Teilweise Übernahme des 14. Sanktionspakets der EU gegen Russland und damit verbundene Rechts- und Durchsetzungsfragen

Wortlaut

Der Bundesrat hat die teilweise Übernahme des 14. Sanktionspakets der EU gegen Russland beschlossen. In diesem Zusammenhang bitte ich um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Die EU versucht mit dem 14. Sanktionspaket, Lücken zu schliessen, die es Unternehmen ermöglichen, Sanktionen über Tochtergesellschaften im Ausland zu umgehen. Weshalb hat der Bundesrat entschieden, diese Bestimmung nicht zu übernehmen, obwohl die Schweiz bereits von Umgehungsaktivitäten betroffen sein könnte? Welche Unterschiede bestehen zwischen der Ausgangslage der Schweiz und derjenigen in der EU bei der Durchsetzung dieser Sanktionen?

2. Tochtergesellschaften im Ausland, die rechtlich unabhängig von Schweizer Muttergesellschaften sind, unterliegen grundsätzlich nicht dem Schweizer Sanktionsrecht. Wie wird sichergestellt, dass Umgehungen von Sanktionen durch Tochtergesellschaften im Ausland nicht ohne Konsequenzen bleiben? Welche Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit das SECO oder die Bundesanwaltschaft ein Verfahren eröffnen kann? Ist dies ausreichend, um Sanktionsumgehungen zu verhindern?

3. Zusammen mit der Nicht-Übernahme der Meldepflicht für Geldtransfers aus der Union von in der EU ansässigen Unternehmen, die von russischen Staatsangehörigen oder in Russland ansässigen natürlichen oder juristischen Personen kontrolliert werden, der Nicht-Übernahme von Massnahmen zum Schutz für Schweizer Personen und Unternehmen im Bereich des geistigen Eigentums, der Nicht-Übernahme von Massnahmen gegen Desinformation und der Nicht-Verwendung der Erträge russischer Zentralbankgelder driften das Schweizer und das europäische Sanktionsdispositiv immer weiter auseinander. Wie viele Massnahmen der EU hat die Schweiz seit dem 1. Sanktionspaket nicht übernommen (mit der Bitte um tabellarische Übersicht inklusive Begründung und Stand der Überprüfung)?

4. Inwiefern haben Rückmeldungen von Wirtschaftsverbänden oder Unternehmen den Entscheid des Bundesrats zur Nicht-Übernahme bestimmter Bestimmungen im 14. Sanktionspaket beeinflusst? Welche Verbände oder Unternehmen haben sich diesbezüglich eingebracht? Ist es korrekt, dass sich SUISSENÉGOCE dagegen ausgesprochen hat, das 14. Sanktionspaket komplett zu übernehmen? Falls ja, mit welcher Begründung? Teilt der Bundesrat diese?

