Botschaft betreffend das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen des Europarates vom 5. Mai 1989

99.096

vom 6. Dezember 1999

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf eines Bundesbeschlusses betreffend das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens über das grenzüber- schreitende Fernsehen des Europarates vom 5. Mai 1989 mit dem Antrag auf Zu- stimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

6. Dezember 1999 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Ruth Dreifuss

10762 Der Bundeskanzler: François Couchepin

1999-6217 1291

Übersicht

Das Übereinkommen des Europarates über das grenzüberschreitende Fernsehen ist am 5. Mai 1989 durch die Schweiz unterzeichnet worden. Es soll die Freiheit des Fernsehempfangs und der Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen in den Ver- tragsstaaten garantieren. Die Europäische Union hat im Jahr 1998 ihre Fernsehrichtlinie, welche die Moda- litäten der grenzüberschreitenden Verbreitung von Fernsehprogrammen innerhalb des europäischen Binnenmarktes regelt, revidiert. Diese Tatsache hat den Europa- rat bewogen, eine entsprechende Anpassung des Übereinkommens vorzunehmen. Das Ministerkomitee des Europarates hat am 9. September 1998 das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens genehmigt, welches am 1. Oktober 1998 für die Unterzeichnung freigegeben worden ist. Die Schweiz hat im August 1999 die vor- läufige Anwendbarkeit des Vertragswerkes erklärt. Die Änderungen des Übereinkommens umfassen insbesondere folgende Aspekte: – Der Begriff der sendenden Vertragspartei wird neu definiert. – Die Auslagerung der Veranstaltertätigkeit in eine andere Vertragspartei zwecks Umgehung der Rechtsordnung des Ursprungslandes wird als Rechtsmissbrauch qualifiziert. – Der Zugang der Allgemeinheit zu Ereignissen von erheblicher gesellschaft- licher Bedeutung soll gewährleistet werden. Die Vertragsparteien erstellen eine Liste mit schützenswerten Ereignissen. – Reine Eigenwerbe- und Teleshoppingprogramme werden neu im Überein- kommen geregelt. – Die Revision des Übereinkommens erfolgt neu im Rahmen eines sogenann- ten «Opting-out-Verfahrens». – Die zweijährige Wartezeit für die Verbreitung von Kinofilmen am Fernsehen wird fallengelassen. Es ist vorgesehen, das Protokoll spätestens am 1. Oktober 2000 in Kraft treten zu lassen; es sei denn, ein Mitgliedstaat des Europarates erhebe dagegen einen Ein- wand.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Entstehungsgeschichte

Der zunehmende Einsatz von Satelliten für die Verbreitung von Fernsehprogram- men zu Beginn der achtziger Jahre steigerte die Bedeutung des grenzüberschreiten- den Fernsehens. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sich eine internationale Konkurrenz zwischen den Fernsehprogrammen der ver- schiedenen Staaten abzeichnete, verabschiedete das Ministerkomitee des Europara- tes verschiedene Empfehlungen. Es sind dies insbesondere: – Empfehlung Nr. R (84) 3 vom 23. Februar 1984 betreffend die Prinzipien der Fernsehwerbung, – Empfehlung Nr. R (84) 22 vom 7. Dezember 1984 betreffend die Benützung von Satellitenkapazitäten für Fernsehen und Radio, – Empfehlung Nr. R (86) 2 vom 14. Februar 1986 betreffend die Grundsätze in Fragen des Urheberrechtes bei Satelliten- und Kabelfernsehen, – Empfehlung Nr. R (86) 3 vom 14. Februar 1986 betreffend die Förderung der audiovisuellen Produktion in Europa. Anlässlich der Ersten Europäischen Ministerkonferenz über Massenmedienpolitik am 9./10. Oktober 1986 in Wien wurde eine Schlusserklärung über die Zukunft der Massenmedien in Europa verabschiedet. Darin wird festgehalten, dass im Rahmen des Europarates der Ausarbeitung eines juristisch verbindlichen Instrumentariums zu wesentlichen Fragen des grenzüberschreitenden Rundfunks höchste Priorität ein- zuräumen sei. Das Ministerkomitee des Europarates wurde aufgefordert, Wege für die Verhinderung bzw. Beilegung von Streitigkeiten auf diesem Gebiet aufzuzeigen. Aufgrund dieser Erklärung beauftragte das Ministerkomitee des Europarates im Ja- nuar 1987 den Lenkungsausschuss für Massenmedien (CDMM), raschmöglichst ei- ne juristisch verbindliche Grundlage mit den wichtigsten Grundsätzen zum grenz- überschreitenden Rundfunk in Europa auszuarbeiten. Der Lenkungsausschuss sollte sich bei seiner Arbeit auf die bereits bestehenden Empfehlungen stützen. Das Ministerkomitee des Europarates genehmigte das Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen am 15. März 1989. Das Vertragswerk wurde am 5. Mai 1989 für die Unterzeichnung freigegeben. Die Unterzeichnung durch die Schweiz erfolgte am 5. Mai 1989.

