Wortlaut

Der Bundesrat wird erstens eingeladen, zu prüfen, inwiefern das geltende Recht grundsätzlich eine Aufsicht über ausserordentliche (a.o.) Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälte des Bundes, welche von der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) eingesetzt werden, zulässt und welches der Umfang dieser Aufsicht wäre.

Zweitens wird der Bundesrat eingeladen, aufzuzeigen, welche gesetzlichen Grundlagen gegebenenfalls anzupassen sind, damit eine Aufsicht über a.o. Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälte des Bundes, welche von der AB-BA eingesetzt werden, im Umfang und bezüglich Kompetenzen jener Aufsicht entspricht, die von der Bundesanwaltschaft (BA) über von ihr eingesetzte a.o. Staatsanwälte des Bundes ausgeübt wird. Dabei soll im Detail dargelegt werden, welche Kompetenzen der BA de lege lata zukommen.

Drittens soll der Bundesrat prüfen, unter welchen Voraussetzungen die AB-BA eine derartige Aufsichtsfunktion wahrnehmen könnte oder welche Behörde alternativ hiermit beauftragt bzw. allenfalls geschaffen werden müsste.

Der Bundesrat wird ersucht, zu den vorstehenden Aufträgen Bericht zu erstatten.

Begründung

Dieses Postulat wird im Rahmen verschiedener Abklärungen der Geschäftsprüfungskommissionen der eidg. Räte (GPK-N/S) zur versuchten Erpressung von Bundesrat Alain Berset eingereicht. In diesem Zusammenhang war es zu Indiskretionen aus Akten des Strafverfahrens gekommen. Die BA erstattete am 17. September 2021 Strafanzeige gegen Unbekannt wegen einer Amtsgeheimnisverletzung. Da eine Indiskretion bei der BA nicht ausgeschlossen werden konnte, setzte die AB-BA am 27. Oktober 2021 einen a.o. Staatsanwalt ein, der wegen Amtsgeheimnisverletzungen gegen Unbekannt ermitteln sollte.

Am 30. Januar 2022 stellte der a.o. Staatsanwalt die Ermittlungen ein. Dabei hielt der a.o. Staatsanwalt fest, dass aufgrund von Art. 67 Strafbehördenorganisationsgesetz[1] einzig zu prüfen gewesen sei, ob die Indiskretion durch einen Staatsanwalt oder eine Staatsanwältin des Bundes erfolgte, weshalb die Ermittlungen darauf beschränkt wurden. Da der a.o. Staatsanwalt dies im vorliegenden Fall aufgrund seiner Ermittlungen als unwahrscheinlich einschätzte, stellte er das Verfahren ein. Sowohl die AB-BA als auch die GPK-N/S kamen zum Schluss, dass die Einstellung des Verfahrens unbefriedigend und in erster Linie auf eine falsche Auslegung von Art. 67 StBOG durch den a.o. Staatsanwalt zurückzuführen ist.

Gemäss geltendem Recht war diese Einstellungsverfügung nicht anfechtbar, da der AB-BA keine Parteistellung zukam und diese nicht beschwert gewesen ist. Auch BR Berset hatte nach Ansicht der AB-BA im Verfahren der Amtsgeheimnisverletzung keine Parteistellung und war daher nicht legitimiert, gegen die Einstellungsverfügung vorzugehen. Die AB-BA hielt ihrerseits fest, dass ihr in Bezug auf die Tätigkeit eines von ihr eingesetzten a.o. Staatsanwaltes des Bundes keinerlei Weisungsbefugnis zukommt. Sie begründet dies damit, dass die von ihr eingesetzten a.o. Staatsanwälte von der AB-BA unabhängig sind und die AB-BA keine Oberstaatsanwaltschaft ist. Demgegenüber müssen a.o. Staatsanwälte, die von der BA eingesetzt werden, dieser regelmässig Bericht erstatten. Auch müssen sie ihre Einstellungsverfügungen vom Bundesanwalt genehmigen lassen.

Aus dem oben erläuterten Sachverhalt geht hervor, dass sich die Kompetenzen der a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte und auch jene der Aufsicht unterscheiden, je nachdem ob sie von der AB-BA oder der BA eingesetzt wurden. Die GPK kommen zum Schluss, dass sich diese Unterscheidung sachlich nicht rechtfertigen lässt und diese zu beheben ist.

[1] Bundesgesetz vom 19.3.2010 über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG; SR 173.71)

Antrag des Bundesrates

Ablehnung

Stellungnahme des Bundesrates

Beim Erlass des Strafbehördenorganisationsgesetzes (StBOG; SR 173.71) strebte das Parlament eine grösstmögliche Unabhängigkeit für die Bundesanwaltschaft an. So wurde die Bundesanwaltschaft aus der Bundesverwaltung ausgegliedert und der Aufsicht eines neu geschaffenen Organs, der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA), unterstellt. Die AB-BA kann gegenüber der Bundesanwaltschaft generelle Weisungen über die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erlassen. Ausgeschlossen sind aber Weisungen im Einzelfall betreffend Einleitung, Durchführung und Abschluss eines Verfahrens, die Vertretung der Anklage vor Gericht sowie die Ergreifung von Rechtsmitteln (Art. 29 Abs. 2 StBOG). Diese Einschränkung bietet Gewähr für die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft.

