Accorder une plus grande importance à la protection des civils dans les conflits armés lors de l'exportation de matériel de protection

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre des mesures pour que la protection de la population dans les conflits armés ait davantage de poids lors de l'exportation de matériel de protection qu'une éventuelle violation du principe d'égalité de traitement des parties au conflit dans le contexte du droit de la neutralité.

Begründung

En signant la Convention de La Haye, la Suisse s'est engagée à traiter les belligérants sur un pied d'égalité lors de l'exportation de biens influençant leur capacité de combat dans le cadre d'un conflit armé entre États (ce que l'on appelle le principe d'égalité de traitement). Les biens concernés sont tant des biens militaires, que des biens de protection tels que des casques ou des gilets de protection. Dans ce contexte, le Conseil fédéral et le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) font une interprétation étroite du droit de la neutralité, en l'appliquant non seulement aux biens de protection destinés à l'armée, mais aussi à ceux mis à la disposition d'une partie belligérante pour protéger sa population. Ils partent en effet du principe que les biens de protection destinés aux civils pourraient finir aux mains des militaires, ce qui influencerait la capacité de combat d'un des belligérants. La guerre d'agression de la Russie contre l'Ukraine montre clairement le paradoxe de cette interprétation : alors que l'agression d'un pays souverain menace tout particulièrement les civils, le Conseil fédéral et le SECO invoquent une interprétation étroite du droit de la neutralité, qui rend impossibles le soutien et la protection par la Suisse de la population en détresse. Le fait que le Conseil fédéral, lors de sa pesée d'intérêt entre une éventuelle violation du principe d'égalité de traitement et la protection de la population, accorde plus d'importance à la première, n'est pas compatible avec nos traditions humanitaires. La situation est particulièrement choquante étant donné que, même s'il existe un risque minime que le principe d'égalité de traitement soit violé, l'exportation de matériel de protection pourrait aider directement les civils en détresse. Au nom de la Suisse humanitaire, nous demandons au Conseil fédéral de prendre des mesures pour que, lors d'une telle pesée d'intérêts dans un conflit armé, la protection de la population concernée ait toujours plus de poids qu'une éventuelle violation du principe d'égalité de traitement des belligérants.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans le cadre de la révision totale de l'ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72) adoptée le 4 mars 2022, le Conseil fédéral a décidé de reprendre l'essentiel des sanctions prononcées par l'Union européenne. La reprise de ces mesures restrictives est intervenue dans le respect de la neutralité de la Suisse et en tenant compte des activités humanitaires. Même si elles visent la Russie, les sanctions ont aussi des conséquences sur les exportations de biens vers l'Ukraine.

La Suisse applique le droit de la neutralité s'agissant du conflit armé entre la Russie et l'Ukraine. À ce titre, elle est tenue de respecter le principe de l'égalité de traitement en matière d'exportation et de transit de biens utiles en cas de guerre (art. 7 en relation avec l'art. 9 de la Convention du 18 octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre ; RS 0.515.21). Si notre pays restreint l'exportation ou le transit de ces biens pour l'une des parties au conflit, elle doit appliquer la même règle pour n'importe quelle autre partie. Selon la pratique suisse, cette obligation concerne uniquement les biens et les services qui servent d'une manière directe et militairement pertinente la capacité des parties à combattre. Des considérations de politique de neutralité peuvent aussi plaider pour une application du principe de l'égalité de traitement dans le cas de certains biens utilisables dans le contexte militaire. Il est tenu compte de ce principe lorsque les exportations concernent des biens à double usage ou des biens stratégiques destinés à un usage militaire ou à des utilisateurs finaux militaires. Le Conseil fédéral souhaite éviter que les sanctions prononcées n'entravent les activités humanitaires. Il a prévu des dérogations pour des raisons humanitaires aux mesures de sanction liées à ce type de biens.

En ligne avec le principe de l'égalité de traitement découlant du droit de la neutralité en ce qui concerne les biens utiles en cas de guerre et dans la continuité de la pratique d'autorisation en vigueur depuis 2014 (voir l'interpellation 15.4134 Keller-Sutter " Exportations de biens à double usage. Pratique en matière de contrôle "), la Suisse interdit l'exportation de biens militaires spécifiques visés à l'annexe 3 de l'ordonnance du 3 juin 2016 sur le contrôle des biens (OCB ; RS 946.202.1) et de services connexes de toutes sortes aussi bien au profit de la Russie que de l'Ukraine. Cette pratique s'explique par le fait que les biens militaires spécifiques ont un caractère militaire prédominant et qu'ils doivent dès lors être considérés comme des biens utiles en cas de guerre. Depuis le début du conflit, plusieurs demandes de livraison d'équipements de protection à l'Ukraine ont été adressées à la Suisse. Les gilets pare-balles et les casques fabriqués selon des spécifications militaires sont considérés comme des biens militaires spécifiques en vertu de la législation sur le contrôle des biens. Ils figurent sur la liste des équipements militaires du régime international de contrôle à l'exportation de l'Arrangement de Wassenaar et sont soumis aux mesures internationales de contrôle des exportations. C'est pourquoi les demandes de livraison de casques et de gilets pare-balles à l'armée ukrainienne ont été rejetées. Les exportations de gilets pare-balles qui répondent aux spécifications des biens à double usage visés à l'annexe 2 OCB et qui sont destinés à l'Ukraine ou destinés à un usage dans ce pays sont en revanche soumises à autorisation. Les autorisations d'exporter ces biens doivent être refusées lorsque ceux-ci sont destinés, en tout ou en partie, à un usage militaire ou à des destinataires finaux militaires. Aucune demande correspondante n'a toutefois été adressée à ce jour. L'envoi de fournitures humanitaires pour la population ukrainienne (biens issus du stock de la Pharmacie de l'armée, médicaments, tentes destinées à des familles, matelas, sacs de couchage, couvertures en laine, etc.) ne pose quant à lui aucun problème du point de vue de la neutralité. Ces biens ont pu être livrés sans restriction. Le Conseil fédéral entend poursuivre cette pratique.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.