preparatory:AB 163431

Wortprotokoll

Ein paar Vorbemerkungen: Ich habe mit dem Präsidenten abgesprochen, dass das Votum der Kommissionssprecher zum Eintreten etwas länger dauern darf als die üblichen zehn Minuten. Die Begründung dafür ist nicht, dass wir das so gerne tun, sondern dass zum Vorschlag der Kommissionsmehrheit, den Text der Durchsetzungs-Initiative für die Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative zu nehmen, keine Botschaft vorliegt. Deshalb sind wir gezwungen oder verpflichtet, zuhanden der Materialien zu erläutern, wie dieser Vorschlag konkretisiert wurde. Das braucht etwas Zeit. Wir werden uns dafür in der Detailberatung bei den einzelnen Anträgen eher kurz halten.

Zuerst einmal ein Rückblick: Die Ausschaffungs-Initiative wurde am 28. November 2010 angenommen. Seither stehen in Artikel 121 der Bundesverfassung Bestimmungen, die vorschreiben, bei welchen Delikten Ausländerinnen und Ausländer unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz verlieren. Die Aufzählung der Delikte in diesem Text ist nicht abschliessend, aber sie schliesst ausdrücklich eine Verbindung mit der Höhe des Strafmasses aus. In der Bundesverfassung steht damit seit diesem Abstimmungsdatum in diesem Artikel eine Einschränkung der Verhältnismässigkeit, ein Automatismus, der sich nicht an der Schwere des Delikts, sondern am Delikt orientiert.

In der damaligen Debatte war es der Kern des Gegenvorschlages, die Verhältnismässigkeit zu wahren und die Massnahmen von der Höhe des Strafmasses abhängig zu machen und Artikel 5 der Bundesverfassung, Verhältnismässigkeit, zu respektieren. Dieser Gegenvorschlag wurde vom Souverän explizit abgelehnt. Insofern ist eine rechtlich korrekte und konfliktfreie Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative durchaus teilweise eine Quadratur des Kreises. Die neue Verfassungsbestimmung in Artikel 121 steht in Konflikt mit anderen Verfassungsnormen, nämlich mit Artikel 5 oder Artikel 25, dem Non-Refoulement-Gebot, oder sie gerät in Konflikt mit Bestimmungen zur Personenfreizügigkeit.

Nach der Annahme dieser Initiative setzte der Bundesrat eine Arbeitsgruppe ein, um einen Vorschlag zur Umsetzung zu erarbeiten. Zwischen Initianten und Bundesrat konnte keine Einigung über einen Umsetzungsvorschlag erzielt werden. Die Initianten lancierten anschliessend die Durchsetzungs-Initiative, die dann auch eingereicht wurde und deren Behandlung anschliessend an diese Beratung ansteht. Die Durchsetzungs-Initiative liefert eine detaillierte Aufzählung der Delikte, eine explizite Formulierung des Automatismus. Im Falle einer Annahme dieser Initiative durch den Souverän würden die damit eingeführten neuen Verfassungsbestimmungen den gesetzlichen Ausführungsbestimmungen zur Ausschaffungs-Initiative, die wir jetzt beraten, vorgehen.

Der Umsetzungsvorschlag des Bundesrates will hier die Landesverweisung bei klar definierten, schweren Delikten. Der Deliktskatalog erfasst neben schweren Gewalt- und Sexualstraftaten auch schwere Vermögensdelikte, zudem nicht nur den unrechtmässigen Bezug von Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe, sondern auch das unrechtmässige Vorenthalten von Leistungen an das Gemeinwesen. Ebenso schlägt der Bundesrat eine Mindeststrafe von sechs Monaten vor, schliesst also Bagatelldelikte aus. Ebenso schlägt der Bundesrat vor, dass schwere Verletzungen der internationalen Menschenrechtsgarantien als Gründe gelten sollen, die einer Anordnung der Landesverweisung entgegenstehen können. Die Vollzugsbehörden sollen zudem das Non-Refoulement-Gebot beachten müssen.

