Rapports entre la Charte des Nations Unies et la Convention européenne des droits de l'homme. Comment la Suisse gère-t-elle cette situation délicate?

Wortlaut

Le 21 juin 2016, dans l'affaire Al-Dulimi et alii, la Suisse a été condamnée une nouvelle fois par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH) pour avoir enfreint la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) lors de la mise en oeuvre d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU prévoyant des sanctions. Cela lui était déjà arrivé une première fois le 12 septembre 2012, dans le cadre de l'affaire Nada. Dans les deux cas, la CourEDH a établi, sur la base d'une interprétation harmonisante des résolutions de l'ONU, que la Suisse n'avait pas utilisé suffisamment la marge de manoeuvre qui lui aurait permis d'appliquer les sanctions de manière conforme aux dispositions de la CEDH.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment le Conseil fédéral a-t-il réagi concrètement à l'arrêt de la CourEDH dans l'affaire Al-Dulimi ? Comment avait-il réagi à l'arrêt rendu dans l'affaire Nada ?

2. Selon lui, quels sont les rapports entre les obligations qui découlent de la Charte des Nations Unies (et des résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU prévoyant des sanctions) et celles qui découlent de la CEDH, lorsqu'il existe entre ces obligations un conflit qui ne peut être évité au moyen d'une interprétation harmonisante ? Les obligations découlant des résolutions de l'ONU prévalent-elles en pareil cas, en vertu de l'article 103 de la Charte des Nations Unies ?

3. De quelle manière le Conseil fédéral intervient-il au sein de l'ONU pour rendre le système de sanctions de cette dernière plus compatible avec les garanties internationales en matière de droits de l'homme ?

4. De quelle manière intervient-il au sein du Conseil de l'Europe, en particulier dans les domaines de la CEDH et de la CourEDH, et auprès des autres États membres, pour rendre les obligations leur incombant en matière de droits de l'homme compatibles avec les obligations qui leur incombent en vertu de la Charte des Nations Unies (compte tenu notamment de la primauté de ces dernières en vertu de l'art. 103 de la charte)?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a pris connaissance des deux arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH) et adressé un rapport au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe au sujet de la mise en oeuvre effectuée ou prévue.

Dans l'affaire Nada, le recourant n'était plus visé par des sanctions du Conseil de sécurité de l'ONU au moment de l'arrêt, de sorte que le Comité des ministres a mis un terme à ses travaux de surveillance le 17 décembre 2014.

Le 4 mars 2016, le Conseil fédéral a chargé l'administration d'examiner, dans un délai d'un an à partir de la communication de l'arrêt dans l'affaire Al-Dulimi, si et dans quelle mesure les ordonnances de mise en oeuvre des sanctions de l'ONU doivent être adaptées afin de protéger les droits fondamentaux. Le 19 septembre 2016, les recourants dans la procédure Al-Dulimi ont demandé une révision des arrêts rendus par le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral a porté ces éléments à la connaissance du Comité des ministres du Conseil de l'Europe dans son rapport du 14 novembre 2016 sur l'exécution de l'arrêt Al-Dulimi.

2. Dans sa demande adressée à la Grande Chambre de la CourEDH dans l'affaire Al-Dulimi, la Suisse a attiré l'attention sur la primauté des obligations découlant de la Charte de l'ONU (en vertu des art. 103 et 25) sur celles découlant de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Elle s'est référée à cet égard à l'argumentation du Tribunal fédéral.

Dans son arrêt, la Grande Chambre de la CourEDH a toutefois relevé l'absence de conflit normatif entre la Charte de l'ONU et la CEDH, le Conseil de sécurité de l'ONU n'excluant pas expressément le contrôle judiciaire des sanctions tel que le prescrit la CEDH. La voie de droit est donc ouverte aux recourants en Suisse, afin qu'ils puissent faire vérifier de manière adéquate l'absence d'arbitraire dans les sanctions prises à leur encontre.

3./4. La Suisse oeuvre à tous les niveaux pour que les droits de l'homme soient respectés lorsque des sanctions sont prises en vertu du chapitre VII de la Charte de l'ONU.

Avec d'autres États, elle soumet régulièrement, depuis 2005, des propositions concrètes au Conseil de sécurité de l'ONU en vue d'améliorer le respect des droits de l'homme. Ces propositions ont notamment conduit à la création du Bureau du Médiateur pour le régime des sanctions contre Al-Qaïda. Elles visent également de plus en plus une amélioration de la protection juridique pour les personnes concernées par d'autres régimes de sanctions, pour lesquels il n'existe pas encore de médiateur chargé d'une procédure de radiation. Il s'agit d'éviter, au niveau de l'ONU déjà, que les États soient contraints de ne pas respecter soit les droits de l'homme, soit les sanctions de l'ONU.

Le Comité des ministres a chargé le Comité directeur pour les droits de l'homme du Conseil de l'Europe (CDDH) d'analyser la question de l'ancrage de la CEDH dans le contexte du droit international public. Des mesures nationales pour l'application des sanctions et leur compatibilité avec les droits de l'homme font par ailleurs l'objet de discussions lors des réunions du Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI).

Réponse du Conseil fédéral.