Risiken, mangelnder Transparenz und Interessenkonflikten bei Sammelstiftungen besser begegnen und Grundlagen dafür schaffen

Wortlaut

Zwischen 2009 und 2017 ist die Anzahl der Vorsorgeeinrichtungen um rund 30 Prozent gesunken. Immer mehr kleine und mittlere Betriebe wechseln zu einer Sammel- oder Gemeinschaftsstiftung. Neue Vorsorgemodelle und Anbieter als Sammelstiftungen treten am Markt auf. Einzelne Anbieter genügen den erforderlichen Governance-Standards bezüglich Risiken, Transparenz und Interessenkonflikte nicht, wie z. B. der aktuelle Fall der Pensionskasse Phoenix aufzeigt. 80 Prozent aller Insolvenzschäden der letzten Jahre sind durch Sammelstiftungen entstanden. Für die Versicherten steht ein wesentlicher Teil ihrer Rente auf dem Spiel. Die Oberaufsichtskommission (OAK BV) hat die Risiken für die berufliche Vorsorge und die Versicherten erkannt. Aufgrund ihrer beschränkten Kompetenzen stellen sich wichtige Fragen. Anders als bei erfolgreich durch die Sozialpartner geführten Gemeinschaftseinrichtungen (Proparis, Ciepp, FIP, Auffangeinrichtung) stellen sich in diesen Konstrukten auch relevante Fragen mit Blick auf die Parität.

Der Bundesrat wird um Antwort zu folgenden Fragen gebeten:

1. Wie kann garantiert werden, dass die Interessen der Versicherten lückenlos (Art. 51b BVG) in allen Vorsorgeeinrichtungen eingehalten werden?

2. Ist er sich der Risiken der neuen, kaum regulierten Vorsorgemodelle in der beruflichen Vorsorge bewusst?

3. Sieht er die vorgegebene Mitsprache der Versicherten mit einer paritätischen Verwaltung in der beruflichen Vorsorge (Art. 51 BVG) auch dann garantiert, wenn eine BVG-Stiftung von einer privaten Firma kontrolliert wird?

4. Werden die vorgesehenen Wahlen der Arbeitnehmendenvertretung in den Stiftungsrat auch bei Sammelstiftungen als echte paritätische Verwaltung garantiert (Art. 51 BVG)?

5. Kann die Marktkonformität aller abgeschlossenen Rechtsgeschäfte (Art. 51c BVG) gewährleistet werden, wenn eine BVG-Stiftung die gesamte Geschäftsführung und Vermögensverwaltung an eine einzige Gesellschaft auslagert?

6. Wie können Marktkonformität und die Wahrung der Interessen der Versicherten (Art. 51b Abs. 2 BVG) in einer solchen Konstellation der Abhängigkeit überprüft werden?

7. Wie kann die Sicherheit einer Gesamteinrichtung garantiert werden, wenn die Risiken auf der Ebene der Vorsorgewerke getragen werden?

8. Sind gesetzliche Grundlagen zu ändern, dass die Aufsicht über Sammelstiftungen spezifisch ausgestaltet werden muss? Oder reicht eine entsprechende Weisung?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Für Sammeleinrichtungen gilt, wie für alle Vorsorgeeinrichtungen, der Grundsatz der Eigenverantwortung. Das heisst, dass die primäre Verantwortung zur Wahrung der Interessen der Versicherten beim obersten Organ der Einrichtung liegt. Delegiert das oberste Organ die Geschäftsführung oder die Vermögensverwaltung an Dritte, muss es u. a. die Integrität und Loyalität der handelnden Personen überprüfen und die Interessenbindungen dieser Personen jährlich gegenüber der Revisionsstelle offenlegen (Art. 51c des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BVG; SR 831.40) resp. die Offenlegungen prüfen.

Mit der Aufsichtspyramide hat der Gesetzgeber die rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die Interessen der Versicherten bezüglich Loyalität und Integrität gewahrt werden: Die Revisionsstellen müssen prüfen, ob das oberste Organ die Loyalitätsbestimmungen selbst einhält resp. deren Einhaltung kontrolliert. Die kantonalen bzw. regionalen Aufsichtsbehörden beaufsichtigen die Vorsorgeeinrichtungen und treffen falls nötig Massnahmen zur Behebung von Mängeln.

2. Es trifft nicht zu, dass Sammeleinrichtungen kaum reguliert sind. Zum einen unterliegen sie der allgemeinen, für alle Vorsorgeeinrichtungen geltenden Gesetzgebung. Zum andern gibt es spezifisch an Sammeleinrichtungen gerichtete Bestimmungen z. B. zu den Gründungsvoraussetzungen. So müssen Sammeleinrichtungen über ein genügendes Anfangsvermögen und über eine Bankgarantie von 500 000 Franken für fünf Jahre verfügen. Auch die Risiken in Sammeleinrichtungen sind grundsätzlich dieselben wie in anderen Vorsorgeeinrichtungen. Bei einem Teil der Sammeleinrichtungen kommt allerdings dazu, dass sie aus Wettbewerbsgründen bewusst zu hohe Umwandlungssätze und zu tiefe Wertschwankungsreserven aufweisen und somit ein höheres Unterdeckungsrisiko eingehen als viele andere Vorsorgeeinrichtungen.