1.1.2 Grundzüge des Übereinkommens

Das Vertragswerk zielt in erster Linie darauf ab, den grenzüberschreitenden Aus- tausch von Informationen und Gedanken zu ermöglichen und zu fördern. Die Frei- heit des Empfangs und der Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen in den Ver- tragsstaaten wird garantiert, sofern die Programme bestimmten inhaltlichen Min- destansprüchen genügen. Die Normen des Übereinkommens beschränken sich auf

diejenigen Punkte, welche anlässlich der Ersten Ministerkonferenz über Massen- medienpolitik als wesentlich erachtetet wurden und sich auf Grundwerte stützen, die allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind (z. B. die Förderung von Ideen- und Mei- nungspluralismus und die kulturelle Entfaltung der Völker), nämlich: – Schutz von Individualrechten (z. B. das Recht auf Gegendarstellung), – Verantwortung der Rundfunkveranstalter, – kulturelle Ziele, – den Zugang der Fernsehzuschauer zu bedeutenden Ereignissen, – inhaltliche Mindeststandards (z. B. Jugendschutz, Gewalt, Werbung und Sponsoring). Im Vordergrund stehen Regeln, welche die Verbreitung grenzüberschreitender Pro- gramme grundsätzlich fördern sollen. Das Übereinkommen verzichtet dagegen auf eine umfassende Regulierung der Fernsehtätigkeit in den Vertragsstaaten. So be- handelt das Vertragswerk unter anderem die Frage der Konzessionierung von Rund- funkveranstaltern nicht. Im übrigen sind die Vertragsstaaten frei, im Rahmen ihrer eigenen politischen, juristischen, kulturellen und sozialen Traditionen für eigene Fernsehveranstalter detailliertere und strengere Regeln vorzusehen. Angesichts der Ziele des Übereinkommens ist dieses so gestaltet, dass ihm auch Nichtmitglieder des Europarates, so beispielsweise die Europäische Union, beitreten können.

1.2 Revision des Übereinkommens

Die EU-Fernsehrichtlinie1 verfolgt auf EU-Ebene eine analoge Zielrichtung wie das Europaratsübereinkommen. Die kürzlich erfolgte Revision der Richtlinie schaffte im europäischen Raum zweierlei Recht. Vor diesem Hintergrund hielt es der Europarat für unerlässlich, das Übereinkommen entsprechend anzupassen. Er ging davon aus, dass zwei unterschiedliche Regelwerke in Europa mit gleichem Normierungs- gegenstand aber unterschiedlichen Lösungen mit erheblichen Nachteilen verbunden sind. Die Vermeidung einer Diskrepanz zwischen den beiden Regelwerken ist insbe- sondere für die EU-Mitgliedstaaten von grosser Bedeutung, da diese Staaten an- dernfalls gleichzeitig zwei inhaltlich verschiedene Rechtstexte – mit u. U. wider- sprüchlichen Normen – anwenden müssten. Im EU-Raum hätte einerseits die revi- dierte Fernsehrichtlinie Geltung, andererseits müssten die EU-Mitgliedstaaten ge- genüber Nicht-EU-Staaten das bestehende Übereinkommen des Europarates anwen- den. Widersprüche zwischen dem EU-Recht und dem Europarats-Übereinkommen wären für die EU-Staaten kaum lösbar und würden möglicherweise zu einer Kündi- gung des Übereinkommens führen. Die Konsequenzen einer solchen Entwicklung für die Schweiz wird weiter unten aufgezeigt (Ziff. 2.4). Nebst europapolitischen Überlegungen haben auch technische und medienpolitische Entwicklungen einen Revisionsbedarf begründet. Auf Einzelheiten wird später ein- zugehen sein (Ziff. 2.1.2).

