Villiger Kaspar · Bundesrat · 2001-06-18

Wortprotokoll

Die Schuldenbremse konkretisiert eigentlich nur das, was heute schon in Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung steht - und sich bis heute als unwirksam erwiesen hat.

Die Schuldenbremse verfolgt ein doppeltes Ziel. Sie will chronische strukturelle Defizite verhindern, und sie will eine konjunkturverträgliche Finanzpolitik etablieren. Wenn ich mir die Kontroverse hier anhöre, stelle ich fest, dass im Prinzip die Positionen nicht so weit auseinander gehen. Ich stelle fest, dass man links ein grosses Misstrauen hat, ob diese Konjunkturverträglichkeit dann wirklich spielt. Deshalb will ich dazu ein paar Bemerkungen machen.

Dieses Instrument steht im Einklang mit der wichtigsten Handlungsmaxime unserer Finanzpolitik, nämlich der Nachhaltigkeit. Wir möchten mittelfristig die Verschuldung stabilisieren und damit die Quote senken und wieder Handlungsspielraum bekommen. Kurzfristig lässt aber die Schuldenbremse in Rezessionen Defizite zu. Sie muss das; sie fordert aber, damit das Ziel erreicht wird - wie das heute in der Verfassung steht - bei guter Konjunktur Überschüsse.

Wir wissen alle - und es wurde hier erwähnt -, dass in den Achtzigerjahren vor allem die fehlende Disziplin, aber natürlich auch die Konjunktur den Grundstein für die fatale Defizitwirtschaft der Neunzigerjahre gelegt haben und die Schuldenlast in kürzester Zeit explodiert ist. Sie können das an der absoluten Verschuldung messen. Sie können das auch der Bilanz des Bundes entnehmen, wo sich der Fehlbetrag verdoppelt bzw. mehr als verdoppelt hat. Ob Sie nun von den 70 oder den 108 ausgehen, es ist an sich die gleiche Entwicklung.

Wir müssen jetzt mit Zinszahlungen bis zu 4 Milliarden Franken diese Schuldenlast relativ teuer bezahlen. Einfach nur, damit Sie das Verhältnis sehen: Das ist etwa, was die Armee kostet, ein bisschen weniger. Es ist mehr, als die Landwirtschaft kostet; es ist mehr, als Forschung und Bildung kosten. Hätten wir dieses Geld bar, könnten wir damit politisch einiges machen.

Heute geht es uns an sich finanzpolitisch gut. Wir haben mit dem Haushaltziel einiges erreicht. Herr Weyeneth hat darauf hingewiesen, dass das Volk einen Akzent gesetzt hat. Ich glaube, das hat sich auf die Verwaltung, auf den Bundesrat, aber sicher auch auf das Parlament ausgewirkt. Man hat Disziplin geübt, und zusammen mit dem Stabilisierungsprogramm ist es gelungen, die Schuldenspirale zu stoppen. Natürlich hat zur Hälfte mindestens die gute Wirtschaftslage dazu beigetragen.

Nun, die Versuchung ist natürlich gross, dass wir jetzt, wo wir ein Glanzresultat hinter uns haben, diese vor allem konjunkturbedingten Einnahmen brauchen, um langfristig wieder Ausgaben zu schaffen, und das ist das Gefährliche. Denn bei der nächsten Rezession werden diese Einnahmen verschwinden, und dann laufen wir Gefahr, wieder in die Defizitspirale hineinzugeraten. Das ist nicht einfach Schwarzmalerei.

Es wurde angedeutet: Wir sind jetzt daran, die Finanzpläne für die nächsten Jahre zu gestalten. Das Ausgabenwachstum, das sich jetzt abzeichnet - wenn wir im Bundesrat nicht noch erhebliche Abstriche vornehmen können -, liegt einiges über dem Wachstum des Bruttoinlandproduktes, und das ist ein Zustand, der so nicht akzeptabel ist, denn er führt zu einer Steigerung der Staatsquote. Das ist mittelfristig vielleicht noch für kurze Zeit verkraftbar, wird aber langfristig unsere Standortqualität gefährden.

