Mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales

Zusammenfassung

Message du 21 novembre 2018 sur la mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial relatives à la transparence des personnes morales et à l'échange de renseignements émises dans le rapport de phase 2 de la Suisse

Ausgangslage

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 22.11.2018

Le Conseil fédéral adopte le message sur la mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial

Lors de sa séance du 21 novembre 2018, le Conseil fédéral a adopté le message sur la mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial émises dans le rapport d'examen de phase 2 de la Suisse. Le projet de loi prévoit la conversion des actions au porteur en actions nominatives ou leur émission sous forme de titres intermédiés. Il est en outre prévu d'introduire un système de sanctions en cas de violation des obligations.

Le 26 juillet 2016, le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales a publié son rapport d'examen de phase 2 de la Suisse. Ce rapport comporte diverses recommandations concernant la transparence des personnes morales et l'échange de renseignements. Le projet de loi contient les mesures qui doivent être prises pour mettre en oeuvre les recommandations du Forum mondial.

Le projet de loi prévoit pour l'essentiel que les actions au porteur ne sont désormais autorisées que si la société a des titres de participation cotés en bourse ou si les actions au porteur sont émises sous forme de titres intermédiés. En outre, un manquement à l'obligation d'annoncer les ayants droit économiques ou de tenir le registre des actions et la liste des ayants droit économiques des actions est passible de sanctions. S'agissant de l'échange de renseignements, le projet contient des dispositions sur la confidentialité des demandes d'assistance administrative et la capacité d'être partie et d'ester en justice de parties qui font l'objet de demandes de renseignements, dans le cadre de la procédure d'assistance administrative. En outre, la disposition sur les demandes d'assistance administrative reposant sur des données volées est précisée.

Lors de la consultation, le projet a reçu un accueil critique. Tandis que les cantons y sont généralement favorables, un nombre considérable de participants à la consultation s'est exprimé négativement. Le Conseil fédéral maintient les points principaux, à savoir la conversion des actions au porteur en actions nominatives et un système de sanctions en cas de violation des obligations, car ils sont indispensables à la mise en oeuvre des recommandations du Forum mondial. Si ces points ne sont pas mis en oeuvre, la Suisse recevra une note insuffisante lors du prochain examen par les pairs du Forum mondial, qui commence à la fin de 2018. En plus de nuire à la réputation de la Suisse, une telle note lui ferait courir le risque d'être placée par d'autres pays sur une liste d'États non coopératifs.

Le Département fédéral des finances (DFF) va publier un guide relatif à la conversion des actions au porteur en actions nominatives et à leur émission sous forme de titres intermédiés.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 20.03.2019

Le National traîne les pieds sur les actions au porteur

Le National traîne les pieds sur des recommandations internationales en matière de transparence financière. Au risque que la Suisse atterrisse sur une nouvelle liste noire, il a décidé mercredi de ne pas s'attaquer aux actions au porteur existantes.

Ces actions sont dans le viseur du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Pour l'instant, la Suisse a la note "conforme pour l'essentiel", mais l'organisation recommande davantage de transparence sur les actions au porteur, des améliorations sur l'échange de renseignements et les demandes d'assistance administrative reposant sur les données volées.

Barrage UDC

Le projet du Conseil fédéral vise à satisfaire ces exigences. L'UDC n'en voulait pas. Il y a trois ans, on nous a assuré que les actions au porteur seraient maintenues, et aujourd'hui il faut les supprimer, s'est insurgé Thomas Aeschi (UDC/ZG). Le Conseil fédéral fait de l'excès de zèle, il propose une "expropriation de fait" sur le dos des entreprises.

Les autres partis ont toutefois fait bloc pour l'entrée en matière, arguant que la Suisse devait passer l'épaule pour la prochaine phase d'examen. Le ministre des finances Ueli Maurer a insisté sur la nécessité de se conformer au standard international afin d'assurer une sécurité juridique vitale pour l'attrait de la place économique et financière.

Avec son projet, les actions au porteur resteront autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés. Mais les actions au porteur devaient sinon être converties en actions nominatives avec obligation d'annoncer les ayants droit économiques et de tenir des listes y relatives.