1 Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und

Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit vom 3. Oktober 1989

Das Ministerkomitee des Europarates beauftragte 1996 den Ständigen Ausschuss, der im Rahmen des Europarates für die Anwendung des Übereinkommens ver- antwortlich ist, mit den Revisionsarbeiten. Der Ständige Ausschuss brachte unter schweizerischer Präsidentschaft das Übereinkommen mit den revidierten Normen der Fernsehrichtlinie der EU in Einklang und schloss die Revisionsarbeiten am 17. April 1998 ab. An seiner Sitzung vom 9. September 1998 genehmigte das Minis- terkomitee des Europarates das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens. Das Protokoll wurde am 1. Oktober 1998 für die Unterzeichnung freigegeben. Die Schweiz hat im September 1999 die vorläufige Anwendbarkeit des Protokolls er- klärt.

2 Besonderer Teil

2.1 Inhalt des Protokolls zur Änderung

des Übereinkommens

2.1.1 Überblick

Anlässlich der Revisionsarbeiten behandelte der Ständige Ausschuss verschiedene Problemkreise. Das Protokoll umfasst folgende Teile: – Präambel, – Artikel 1–33 regeln die neuen Bestimmungen des Übereinkommens, auf die später im Einzelnen eingegangen wird (Ziff. 2.1.2), – Artikel 34–36 regeln die Verfahrensgrundsätze betreffend die Annahme des Protokolls, – Anhang mit dem Erläuterungsbericht zum Protokoll. Im Folgenden werden nur die im Protokoll enthaltenen materiellen Änderungen er- läutert. Auf die im Rahmen der Revision notwendig gewordenen redaktionellen An- passungen wird nicht eingegangen.

2.1.2 Einzelne Bestimmungen

2.1.2.1 Begriffe

2.1.2.1.1 Teleshopping Die Verkaufssendungen (Teleshopping) werden im revidierten Übereinkommen nicht mehr als eine Unterform der Werbung, sondern als eigene Kategorie behan- delt. Im Sinne des Übereinkommens beinhaltet Teleshopping Sendungen mit direkten Angeboten an die Allgemeinheit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschliesslich unbeweglicher Sachen, Rechten und Verpflichtun- gen, gegen Entgelt.

2.1.2.1.2 Eigenwerbung Die Definition der Werbung in Artikel 2 Buchstabe f des Übereinkommens umfasst neu ebenfalls die Eigenwerbung. Aussagen, die sich nur auf das Programm oder ei- gene Programmbestandteile beziehen und die das Ziel verfolgen, das Publikum zum Betrachten dieser Sendungen zu bewegen (also reine Progrmamhinweise), gelten nach wie vor nicht als Eigenwerbung bzw. Werbung. Sie unterliegen daher weiter- hin keiner Beschränkung und müssen vom redaktionellen Teil des Programms nicht abgetrennt werden. Entfaltet eine Aussage aber eine kommerzielle Wirkung zu Gun- sten des Programmveranstalters oder eines Dritten, gilt diese Aussage als Eigen- werbung im Sinne des Übereinkommens und somit als Werbung. Als Werbung an- gesehen werden daher auch Programmbestandteile, die darauf ausgerichtet sind, Produkte und Dienstleistungen des Programmveranstalters zu fördern (Merchan- dising), sei dies mit oder ohne Mitwirkung von Dritten.

2.1.2.2 Bestimmung der sendenden Vertragspartei

(Art. 5 des Übereinkommens) Damit die einzelnen Fernsehveranstalter in Pflicht genommen werden können und das Übereinkommen durchsetzbar wird, muss die Frage der Zuständigkeit der Ver- tragsstaaten klar geregelt werden. Nach Artikel 5 des Übereinkommens sorgt jede sendende Vertragspartei dafür, dass alle grenzüberschreitenden Programme, die durch Rundfunkveranstalter unter ihrer Rechtshoheit verbreitet werden, den Bestimmungen des Übereinkommens entspre- chen. Der Sendestaat ist somit in erster Linie für die Durchsetzung des Überein- kommens zuständig. Bisher folgte das Übereinkommen bei der Bestimmung des Sendestaates verbrei- tungstechnischen Kriterien und erklärte denjenigen Staat als zuständig, aus dem das Signal in den Äther oder auf den Satelliten geschickt wird. Ausschlaggebend ist neu der Ort der Niederlassung des Rundfunkveranstalters. Für die Bestimmung des Ortes der Niederlassung gelten folgende Grundsätze: Ein Veranstalter gilt dort als niedergelassen, wo er seinen tatsächlichen Sitz hat und die Entscheidungen bezüglich der Programmgestaltung trifft. Hat der Veranstalter seinen Sitz in der einen, trifft er aber seine Entscheidungen bezüglich der Pro- grammgestaltung in einer anderen Vertragspartei, so gilt er dort als niedergelassen, wo ein wesentlicher Teil der im Fernsehbereich Beschäftigten tätig ist. Ist ein we- sentlicher Teil der Beschäftigten in beiden Vertragsparteien tätig, ist für die Be- stimmung der Niederlassung der tatsächliche Sitz massgebend. Artikel 5 Absatz 3 des Übereinkommens regelt schliesslich noch weitere Spezialfälle. Wird ein Sachverhalt durch die erwähnten Grundsätze nicht erfasst, greift subsidiär Artikel 5 Absatz 4, der technische Kriterien heranzieht. Danach untersteht ein Rundfunkveranstalter dem Hoheitsbereich einer Vertragspartei, wenn er eine Fre- quenz dieses Staates nutzt. Ist dies nicht der Fall, ist diejenige Vertragspartei zu- ständig, welche dem Veranstalter eine Satellitenkapazität zur Verfügung stellt. Trifft auch dies nicht zu, liegt die Zuständigkeit im Vertragsstaat, wo der Veranstalter sein Sendesignal zu einem Satelliten hochschickt (Uplink).