Deshalb müssen wir - auch zum Wohl der nächsten Generation, zum Wohl des Standortes Schweiz, damit es interessant bleibt, bei uns zu investieren - das absichern, was Sie und wir zusammen in den letzten vier, fünf Jahren erreicht haben. Wir sollten verhindern, dass wir die Ende der Achtzigerjahre gemachten Fehler wiederholen. Mit der Schuldenbremse wird die Finanzpolitik des Bundes berechenbar, und sie sollte frei werden von den sattsam bekannten Wechselbädern zwischen überbordenden Begehrlichkeiten während der einen und anschliessenden schmerzlichen Sparprogrammen während der anderen Phase.

Ich muss Ihnen sagen: Mir selber machen die Sparprogramme am wenigsten Freude, denn es ist nichts besonders Einfaches, allen Interessengruppen sagen zu müssen, dass man abspecken muss. Es ist viel gescheiter, man lässt es gar nicht so weit kommen.

Ich glaube, dass diese Berechenbarkeit der Finanzpolitik, zusammen mit einer vernünftig tiefen Steuerbelastung, zusammen mit einer effizienten Produktion der Staatsleistungen - der Staat muss Leistungen erbringen, nicht nur im Sozialbereich, sondern auch für unsere Wirtschaft -, zu einer Festigung des Standortes Schweiz beiträgt. Die Schweiz bleibt dadurch ein sozialer Lebensraum, ein attraktiver Dienstleistungs- und Werkplatz, aber auch ein Ort der politischen und volkswirtschaftlichen Stabilität.

Nun ist hier kritisiert worden, dass man für diese Finanzpolitik Regeln braucht. Ich habe für diese Kritik einiges Verständnis; ich will nicht einfach sagen, dass mich diese Argumentation nicht berührt. Aber Sie dürfen nicht vergessen, dass jede Verfassung voller Regeln ist, die die Freiheit - nicht nur die Budgethoheit, sondern auch andere politische Freiheiten - beschränken.

In finanzpolitischem Bereich will ich nur zwei solche Einschränkungen Ihrer und unserer Freiheit erwähnen: Das sind die Regel, wonach der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht hält - das ist heutige Bundesverfassung -, und die Regel, wonach der Fehlbetrag in der Bilanz abgetragen werden muss. Der Souverän wollte also mittels solcher Regeln sicherstellen, dass die Politik gewisse Eckwerte tatsächlich auch einhält. Ihre Budgethoheit kann sich natürlich überhaupt nur innerhalb dieses verfassungsmässigen Rahmens bewegen. Ich glaube, diese Einschränkung der Freiheit ist deshalb wichtig, weil sie uns eben davor bewahren soll, kurzfristigen Versuchungen nachzugeben.

Ich pflege das Bild von Odysseus zu gebrauchen: Sie wissen, dass Odysseus, als er an den Sirenen vorbeifuhr, von vornherein wusste, dass die Sirenenklänge sehr verführerisch waren, dass das Schiff aber, wenn er ihnen nachgäbe, in den Abgrund geraten würde; deshalb liess er sich an den Mast binden. Ich glaube, auch wir müssen, um solcher kurzfristigen Verführung widerstehen zu können, gewisse Selbstbindungen mit Blick auf ein grosses Ziel in Kauf nehmen. Ich habe Ihnen die beiden Verfassungsbestimmungen vorgelesen: Wenn Sie die Entwicklung der letzten Jahre anschauen, stellen Sie fest, dass diese Verfassungsbestimmungen - Ausgleich der Rechnung über die Zeit, Abbau der Schulden - sehr klar waren und dass wir alle uns ganz schlicht [PAGE 778] und einfach über diese Vorschriften der Verfassung hinweggesetzt haben.

Herrn Maillard, aber auch Herrn Hofmann möchte ich sagen: Wenn ich Sie hier das Lied der Freiheit singen höre, die man nicht einschränken dürfe, und sagen, das Parlament sei ja in der Lage, diese Verantwortung wahrzunehmen: Ich mache hier nicht das Parlament alleine verantwortlich, vielmehr das Gesamtsystem. Wir alle, auch der Bundesrat, waren mit dabei; wir alle haben diese Verantwortung nicht wahrgenommen; wir haben bewiesen, dass es, auch wenn die schönsten Formeln in der Verfassung stehen, ohne eine gewisse Bindung nicht geht. Deshalb eben haben wir ja das Haushaltziel einführen müssen - und es hat Erfolg gehabt. Deshalb müssen wir das zu starre Haushaltziel jetzt ablösen. Das Haushaltziel ist eine Sanierungsregel, die auf ein Zieljahr fokussiert ist. Es ist dann, das war ein Antrag Vallender, etwas perpetuiert worden. Ich glaube, dass das an sich eine gute Auffangposition ist; darüber bin ich im Prinzip froh. Aber wir müssen sehen, dass dieses Haushaltziel letztlich den Nachteil hat, dass es als langfristiges Instrument zu starr ist. Vor allem in der Rezession lässt es möglicherweise zu wenig Defizite zu, und in der Hochkonjunktur, wenn wir eigentlich Überschüsse haben müssten, gestattet es noch Defizite.