3./4. Das Paritätsgebot, das oberste Organ mit der gleichen Anzahl Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern zu besetzen, gilt auch für Sammeleinrichtungen (Art. 51 Abs. 2 BVG) und auch in denjenigen Fällen, in denen Vorsorgeeinrichtungen die Durchführung an Externe delegiert haben. Das oberste Organ neugegründeter Sammeleinrichtungen ist spätestens ein Jahr nach Erlass der Verfügung zur Aufsichtsübernahme durch paritätische Wahlen zu besetzen (Art. 19 der Verordnung über die Aufsicht in der beruflichen Vorsorge, BVV 1; SR 831.435.1). Im oben beschriebenen Aufsichtssystem mit den Revisionsstellen und Aufsichtsbehörden sind die rechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich gegeben, dass die Parität auch bei Sammeleinrichtungen eingehalten werden kann. Der Bundesrat hat mit der Botschaft zur Reform der Altersvorsorge 2020 vom 19. November 2014 vorgeschlagen, das Wahlrecht der Arbeitnehmenden klarer zu regeln und demokratische Wahlen sicherzustellen, indem diese auf der Grundlage von Wahllisten erfolgen sollten. Auch wenn dieser Vorschlag im Verlauf der parlamentarischen Beratung aus der Vorlage gestrichen wurde, hält ihn der Bundesrat nach wie vor für zielführend.

5./6. Mit der Strukturreform sind auf den 1. Januar 2012 Integritäts- und Loyalitätsvorschriften zur Eindämmung von Interessenkonflikten in Kraft getreten, die auch für Sammeleinrichtungen gelten. So dürfen Mitglieder des obersten Organs von Sammeleinrichtungen nicht auch an der externen Geschäftsführung beteiligt sein. Die von Sammeleinrichtungen abgeschlossenen Rechtsgeschäfte müssen marktüblichen Bedingungen entsprechen und die Interessen der Vorsorgeeinrichtung wahren. Rechtsgeschäfte mit Nahestehenden müssen offengelegt werden. Die Revisionsstelle muss prüfen, ob in den offengelegten Rechtsgeschäften die Interessen der Vorsorgeeinrichtung gewahrt sind. Bei bedeutenden Rechtsgeschäften mit Nahestehenden müssen zudem Konkurrenzofferten eingeholt werden. Als bedeutend gelten auch Mandate zur Geschäftsführung und grössere Vermögensverwaltungsaufträge. Die Regelung zu den Konkurrenzofferten betrifft bspw. auch interne Geschäftsführungsvergaben an Arbeitgeber, die der Sammel- oder Gemeinschaftseinrichtung angeschlossen sind. Zudem müssen Vermögensverwaltungs-, Versicherungs- und Verwaltungsverträge zwischen Vorsorgeeinrichtungen und externen Geschäftsführungsfirmen spätestens nach fünf Laufjahren kündbar sein. All diese Vorgaben gelten auch dann, wenn die Durchführung an eine einzige Firma oder an ein Firmenkonglomerat ausgelagert ist. In heiklen Konstellationen sind die Anforderungen an das oberste Organ daher entsprechend höher. Solche Konstellationen müssen auch die Aufsichtsbehörden genau prüfen. Sollte die Aufsichtsbehörde zum Schluss kommen, dass in einer Vorsorgeeinrichtung diesbezüglich mangelhaft verfahren wurde, kann und muss sie die geeigneten Massnahmen zur Mangelbehebung veranlassen.

7. Die Verantwortung für das finanzielle Gleichgewicht der Sammeleinrichtung trägt das oberste Organ. Dies gilt auch dann, wenn versicherungstechnische und/oder Anlagerisiken an die einzelnen Vorsorgewerke delegiert sind. Das oberste Organ muss dafür sorgen, dass die Risiken identifiziert und adäquat behandelt werden. Zu diesem Zweck muss es unter anderem dafür sorgen, dass es selbst und die einzelnen Vorsorgewerke über alle Risiken informiert sind und wissen, wer welche Risiken trägt und mit welchen Mitteln diesen begegnet werden kann.

8. Die Aufsicht über Sammeleinrichtungen braucht nicht spezifisch ausgestaltet zu werden. Mit der Strukturreform wurden auch die Aufsichtsmittel präzisiert und erweitert, sodass die Aufsichtsbehörden die notwendigen Instrumente zur Verfügung haben, um eine effektive und effiziente Aufsicht ausüben zu können, auch gegenüber Sammeleinrichtungen. Beispielsweise können Aufsichtsbehörden eine risikoorientierte Prüfung bei Sammel- und Gemeinschaftsstiftungen durchführen. Das Aufsichtssystem wurde zudem mit der Schaffung der Oberaufsichtskommission gestärkt. Weder die Gesetzgebung noch die Aufsichts- und Oberaufsichtsbehörden können jedoch garantieren, dass alle Verantwortlichen in allen Vorsorgeeinrichtungen jederzeit alle Regeln einhalten.

Antwort des Bundesrates.