Le Conseil fédéral avait prévu des garde-fous : la conversion ne devait pas intervenir automatiquement à l'entrée en vigueur de la loi. Un délai d'annonce de 18 mois était proposé et il aurait fallu au moins cinq ans et une décision de tribunal avant que des actions non converties puissent être détruites.

Pas de conversion

Cela n'a pas suffi à la droite. Par 101 voix contre 87, une alliance de l'UDC, du PLR et du PBD a imposé le maintien du droit en vigueur pour les actions au porteur existantes. À partir de l'entrée en vigueur du projet, il ne sera simplement plus possible de fonder de société anonyme non cotée en Bourse dont le capital est composé d'actions au porteur.

Le droit a déjà été durci récemment. Pas question d'exposer des personnes qui n'ont commis aucune faute à la perte complète du droit de propriété, a justifié Christian Lüscher (PLR/GE) au nom de la commission. Il ne faut pas jouer avec le feu et attendre que le Conseil des États corrige une décision qui ne permettra pas de satisfaire aux exigences du Forum mondial, a critiqué Ada Marra (PS/VD). La Suisse sera très vite mise sous pression, a averti M. Maurer.

Liste des ayants droit

Les sociétés devront tenir une liste des ayants droit économiques avec leurs coordonnées. Des amendes sont prévues en cas de violation des obligations. Le National a tacitement ajouté un plafond de 10'000 francs et étendu le délai d'annonce de modifications.

Il a refusé les propositions du camp rose-vert pour rendre les listes plus transparentes via un registre centralisé électronique ou des listes publiques consultables en tout temps. La gauche confond transparence et mise à nu des citoyens, a critiqué M. Lüscher.

Données volées

Pas question non plus d'adapter l'octroi de l'assistance administrative fiscale pour les demandes qui reposent sur des données volées. Le National a rejeté par la proposition du Conseil fédéral pour régler la polémique sur le sujet.

Actuellement, la loi interdit l'entraide si la demande "viole le principe de la bonne foi, notamment lorsqu'elle se fonde sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse". Le Conseil fédéral voudrait biffer la deuxième partie de la phrase pour éviter des confusions.

Pour la majorité, la Suisse satisfait déjà aux exigences du Forum mondial grâce à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Les juges ont tranché dans le sens du droit international public en estimant qu'un État ayant acheté des données bancaires pour fonder une demande violait la bonne foi, mais que ce n'était pas le cas en cas d'utilisation des mêmes données par un État tiers.

Le projet a été adopté par 90 voix contre 67 et 27 abstentions de gauche.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 05.06.2019

Pas de statu quo pour les actions au porteur existantes

Les actions au porteur existantes ne devraient pas échapper à une réforme visant à améliorer la transparence. Craignant que l'exception voulue par le National fasse échouer la Suisse à l'examen du Forum mondial, le Conseil des États a rectifié le tir mercredi avant d'adopter le projet par 20 voix contre 11 et 10 abstentions.

Pour répondre aux recommandations du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, le gouvernement propose que les actions au porteur soient converties en actions nominatives avec obligation d'annoncer et de tenir des listes des ayants droit économiques. Les actions au porteur resteraient autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés.

Malgré des garde-fous prévus pour éviter des expropriations, le National avait refusé de s'attaquer aux actions existantes. Sa majorité de droite souhaite simplement qu'il ne soit plus possible à l'avenir de fonder de société anonyme non cotée en Bourse dont le capital est composé d'actions au porteur. Le Conseil des États a tacitement corrigé cette décision presque sans discussion.

Nouvelles propositions

L'attention des sénateurs s'est focalisée sur le fait que l'administration a modifié ses positions après une visite du Forum mondial et appelé les sénateurs à en revenir aux propositions initiales du gouvernement alors que la commission de l'économie avait déjà achevé ses débats. Une procédure qui a irrité notamment le président de la commission Pirmin Bischof (PDC/SO).