Ich habe gesagt, wir verfolgten mit dieser Schuldenbremse ein Ziel, das schon heute in der Verfassung stehe. Aber wir müssen uns, wie man auf Französisch sagen würde, "muscler"; wir müssen Instrumente schaffen, die eben ermöglichen, dass dieses Ziel wirklich erreicht wird. Wir wollen einen strukturellen, ausgeglichenen Haushalt, der es ermöglicht, in der Rezession Defizite zu machen, die dann aber in der Hochkonjunktur durch Überschüsse kompensiert werden müssen.

Nun: Ist dieses Ziel einer Stabilisierung der Schulden - das übrigens schon Verfassungsziel ist - zu ehrgeizig? Oder sind wir zu wenig streng? Es gibt ja auch Stimmen, die sagen, man müsse Schulden abbauen. Schulden über längere Zeit abzubauen wäre etwas sehr Hartes. Das haben wir in den letzten dreissig Jahren nicht fertiggebracht. Das bräuchte Sparpakete, die kaum mehrheitsfähig wären. Aber es wäre auch falsch, nur die Schuldenquote zu stabilisieren. Denn im Hinblick auf die demographischen Lasten, die auf uns warten - dazu hat uns der Internationale Währungsfonds geraten -, aber auch im Hinblick auf mögliche Rezessionen, bei denen wir wieder Spielraum bräuchten, scheint es eben richtig, dass wir die Schulden nominell stabilisieren, die Schuldenquote so über die Zeit reduzieren. Es scheint richtig, dass wir uns damit wieder politischen Handlungsspielraum schaffen.

Es wurde hier sehr intensiv darüber diskutiert, ob dieses Instrument, das wir im Finanzhaushaltgesetz vorsehen, tatsächlich eine solche konjunkturpolitische Flexibilität ermöglicht. Der Grundsatz war hier weniger umstritten. Es wurde hier zu Recht gesagt - ich glaube, Herr Weyeneth hat darauf hingewiesen -, dass sich eine forcierte diskretionäre Konjunkturpolitik vielleicht nicht unbedingt bewährt hat. Wir wollen eben, dass die so genannten automatischen Stabilisatoren im Aufschwung und in der Rezession wirken können.

Was sind diese Stabilisatoren? Da ist z. B. die Arbeitslosenversicherung. Die Arbeitslosenversicherung soll in der Hochkonjunktur durchaus ihre Schulden zurückzahlen - was sie jetzt macht -, aber sie soll in der Rezession Geld am Kapitalmarkt aufnehmen können und in den Konsum pumpen. Wenn diese Versicherung gut ausgewogen ist - das wollen wir mit der Novelle der Gesetzgebung erreichen -, dann wirkt dieses Instrument automatisch antizyklisch und damit richtig. Das Gleiche passiert natürlich auch mit den progressiven Steuern, die eben ansteigen, wenn es gut läuft, und die zurückgehen, wenn die Rezession kommt.

Nun stellt sich die Frage nach dem Faktor. Es wurden hier schöne Bilder gezeigt, auch das berühmte Bild von Herrn Einstein, für das ich mich sehr bedanke. An sich kann man es natürlich für alle politischen Haltungen brauchen, denn man kann diese Zunge Einsteins überallhin richten - wohin immer man will. Aber davon abgesehen: Man kann sich die Frage stellen, ob dieser Faktor, den wir hier definieren wollen, genügend Spielraum für die Rezession und für die Überschüsse in der Hochkonjunktur gibt.

