Wortlaut

Im Zusammenhang mit der Information der Bundesverwaltung über Völkerrecht ersuche ich um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Versuchen SECO und EDA mit dem Hinweis auf die UNO- und OECD-Leitsätze Völkergewohnheitsrecht an Volk und Parlament vorbei entstehen zu lassen?

2. Wie stellt der Bundesrat sicher, dass bei Projekten von EDA und SECO kein Völkergewohnheitsrecht ohne Mitwirkung von Volk und National- und Ständerat entstehen kann?

3. Warum unterlassen es EDA und SECO, bei ihren Publikationen klarzustellen, ob Rechtsquellen in der SR aufgenommen sind oder nicht und damit, ob sie verbindliches internationales Recht sind und oder nicht?

4. Wie stellt sich der Bundesrat dazu, dass nicht verbindlichem Recht den Anschein von Rechtsverbindlichkeit verliehen wird?

5. Warum fehlt auf den entsprechenden Webseiten des Bundes eine Erläuterung zur Rechtsverbindlichkeit?

6. Ist der Bundesrat bereit, zukünftig bei sämtlichen Veröffentlichungen deutlich zu machen, ob bestimmte internationale Reglemente rechtsverbindlich sind oder nicht?

Begründung

"Bund und Kantone beachten das Völkerrecht" steht in der Bundesverfassung (Artikel 5 Absatz 4). Was als für die Schweiz geltendes Völkervertragsrecht gilt, wird in der Systematischen Rechtssammlung des Bundes (SR) in der Rubrik "Internationales Recht" publiziert.

Weil die "Konvention zum Schutz der Menschenrechte" (EMRK) verbindliches Völkerrecht ist, wurde sie in die SR aufgenommen. Weil die "Allgemeine Erklärung der Menschenrechte" der UNO von 1948 oder weil die "UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte" des UN-Menschenrechtsrats von 2011 kein verbindliches Völkervertragsrecht darstellen, sondern bloss Programmcharakter haben, wurden beide nicht in die SR aufgenommen.

Auf der Homepage des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) werden die "UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte Nationaler Aktionsplan der Schweiz 2020-2023" vom 19. Januar 2020 oder die "OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen" veröffentlicht. Dem unbefangenen Leser verschweigt das SECO, dass diese beiden Leitprinzipien gar kein verbindliches, in die SR aufgenommenes Völkerrecht darstellen.

Das SECO hat die Broschüre "Sorgfaltspflichtverfahren für Schweizer KMU im Bereich der Menschenrechte" herausgegeben. Darin wird behauptet, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der UNO sei relevant, wobei verschwiegen wird, dass diese Erklärung nicht in der SR aufgeführt ist.

Den "UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte Nationaler Aktionsplan der Schweiz 2020-2023" oder den "OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen" fehlt jede demokratische Mitwirkung von Volk oder National- und Ständerat im ordentlichen Rechtssetzungsverfahren.

Völkerrecht kann auch in der Form von Völkergewohnheitsrecht entstehen, dessen Entstehung an Volk und National- und Ständerat vorbeigeht.

Stellungnahme des Bundesrates

1., 2., 5. und 6. Bei den UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte des UNO-Menschenrechtsrats und den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen handelt es sich um völkerrechtlich nicht verbindliche Instrumente. Darauf wird auf der Webseite des SECO an mehreren Stellen hingewiesen (siehe z.B. https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/Wirtschaftsbeziehungen/OECD-Guidelines.html, Stand: 24. Juni 2020). Die Broschüre für KMUs "Nachhaltiger Erfolg dank verantwortlicher Unternehmensführung" führt auf, dass es sich bei den UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte um Richtlinien handelt. Die Broschüre zeigt zudem auf, welche Menschenrechte für Unternehmen relevant sind, ohne diese als für Unternehmen rechtlich verbindlich zu präsentieren. Bei der Ausarbeitung des genannten Aktionsplans und der Broschüre führten EDA und SECO öffentliche Konsultationen mit interessierten Kreisen durch, insbesondere mit den Dachverbänden der Wirtschaft, für die die rechtliche Unverbindlichkeit dieser Dokumente nicht in Frage stand.

Rechtlich nicht verbindliche Instrumente werden nur selten zu Völkergewohnheitsrecht. Dessen Entstehung setzt zwei Elemente voraus: eine regelmässige Wiederholung identischer Handlungsweisen seitens der Staaten sowie deren Überzeugung, dabei auf der Ebene des Rechts (und nicht zum Beispiel der Moral oder der Höflichkeit) zu handeln. Beide Elemente setzen die Beteiligung einer hinreichenden und repräsentativen Zahl von Staaten voraus.

3. und 4. In der Amtlichen und der Systematischen Sammlung des Bundesrechts (AS/SR) werden nur diejenigen völkerrechtlichen Verträge aufgenommen, die für die Schweiz rechtlich verbindlich sind und die Kriterien der Publikationsgesetzgebung erfüllen (Art. 3 Abs. 1 und Art. 11 Publikationsgesetz; SR 170.512).

Der Bundesrat macht grundsätzlich immer klare Angaben zur rechtlichen Verbindlichkeit von internationalen Instrumenten. Wenn diese Angaben fehlen handelt es sich um ein Versehen.

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) enthielt als erstes Dokument auf universeller Ebene einen umfassenden Katalog an Menschenrechten und gilt daher als Grundlage des internationalen Rechts in Belangen der Menschenrechte. Dennoch handelt es sich um eine rechtlich unverbindliche Resolution der UNO Generalversammlung, die demnach nicht in der SR zu publizieren ist.

Antwort des Bundesrates.