Die Kommission hat nun die Beratung dieser Vorlage vor allem im Hinblick auf die Durchsetzungs-Initiative durchgeführt. Die Gründe für oder gegen diese zweite Initiative sind Gegenstand der dann folgenden Debatte, aber natürlich auch der heutigen Debatte. Die Debatte über die adäquate Vorgehensweise bei der Ausschaffungs-Initiative dauerte in der Kommission wesentlich länger als nachher die Detailberatung. Teile der Kommission wollten den Entwurf des Bundesrates übernehmen, teilweise anpassen und dann die Durchsetzungs-Initiative bekämpfen. Die Mehrheit der Kommission ist der Auffassung, dass der Entwurf des Bundesrates mehr oder weniger der Variante des Gegenvorschlages nahe kommt. Dieser wurde aber explizit und in Kenntnis der Problematik der Ausschaffungs-Initiative abgelehnt.

Zudem hält die Kommissionsmehrheit die Wahrscheinlichkeit für recht hoch, dass die Durchsetzungs-Initiative eine Mehrheit bei Volk und Ständen findet. Das ist selbstverständlich eine politische Beurteilung, deren Richtigkeit man bestreiten kann. Aber es besteht gegebenenfalls das Risiko, dass der explizite Deliktskatalog, der Automatismus, die Unabhängigkeit von der Schwere der Straftat usw., dass dies alles in der Bundesverfassung stehen wird. Das war der Hauptgrund, warum die Kommissionsmehrheit entschieden hat, den Bundesrat zu beauftragen, den Text der Durchsetzungs-Initiative als Umsetzungsgesetzgebung für die Ausschaffungs-Initiative vorzuschlagen. Die Kommission hat diesen Entscheid mit 14 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung gefällt. Die vorliegende Fahne ist das Ergebnis dieses Entscheids. Der Bundesrat hält an seiner Variante fest, die Kommissionsmehrheit an ihrer Variante ebenso. Sie werden in der kommenden Detailberatung die beiden Konzepte beraten und dann zwischen diesen beiden Vorschlägen ausmehren.

Da es zum Konzept der Kommissionsmehrheit keine Botschaft gibt, verweise ich zuhanden der Materialien explizit auf den Kommentar des Bundesamtes für Justiz vom 18. Dezember 2013 zur Umsetzung der Durchsetzungs-Initiative. Als Berichterstatter der Kommission schlage ich gleichzeitig vor, dass dieser Kommentar erstens dem Ständerat für seine Beratungen zur Verfügung gestellt wird und dass zweitens geprüft wird, inwiefern eine Veröffentlichung [PAGE 490] der relevanten Informationen zur Umsetzung möglich ist; dies als "Ersatz" für eine eigentliche Botschaft. Ergänzt wird dieser Kommentar des Bundesamtes für Justiz durch die Botschaft des Bundesrates zur Durchsetzungs-Initiative. Ich beschränke mich jetzt aus Zeitgründen auf das Wesentliche dieses Kommentars:

Alle Bestimmungen der Durchsetzungs-Initiative wurden, zum Teil mit redaktionellen Anpassungen, in die Vorlage aufgenommen, mit zwei Ausnahmen: Die Definition des zwingenden Völkerrechts, der zweite Satz von Ziffer IV der Initiative, wurde nicht eingefügt; die Regelung über den Verlust des Aufenthaltsrechts sowie aller Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, das ist Punkt 5 von Ziffer I der Initiative, wird nicht im StGB, sondern im Ausländergesetz und im Asylgesetz umgesetzt.

Der Deliktskatalog nach Punkt 1 von Ziffer I der Durchsetzungs-Initiative wurde vollumfänglich im Entwurf zur Änderung des StGB übernommen, wobei die Reihenfolge des Deliktskataloges leicht geändert wird. Die Staatsanwaltschaft ist, dies im Gegensatz zum Initiativtext, nicht zu erwähnen. Es ist vielmehr in den Prozessordnungen sicherzustellen, dass die Staatsanwaltschaft im Strafbefehlsverfahren eine Landesverweisung anordnen kann. Der Deliktskatalog gemäss Punkt 2 von Ziffer I wurde vollständig übernommen. Bei Punkt 3 von Ziffer I wird präzisiert, dass die Landesverweisung nachträglich ausgesprochen wird. Die Regelungen nach Ziffer II wurden übernommen. Die Regelungen gemäss den Punkten 1 bis 4 von Ziffer III wurden übernommen. Ziffer IV wurde in den Entwurf eingefügt, allerdings beantragt Ihnen die Kommissionsmehrheit die Streichung dieser Bestimmung, die den Vorrang des Landesrechts vor dem nichtzwingenden Völkerrecht beantragt. Ziffer V wurde übernommen.