Diese Unabhängigkeit gilt in gleicher Weise auch für die von der AB-BA eingesetzten a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes. Diese werden immer dann ernannt, wenn sich die Strafverfolgung wegen Straftaten im Zusammenhang mit der amtlichen Tätigkeit gegen einen Leitenden Staatsanwalt, eine Leitende Staatsanwältin, einen Staatsanwalt oder eine Staatsanwältin richtet (Art. 67 Abs. 1 StBOG). Damit soll der Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit vermieden werden. Folgerichtig kann der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin auch nicht mittels Weisungsrecht (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und 2 StBOG) in diese Verfahren eingreifen, da eine a.o. Staatsanwältin bzw. ein a.o. Staatsanwalt hierarchisch nicht dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin untersteht.

Das ist der wesentliche Unterschied zu den a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälten, die der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin selber ernennen kann. Nach Artikel 5 Absatz 4 des Reglements über die Organisation und Verwaltung der Bundesanwaltschaft (SR 173.712.22) kann der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin für die Dauer der Behandlung einzelner Verfahren eine externe Person als a.o. Staatsanwältin oder Staatsanwalt beauftragen. Im Rahmen eines solchen Mandates nimmt diese oder dieser sämtliche Aufgaben der Staatsanwaltschaft gemäss der Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) wahr. Für diese a.o. Staatsanwältinnen oder Staatsanwälte trägt der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin die Verantwortung und ist ihnen hierarchisch übergeordnet, woraus sich das Weisungsrecht ableitet (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und 2 StBOG). Es bildet das Gegenstück zur übernommenen Verantwortung und umfasst sowohl ein generelles Weisungsrecht als auch ein solches im Einzelfall.

Eine Aufsicht über die von der AB-BA eingesetzten a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte würde, weil diese für ein einziges Verfahren verantwortlich sind, letztlich bedeuten, dass der die Aufsicht ausübenden Instanz ein Weisungsrecht im Einzelfall zukäme. Dies stünde im Widerspruch zu Artikel 29 Absatz 2 StBOG. Damit wäre die Unabhängigkeit der a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälte nicht mehr gewährleistet. Da sie keine Vorgesetzten haben, sind sie diesbezüglich mit dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin vergleichbar, der als oberster Leiter bzw. oberste Leiterin der Bundesanwaltschaft ebenfalls keine Vorgesetzten hat, die ihm oder ihr gegenüber ein Weisungsrecht im Einzelfall hätten.

Die vom Postulat aufgezeigte unterschiedliche Behandlung beruht somit auf sachlichen Gründen: Der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin ist allen Mitgliedern der Bundesanwaltschaft hierarchisch übergeordnet. Daraus ergibt sich, dass er oder sie die Gesamtverantwortung für die von ihm oder ihr geführte Bundesanwaltschaft trägt. Entsprechend verfügt er oder sie über ein umfassendes Weisungsrecht gegenüber allen ihm oder ihr unterstellten Personen. Im Unterschied dazu ist es der AB-BA verwehrt, a.o. Staatsanwältinnen oder Staatsanwälten im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Sie trägt daher auch nicht die Verantwortung für deren Handeln. Hätte die AB-BA ein Weisungsrecht im Einzelfall, so würde sie die fachliche Verantwortung für das Handeln von a.o. Staatsanwältinnen oder Staatsanwälten tragen, womit aber deren Unabhängigkeit nicht mehr gewährleistet wäre. Zudem würde sich die Frage stellen, ob die AB-BA konsequenterweise nicht auch gegenüber dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin Weisungen im Einzelfall sollte erteilen können. Das würde in gleicher Weise auch für eine neue Behörde gelten, die anstelle der AB-BA die Aufsicht ausüben würde. Ein derartiges Weisungsrecht schliesst Artikel 29 Absatz 2 StBOG jedoch aus.

Im weiteren ist anzumerken, dass die AB-BA am 24. April 2023 eine neue Praxis für die Ernennung von ausserordentlichen Staatsanwälten bzw. zur Bezeichnung ordentlicher Staatsanwälte innerhalb der Bundesanwaltschaft beschlossen hat. Gemäss dieser sind auch Strafanzeigen, die sich gegen Mitglieder der Bundesanwaltschaft richten, in erster Linie durch die Bundesanwaltschaft selber zu untersuchen, denn die Behörde verfügt über eine Grösse und Organisationsstruktur, mit der die Unabhängigkeit der mit der Untersuchung betrauten Personen hinreichend gewährleistet werden kann. Die AB-BA ernennt nur dann ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte, wenn sich eine Anzeige gegen den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin oder deren Stellvertreterinnen und Stellvertreter richtet, oder wenn eine Anzeige gegen ordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte als substantiell begründet erscheint.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.