Stellungnahme des Bundesrates

Die EU versucht mit ihrer offen formulierten Bestimmung Unternehmen dazu zu bewegen, sicherzustellen, dass deren Tochtergesellschaften im Ausland die in der EU geltenden Sanktionsmassnahmen nicht untergraben. Die Unternehmen in der EU haben sich «nach besten Kräften» zu «bemühen», dieses Ziel zu erreichen. Aus der Sicht des Bundesrates fördern derartige Bestimmungen Rechtsunsicherheit, weil erstens unklar bliebe, was ein Unternehmen genau zu unternehmen hat, um den Erwartungen zu genügen; zweitens schüren sie in der Öffentlichkeit Erwartungen, die sich in der Praxis kaum erfüllen liessen. Dies wäre bezüglich des Bestimmtheitsgebots dieser strafbewehrten Bestimmung problematisch. Deshalb hat der Bundesrat beschlossen, sich der Bestimmung in der jetzigen Form nicht anzuschliessen, jedoch eng zu verfolgen, ob die EU sie präziseren und wie sie durch die EU-Mitgliedstaaten umgesetzt wird. Der Bundesrat wird wenn nötig auf seinen Entscheid zurückkommen.Derzeit laufen mehrere Untersuchungen des SECO in Fällen, bei denen in der Schweiz ansässige Unternehmen für mutmassliche Sanktionsumgehungen ihrer Tochtergesellschaften im Ausland verantwortlich gemacht werden könnten. Ein solcher Fall wurde aufgrund seiner besonderen Bedeutung auf Antrag des SECO hin von der Bundesanwaltschaft übernommen. Als Richtschnur für die Anwendung des Schweizerischen Sanktionsrechts auf eine Tochtergesellschaft im Ausland dient das Territorialitätsprinzip. Bei juristisch unabhängigen Tochtergesellschaften im Ausland mit Schweizer Muttergesellschaften bietet sich mithin häufig kein ausreichender Anknüpfungspunkt für die Geltung der schweizerischen Sanktionsbestimmungen. Allerdings prüft das SECO auch diese Sachverhalte im Einzelfall. Unternehmensinterne Finanzflüsse in die oder aus der Schweiz oder Anweisungen aus der Schweiz an Unternehmen unter der Kontrolle der schweizerischen Muttergesellschaft können beispielsweise tauglich Anknüpfungspunkte sein, um die Geltung des schweizerischen Sanktionsrechts zu begründen. Das WBF verfolgt solche Fälle konsequent.Der Bundesrat hat am 28. Februar 2022 beschlossen, sich den Sanktionen der EU gegenüber Russland anzuschliessen und damit ihre Wirkung zu verstärken. Seither hat die EU 15 Sanktionspakete mit zahlreichen Massnahmen verabschiedet, von denen der Bundesrat nur einige wenige nicht oder nicht vollständig übernommen hat. Dies erfolgte jeweils nach einer umfassenden Güterabwägung und weil spezifische triftige Gründe für die Nichtübernahme vorlagen. Eine Reihe von Bestimmungen der 15 Sanktionspakete sind auf die Schweiz gar nicht anwendbar und brauchen nicht übernommen zu werden - wie z.B. das Verbot, unter russischer Flagge registrierten Schiffen Zugang zu Schleusen und Häfen zu gewähren, oder Transportverbote für russische Kraftverkehrsunternehmen, die aufgrund der geografischen Gegebenheiten gar nicht in der Lage sind, in die Schweiz zu gelangen. Die Übernahme der Meldepflicht für Geldtransfers aus der Union von russisch kontrollierten in der EU ansässigen Unternehmen befindet sich in Prüfung. Die noch ausstehende Evaluation der EU betreffend diese Massnahme soll Berücksichtigung finden. Im Bereich der Verwendung der Erträge russischer Zentralbankgelder ist festzuhalten, dass die EU ausschliesslich die Verwendung der ausserordentlichen Erträge russischer Zentralbankgelder beschlossen hat. In der Schweiz entstehen allerdings keine ausserordentlichen Erträge, weshalb diese EU-Massnahme in der Schweiz nicht relevant ist. Die Verwendung der ordentlichen Erträge russischer Zentralbankgelder ist sowohl in der Schweiz als auch in der EU nicht möglich. In diesem Bereich besteht somit keine Diskrepanz zwischen der Schweiz und der EU. Der Bundesrat informiert in seinen Medienmitteilungen zu den Sanktionspaketen immer transparent über alle materiell bedeutenden nicht übernommenen Bestimmungen.Die Schweiz hat sich fast allen Massnahmen des 14. Sanktionspakets der EU sowie der weiteren Sanktionspakete angeschlossen Der Bundesrat entscheidet auf der Basis einer fundierten Güterabwägung, welchen EU-Sanktionsmassnahmen sich die Schweiz anschliesst. Dabei können, neben zahlreichen anderen Faktoren, auch Anliegen von Verbänden und Wirtschaftsakteuren berücksichtigt werden, wie dies in gesetzgeberischen Prozessen üblich ist. Zu Anliegen einzelner Verbände äussert sich der Bundesrat nicht. Die Nicht-Übernahme einzelner Bestimmungen des 14. Sanktionspakets, darunter eine Pflicht bezüglich Tochterfirmen in Drittstaaten, ist jedoch nicht auf diesen Umstand zurückzuführen. Der Bundesrat kam ausschliesslich aufgrund seiner eigenen Einschätzung, der Unbestimmtheit und der aus ihr resultierenden Rechtsunsicherheit, dass eine Übernahme der allgemein formulierten Bestimmung nicht sinnvoll sei.