La Banque nationale suisse est en butte à des pressions croissantes. Conséquences de sa politique monétaire pour l'économie réelle

Wortlaut

Comme on le sait, la Banque nationale suisse (BNS) a supprimé le taux plancher de l'euro par rapport au franc, le 15 janvier 2015, ce qui a renchéri du coup les exportations de 15 à 20 %. La BNS a estimé alors que l'industrie suisse serait en mesure d'absorber ce désavantage concurrentiel par des mesures de rationalisation. Or il appert que de nombreuses branches ne sont plus aujourd'hui en mesure de faire face à ces conditions nouvelles, si bien qu'une baisse de la croissance, des pertes d'emplois et des délocalisations ne sont pas à exclure. La force du franc menace aujourd'hui quasiment tous les secteurs économiques et aucune région n'est épargnée.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles branches et quelles régions sont-elles aujourd'hui touchées le plus durement par l'abandon du taux plancher ? Combien d'emplois sont-ils menacés ? Faut-il craindre de nouvelles délocalisations et par conséquent une désindustrialisation ? Quel est l'impact sur l'économie de l'abandon du taux plancher ? Quelles mesures le Conseil fédéral a-t-il prises pour lutter contre cette situation ? Que pense-t-il de l'avis de l'OCDE ?

2. Dans les régions frontalières, ce sont notamment de petites entreprises et des indépendants travaillant dans le secteur des services qui ne sont plus en mesure de rivaliser avec la concurrence étrangère. Comment peut-on les protéger ?

3. Des économistes de renom proposent que la BNS réintroduise un taux plancher entre l'euro et le franc. Le Conseil fédéral a-t-il pris connaissance de cette proposition et est-il disposé, dans l'affirmative, à la défendre auprès de la BNS ?

4. La direction de la BNS n'est apparemment pas capable de garantir la stabilité des prix et de tenir compte de la situation conjoncturelle. Que fait le Conseil fédéral pour corriger cette situation dangereuse ? Faudrait-il procéder, à cet effet, à des changements à la tête de la BNS ?

5. Il faut s'attendre à ce que la BCE assouplisse encore sa politique monétaire en décembre. Hormis la réintroduction d'un taux plancher, de quels moyens le Conseil fédéral et la BNS disposent-ils pour faire face à une telle éventualité. Que pense le Conseil fédéral des conséquences macroéconomiques d'une augmentation du taux négatif ?

6. La situation économique crée une spirale à la baisse sur les salaires en raison d'une extension de la réduction de l'horaire de travail dans certaines branches conjuguée à l'augmentation du temps de travail à salaire constant. Quelles conséquences une telle évolution a-t-elle sur la demande ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Depuis l'abandon du taux plancher, le franc suisse s'est apprécié principalement par rapport à l'euro, tandis que son appréciation face à d'autres devises (par ex. au dollar) a été moins marquée. Par rapport au taux de change effectif réel pondéré selon le volume des échanges (par rapport aux devises de 40 partenaires commerciaux et corrigé de l'inflation) l'appréciation du franc s'établit à bien 5 %. Au cours des deuxième et troisième trimestres 2015, la Banque nationale suisse (BNS) a effectué une enquête auprès des entreprises suisses sur les conséquences de l'appréciation du franc. Selon cette enquête, environ 70 % des entreprises ont subi des effets négatifs à la suite de l'appréciation du franc (32 % ont indiqué que les conséquences étaient très négatives et 38 % que les conséquences étaient légèrement négatives), tandis que 22 % des entreprises ont signalé ne pas avoir observé d'effets importants et que 8 % d'entre elles ont observé un effet positif. De par leur nature, les branches qui souffrent le plus de la force du franc sont celles qui sont sensibles aux variations de change, c'est-à-dire une grande partie de l'industrie d'exportation, les fournisseurs domestiques, le tourisme et le commerce de détail (tourisme d'achat). Elles doivent fortement comprimer les coûts car leurs marges ont été considérablement réduites. C'est la raison pour laquelle, depuis le début de l'année, ces branches connaissent une baisse de l'emploi, qui risque de se poursuivre dans les mois à venir. Au niveau régional, les cantons de Suisse orientale, où les branches des biens d'investissement, qui souffrent de la force du franc, occupent une place relativement importante, devraient être particulièrement touchés, tout comme les cantons touristiques, à savoir le Valais, les Grisons et le Tessin. Il faut cependant avoir conscience qu'au-delà de la force du franc, d'autres facteurs conjoncturels et structurels jouent un rôle.

