Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Vorlage für ein nationales Ausführungsgesetz zu Artikel 10a BV (Verbot der Verhüllung des eigenen Gesichts) vorzulegen.

Begründung

Am 7. März 2021 haben Volk und Stände einen neuen Artikel 10a in die Bundesverfassung aufgenommen. Damit ist die Vollverschleierung im öffentlichen Raum künftig in der ganzen Schweiz verboten. Die neue Verfassungsbestimmung ist jedoch nicht unmittelbar anwendbar, sondern muss auf Gesetzesstufe umgesetzt werden. Die Übergangsbestimmung sieht für die Erarbeitung der Ausführungsgesetzgebung zwei Jahre vor (Art. 197 Ziff. 12 BV).

Erstaunlicherweise hat sich nur zwei Tage nach dem Urnengang das Bundesamt für Justiz dergestalt verlauten lassen, dass die Umsetzung des Verhüllungsverbots primär Aufgabe der Kantone sei, weil sie aufgrund der geltenden verfassungsmässigen Kompetenzordnung für die Nutzung des öffentlichen Raums zuständig seien. Ohne verfassungsmässige Grundlage sei der Bundesrat (gemeint wohl: die Bundesversammlung) nicht befugt, ein Bundesgesetz für ein Verhüllungsverbot im gesamten öffentlichen Raum zu erlassen.

Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Mit Artikel 10a und 197 Ziff. 12 BV hat der Bund sehr wohl die konkurrierende Kompetenz erhalten, im spezifischen Bereich der Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum gesetzgeberisch tätig zu werden. Zwar erwähnt der Verfassungswortlaut den Adressaten des neuerlichen Gesetzgebungsauftrags nicht namentlich. Es ist jedoch grundsätzlich davon auszugehen, dass die Begriffe "Gesetz" und "Ausführungsgesetzgebung" in der Bundesverfassung solche Erlasse meinen, die dieselbe Staatsebene betreffen - also Bundesgesetze. Dies muss erst recht bei durch Volksinitiativen in die Verfassung eingefügte Artikeln gelten. Anzeichen dafür, dass der Verfassungsgeber keine neue punktuelle Bundeskompetenz begründen, sondern einen blossen Gesetzgebungsauftrag zuhanden der Kantone erlassen wollte, sind keine ersichtlich. Im Gegenteil, in den Materialien und im Abstimmungskampf wurde der Initiative gerade vorgeworfen, sie würde eine schweizweit einheitliche Lösung und damit einen zu starken Eingriff in den Föderalismus anstreben.

Dazu kommt, dass Artikel 10a BV nicht nur verbietet, sein eigenes Gesicht zu verhüllen (Absatz 1), sondern ebenso, Drittpersonen zu zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen (Absatz 2). Dieser Straftatbestand ist vergleichbar mit einer Nötigung (Art. 181 StGB), die mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft wird. Zumindest das neue Verbot des "Verhüllungszwangs" ist also klar strafrechtlich einzuordnen und es ist unbestritten, dass der Bund die exklusive Kompetenz zur Strafgesetzgebung hat (Art. 123 BV).

Föderalistischen Bedenken kann und soll eine Bundesgesetzgebung aber durchaus Rechnung tragen. So könnte erwogen werden, ein Rahmengesetz zu erlassen, dass den Kantonen Spielräume offen lässt, etwa indem das kantonale Recht die Ausnahmen des Verhüllungsverbots spezifizieren könnte. Gerade die Ausnahmebestimmung betreffend "einheimischen Brauchtums" könnte sehr wohl lokal konkretisiert werden.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Der mit der Annahme der Volksinitiative "Ja zum Verhüllungsverbot!" durch Volk und Stände neu in die Bundesverfassung (SR 101, BV) aufgenommene Artikel 10a ändert nichts an der verfassungsmässigen Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen. Die vom Motionär erwähnte Übergangsbestimmung von Artikel 197 Ziffer 12 BV legt lediglich die Frist fest, innert der die erforderliche Ausführungsgesetzgebung erarbeitet werden muss. Die Kantone sind grundsätzlich zuständig für die Regelung der Ordnung im öffentlichen Raum. Der Bund seinerseits hat eine Regelungskompetenz im Strafrecht (Art. 123 Abs. 1 BV).

Der Bundesrat respektiert diese Kompetenzordnung der Bundesverfassung. Ihm ist aber auch an einer fristgerechten und effizienten Umsetzung des Verfassungsauftrags gelegen. Nach Rücksprache mit den Kantonen beabsichtigt der Bundesrat, das Gesichtsverhüllungsverbot gestützt auf seine Kompetenzen auf Bundesebene umzusetzen. Er wird deshalb im Sommer eine strafrechtliche Regelung in die Vernehmlassung schicken. Ein besonderes Ausführungsgesetz zu Artikel 10a BV oder ein Rahmengesetz mit Spielräumen für die Kantone, wie es der Motionär vorschlägt, wird damit hinfällig. Ein solches Rahmengesetz hätte seiner Art nach polizeirechtlichen Charakter. In diesem Bereich hat der Bund aber im Grundsatz keine Regelungskompetenz.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.