Ruedi Noser (PLR/ZH) s'est fait le relais du gouvernement avec de nouvelles propositions. "La question est de savoir si nous réussissons l'examen du Forum mondial et adoptons une réglementation compatible avec les exigences internationales ou si nous avons envie d'atterrir sur une liste noire avec le Ghana, le Kazakhstan et Curaçao", a-t-il justifié.

Seule la gauche est venue à la rescousse du libéral-radical. Avec son économie intégrée, la Suisse ne peut pas se permettre d'avoir des règles différentes de celles établies sur le plan mondial, a relevé Christian Levrat (PS/FR). Il vaudrait mieux appeler le Conseil fédéral à mieux impliquer le Parlement en amont.

Le gouvernement le fait autant que possible, a assuré le conseiller fédéral Ueli Maurer. Mais la Suisse doit remplir ses obligations internationales, "l'expérience des dix dernières années montre qu'après avoir dit 'non', nous avons toujours fini par dire 'oui'", a-t-il rappelé en évoquant la fin du secret bancaire.

Tansition adoucie

Les sénateurs ont tout de même adouci le passage au nouveau régime. La transition doit être acceptable pour les quelque 55'000 entreprises concernées, en majorité des PME, a expliqué M.Bischof. Par 23 voix contre 20, la majorité a étendu de 18 mois à 2 ans le délai après lequel les actions au porteur sont automatiquement transformées en actions nominatives. Cela posera des problèmes pour l'examen au Forum mondial, a averti en vain M. Maurer.

Il était prévu qu'il faille au moins cinq ans et une décision de tribunal avant que des actions non converties puissent être détruites. La commission proposait que l'actionnaire puisse dans ce délai éviter la justice en s'adressant à la société pour obtenir son inscription dans le registre des actions et éviter l'annulation des titres. La majorité y a finalement renoncé.

Les sénateurs n'ont en revanche pas fléchi sur la déchéance des droits des actionnaires. La société pourra conserver pendant 10 ans les actions annulées dans le portefeuille de la société.

Un actionnaire dont les actions ont été annulées sans faute de sa part pourra, durant ce laps de temps, exiger de la société qu'elle émette des actions dans la même mesure. Une minorité soutenue en vain par le gouvernement souhaitait une autre possibilité d'indemnisation plus à même de remplir les exigences internationales.

Sanctions

Un tribunal devrait pouvoir prendre les mesures nécessaires si une société a émis des actions au porteur sous une autre forme que des titres intermédiés ou sans avoir de titres en bourse. Contrairement au National, le Conseil des États s'est rallié au gouvernement sur ce point.

Il a en revanche supprimé sur le fil la possibilité de saisir un tribunal si la société ne tient pas le registre ou la liste des ayants droit conformément aux prescriptions.

Les amendes pour violation des obligations d'annonce et de tenue des registres pourront être salées. Le Conseil des États a biffé le plafond de 10'000 francs voulu par le National, il a juste accepté d'étendre le délai de communication de modifications.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 12.06.2019

La réforme s'appliquera aussi aux actions au porteur déjà émises

Les actions au porteur existantes n'échapperont pas à une réforme visant à améliorer la transparence. Le Conseil national s'est rallié mercredi au Conseil des États pour éviter un échec de la Suisse à l'examen du Forum mondial.

Ces actions sont dans le viseur du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. L'organisation recommande davantage de transparence sur ces titres, ainsi que des améliorations sur l'échange de renseignements et les demandes d'assistance administrative reposant sur les données volées.

Pour répondre à ces recommandations et éviter que la Suisse se retrouve sur une liste noire, les actions au porteur seront converties en actions nominatives avec obligation d'annoncer et de tenir des listes des ayants droit économiques. Les actions au porteur resteront autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés.

À l'heure de balayer les dernières divergences, le Conseil national est revenu sur sa position initiale et a accepté que les modifications s'appliquent à toutes les actions au porteur dès l'entrée en vigueur de la loi. L'UDC a tenté de faire passer une clause d'antériorité, permettant aux actions au porteur existantes d'être exemptées.

Les recommandations du Forum mondial changent constamment, a fait valoir Thomas Aeschi (UDC/ZG). La Suisse ne doit pas toujours s'appliquer à les suivre. La proposition du Zougois a échoué par 118 voix contre 65.