S'agissant du danger de désindustrialisation excessive, il faut relever que la Suisse compte parmi les pays les plus industrialisés d'Europe (par ex. si l'on considère la part du secteur industriel dans l'économie en général) et qu'elle dispose toujours d'un secteur industriel à forte valeur ajoutée. Le Conseil fédéral est néanmoins attentif aux difficultés que rencontrent beaucoup d'entreprises du fait de la situation du change et a conscience des risques que ces difficultés représentent pour l'évolution de l'économie. Il est donc d'autant plus important de renforcer les conditions-cadres pour offrir un environnement fiable aux entreprises et maintenir l'attrait de la place économique suisse en dépit des inconvénients actuels liés au taux de change.

Pour ce qui est de l'économie dans son ensemble, l'abandon du taux plancher a fortement freiné la conjoncture suisse et entraîné une légère hausse du chômage. Toutefois, il n'y a toujours aucune forte tendance récessive à signaler. Selon les prévisions actuelles du Groupe d'experts de la Confédération (décembre 2015), la conjoncture devrait peu à peu se normaliser. Pour 2015, on s'attend à une croissance du PIB de plus 0,8 %, qui devrait être suivie en 2016 d'une accélération progressive à plus 1,5 %. Si l'économie suisse ne sera pas en crise grave, elle devrait néanmoins connaître une croissance inférieure à la moyenne pendant deux ans (2015 et 2016). La lenteur de la reprise conjoncturelle devrait, selon les prévisions, continuer à peser sur le marché du travail dans un premier temps, et entraîner une hausse du taux de chômage annuel moyen pour le porter à 3,6 % en 2016 (contre 3,3 % en 2015).

Hormis des mesures de politique monétaire visant à influer sur le cours du change, il n'existe guère de mesures rapides propres à compenser les désavantages que présente la force du franc pour le secteur d'exportation. Aussi le Conseil fédéral estime-t-il qu'il est plus important que jamais de faire bénéficier les entreprises indigènes des meilleures conditions-cadres possibles et de les améliorer de manière ciblée, afin de permettre aux entreprises suisses d'accroître durablement leur compétitivité.

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'OCDE exprimé dans sa dernière étude sur l'économie de la Suisse, selon lequel l'abandon du taux plancher a assombri la conjoncture (cf. supra). Il est également d'accord avec l'évaluation de l'OCDE s'agissant de la productivité, qui rejoint la politique de croissance du Conseil fédéral sur des points importants.

2. La nouvelle politique régionale (NPR) de la Suisse offre un éventail d'instruments qui a fait ses preuves. Elle encourage en particulier des projets dans les domaines de l'innovation commerciale et du tourisme. Elle est ainsi conçue qu'elle peut réagir à la force du franc en répondant aux défis des régions et des entreprises dans le cadre de son activité ordinaire.

Pour ce qui est des enjeux touristiques, le programme d'impulsion en faveur du tourisme pour les années 2016 à 2019, qui vise à soutenir la demande touristique en Suisse, est un instrument crucial. Ce programme se propose de renforcer l'accompagnement et le soutien apporté au secteur du tourisme pour relever les défis existants, exacerbés par la fermeté du franc et l'initiative sur les résidences secondaires. La Confédération met à disposition 210 millions de francs pour les années 2016 à 2019 dans le cadre du programme d'impulsion.

Par ailleurs, le Parlement délibère actuellement sur la loi sur les heures d'ouverture des magasins, qui permettrait en particulier d'améliorer les conditions pour le commerce de détail dans les régions frontalières.

Enfin, vu que le taux de change creuse l'écart de salaire entre la Suisse et les pays voisins, les mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes restent importantes, surtout dans les régions frontalières. Il faut continuer d'appliquer systématiquement les mesures en vigueur. Au printemps 2014, le Conseil fédéral s'était déjà déclaré disposé à débloquer au besoin pour les régions (frontalières) et les branches particulièrement touchées des moyens financiers supplémentaires pour le contrôle des conditions de salaire et de travail.