Sie stellen fest, dass wir uns im Gesetz nicht genau auf diese Systematik, auf diesen Hodrick-Prescott-Faktor, festlegen - wir könnten das notfalls auch ändern. Nur das Prinzip steht im Gesetz. Selbstverständlich können wir das ersetzen, wenn sich in der Wissenschaft Verbesserungen ergeben. Aber es ist uns wichtig, dass das immer transparent ist. Uns ist es wichtig, dass Sie die Methode kennen und die Wissenschaft unsere Berechnungen jederzeit nachrechnen kann. Wir dürfen etwas nicht übersehen, und das haben wir auch der Konjunkturforschungsstelle, der KOF, gesagt: Wir werden die Arbeitslosenversicherung in Zukunft ausgliedern und direkt über die Bilanz abwickeln. Dann wird der Konjunkturfaktor zusätzlich grösser werden, indem eben die Arbeitslosenversicherung, wie ich es erklärt habe, auch antizyklisch und automatisch nebenher wirken kann. Dann sind wir überzeugt, dass die Flexibilität absolut ausreichend ist.

Sie haben hier auch gesagt, es sei ein viel zu hartes Instrument; das könne man daran sehen, dass die Rechnung, hätten wir dieses Instrument zu Anfang der Neunzigerjahre eingeführt, eben sehr viele Staatsausgaben nicht zugelassen hätte. Wenn Sie diese Rechnung aber richtig analysieren, können Sie mit zwei Überlegungen zeigen, dass es nicht so dramatisch ist, wie es hier klingt, wenn man von 20, 30 Milliarden Franken spricht:

1. Die Regelung wäre damals in einer Zeit struktureller Defizite eingeführt worden. Wir haben aber mit dem Stabilisierungsprogramm versucht, mit drei Milliarden Franken per annum diese strukturellen Defizite zu eliminieren. Wenn Sie genau diese Zahl nehmen und mit der Anzahl Jahre multiplizieren, befinden Sie sich schon fast in dieser Grössenordnung. Das haben wir jetzt mit Ihrer Hilfe realisiert.

2. Die Arbeitslosenversicherung wäre dann ausgegliedert worden, was zusätzlichen Spielraum ergeben hätte.

Deshalb können Sie diese Überlegung nicht heranziehen, um zu sagen, die Schuldenbremse sei zu hart. Aber die Schuldenbremse muss in einem Moment eingeführt werden, in dem das strukturelle Defizit möglichst bei Null liegt, damit man nicht mit Sparprogrammen anfangen muss. Das möchten wir im Finanzplan in den nächsten ein, zwei Jahren eigentlich absichern.

Es ist natürlich richtig - das ist hier auch gesagt worden -, dass die Ökonomie keine exakte Wissenschaft ist, sondern dass es immer auch ein bisschen anders kommen kann, als man vielleicht berechnet hat. Einer solchen Entwicklung haben wir ganz bewusst Rechnung getragen, indem wir gewisse Flexibilitäten in unser System eingebaut haben.

Die erste und wichtigste Flexibilität ist die Möglichkeit für das Parlament, in Ausnahmesituationen mit qualifiziertem Mehr Mehrausgaben zu beschliessen. Ich hätte keinem "Autopiloten" zugestimmt, wie das Herr Maillard in der Kommission immer genannt hat. Es kann sein, dass der Autopilot in einer böigen Situation kurzfristig ausgeschaltet werden muss.

Das können Sie mit qualifiziertem Mehr machen; auch dem letzten Konjunkturprogramm haben Sie mit Mehrheiten von weit über 100 Stimmen zugestimmt. 101 Stimmen sind also keine Schwelle, die in einer ausserordentlichen Situation wahnsinnig schwer zu überwinden ist.

Eine zweite Flexibilität ist es, dass wir die ausserordentlichen Einnahmen nicht mitrechnen. Die dritte Flexibilität ist das Ausgleichskonto, also sozusagen ein Expansionsgefäss, das Ihnen hilft - ich will jetzt nicht näher darauf eingehen -, allfällige Schätzfehler der Verwaltung zu korrigieren. Mit diesem Ausgleichskonto führen Sie eigentlich das Budget auf die Rechnung zurück. Damit kann man nirgends manipulieren; mit diesem Ausgleichskonto können Sie auch dafür sorgen, dass allfällige Korrekturen nicht zu brüsk ausfallen, sondern dass man sich damit hier eine gewisse Zeit lassen kann. Ich will auf die Details dieses Ausgleichskontos nicht weiter eingehen.