Pression

La pression de l'OCDE pour que la Suisse harmonise son système est grande, a expliqué le ministre des finances Ueli Maurer. Les exceptions ne valent pas la peine dans ce contexte. La place économique suisse doit pouvoir être concurrentielle au niveau international, a-t-il averti. "Pour jouer aux championnats du monde de football, nous devons jouer selon les règles de la FIFA", a illustré le conseiller fédéral.

Sceptique au départ, le PLR a quant à lui revu sa position après la visite d'une délégation du Forum mondial en mai dernier. Cette réglementation est importante pour les entreprises helvétiques, a relevé le chef de groupe Beat Walti (PLR/ZH). Elle est conforme à leur volonté, selon lui.

Délais revus

Le délai après lequel les actions au porteur sont automatiquement transformées en actions nominatives a été ramené à 18 mois et non pas à 2 ans comme le souhaite le Conseil des États. Les actions non conformes ne pourront pas être annulées dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur de la loi et sans décision du tribunal.

Un actionnaire, qui perd des actions sans faute de sa part, pourra exiger une indemnisation dans un délai de dix ans à partir de leur annulation. Des amendes sont prévues en cas de violation des obligations et de tenue des registres. Le Conseil national a accepté de biffer le plafond de 10'000 francs déjà prévu par le code pénal.

Il a aussi étendu à trois mois le délai d'annonce des modifications concernant les ayants-droits économiques. Les sénateurs s'en tenaient à un mois comme le Conseil fédéral.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 13.06.2019

La réforme des actions au porteur à bout touchant

L'étau se resserre autour des actions au porteur en Suisse. Le Conseil des États a éliminé jeudi la quasi totalité des divergences avec la Chambre du peuple sur une réforme découlant de la pression internationale.

Le projet doit permettre à la Suisse de réussir l'examen du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Pour le Conseil fédéral, cela passe par la conversion des actions au porteur en actions nominatives avec obligation d'annoncer et de tenir des listes des ayants droit économiques.

Les actions au porteur resteront autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés. Après avoir traîné les pieds, le National a renoncé mercredi à exiger que les actions au porteur existantes échappent à la réforme, mais il n'a pas cédé sur le reste.

Indemnisation précisée

Le Conseil des États a de son côté maintenu jeudi une seule divergence. Un actionnaire qui perd des actions sans faute de sa part pourra exiger une indemnisation dans un délai de dix ans à partir de leur annulation. Les sénateurs ont soutenu cette solution du National, ils en ont juste retouché la formulation pour éviter qu'elle prête à confusion.

Les actions non conformes ne pourront pas être annulées dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur de la loi et sans décision du tribunal. Le tribunal pourra être saisi si la société ne tient pas le registre ou la liste des ayants droit conformément aux prescriptions, a tacitement souscrit la Chambre des cantons.

Le Conseil des États a également plié sur le délai après lequel les actions au porteur seront automatiquement transformées en actions nominatives. Il a accepté de le ramener de 2 ans à 18 mois comme le voulait aussi le Conseil fédéral.

Délai délicat

Le gouvernement n'a en revanche pas obtenu gain de cause sur le délai d'annonce des modifications concernant les ayants-droit économiques. Par 21 voix contre 19, la Chambre des cantons s'est rangée derrière les trois mois voulus par le National, un "compromis intelligent" selon le président de la commission de l'économie Pirmin Bischof (PDC/SO).

Le Conseil fédéral a insisté pour s'en tenir à un mois. La rapidité est dans l'intérêt de l'actionnaire et de la société, a justifié Ueli Maurer. Les délais seront décisifs lors de l'examen par le Forum mondial, a-t-il ajouté.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 17.06.2019

La réforme des actions au porteur passe en conciliation

Une conférence de conciliation devra trouver une solution pour le dernier point contesté de la réforme des actions au porteur. Le Conseil des États n'a pas accepté mardi la solution proposée par le National.