2.1.2.3 Zugang der Allgemeinheit zu Ereignissen

von erheblicher Bedeutung (Art. 9 und 9a des Übereinkommens) Die Fragen des Rechts auf Information und der Exklusivrechte im Zusammenhang mit Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung wurden bereits Ende der 80er Jahre im Europarat diskutiert. Als Resultat dieser Diskussionen entstand Artikel 9 des Übereinkommens und die Empfehlung Nr. R (91) 5 über das Recht auf Auszüge von wichtigen Ereignissen, die Gegenstand der Exklusivrechte von Fernse- hübertragungen in einem grenzüberschreitenden Kontext sind (Kurzberichterstat- tungsrecht). Seit dieser Zeit wurde die Frage der Exklusivrechte in Europa immer bedeutender. Der Ständige Ausschuss stellte fest, dass es in der Tat Fälle gab, wo dem Publikum in gewissen Vertragsstaaten Bilder über bedeutende Ereignisse vorenthalten worden waren. Weiter stellte der Ständige Ausschuss fest, dass in letzter Zeit die Tendenz zunimmt, dass Pay-TV-Veranstalter Exklusivrechte erwerben. Dies hat zur Konsequenz, dass gewisse Ereignisse – insbesondere Sport- und Kulturveranstaltungen – nicht mehr über ein frei zugängliches Fernsehprogramm ausgestrahlt werden können. Der Zu- gang der Allgemeinheit zu solchen Informationen soll im revidierten Überein- kommen durch eine besondere Schutzbestimmung in Artikel 9a gewährleistet wer- den. Dem Problem wird wie folgt Rechnung getragen: Analog zur Fernsehrichtlinie der Europäischen Union wird jeder Vertragsstaat eine Liste von Ereignissen von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung – z. B. Sport- oder Kulturveranstaltungen – erstellen können, welche der ganzen Bevölkerung des betreffenden Landes zugänglich sein sollen. Die auf dieser Liste aufgeführten Anläs- se dürfen nicht exklusiv über ein Pay-TV verbreitet werden, sondern müssen eben- falls über ein frei zugängliches Fernsehprogramm ausgestrahlt werden können. Die Listen können periodisch geändert und ergänzt werden. Jeder Vertragsstaat ist ge- halten, die Listen der anderen Vertragsstaaten anzuerkennen und zu respektieren, damit Umgehungen ausgeschlossen sind.

2.1.2.4 Kinofilme (Art. 10 Abs. 4 des Übereinkommens)

Das Übereinkommen sah bis heute vor, dass die Erstausstrahlung von Kinofilmen am Fernsehen nicht vor Ablauf von zwei Jahren nach deren Erstaufführung im Kino erfolgen durfte. Diese zweijährige Wartezeit wird nun fallengelassen. Massgebend bleiben ausschliesslich die Verträge zwischen den Inhabern der Rechte an kinema- tografischen Werken und den Fernsehveranstaltern. Damit sollen die Inhaber der entsprechenden Rechte die Fristen für die Erstverbrei- tung der Kinofilme vertraglich selber bestimmen können. Tatsächlich können die Interessen der Rechteinhaber betreffend die Frist der Erstausstrahlung unterschied- lich sein. Der Verkauf der Rechte an einen Pay-TV-Veranstalter könnte möglicher- weise früher angestrebt werden, als derjenige an einen Veranstalter mit einem frei empfangbaren Programm. Den Rechteinhabern wie auch den Fernsehveranstaltern wird mit der neuen Regelung mehr Handlungsspielraum gewährt.

