Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2003-06-03

Wortprotokoll

In Prag gab es in den Fünfzigerjahren ein berühmtes Kleintheater. Dieses Kleintheater nannte man die Laterna magica. Es war eine Mischung von Film, Kabarett, Theater - alles durcheinander. Die Projektion von Filmen und von Dias verlief synchron mit dem Spiel von Schauspielern, die zusätzlich auf der Bühne auftraten. Die Szenen und die Schauplätze flossen fröhlich ineinander über, und während der Vorstellung wurden zudem jeweils noch die Kulissen umgebaut. Es war ein Riesenspektakel, voller Stimmen, voller Farben und Gestalten, und man wusste gelegentlich gar nicht, wohin man überhaupt schauen sollte. Alles in dieser Laterna magica war immer in Bewegung.

Das Rechnungsjahr 2002 war für uns eine solche Laterna magica. Es bot uns wechselnde, teils überraschende Szenen und ungeahnte Wendungen, und mit dem Schlussapplaus stellen wir fest, dass wir einer zwar spannenden, aber schlecht finanzierten Vorstellung beigewohnt haben. Dabei haben wir nicht einmal alles gesehen, denn bald einmal fünfzig Prozent der faktisch durch den Bund gewährleisteten Ausgaben laufen ja an dieser Laterna magica - sprich: an der Staatsrechnung und am Finanzhaushaltgesetz - vorbei.

Was spielte sich auf dieser kunterbunten Bühne im abgelaufenen Jahr eigentlich ab? Was waren diese wechselnden Szenen? Wenn man hinschaute, dann sah man hier eine sich verschlechternde Börse mit direkten Auswirkungen auf den Bund als Wertpapierbesitzer. Man sah dort eine indirekte Auswirkung auf die Steuerpflichtigen, vor allem eben auf solche, die vom börsengetriebenen Geschehen abhingen. Da spuckte der Konjunkturmotor; das führte zu schmerzhaften Mindereinnahmen bei den direkten wie bei den indirekten Steuern, und sogar bei der Mineralölsteuer floss weniger Geld hinein. Dort galt es, Deckungslücken zu füllen und Verbuchungsmethoden anzupassen, was letztlich vor allem zum weiteren Schuldenanstieg führte. Hier konnte der Swisscom-Aktienverkauf abgewickelt und das Geld eingesackt werden. Dort brachten gleichzeitig die Börsenumsätze weniger Umsatzabgaben ein. Auch die internationale politische Bühne hielt für jede Jahreszeit des letzten Jahres eine Überraschung bereit, sei es in Form von gigantischen Bilanzbetrügereien zur Schönung von mageren Unternehmensergebnissen, die sich dann auch im Vertrauen oder eben im Misstrauen gegenüber der Börse auswirkten, sei es in Form von Zusammenbrüchen von grossen Industrieunternehmen, von denen man das nie erwartet hätte, oder sei es dann im Herbst in Form von Drohungen und Säbelgerassel im Vorfeld des Irak-Krieges und der Eskalation im Nahen Osten.

Die markantesten Veränderungen im Umfeld und die Verdüsterungen traten in den Wochen nach Mitte August ein, ausgerechnet zu einem Zeitpunkt, als auf der Bühne gewissermassen drei Szenen gleichzeitig gespielt werden mussten, nämlich:

1. die Schätzung auf Ende des Jahres 2002;

2. die Finanzplanung 2004 bis 2006;

3. das Budget für das Jahr 2003.

Damit war die Laterna magica perfekt, weil auf all diesen Schauplätzen gleichzeitig unter unsicheren Umweltbedingungen gespielt wurde. Im Nachhinein kann man darüber philosophieren, ob diese Entwicklung nicht präziser vorhersehbar gewesen wäre, zumal gewisse volkswirtschaftliche Daten und gewisse Steuerraten ja monatlich abrufbar sind und deshalb im Sommer bekannt waren. Aber so einfach ist es nicht. Die Antwort lautet: Schätzungen hängen vom Schätzer und Statistiken von Gewissheiten ab. Die Mischung beider - und damit mussten wir arbeiten - bleibt eben bloss eine geschätzte Gewissheit. Anders gesagt: Der Bundesrat und die Finanzkommission verfügten im Sommer noch über zu wenig Gewissheiten von statistischem Wert, und die Schätzungen waren bis weit in den Herbst hinein immer noch kontrovers.