Le projet doit permettre à la Suisse de réussir le prochain examen du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Le Conseil fédéral a pu jusqu'ici convaincre le Parlement de passer par la conversion des actions au porteur en actions nominatives et par des sanctions en cas de non-respect des obligations d'annoncer et de tenir des listes des ayants droit économiques.

Les actions au porteur resteront autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés. La conversion n'interviendra pas automatiquement à l'entrée en vigueur de la loi, mais au terme d'un délai de 18 mois. Les actions pour lesquelles personne ne sera annoncé seront annulées cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi.

Les Chambres butent encore sur la disposition à appliquer dans ce cas. Lundi, le National avait précisé que les actions annulées seront remplacées par des actions propres à la société. Les sénateurs n'ont toutefois pas jugé la disposition assez claire. Un document de l'administration devrait permettre de faire la lumière d'ici mercredi, a expliqué Pirmin Bischof (PDC/SO) au nom de la commission.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 18.06.2019

Le Conseils des États a refusé la solution proposée par le National concernant la réforme des actions au porteur. Une conférence de conciliation devra trouver un compromis pour le dernier point contesté.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 19.06.2019

Le Conseil des États boucle la réforme des actions au porteur

L'étau se resserre autour des actions au porteur en Suisse. Se ralliant à la proposition de conciliation, les Chambres fédérales ont bouclé mercredi une réforme qui répond à la pression internationale en faveur de la transparence.

Le projet doit permettre à la Suisse de réussir le prochain examen du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. La solution finalement retenue suffit tout juste, selon le ministre des finances Ueli Maurer. Le sujet pourrait revenir sur le tapis.

En attendant, le Conseil fédéral a pu convaincre le Parlement de passer avec la conversion des actions au porteur en actions nominatives et des sanctions en cas de non-respect des obligations d'annoncer et de tenir des listes des ayants droit économiques.

Les actions au porteur resteront autorisées pour les sociétés ayant des titres de participation cotés en Bourse ou si elles sont émises sous forme de titres intermédiés. Après avoir traîné les pieds, le National a renoncé à exiger que les actions au porteur existantes échappent à la réforme, ce qui aurait risqué de mettre la Suisse en position délicate.

Garde-fous prévus

Le Parlement a finalement aussi très peu adouci la transition vers le nouveau régime. Il s'en est presque tenu aux garde-fous prévus par le Conseil fédéral : la conversion n'interviendra pas automatiquement à l'entrée en vigueur de la loi, mais au terme d'un délai de 18 mois. Les actions pour lesquelles personne ne se sera annoncé seront annulées cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi.

Les actionnaires seront déchus de leurs droits et les actions annulées remplacées par des actions propres à la société. Cette solution, portée par le National, a finalement été retenue. Les sénateurs se sont satisfaits des explications de l'administration quant à sa portée.

Les Chambres avaient auparavant ajouté un mécanisme pour indemniser un actionnaire qui perdrait des actions sans faute de sa part. A certaines conditions, il pourra exiger un dédommagement dans les dix ans à compter de l'annulation de ses titres.

Trois mois

Les sociétés doivent tenir une liste des ayants droit économiques avec leurs coordonnées. Elles auront trois mois pour annoncer des modifications. Le gouvernement aurait voulu limiter ce délai à un mois, mais après que le National eut exigé un an, les Chambres se sont accordées sur un compromis de 3 mois.

Des amendes sont prévues en cas de violation des obligations. Un tribunal pourra prendre les mesures nécessaires si une société a émis des actions au porteur sous une autre forme que des titres intermédiés ou sans avoir de titres en bourse, si la société ne tient pas le registre ou la liste des ayants droit conformément aux prescriptions ou si elle est prise en défaut sur les organes prescrits.

Durant tous les débats aux Chambres, des parlementaires se sont plaints de devoir légiférer sous la pression internationale. Le ministre des finances Ueli Maurer leur a fait remarquer que cela ne servait à rien de reculer en introduisant des exceptions pour devoir céder à la fin.

Les actions au porteur sont sous la pression internationale depuis longtemps pour leur manque de transparence. Un très grand nombre de pays les ont déjà abolies.