2.1.2.5 Medienvielfalt (Art. 10a des Übereinkommens)

Die Erklärung des Ministerkomitees des Europarates vom 29. April 1982 betreffend die Meinungsäusserungsfreiheit und die Freiheit auf Information weist bereits auf die Wichtigkeit der Medienvielfalt hin. Artikel 10a des Übereinkommens soll die generelle Bedeutung der Medienvielfalt unterstreichen und appelliert an die Ver- antwortung der Vertragsstaaten, dass die Medienvielfalt in Europa nicht gefährdet werden darf.

2.1.2.6 Werbung und Verkaufssendungen

(Artikel 11 bis 16 des Übereinkommens) Der Begriff der Verkaufssendungen (Teleshopping) wurde in Ziffer 2.1.2.11 bereits erläutert. Die Teleshopping-Fenster innerhalb eines Programms, das nicht einen reinen Ver- kaufskanal darstellt, müssen eine ununterbrochene Zeitspanne von mindestens fünf- zehn Minuten umfassen. Pro Tag sind höchstens acht solcher Fenster zulässig. Ihre gesamte Dauer darf drei Stunden täglich nicht überschreiten. Weiter müssen sie durch optische und akustische Mittel eindeutig als solche erkennbar sein. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass Teleshopping für Medikamente und medizini- sche Behandlungen generell verboten wird.

2.1.2.7 Sponsoring durch die pharmazeutische Industrie

(Art. 18 des Übereinkommens) Unternehmen im pharmazeutischen oder medizinischen Bereich produzieren regel- mässig Produkte, die nicht rezeptpflichtig sind und somit im Fernsehen beworben werden dürfen, wie auch solche, für die ein Werbeverbot besteht. Wegen dieser be- sonderen Konstellation sieht das Übereinkommen vor, dass solche Unternehmen Sendungen nur sponsern dürfen, falls sie sich dabei auf den Namen und das Er- scheinungsbild des Unternehmens beschränken und für spezifische Medikamente oder medizinische Behandlungen, die in der sendenden Vertragspartei nur auf ärzt- liche Verordnung erhältlich sind, nicht werben. Zum Schutz des Publikums soll ver- hindert werden, dass die pharmazeutische Industrie das für das Sponsoring ebenfalls geltende Werbeverbot für rezeptpflichtige Medikamente und medizinische Behand- lungen (Art. 15 Abs. 3 des Übereinkommens) umgeht.

2.1.2.8 Reine Eigenwerbeprogramme

(Art. 18a des Übereinkommens) Seit kurzem ist feststellbar, dass Firmen TV-Angebote veranstalten, die ausschliess- lich der Eigenwerbung und der Promotion ihrer Produkte dienen. Da die Entwick- lung solcher Programme und deren Auswirkung auf die Medienlandschaft heute kaum absehbar sind, werden entsprechende Angebote ebenfalls dem Übereinkom- men unterworfen. Der Begriff der Eigenwerbung wurde in Ziffer 2.1.2.12 erläutert.

2.1.2.9 Reine Teleshoppingprogramme

(Art. 18b des Übereinkommens) Neu fallen reine Verkaufssendungskanäle (Teleshopping) ebenfalls in den Geltungs- bereich des Übereinkommens. Die bereits bestehenden Regelungen über die Wer- bung werden analog auf solche Angebote ausgedehnt. So dürfen beispielsweise Pro- dukte, für die ein Werbeverbot besteht, in Verkaufssendungen nicht angepriesen werden. Mit dieser neuen Regelung dürfen die im Ausland zugelassenen Verkaufskanäle in der Schweiz ins Kabelnetz eingespeist werden. Allerdings können solche Program- me in der Schweiz gemäss geltendem Recht weiterhin nicht konzessioniert werden, da sie die Konzessionsvoraussetzungen gemäss Artikel 11 des Radio- und Fernseh- gesetzes (RTVG) nicht erfüllen.

