Mitwirkungsrechte des Parlamentes bei Soft Law. Wo bleibt die klare Linie des Bundesrates?

Wortlaut

Nachdem der Bundesrat zuerst angekündigt hatte, den Uno-Migrationspakt zu unterzeichnen, hat er sich nach viel Kritik entschieden, nun doch das Parlament zu konsultieren. Das Vorgehen des Bundesrates ist nicht kohärent.

Das Parlamentsgesetz (ParlG) hält fest, dass der Bundesrat die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen zu "wesentlichen Vorhaben" konsultiert. Im Juli 2016 hat der Bundesrat mit einer Änderung der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) näher definiert, wann Vorhaben wesentlich sind. Dennoch haben die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates und der Nationalrat am 21. September 2016 der parlamentarischen Initiative Romano 14.474 Folge gegeben. Diese verlangte, dass der Bundesrat das Parlament auch bei Soft Law zu konsultieren habe, und dies, bevor der Bundesrat in internationalen Gremien zu Richtlinien Stellung nimmt, für deren Umsetzung das Schweizer Recht anzupassen wäre.

Aufgrund der Zusicherung des Bundesrates, dass die Änderung der RVOV vom Juli 2016 genüge und er künftig das Parlament regelmässig konsultieren werde, hat der Ständerat der parlamentarischen Initiative 14.474 am 9. März 2017 keine Folge gegeben. Der Bundesrat hat nun diese Zusicherung beim Migrationspakt nicht erfüllt und das Parlament vorgängig nicht konsultiert.

Der Bundesrat wird darum gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Warum hat er trotz dieser Zusicherung die zuständigen parlamentarischen Kommissionen nicht rechtzeitig, das heisst direkt nach Abschluss der Verhandlungen im Juli 2018, informiert und konsultiert?

2. Ist er nicht der Ansicht, dass das Parlament auch zu nichtverbindlichen Übereinkünften betreffend "wesentliche Vorhaben" in der Regel zu konsultieren ist?

3. Ist er auch der Auffassung, dass es nicht seine Aufgabe sein kann, die Kompetenzen des Parlamentes mittels Verordnungen festzulegen?

4. Wie soll sichergestellt werden, dass das Parlament künftig an der Gestaltung und Willensbildung zu sogenanntem Soft Law bei "wesentlichen Vorhaben" mitwirken kann?

5. Wie sichert er den aussenpolitischen Einbezug der Kantone gemäss den Artikeln 54 und 55 BV?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Am Uno-Gipfeltreffen vom September 2016 wurde einstimmig entschieden, einen Migrationspakt zu erarbeiten. Die entsprechenden Verhandlungen dauerten bis am 13. Juli 2018. In dieser Zeit wurde das Parlament mehrmals über den Verlauf der Verhandlungen informiert. Dies geschah unter anderem über den Aussenpolitischen Bericht 2017 (BBl 2018 1791) sowie die Berichte 2016 und 2017 des Bundesrates zur Schweizer Migrationsaussenpolitik (BBl 2017 4829 bzw. BBl 2018 2787). Zudem wurden die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) formell zu den Prioritäten der Schweiz in der 72. Uno-Generalversammlung vom September 2017 konsultiert, zu denen auch der Uno-Migrationspakt gehörte.

Nach Abschluss der Verhandlungen wurden die APK an ihrer ersten darauf folgenden Sitzung informiert und formell zu den Prioritäten der 73. Uno-Generalversammlung konsultiert. Zu diesen Prioritäten gehörte, dass sich die Schweiz im Dezember 2018 in Marokko für die Verabschiedung des Migrationspakts einsetzen sollte. Gestützt auf eine vertiefte Analyse der innen- und aussenpolitischen Auswirkungen beschloss der Bundesrat am 10. Oktober 2018 schliesslich, im Einklang mit der ihm zustehenden Kompetenz gemäss Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV) und unter Wahrung der Konsultationsrechte der zuständigen parlamentarischen Kommissionen, dem Migrationspakt zuzustimmen und diesen Entscheid den Kommissionen zur Konsultation zu unterbreiten. Dieses Vorgehen steht im Einklang mit der Regelung in Artikel 152 ParlG.

Die parlamentarische Initiative Romano 14.474 hatte verlangt, dass der Bundesrat "das Parlament in den Entscheidungsprozess und in das Genehmigungsverfahren einbeziehen muss, falls die Umsetzung (von Soft Law) Anpassungen unseres innerstaatlichen Rechts erfordert". Die Umsetzung des Migrationspakts bedarf in der Schweiz keiner Anpassung von Gesetzen. Die 23 Ziele sind mit unserer Migrationspolitik kompatibel. Der Bundesrat hat einzig im Bereich der Administrativhaft für Minderjährige ab 15 Jahren eine Divergenz identifiziert. Diese Divergenz könnte bei einer Unterzeichnung des Migrationspakts in einer Erklärung festgehalten werden und erfordert ebenfalls keine Anpassung des innerstaatlichen Rechts. Das Vorgehen des Bundesrates in Bezug auf den Uno-Migrationspakt steht somit im Einklang mit dem durch die parlamentarische Initiative Romano 14.474 verfolgten Zweck.

2./4. Das Parlament ist grundsätzlich für die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig. Bei rechtlich nicht verbindlichen Vereinbarungen (z. B. Soft Law) liegt die Abschlusskompetenz beim Bundesrat. Doch auch bei diesen kann dem Parlament eine gewisse Rolle zukommen. Der Bundesrat wird dies in seinem Bericht erörtern, den er in Erfüllung des Postulates der APK des Ständerates 18.4104, "Konsultation und Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law", vom 12. November 2018 erarbeiten wird.

3. Durch den Erlass von Artikel 5b der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung hat der Bundesrat einzig Artikel 152 Absätze 2 und 3 des Parlamentsgesetzes präzisiert, ohne damit in irgendeiner Weise die Informations- und Konsultationsrechte der zuständigen parlamentarischen Kommissionen einzuschränken.

5. Nach Artikel 54 Absatz 1 BV sind die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes. Dieser muss dabei aber gemäss Artikel 54 Absatz 3 BV auf die Zuständigkeiten der Kantone Rücksicht nehmen und ihre Interessen wahren. Gemäss Artikel 55 BV haben die Kantone das Recht, an aussenpolitischen Entscheiden mitzuwirken. Gemäss dem ausführenden Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes (BGMK, SR 138.1) sollen unter anderem die Interessen der Kantone bei der Vorbereitung und Umsetzung aussenpolitischer Entscheide des Bundes berücksichtigt und die Aussenpolitik des Bundes innenpolitisch abgestützt werden. Der Bund sorgt dafür, dass die Kantone rechtzeitig informiert und konsultiert werden (Art. 55 Abs. 2 BV und Art. 3f. BGMK). Betrifft ein aussenpolitischer Entscheid die Zuständigkeiten der Kantone, kommt ihren Stellungnahmen besonderes Gewicht zu (Art. 55 Abs. 3 BV und Art. 4f. BGMK).

Antwort des Bundesrates.