Zu den Zahlen: Die Ausgaben der Finanzrechnung betragen 50,7 Milliarden Franken, die Einnahmen 47,4 Milliarden Franken, und das ergibt einen Minussaldo und damit ein Defizit von 3,3 Milliarden Franken. Die Erfolgsrechnung schliesst mit einem Aufwandüberschuss von 7,2 Milliarden Franken ab, und in der Bilanz erhöhen sich die Gesamtschulden um 15,5 Milliarden auf jetzt neu 122,3 Milliarden Franken, wobei die Nettoschulden um lediglich 2,7 Milliarden angewachsen sind.

Die Ausgaben wuchsen gegenüber dem Jahr 2001 um eine halbe Milliarde Franken - das ist 1 Prozent -, und damit wuchsen die Ausgaben eigentlich nur im Ausmass der Teuerung. An dieser Stelle, Herr Bundesrat Villiger, habe ich in meinem Manuskript ein Ausrufezeichen angebracht: In der Botschaft steht dazu, es seien "keine unliebsamen Überraschungen zu vermerken"! Das beweist, zumindest für ein Jahr, dass man die Ausgaben im Rahmen der Teuerung anheben konnte. Die gewollte Prioritätensetzung in den Bereichen Bildung und Forschung mit 240 Millionen Franken Mehrausgaben gegenüber dem Vorjahr sowie beim öffentlichen Verkehr mit 300 Millionen Franken Mehrausgaben gegenüber dem Vorjahr und vor allem auch der ungebremste Anstieg bei der Invalidenversicherung um weitere 200 Millionen haben zusammen immerhin über 700 Millionen Mehrausgaben verursacht.

Aber auch die Personalausgaben sind um 100 Millionen gewachsen, und das sind 2,4 Prozent. Der Teuerungsausgleich, der natürlich damit inbegriffen ist, ist in einer Zeit, in der man den Konsum stützen muss, gewiss nicht zu bemängeln. Bedenklich ist viel eher die Tatsache, dass im Berichtsjahr der Stellenbestand - jetzt müssen Sie gut hinhören - um 1164 Einheiten angewachsen ist. Diese Zahl entspricht [PAGE 388] etwa dem Stellenbestand eines grösseren schweizerischen KMU, und diese Zunahme wurde in einem Jahr verzeichnet! Wenn das so weitergehen würde, hätten wir im Jahr 2015 etwa 50 000 Bundesangestellte, was der Einwohnerzahl einer Stadt wie Biel oder der ganzen Agglomeration Olten entsprechen würde. Dieser Entwicklung muss Einhalt geboten werden. Eine Massnahme dazu schlägt Ihnen die Finanzkommission in Form einer Empfehlung für eine kleine, effiziente Organisationseinheit vor. Frau Kollegin Slongo wird den Antrag nachher begründen.

Wie schwer Personal- und Informatikkosten, die sich eigentlich in gewisser Weise substituieren sollten, in den Griff zu bekommen sind, beweist der Blick auf eine Liste der Rechnungsabweichungen gegenüber dem Budget. Die Finanzkommission bekommt diese Liste jedes Jahr, und sie beinhaltet die wesentlichen Abweichungen. In dieser Liste kann man sehen, dass die Personalausgaben um 120 Millionen und die Informatikkosten um 30 Millionen Franken über dem Budget lagen, dass hier also beträchtliche, offenbar nicht geplante oder nicht vorhersehbare oder nicht steuerbare Rechnungsabweichungen gegenüber dem Budget vorgekommen sind.