2.1.2.10 Neue Revisionsmodalitäten

(Art. 23 des Übereinkommens) Für die Revision des Übereinkommens wird die Möglichkeit eines sogenannten Op- ting-Out-Verfahrens nach folgendem Muster eingeführt: Das Ministerkomitee des Europarates kann beschliessen, dass eine Änderung des Übereinkommens zwei Jah- re nachdem sie zur Annahme vorgelegt wurde, automatisch in Kraft tritt. Ein Mit- gliedstaat kann das Inkrafttreten verhindern, indem er dem Europarat während der zweijährigen Frist einen Einwand gegen das Inkrafttreten notifiziert. In einem sol- chen Falle tritt die Änderung erst in Kraft, wenn die Vertragspartei, die den Ein- wand notifiziert hat, ihre Annahmeurkunde hinterlegt. Das Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen ist die erste Kon- vention des Europarates, welche ein solches Verfahren vorsieht. Die Einführung des Opting-out wurde gewählt, um eine grösstmögliche Flexibilität für zukünftige Revi- sionen zu gewährleisten. Es soll verhindert werden, dass die EU ihre Fernsehrichtli- nie ändert, ohne dass das Übereinkommen innert nützlicher Frist ebenfalls angepasst werden könnte. Das Opting-out-Verfahren ist mit dem innerstaatlichen Genehmigungsverfahren für völkerrechtliche Verträge vereinbar. Innerhalb der Frist von zwei Jahren kann das vorgesehene Verfahren durchlaufen werden. Sollte innert Frist keine Genehmigung oder ein negativer Entscheid zustande kommen, können die schweizerischen Interes- sen mittels Notifikation eines Einwandes gewahrt werden. Der Bundesrat ist zustän- dig solche Einsprachen zu formulieren.

2.1.2.11 Rechtsmissbrauch (Art. 24a des Übereinkommens)

Nach zähen Verhandlungen hat sich der Ständige Ausschuss dazu durchgerungen, eine Regelung betreffend missbräuchliche Berufung auf das Übereinkommen in die Konvention aufzunehmen. Materiell ist der Ständige Ausschuss dabei den Grundsät- zen gefolgt, wie sie der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) ent- wickelt hat. Neu wird das Verhalten eines Veranstalters, der seine Tätigkeit in einen anderen Vertragsstaat verlegt, um sein Programm ins Ursprungsland auszustrahlen und um sich durch die Verlegung den Rechtsnormen dieses Landes zu entziehen, als

rechtsmissbräuchlich angesehen. Das Übereinkommen regelt ferner ein Verfahren zur Behandlung behaupteter Rechtsmissbräuche (Art. 24a). Die Schweiz hat sich während der Verhandlungen sehr für die Aufnahme der ent- sprechenden Bestimmungen eingesetzt. Allerdings hat sich der Ständige Ausschuss für eine weniger strikte Formulierung entschieden, als dies von der Schweiz ge- wünscht wurde. Mit der neuen Bestimmung wird es der Schweiz weiterhin nicht möglich sein, auf sie gerichtete Werbe- und – je nach Konstellation – auch Pro- grammfenster ausländischer Veranstalter zu verhindern, da bei solchen Angeboten eine eigentliche Verlegung der Sendetätigkeit regelmässig fehlt. Trotzdem ist die Annahme des neuen Artikels 24a als Kompromiss zu begrüssen.

2.2 Verhältnis des revidierten Übereinkommens

zum schweizerischen Recht

2.2.1 Überblick

Das bestehende Radio- und Fernsehgesetz vom 21. Juni 1991 (RTVG, SR 784.40) und die Radio- und Fernsehverordnung vom 6. Oktober 1997 (RTVV, SR 784.401) sind grundsätzlich bereits eurokonform und mit dem Übereinkommen vereinbar. Dem Artikel 9a des Übereinkommens betreffend die Umsetzung des Listenprinzips (vgl. Ziff. 2.2.2.1) und der neuen Regelung in Artikel 10 Absatz 4 des Übereinkom- mens betreffend Kinofilme (vgl. Ziff. 2.2.2.2) hat der Bundesrat im Rahmen der vorläufigen Anwendung des Übereinkommens durch eine am 1. August 1999 in Kraft getretene Verordnungsänderung Rechnung getragen. Die übrigen Änderungen des Übereinkommens rufen nach keiner zwingenden An- passung des schweizerischen Rechts. So betreffen die Neudefinition des Sendestaa- tes sowie die Regelung des Rechtsmissbrauchs in erster Linie die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen den Mitgliedstaaten und haben keinen direkten Einfluss auf die innerstaatliche Ordnung. Ausländische Verkaufskanäle können künftig ohne Rechtsänderung in Kabelnetze eingespeist werden, da das RTVG bei der entspre- chenden Regelung im wesentlichen auf das internationale Recht verweist.

2.2.2 Umsetzung der Bestimmungen

2.2.2.1 Listenprinzip

Die Umsetzung des in Artikel 9a des Übereinkommens vorgesehenen Listenprinzips erfolgt auf Verordnungsebene. In Artikel 20a RTVV wird das UVEK beauftragt, ei- ne entsprechende Liste nach Anhörung der interessierten Kreise – zu denken ist na- mentlich an die betroffenen Fernsehveranstalter und die interessierten Verbände – zu erstellen. Als gesetzliche Grundlage dazu dient Artikel 7 Absatz 3 RTVG, wo- nach dem Bundesrat die Kompetenz zukommt, unter bestimmten Voraussetzungen Exklusivverträge einzuschränken oder zu untersagen.

