di vigilanza. Rapporto finale delle Commissioni della gestione del Consiglio degli Stati e del Consiglio nazionale del 22 giugno 2021 (FF 2022 130) (cit. Rapporto finale CdG 2021, Relazione di vigilanza).

6.2 Letteratura scientifica

Bänziger Felix/Leimgruber Luc, Das neue Engagement des Bundes in der Strafver- folgung, Kurzkommentar zu Effizienzvorlage, Berna, 2001, documento disponibile solo in tedesco e francese (cit. Bänziger/Leimgruber, Effizienzvorlage). Baumgartner Andreas, Die Zuständigkeit im Strafverfahren, Zurigo, 2014, documento disponibile solo in tedesco (cit. Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfah- ren). De Moreillon Laurent /Parein-Reymond Aude, Petit Commentaire CPP, Basilea, 2025, documento disponibile solo in francese (cit. de Moreillon/Parein-Reymond, Pe- tit Commentaire CPP). Del Ponte Carla/Roschacher Valentin/Bänziger Felix, Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen in Fällen von Bundesgerichtsbarkeit und im Bereich der Drogenkrimi- nalität, in: ZStrR 1998, pag. 349 segg., documento disponibile solo in tedesco (cit. Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit). Donatsch Andreas/Lieber Viktor/Summers Sarah/Wohlers Wolfgang (a c. di), Kom- mentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO), Zurigo, 2020, documento disponibile solo in tedesco (cit. SK Kommentar StPO-BearbeiterIn, Art. N). Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter /Hongler Peter/Schindler Benja- min/Schmid Stefan G. (a c. di), St. Galler Kommentar schweizerische Bundesverfas- sung, San Gallo, 2023, documento disponibile solo in tedesco (cit. SG-Komm. BV- BearbeiterIn, Art. N).

Goldschmid Peter/Maurer Thomas/Sollberger Jürg (a c. di), Kommentierte Textaus- gabe zur Schweizerischen Strafprozessordnung, Berna, 2008, documento disponibile solo in tedesco (cit. Kommentierte Textausgabe StPO-BearbeiterIn, Art. S.). Graf Damian K., in: Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (a c. di), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Basilea, 2024, documento disponibile solo in tedesco (cit. Damian K. Graf, Tempus fugit). Guidon Patrick, in: Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (a c. di), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Basilea, 2024, documento disponibile solo in tedesco (cit. Patrick Guidon, Tempus fugit). Jeanneret Yvan/Kuhn André/Perrier Depeursinge Camille (a c. di), Commentaire ro- mand Code de procédure pénale suisse, Zurigo 2019, documento disponibile solo in francese (cit. CR CPP-BearbeiterIn, Art. N). Jositsch Daniel/Schmid Niklaus, Schweizerische Strafprozessordnung – Praxiskom- mentar, Zurigo 2023, documento disponibile solo in tedesco (cit. StPO PK- Jositsch/Schmid). Keller Andreas J., Strafverfahren des Bundes, in: AJP 2/2007, documento disponibile solo in tedesco (cit. Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes). Niggli Marcel Alexander/Heer Marianne/Wiprächtiger Hans (a c. di), Basler Kom- mentar Schweizerische Strafprozessordnung – Jugendstrafprozessordnung, Basilea 2023, documento disponibile solo in tedesco (cit. BSK StPO-BearbeiterIn, Art. N). Oberholzer Niklaus, Grundzüge des Strafprozessrechts, Berna, 2020, documento dis- ponibile solo in tedesco (cit. Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts).