Convention de Lisbonne. L'arrêt du Tribunal fédéral aura-t-il des conséquences sur l'autonomie des hautes écoles?

Wortlaut

Jusqu'ici, les hautes écoles pouvaient décider elles-mêmes quels diplômes étrangers elles acceptaient pour une admission dans leurs établissements. En règle générale, les candidats devaient être titulaires d'un certificat de maturité reconnu par la Confédération ou d'un diplôme étranger équivalent ; telle était aussi la recommandation de la Conférence des recteurs des universités suisses.

Or, dans un arrêt rendu en mars 2014 (ATF 2C_457/2013), le Tribunal fédéral a remis en question cette pratique. Il a décidé que la Convention sur la reconnaissance des qualifications relatives à l'enseignement supérieur dans la région européenne (convention de Lisbonne) primait sur l'autonomie des hautes écoles. Contrairement à ce que ces dernières pensaient jusqu'ici, le Tribunal fédéral estime que la convention de Lisbonne est directement applicable et qu'elle confère aux étudiants étrangers qui sont ressortissants d'un État partie à la convention le droit - recevable en justice - d'être admis dans une haute école suisse.

La convention de Lisbonne a été approuvée par le Conseil fédéral sans être soumise au Parlement et est entrée en vigueur en 1999 pour la Suisse. Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral était-il conscient du fait, lorsqu'il a signé la convention, que celle-ci limiterait sensiblement l'autonomie des hautes écoles suisses et, notamment, leurs compétences en matière de réglementation relative à l'admission dans leurs établissements ?

2. Les hautes écoles pourraient-elles, si elles disposaient des bases légales pertinentes, continuer à gérer et à limiter l'admission des candidats étrangers dans leurs établissements, malgré la convention de Lisbonne ? Certaines hautes écoles disposent-elles déjà de telles bases légales ?

3. Les hautes écoles suisses exigent des certificats de maturité sanctionnant des examens de haut niveau, afin de garantir que leurs formations restent de qualité. Que compte faire le Conseil fédéral pour que les titulaires d'un certificat de maturité délivré par un établissement gymnasial suisse ne soient pas défavorisés par rapport aux détenteurs d'un certificat étranger dans l'admission aux hautes écoles, et pour que la qualité des études ne baisse pas en raison de cet arrêt du Tribunal fédéral ?

4. Que pense le Conseil fédéral de cet arrêt du Tribunal fédéral, suite à l'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse ?

5. Quels seraient les avantages et les inconvénients d'une dénonciation de la convention de Lisbonne ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. Convaincu que l'encouragement de la mobilité internationale représente pour les hautes écoles suisses un aspect important de la collaboration internationale dans le domaine de la formation et de la recherche, le Parlement a ratifié le 6 mars 1991 diverses conventions du Conseil de l'Europe et de l'Unesco dans le domaine de l'équivalence des certificats de maturité, de la durée des études, des titres académiques et des certificats de niveau haute école (par ex.la Convention européenne du 11 décembre 1953 relative à l'équivalence des diplômes donnant accès aux établissements universitaires, RS 0.414.1), permettant ainsi l'adhésion de la Suisse (RO 1991 2000). En vertu de l'article 2 de l'arrêté fédéral du 22 mars 1991 relatif à la coopération internationale en matière d'enseignement supérieur et de mobilité (RO 1991 1972) et après consultation des universités, le Conseil fédéral a signé, le 24 mars 1998, la convention de Lisbonne du Conseil de l'Europe et de l'Unesco (Convention du 11 avril 1997 sur la reconnaissance des qualifications relatives à l'enseignement supérieur dans la région européenne, RS 0.414.8).

Les conditions d'accès figurant dans la convention de Lisbonne font principalement référence au principe de non-discrimination. Les parties contractantes, dont les hautes écoles font partie, conservent comme auparavant une grande autonomie en ce qui concerne l'admission des étudiants étrangers. Dans l'arrêt mentionné, le Tribunal fédéral estime en premier lieu que l'article IV.1 de la convention de Lisbonne est directement applicable et renvoie par conséquent l'affaire à l'autorité inférieure pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Le Tribunal fédéral relève également que l'autonomie des universités n'en est pas restreinte pour autant, ces dernières ayant toujours la possibilité de limiter l'accès lorsqu'elles constatent que le diplôme n'est pas équivalent sur la base d'éléments objectifs et de manière non discriminatoire.

Les réserves générales et spécifiques figurant dans la convention témoignent du souhait des parties contractantes d'avoir la possibilité de prendre des mesures appropriées en matière de réglementation des admissions. Dans la pratique, nombreux sont les exemples de partenaires européens ayant pris la décision souveraine d'adopter des mesures telles que l'augmentation des taxes d'études ou l'introduction de contingents (quota) à l'égard des étudiants étrangers. Il en va de même pour la Suisse. Par exemple, à l'Université de Saint-Gall, la part des étudiants étrangers est légalement limitée à 25 % et plusieurs universités suisses (notamment l'Université de la Suisse italienne) demandent des taxes d'études plus élevées aux étudiants étrangers.

Depuis 1993, il existe un centre national d'information sur les questions de reconnaissance académique (Swiss ENIC-NARIC) (http ://www.crus.ch/information-programmes/reconnaissance-swiss-enic.html ?L=1), rattaché à la Conférence des recteurs des universités suisses. Ce centre est compétent pour les questions relatives à la reconnaissance internationale des diplômes et des titres académiques. Il fait partie des réseaux internationaux spécialisés et entretient des contacts réguliers avec les services d'admission des hautes écoles universitaires. De par cette coordination au niveau national et international et les renseignements spécifiques au pays concerné, les services d'admission des hautes écoles bénéficient d'un soutien substantiel qui leur permet de réduire leurs charges administratives.

3. Le certificat de maturité gymnasiale atteste, et continuera d'attester, de l'aptitude aux études supérieures, et autorise l'accès à toutes les hautes écoles universitaires de Suisse. Les exigences sont élevées. Les diplômes étrangers doivent pour l'essentiel être équivalents à la maturité gymnasiale suisse en ce qui concerne les matières, le nombre d'heures d'enseignement et la durée des études. D'une manière générale, un certificat étranger donne un droit d'accès en vertu du principe de non-discrimination si aucune différence notable entre les conditions générales d'admission de la partie contractante au sein de laquelle les qualifications ont été acquises et celles de la partie contractante dans laquelle l'admission est demandée ne peut être prouvée. Comme cela a déjà été mentionné, les hautes écoles peuvent, conformément à la convention de Lisbonne, exiger des examens supplémentaires ou limiter le nombre d'étudiants pour des raisons de capacité.

4./5. La mise en oeuvre de l'initiative contre l'immigration de masse dans le domaine de la formation et de la recherche fait actuellement l'objet de clarifications. Il convient de rappeler que la convention de Lisbonne permet explicitement aux partenaires de prendre de mesures d'admission sélectives (numerus clausus par ex.). L'utilisation d'un système d'admission sélective ne doit néanmoins pas entraîner de discrimination. L'Université de Saint-Gall utilise déjà ce système. Les EPF aussi possèdent depuis le 15 février 2013 les bases légales leur permettant de limiter l'admission aux semestres supérieurs de bachelor ou au niveau master des étudiants étrangers titulaires d'une attestation de formation préalable si des problèmes de capacité d'accueil l'exigent. Dénoncer la convention de Lisbonne ne modifierait pas les restrictions d'admission existantes mais entraînerait pour les étudiants suisses la suppression du principe élémentaire de non-discrimination.

Réponse du Conseil fédéral.