2.2.2.2 Kinofilme

Im Bereich der Kinofilme (Art. 10 des Übereinkommens) war in altArtikel 21 RTVV eine zweijährige Wartezeit für die Verbreitung von Kinofilmen im Fernsehen vorgesehen. Anlässlich der Revision der Verordnung wurde diese Bestimmung fal- lengelassen. Die schweizerische Regelung entspricht damit dem europäischen Recht.

2.3 Vorläufige Anwendung

Das Protokoll sieht in Artikel 35 Absatz 4 vor, dass ein Vertragsstaat erklären kann, er werde das Protokoll vor seinem Inkrafttreten vorläufig anwenden. Die Schweiz hat bereits bei der Unterzeichnung des Übereinkommens im Jahre 1989 von der Möglichkeit der vorläufigen Anwendbarkeit des Übereinkommens Gebrauch ge- macht. Damals war dieses Vorgehen insbesondere mit Blick auf die verschiedenen hängigen Gesuche zur Einspeisung ausländischer Programme in schweizerische Ka- belnetze als zweckmässig erachtet worden. Im August 1999 hat der Bundesrat be- treffend das vorliegende Protokoll ebenfalls von der Möglichkeit der vorläufigen Anwendung Gebrauch gemacht. Inwieweit das Übereinkommen vorläufig angewendet werden kann, ist anlässlich der Unterzeichnung des Abkommens durch das Bundesamt für Justiz und die Direktion für Völkerrecht aus landesrechtlicher Sicht abgeklärt worden (Gutachten vom 10. Februar 1989). Die Gutachter formulieren zwei Voraussetzungen: Die vorläufige Anwendung muss in sachlicher und zeitlicher Hinsicht dringlich sein, und es dürfen keine wesentlichen Abweichungen vom bestehenden Landesrecht auftreten, es sei denn, triftige Gründe sprächen auch in diesem Fall für eine vorläufige Anwendung. Beide Bedingungen sind erfüllt: Zunächst ist die sofortige Anwendbarkeit des revi- dierten Übereinkommens für die Schweiz von grosser Wichtigkeit. Auf diesem We- ge soll die Zeitspanne verkürzt werden, in der die EU-Staaten auf gleiche Sachver- halte untereinander anderes Recht anwenden (EU-Richtlinie) als dies im Verhältnis zur Schweiz der Fall ist. Darüber hinaus führt die vorläufige Anwendung zu keinen wesentlichen Abweichungen vom geltenden Landesrecht (vgl. oben Ziff. 1.2). Wie das erwähnte Gutachten darlegt, liegt die Zuständigkeit für die völkerrechtliche Zusicherung der vorläufigen Anwendung eines Staatsvertrages in Anwendung von Artikel 102 Ziffer 8 der Bundesverfassung beim Bundesrat. Würde man diese Kom- petenz in die Hand derjenigen Organe legen, die für die ordentliche Ge-nehmigung des Staatsvertrages zuständig sind (Parlament bzw. Volk) so würde die Erklärung der vorläufigen Anwendung zeitlich mit der Genehmigung des Vertrages zusam- menfallen. Damit würde der «Überbrückungseffekt», der mit der vorläufigen An- wendung angestrebt wird, regelmässig ausbleiben.

2.4 Bedeutung des Übereinkommens für die Schweiz

Die Schweiz hat während der Revisionsarbeiten den Vorsitz des Ständigen Aus- schusses innegehabt und nicht zuletzt dadurch in den intensiven und manchmal schwierigen Verhandlungen eine tragende Rolle gespielt. Das Engagement ist Aus- druck der grossen Bedeutung des Übereinkommens für die Schweiz.