Zur Darstellung der Einnahmen - und jetzt komme ich zum spektakuläreren Teil dieser Laterna magica -: Die Einnahmen sind weit unter den Erwartungen geblieben. Die Erklärung dafür lautet, dass dies eine Folge der schwachen Konjunktur ist - aber nicht nur. Trotz noch wachsendem privatem Konsum blieben nämlich merkwürdigerweise auch Mehrwertsteuereinnahmen von immerhin 743 Millionen Franken aus. Angesichts der landauf, landab schlechten Abschlüsse der juristischen Unternehmen blieben Gewinnsteuern und damit direkte Bundessteuern in der Höhe von 1,2 Milliarden Franken aus; es brachen dann auch die Verrechnungssteuereinnahmen auf Dividenden um 1 Milliarde Franken ein; schliesslich sackte die Umsatzabgabe um 700 Millionen Franken ab, weil sich die Börsengeschäfte zunehmend auf steuerbefreite Aktoren verlagerten. Aber auch die Mineralölsteuer brachte 370 Millionen Franken weniger ein. Wegen der verhaltenen Stimmung sind sogar die Spielbankenabgaben um 84 Millionen Franken unter dem Budget geblieben: Nicht einmal gespielt wurde so viel, wie man gerechnet hatte.

Die Finanzkommission hat die Rechnung 2002 an ihren üblichen Sitzungen behandelt. Die einzelnen Sprecher der Subkommissionen werden anschliessend die Rechnungen der Departemente vorstellen. Aus der Fülle des 666 Seiten zählenden Buches, das die Staatsrechnung beinhaltet, vielleicht nur noch zwei, drei kleine Details, die aufzeigen, auf welchem Weg die Bundesfinanzen sich bewegen:

Die Passivzinsen für den Schuldendienst betragen heute schon fast 3,8 Milliarden Franken. Wenn man diese Summe herunterbricht, sieht man, dass sie an jedem Arbeitstag 15 Millionen Franken oder stündlich fast 2 Millionen Franken ausmacht. In dieser Stunde, während der wir die Rechnung behandeln, trägt der Bund 2 Millionen Franken Zinsen auf die Bank. Damit ist kein Franken der Schulden von 122 Milliarden amortisiert. Die Summe von 3,8 Milliarden Franken ist zum Beispiel mehr als doppelt so gross wie die gesamten Ausgaben für das EDA. Das EDA gibt 1,8 Milliarden Franken aus. Diese Summe ist mehr als doppelt so hoch wie die gesamten Ausgaben für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement. Sie ist auch zweimal so gross wie die Summe, die innerhalb des Militärs für das Heer ausgegeben wird, nämlich 1,4 Milliarden Franken. Und sie ist fünfmal so gross wie die Summe, die für die Entwicklungszusammenarbeit im engeren Sinne ausgegeben wird.

Die Passivzinsen - das müssen Sie zur Kenntnis nehmen - sind zu einem der grössten Ausgabenposten in unserer Rechnung geworden. Wer weiterhin einer Verschuldung das Wort redet, der sollte sich anschicken, sich gegenüber der nächsten Generation, die das dann einmal bezahlen muss, zu rechtfertigen. Der Bund hat sich in den letzten 10 Jahren mehr verschuldet als in den 700 Jahren vorher. Die kumulierten Rechnungsdefizite betragen allein seit 1991 insgesamt 32 Milliarden Franken.

Die Investitionsausgaben dürften im schwierigen Konjunkturumfeld nicht zurückgenommen werden, wird behauptet. Das ist volkswirtschaftlich umstritten. Aber wie auch immer: Tatsache ist, dass die Ausgaben des Bundes für bauliche Massnahmen gegenüber dem Jahr 2001 um 250 Millionen auf 5,6 Milliarden Franken angestiegen sind und dass auch die zweckfinanzierten Strassenverkehrsausgaben um fast 200 Millionen Franken zugenommen haben. Sodann wurden die Investitionsbeiträge um 200 Millionen erhöht, die Informatikkosten wurden um 36 Millionen Franken angehoben, und das Ergebnis ist Ihnen ja bekannt. Der Bund kann die Konjunktur durch solche Beträge, die sich gewissermassen im Promillebereich des Bruttosozialproduktes bewegen, nicht retten und schon gar nicht anschieben. Aus dem Total der bewilligten Verpflichtungskredite von 110 Milliarden Franken sind per Ende des letzten Jahres 86 Milliarden verpflichtet, alarmierende Rückstände gibt es also keine. So viel zur Laterna magica der Staatsrechnung.