Gestatten Sie mir ein paar wertende Bemerkungen zu den Anträgen der Kommissionsmehrheit. Es ist auch der Kommissionsmehrheit oder Teilen der Mehrheit bewusst, dass ihr Vorgehen mit gewissen rechtsstaatlichen Grundsätzen kollidiert. Aber sie hat die folgenden Optionen gegeneinander abgewogen: Die Option Bundesrat heisst, eine rechtsstaatlich weniger konflikthafte Variante zu wählen; völlig unproblematisch ist auch dieser Vorschlag allerdings nicht, aber das liegt halt eben daran, dass Artikel 121 so in der Bundesverfassung steht. Die Option Kommissionsmehrheit heisst, die problematischen Inhalte der Durchsetzungs-Initiative auf Gesetzesebene zu integrieren, mit dem Ziel, dass sie nicht Verfassungstext werden. Beide Optionen sind nicht ganz problemlos. Insofern ist es natürlich eine politische Entscheidung, welche dieser beiden Varianten man will.

Eine zweite Bemerkung: Vermutlich wird in der Beratung dieser Vorlage oft vom Volkswillen gesprochen werden. Das ist zu respektieren, aber ich möchte eigentlich schon jetzt festhalten, dass es oftmals verschiedene Gruppen sind, die bei verschiedenen Vorlagen ein Interesse haben, dass der vielzitierte Volkswille wörtlich und möglichst schnell umgesetzt wird. Der Alpenschutzartikel ist schon länger in der Bundesverfassung und ist Volkswille. Doch gerade in der letzten Sessionswoche wurde dazu eingewandt, dass die Umsetzung dieses Volkswillens "verhältnismässig" zu sein habe; so hat es ein Sprecher in der letzten Sessionswoche gesagt. Die Zweitwohnungs-Initiative entspricht ebenfalls dem Volkswillen, deren Umsetzung hat aber, ebenfalls je nach politischem Standpunkt, unterschiedlich radikal und unterschiedlich schnell zu erfolgen. So ist es auch hier: Den Initianten ist es nicht zu verdenken, dass sie eine schnelle und wörtliche Umsetzung verlangen, dem Bundesrat aber auch nicht, wenn er sich bemüht, eine Umsetzung zu finden, die nicht mit allzu vielen Verfassungsnormen kollidiert.

Die Kommissionsmehrheit erachtet es deshalb als legitim, die Durchsetzungs-Initiative auf Gesetzesebene umzusetzen, um eine Verfassungsbestimmung mit dem Wortlaut dieser zweiten Initiative obsolet zu machen. Damit wollte ich Ihnen auch aufzeigen, dass sich die ganze Kommission die Sache nicht leicht gemacht hat, dass sich sowohl Kommissionsminderheit als auch Kommissionsmehrheit - oder mindestens Teile davon - dieses Dilemmas durchaus bewusst waren. Das Thema eignet sich für Polemik. Polemik wird aber der Sache und der Diskussion in der Kommission meistens nicht gerecht. Die Diskussion war heftig, sehr heftig, aber sie war auch ausgewogen und fair.

Noch ein Wort zu den Minderheiten: Die Kommissionsmehrheit empfiehlt Ihnen die Ablehnung sämtlicher Minderheitsanträge, sowohl beim Konzept des Bundesrates als auch beim Konzept der Kommissionsmehrheit. Bei beiden tut sie dies nicht, weil sie inhaltlich die Meinung nicht teilen würde, sondern vor allem aus konzeptionellen Gründen. Wenn man die Variante des Bundesrates in Richtung der Minderheitsanträge verändert, führt das dazu, dass sie sich noch weiter von der neuen Bestimmung in Artikel 121 entfernt. Damit würden Sie nur die Chancen eines Ja zur Durchsetzungs-Initiative erhöhen, was dann gerade die ganze Variante des Bundesrates hinfällig machen würde. Würde die Variante der Kommissionsmehrheit in Richtung der Minderheitsanträge verändert, entspräche sie nicht mehr der Durchsetzungs-Initiative, und das würde eine Abstimmung über die Durchsetzungs-Initiative sehr wahrscheinlich machen. Deshalb wird die Begründung für die Ablehnung der Minderheitsanträge mehr oder weniger gleichlautend sein; sie wird weniger inhaltlicher und eher konzeptioneller Natur sein und damit auch eher kurz.

In diesem Sinne bitte ich Sie, dem Konzept der Kommissionsmehrheit zuzustimmen und die Minderheitsanträge abzulehnen.