Direktzahlungen für Biodiversitätsförderflächen. Missbrauch verhindern und Wirkung erhöhen

Wortlaut

Biodiversitätsförderflächen (BFF) werden mit rund einer halben Milliarde Franken Direktzahlungen. Für Landwirtschaftsbetriebe besteht ein hoher Anreiz, diese Gelder zu nutzen. Allerdings beinhalten die heutigen Verordnungen verschiedene Schlupflöcher und wenig wirksame Programme, die kaum eine Förderwirkung haben.

Ich bitte den Bundesrat dazu die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Hat der Bund eine Evaluation bezüglich Kosten-Nutzen-Verhältnis der einzelnen BFF-Programme durchgeführt und wenn ja, mit welchem Resultat?

2. Wie beurteilt er die Wirkung von QI-Flächen auf die Biodiversität?

3. Könnte die Wirkung der QI-BFF verbessert werden, wenn ein Verbot des Quetschzetters auf allen BFF-Wiesen erlassen und 10 Prozent Rückzugsstreifen als obligatorisch erklärt werden? Wenn ja, werden diese Anforderungen mit der AP22+ eingeführt?

4. Wie kann in Zukunft verhindert werden, dass BFF-Typen mit QI, die kaum einen Wert für die Biodiversität aufweisen (z.B. Rebflächen mit natürlicher Artenvielfalt oder extensive Weiden) Vernetzungsbeiträge erhalten? Ist vorgesehen solche Flächen auszuschliessen?

5. Bezüglich Abstand, Dichte und Pflege von Hochstamm-Feldobstbäumen gab es vor der Agrarpolitik 14/17 klare Weisungen für Direktzahlungen. Diese sinnvollen Weisungen wurden sukzessive gelockert, so dass heute Beitragsoptimierungen mit geringem, ökologischem Nutzen möglich sind. Warum wurden Vorschriften gelockert?

6. Im Rebbau und für Hochstammobstgärten mit Qll können Strukturelemente auf Nachbargrundstücken als BFF anerkannt werden. Dies ermöglicht mehreren Bewirtschaftern das gleiche Objekt für Direktzahlungen zu beanspruchen. Wie kann dies in Zukunft verhindert werden?

7. Sind weitere BFF bekannt mit ungenügenden Weisungen, so dass Direktzahlungen ohne zusätzlichen ökologischen Nutzen geltend gemacht werden können?

8. Kleinstrukturen wie kleine Gehölze, Buschgruppen, Einzelbäume, Teiche/Tümpel, Steinhaufen etc. sind nachweisbar für viele Arten wertvoll. Aktuell sind unproduktive Kleinstrukturen nur auf wenigen BFF Typen bis zu einem Anteil von maximal 20 Prozent an der Fläche beitragsberechtigt. Auf anderen BFF Typen werden gemäss Weisung des BLW nur 1 Prozent Kleinstrukturen toleriert. Weshalb ist der Bundesrat nicht bereit, wie von Fachleuten vorgeschlagen, diesen Anteil in den erwähnten Typen auf max. 10 Prozent zu erhöhen? Wie können wertvolle Kleinstrukturen erhalten und gefördert werden?

Stellungnahme des Bundesrates

1. In der Evaluation der Biodiversitätsbeiträge von 2018/19 konnten dank dem Monitoringprogramm ALL-EMA erstmals schweizweite Aussagen zur Wirkung der Beiträge gemacht werden. Unter anderem wurde dabei aufgezeigt, dass die Biodiversität auf Wiesen mit Massnahmen zu deren Förderung höher ist als auf anderen landwirtschaftlich genutzten Flächen. Die höhere Biodiversität auf BFF trifft für Flächen der Qualitätsstufe I gemäss Artikel 56 DZV, auf vernetzte Flächen gemäss Artikel 62 DZV und verstärkt für Flächen der Qualitätsstufe II zu. Die Monitoringdaten zeigen aber auch, dass viele Ökowiesen dem Ziel artenreicher Blumenwiesen derzeit nicht entsprechen.