Ins Gewicht fallen zunächst die geografischen Gegebenheiten: Kein Punkt unseres Landes liegt weiter als 80 km von der Grenze entfernt. Dies hat zur Konsequenz, dass einerseits in der Schweiz ausgestrahlte Programme rasch grenzüberschreitenden Charakter annehmen und anderseits das schweizerische Publikum eine grosse Zahl ausländischer Angebote empfangen kann. Diese Phänomene werden verstärkt durch die Satellitentechnologie und die ausgebauten Kabelnetze, die eine Versorgung der Haushalte mit einer grossen Zahl von Fernsehprogrammen ermöglichen. Ausschlaggebend sind ferner europapolitische Gesichtspunkte: Das Übereinkommen und seine Institutionen stellen für die Schweiz eine Plattform dar, auf welcher die medienpolitischen Anliegen unseres Landes auf europäischer Ebene eingebracht werden können. Tritt die Revision des Übereinkommens nicht in Kraft, bleiben die inhaltlichen Differenzen zwischen seinen Regelungen und der EU-Richtlinie beste- hen, was einzelne EU-Mitglieder veranlassen könnte, ihre Mitgliedschaft beim Übereinkommen aufzukündigen. Die Folge bestünde in erster Linie in einem Be- deutungsverlust des Übereinkommens und einer weiteren Verlagerung der Medien- politik in die Europäische Union. Beide Konsequenzen wären mit Nachteilen für die Schweiz verbunden und sind nicht wünschbar. Kann dagegen das revidierte Über- einkommen in Kraft gesetzt werden, bestehen reale Aussichten, dass auch die EU dem Vertragswerk als Mitglied beitreten wird.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1.1 Auf den Bund

Die Schweiz hat bereits 1989 das Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen des Europarates unterzeichnet. Die Ratifizierung des Protokolls zur Än- derung des Übereinkommens bringt keine zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen mit sich. Das Inkraftsetzen des Protokolls zur Änderung des Übereinkommens wirkt sich auf den Personalbestand des Bundes nicht aus.

3.1.2 Auf die Kantone und Gemeinden

Kantone und Gemeinden sind in keiner Weise vom Vollzug des Übereinkommens betroffen.

4 Legislaturplanung

Das vorliegende Projekt entspricht den Zielsetzungen der Regierungspolitik 1995–

1999 (BBl 1996 II 293). Es wurde nicht angekündigt, da nicht abzusehen war, wann

die Revisionsarbeiten des Übereinkommens abgeschlossen werden konnten.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Das Übereinkommen ist selber bereits europäisches Recht. Allerdings muss das Vertragswerk auch im Zusammenhang mit der Fernsehrichtlinie der Europäischen Union beurteilt werden. Wie bereits in Ziffer 1.2 erklärt, hat das Ministerkomitee des Europarates mit der Genehmigung des Protokolls zur Änderung des Überein- kommens am 9. September 1998 gerade die Kohärenz zwischen der Fernseh- richtlinie und dem Übereinkommen des grenzüberschreitenden Fernsehen des Euro- parates angestrebt. Damit wird gewährleistet, dass das Recht der Europäischen Union und das Überein- kommen des Europarates grundsätzlich kompatibel sind. Einer der wenigen Punkte, der in den beiden Rechtstexten unterschiedlich geregelt ist, betrifft den Anteil der Sendezeit zugunsten europäischer Werke (Quotenregelung). Im Rahmen der Fern- sehrichtlinie sind die Fernsehveranstalter verpflichtet, einen gewissen Anteil ihrer Sendezeit den Sendungen von europäischen Werken vorzubehalten, während das Übereinkommen in diesem Bereich keine eigentlichen Pflichten begründet. Das Schweizerische Recht sieht ebenfalls keine sogenannte Quotenregelung vor, trotz- dem kann festgestellt werden, dass in der Praxis die europäischen Eigenleistungen in einem sehr breiten Umfang berücksichtigt werden.

6 Verfassungsmässigkeit

Der Bundesbeschluss betreffend das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen des Europarates stützt sich auf Artikel 8 (Art. 54 Abs. 1 nBV) der Bundesverfassung, welcher dem Bund die Kompetenz zum Abschluss von Staatsverträgen mit dem Ausland gibt. Die Zuständigkeit der Bun- desversammlung ergibt sich aus Artikel 85 Ziffer 5; (Art. 166 Abs. 2 nBV) der Bun- desverfassung. Internationale Verträge unterliegen unter anderem dann dem fakultativen Referen- dum, wenn sie eine multilaterale Rechtsvereinheitlichungen herbeiführen. (Art. 89 Abs. 3 Bst. c, Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 nBV). Von einer solchen ist anlässlich der Genehmigung des Übereinkommens im Jahre 1991 zu Recht ausgegangen wor- den. Gleiches muss somit gelten, wenn das Regelwerk in wesentlichen Punkten ma- teriell geändert wird. Dies führt zum Schluss, dass der Bundesbeschluss zur Geneh- migung des Protokolls zur Änderung des Übereinkommens über das grenzüber- schreitende Fernsehen des Europarates vom 5. Mai 1989 dem fakultativen Referen- dum unterliegt.