Ich gehe auf den Mechanismus der 6 Prozent und der bundesrätlichen Vorgabe dann im Zusammenhang mit dem Antrag Vallender kurz ein. Ich will nur noch auf eine Frage [PAGE 779] antworten, die hier von Herrn Maillard aufgeworfen worden ist und die auch in Gewerbekreisen immer wieder diskutiert wurde: Hätten wir nicht für Investitionen eine Ausnahme machen müssen? Dieser Bemerkung liegt die Angst zugrunde, man könne in einer Rezession am ehesten bei den Investitionen sparen, weil diese nicht gesetzlich gebunden sind und damit das Sparen dort leichter ist als z. B. bei den Sozialabgaben, wo alles gesetzlich "festgezurrt" ist. Mich wundert etwas, dass diese Bemerkung von einem Sozialdemokraten und nicht etwa von einem Vertreter der Zementindustrie gekommen ist.

Ich möchte dazu Folgendes sagen: Wir müssen versuchen, dieser Versuchung zu widerstehen. Auch in der Rezession hat der Bund seine Investitionen nicht signifikant gekürzt - wir können das nachweisen -, wohl aber ist das bei den Gemeinden und Kantonen passiert. Aber dort ist auch der Investitionsanteil sehr viel höher; beim Bund sind die eigentlichen Investitionen sehr viel bescheidener.

Das zweite Problem liegt in der Frage: Was ist eigentlich eine Investition? Rein finanzrechtlich gehören zu den Investitionen z. B. Bundesbauten und ähnliche Dinge, aber nicht die Bildungsausgaben. Es stellt sich einfach die Frage, ob in einer Wissensgesellschaft die Fokussierung auf die Investition im herkömmlichen Sinne richtig ist oder ob man, wenn man diese begünstigt, nicht dort spart, wo es für die Zukunft noch wichtiger wäre. Das führt uns zur Überlegung, man sollte die Investitionen - wie immer man sie auch definiert - nicht bevorzugen, aber bei Sparprogrammen auch nicht benachteiligen, sondern versuchen, das Gesamte auch von den langfristigen Funktionen her in einer ausgewogenen Art und Weise zu beurteilen. Nicht jeder Kubikmeter Beton, der investiert wird, ist auch für das Wirtschaftswachstum wichtig. Aber wenn man dort zu viel spart, ist es ganz klar, dass das die längerfristige Wohlfahrt gefährden kann - deshalb sollten wir uns hier nicht allzu sehr einengen. Wir werden uns über solche Fragen wahrscheinlich in Zusammenhang mit dem Rechnungsmodell noch vertieft unterhalten können.

Ich bin mir bewusst, dass es für uns alle nicht ganz einfach ist, einer solchen Einschränkung wie der Schuldenbremse zuzustimmen - ich sage bewusst "uns" und nicht "Sie". Wir haben uns bemüht, das Instrument so zu machen, dass es den Bundesrat genau gleich wie Sie einbindet; wir sind an die genau gleichen Einschränkungen gebunden. Auch dort, wo wir Ihnen bei der Überschreitung von 6 Prozent gewisse Werte vorgeben können, sind wir an nachvollziehbare, objektive Rechnungen gebunden, die Sie auch kontrollieren können. Das ist sehr wichtig; das ist nicht willkürlich. Wir können hier nichts Politisches vorgaukeln und Sie einbinden.

Ich glaube, wir alle sitzen im gleichen Boot, wir alle müssen uns - wie Odysseus - an den Mast binden lassen. Aber ich glaube, wenn wir das tun, dann wird das im Interesse einer nachhaltigen Finanzpolitik sein, die letztlich dem Finanzplatz Schweiz, aber auch dem Sozialstandort Schweiz zugute kommen wird.

In diesem Sinne bitte ich Sie, das starre Haushaltziel durch ein flexibleres Instrument abzulösen, bei dem ich überzeugt bin, dass all die Ängste unberechtigt sind und wir es so handhaben können, dass wir damit in Zukunft eine vernünftige, auch konjunkturgerechte Finanzpolitik führen können.

Ich bitte Sie um Eintreten, und ich bitte Sie auch, die Minderheitsanträge, die alle diesem Instrument die Zähne ziehen wollen, abzulehnen.