Kosten-Nutzen-Analysen zu den BFF wurden bisher keine durchgeführt. Um ein Kosten-Nutzen-Verhältnis zu berechnen, müssten sowohl die Kosten als auch der Nutzen von Massnahmen quantifiziert werden. Frühere Studien haben gezeigt, dass bereits die Kostenseite stark von den betrieblichen und auch naturräumlichen Begebenheiten abhängt (Huber et al., 2016). Durchschnittliche Kostenwerte sind kaum sinnvoll ableitbar. Die Methoden zur Erhebung der Nutzen - wie beispielsweise Zahlungsbereitschaftsanalysen - werden unter Ökonominnen und Ökonomen sehr kritisch diskutiert und wurden im Zusammenhang mit den BFF noch nicht angewendet. Der Bundesrat erachtet aus diesen Gründen eine Kosten-Nutzen-Analyse als nicht zielführend.

2. Ziel der Qualitätsstufe I ist es, die gemäss den Umweltzielen Landwirtschaft benötigte extensiv oder wenig intensiv bewirtschaftete Gesamtfläche quantitativ zu sichern. Wie die Evaluationen jedoch ergaben, tragen BFF der Qualitätsstufe I - vor allem auf Wiesen, welche den Grossteil der BFF-Flächen bilden - bisher nicht ausreichend zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität bei. Es handelt sich um Flächen, die nicht zu Flächen der Qualitätsstufe II aufgewertet werden oder wenig Potenzial für eine floristische Aufwertung haben. In der AP22+ ist daher geplant, die Grundanforderungen an die Grünland-BFF anzuheben.

Weitere Möglichkeiten der Aufwertung von QI-Flächen sind zurzeit in Diskussion. Dabei wurden und werden die Vorschläge mit den verschiedenen Stakeholdern (Vollzug, Branche, Forschung, NGO etc.) diskutiert.

3. Die positive Wirkung eines Verzichts auf Mähaufbereiter und des Anlegens von Rückzugsstreifen auf die Biodiversität ist wissenschaftlich erwiesen. Es ist deshalb vorgesehen, diese Massnahmen in der AP22+ als Grundanforderungen in den Biodiversitätsbeiträgen aufzunehmen.

4. Wie in der Antwort auf Frage 2 erwähnt, sind die Flächen der Qualitätsstufe I wichtig, um Lebensräume für die Artenvielfalt quantitativ zu sichern. Durch Anpassungen in den Grundanforderungen und eventueller weiterer Aufwertungen soll die Wirkung auf diesen Flächen zukünftig verbessert werden. Zudem sollen im Rahmen der AP22+ an den Schnittstellen zwischen den Biodiversitätsbeiträgen und den Beiträgen für eine standortangepasste Landwirtschaft die Effizienz der Programme verbessert werden, unter anderem die Wirkung der Vernetzungsbeiträge. Der Bundesrat sieht deshalb keinen Anlass, diese Flächen von der Biodiversitätsförderung auszuschliessen.

5. Seit 2014 wurden einerseits Bestimmungen im Rahmen des Projekts "Administrative Vereinfachungen" aufgehoben, andererseits wurde eine Pflegepflicht für Bäume bis zum 10. Standjahr eingeführt. Der Bundesrat geht davon aus, dass die Summe der Anpassungen kein Rückschritt ist. Die Erfahrung im Vollzug hat jedoch gezeigt, dass die Bestimmungen zu Dichten und Abständen für Hochstamm-Feldobstbäume schwierig umsetzbar sind. Eine geplante Arbeitsgruppe wird sich deshalb dieser Thematik annehmen.

6. Es trifft nicht zu, dass es zu Doppelzahlungen kommt. Bei den Hochstamm-Feldobstbäumen können die Kriterien bezüglich Strukturen und Zurechnungsfläche von mehreren Betrieben gemeinsam erfüllt werden. Dabei regeln die Kantone das Verfahren und dieselbe Zurechnungsfläche kann nur für einen einzigen Baum geltend gemacht werden.

7. Nein (siehe auch Antworten zu Fragen 1 und 2).

8. In der Botschaft zur AP22+ ist ein Massnahmenpaket zur besseren Förderung von für die Biodiversität wertvollen Strukturen vorgeschlagen. Dabei soll unter anderem die Limitierung für alle BFF einheitlich auf 20 Prozent gehoben werden.

Antwort des Bundesrates.