3. Selon l'art. 99, al. 2, de la Constitution, la BNS mène une politique monétaire indépendante servant les intérêts généraux du pays. Pour mener à bien sa tâche principale, la BNS ne doit donc pas recevoir d'instructions de la part du Conseil fédéral (art. 6 de la loi sur la Banque nationale, LBN). La BNS décide en toute autonomie des instruments les plus adéquats pour remplir la mission que lui assigne la loi. En janvier 2015, elle est arrivée à la conclusion qu'il n'était plus possible de maintenir durablement le taux plancher et qu'il était moins défavorable, pour les intérêts généraux du pays, de l'abandonner. Dans un régime de change flexible et avec des marchés financiers fortement intégrés, la Direction générale doit prendre les mesures qui, selon son appréciation économique, lui permettent de remplir son mandat en matière de politique monétaire.

4. La LBN prévoit que la BNS assure la stabilité des prix en tenant compte de l'évolution de la conjoncture (art. 5 al. 1 LBN). Dans ces limites, la direction générale est libre de décider, de manière autonome, d'appliquer les instruments de politique monétaire à sa disposition. La stabilité des prix est une condition importante pour assurer une croissance économique et une prospérité durables. La BNS doit assurer la stabilité des prix à la consommation suisses à long terme. A court terme, il peut toutefois y avoir des variations de prix sur lesquelles la BNS n'a que peu d'influence, étant donné que la politique monétaire influe sur l'économie avec un certain décalage temporel. Les variations de prix peuvent par exemple provenir de variations du cours de change ou du cours du pétrole, comme c'est le cas actuellement. Cela étant, la stabilité des prix à moyen terme en Suisse est garantie.

Le taux de change est un paramètre important de l'évolution des prix et de la conjoncture en Suisse, raison pour laquelle la BNS applique actuellement une politique monétaire qui vise à restreindre la surévaluation du franc. Elle pratique par conséquent des taux directeurs négatifs et, au besoin, elle est prête à influer sur l'évolution du cours de change.

Les membres de la direction générale sont nommés pour un mandat de durée fixe et ne peuvent en principe pas être démis de leurs fonctions. En principe, un membre ne peut être révoqué que pour des motifs liés à sa personne (art. 45 al. 1 LNB). Cette disposition permet de garantir l'indépendance des membres de la BNS : en excluant qu'un membre de la direction générale ou son suppléant puisse être démis de ses fonctions pour des motifs politiques ou des différences d'opinion sur la politique monétaire à mener, les décideurs bénéficient d'une protection personnelle contre l'ingérence politique.

Plusieurs rapports du Conseil fédéral en exécution de différents postulats concernant plus ou moins directement la BNS et sa politique monétaire sont en cours de rédaction. Il s'agit en particulier du postulat Bischof 15.3091, qui demande l'examen des effets de la politique des taux d'intérêt négatifs, et du postulat Rechsteiner Paul 15.3367, qui demande une évaluation du rôle du franc suisse pour l'économie. Enfin, le postulat Bischof 15.4053 pose explicitement la question de la gouvernance de la BNS. Ces rapports présentent et examinent en détail, pour la première fois depuis le message sur la LNB, les bases des institutions actuellement compétentes en matière de politique monétaire. Par le passé, ces institutions ont globalement fait leurs preuves.

5. Il faut souligner que le contexte des taux d'intérêt bas, voire négatifs, tient à des facteurs exogènes qui placent la BNS et l'économie devant des défis de taille. La BNS dispose de moyens pour lutter contre une exacerbation de la surévaluation du franc. Il lui appartient de juger si, à cette fin, il faut encore abaisser les taux d'intérêt négatifs ou avoir recours à d'autres moyens, par exemple intervenir sur les marchés des devises. Sa marge de manoeuvre est très limitée pour abaisser encore les taux d'intérêt négatifs, car les acteurs économiques peuvent se rabattre sur l'argent liquide. Les taux d'intérêt négatifs sont néanmoins un instrument important pour rendre le franc moins intéressant et contribuer à l'affaiblir.

6. En Suisse, la négociation des salaires est l'affaire des partenaires sociaux. Baisser les salaires dans les entreprises les plus durement touchées peut contribuer à atténuer le choc monétaire et à préserver des emplois. Cependant, une diminution généralisée des salaires risquerait de freiner la consommation et, dans le pire des cas, de dégénérer en déflation. Ce sombre scénario ne semble toutefois pas se dessiner en Suisse pour le moment. En effet, la consommation privée connaît une progression solide, qui soutient la conjoncture. Par ailleurs, il ne se profile pas non plus de baisse générale des salaires. Le sondage sur les salaires réalisé chaque année par UBS prévoit une augmentation moyenne des salaires nominaux de 0,5 % en Suisse pour 2016.

Réponse du Conseil fédéral.