Zum Nachtrag I zum Voranschlag 2003: Die Finanzkommission behandelte die Nachträge zusammen mit der Staatsrechnung. Der Bundesrat beantragt 38 Zahlungskredite im Betrag von insgesamt 184 Millionen Franken. Er beantragt sodann einen Verpflichtungskredit von 13 Millionen und drei Zusatzkredite von 32 Millionen Franken. Gesamthaft führen diese Nachtragskredite zu einer Erhöhung der veranschlagten Ausgaben um 0,4 Prozent, die damit unter den Vergleichswerten des Vorjahres liegen. Nicht ganz die Hälfte dieser Begehren steht mit den Unwetterschäden und dem G8-Gipfel in Zusammenhang; das waren 59 bzw. 22 Millionen Franken.

In letzter Minute vor Sessionsbeginn, nämlich am letzten Samstag, traf noch ein neuer Nachtragskredit von 504 400 Franken ein, unter der Rubrik Repräsentationskosten, für ein offizielles Geschenk der Schweiz aus Anlass des Jubiläums "300 Jahre St. Petersburg". Dieses Vorgehen ist in zweierlei Hinsicht bedenklich: Erstens einmal in rein zeitlicher Hinsicht, denn wenn man das 300-Jahr-Jubiläum einer solchen Institution feiert, dann weiss man das eigentlich schon seit 299 Jahren und nicht erst seit dem letzten Samstag. Zweitens ist es auch in sachlicher Hinsicht bedenklich, weil sich die Jubiläen von Ereignissen verschiedenster Art, die nach der Umgestaltung Europas im Gefolge der Aufklärung und der Französischen Revolution stattgefunden haben, jetzt häufen werden. Das erleben wir sogar in unserer schweizerischen Geschichte. Über die Kriterien, nach denen solche Geschenke gemacht werden, müssen wir in der Kommission wahrscheinlich noch mit präjudiziellen Wirkungen diskutieren. Ich schlage deshalb vor, dass die Finanzkommission diesen Kredit an ihrer nächsten Sitzung ordentlich behandelt.

Zum Schluss noch ein kurzer Ausblick: Optimisten hoffen, das Jahr 2002 sei nur ein Durchhänger gewesen - umso besser für sie. Pessimisten sehen mit dem ungebrochenen Schuldenwachstum das Ende einer Wohlfahrtsepoche voraus. Das wäre dann umso schlechter. Realisten aber nehmen zur Kenntnis, dass der Bundeshaushalt überlastet ist und dass kurzfristig ein Entlastungsprogramm, mit dem aber auch längerfristige Überlegungen zu den Aufgaben des Bundes einhergehen - selbstverständlich unter gebührender Berücksichtigung der Sozialwerke -, zwingend ist.

Ohne materiell auf einzelne Positionen einzutreten, begrüsst die Finanzkommission nach einer ausgiebigen Aussprache mit Bundesrat Villiger die Erstellung des Entlastungsprogramms. Sie anerkennt, dass das Finanzdepartement nach dem Bekanntwerden der schlechten Finanzlage unverzüglich gehandelt hat und sich anschickte, entsprechende Gegenmassnahmen in die Wege zu leiten. Das Büro unseres Rates beabsichtigt, dieses Programm zur Vorbereitung der bereits bestehenden NFA-Kommission zu übertragen. Gemäss Artikel 50 des Parlamentsgesetzes wird es danach die Aufgabe der Finanzkommission sein, die Ergebnisse dieser Beratungen in das Gesamtbudget für das Jahr 2004 zuhanden der Ratsbehandlung zu überführen.

Ich komme zu den Anträgen: Die Finanzkommission beantragt Ihnen einstimmig die Zustimmung zu sämtlichen [PAGE 389] Anträgen des Bundesrates. Sie hat dabei auch vom Antrag der Eidgenössischen Finanzkontrolle Kenntnis genommen, welche Zustimmung zur Rechnungsabnahme ohne Vorbehalte empfiehlt. Es betrifft dies den Bundesbeschluss I über die eidgenössische Staatsrechnung, es betrifft den Bundesbeschluss II über die Rechnung des Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, und es betrifft den Bundesbeschluss III über die Rechnung des ETH-Bereiches und sodann beim Nachtrag den Bundesbeschluss II über die Entnahme aus dem Fonds für Eisenbahn-Grossprojekte für das Jahr 2003.