Initiative parlementaire. Révison partielle de la loi sur les stupéfiants. Rapport du 4 mai 2006 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national. Avis du Conseil fédéral.

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Initiative parlementaire Révision partielle de la loi sur les stupéfiants Rapport du 4 mai 2006 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national Avis du Conseil fédéral

du 29 septembre 2006

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

Nous exprimons ci-après notre avis, conformément à l’art. 112, al. 3, de la loi sur le Parlement (LParl), au sujet du projet d’acte et du rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 4 mai 2006.

Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.

29 septembre 2006 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2006-1746 8211

Avis

1 Contexte

Le 4 mai 2006, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a adopté son rapport sur l’initiative parlementaire ten- dant à la révision partielle de la loi sur les stupéfiants (LStup), ainsi que le projet de modification de la LStup¹. Le Conseil fédéral a été invité à donner son avis. Le but des modifications proposées est d’ancrer dans la LStup les éléments du projet de révision du Conseil fédéral sur lesquels le Conseil national avait refusé d’entrer en matière le 14 juin 2004, et qui sont susceptibles de rallier une majorité. Ainsi, le modèle des quatre piliers et le traitement avec prescription d’héroïne doivent être impérativement inscrits dans la LStup. Le projet entend en particulier renforcer la protection de la jeunesse, la prévention et le rôle de coordination de la Confédéra- tion. En outre, il assouplit les règles strictes qui empêchent aujourd’hui toute utilisa- tion médicale du cannabis et de ses produits dérivés. Enfin, les questions en suspens concernant le cannabis sont provisoirement laissées de côté, l’initiative parlementaire prévoyant de les intégrer dans une seconde phase.

2 Avis du Conseil fédéral

2.1 Accord de principe sur le projet de la commission

Le Conseil fédéral est favorable au projet qui vise à ancrer dans la loi les principes de la politique suisse en matière de drogue. En effet, cette politique est largement acceptée depuis le début des années 1990 et déjà en bonne partie mise en œuvre. La présente révision partielle reprend d’ailleurs en grande partie les propositions du message du Conseil fédéral du 9 mars 2001concernant la révision de la LStup². Quant aux questions liées au cannabis, le Conseil fédéral soutient l’idée selon laquelle il faut d’abord inscrire dans la LStup les questions qui ne sont pas contro- versées, même s’il demeure nécessaire de prendre des mesures sur l’utilisation du cannabis et de ses produits dérivés.

2.2 Propositions de modifications

2.2.1 Art. 1: but et objet

Projet de loi de la CSSS-N: l’al. 1, let. a, de l’art. sur le but précise que la loi vise à prévenir la consommation de stupéfiants et de substances psychotropes en favorisant l’abstinence. Proposition du Conseil fédéral et explications: le Conseil fédéral considère que, pour des raisons de santé, nul ne devrait consommer stupéfiants ou substances psychotropes. Il propose de modifier l’al. 1, let. a, pour les raisons suivantes:

8 Voir RS 832.112.31, ordonnance sur les prestations de l’assurance des soins (OPAS), annexe 1, ch. 8. 9 RS 0.812.121.0

Proposition du Conseil fédéral et explications: Le Conseil fédéral propose de refor- muler les sanctions comme suit: a. art. 19, al. 1, art. 19a, art. 20, al. 1, et art. 21: «Est passible d’une peine pri- vative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire celui qui …». b. art. 19, al. 2: «L’auteur de l’infraction est passible d’une peine privative de liberté d’une année au moins qui peut être cumulée avec une peine pécu- niaire, s’il …». c. art. 20, al. 2, deuxième phrase: «La peine privative de liberté peut être cumu- lée avec une peine pécuniaire.» d. art. 21, al. 2: «L’auteur de l’infraction est passible d’une amende s’il a agi par négligence.». e. art. 22, première phrase: «Est passible d’une amende celui qui …». Les adaptations proposées par la CSSS-N pour satisfaire aux nouvelles dispositions du code pénal ne sont pas correctes. Si les énoncés ci-dessus, émanant du Conseil fédéral, ne sont pas adoptés, les sanctions prononcées seront, dans la plupart des cas, beaucoup plus sévères que les sanctions prévues actuellement. A titre d’exemple: les auteurs des délits mentionnés à l’art. 19, al. 1, ainsi qu’aux art. 19a, 20 et 21 pour- raient encourir jusqu’à 20 ans de peine privative de liberté alors qu’actuellement la peine maximale pour ces délits est de trois ans de prison. Le changement serait encore plus drastique pour les sanctions découlant des infractions citées à l’art. 21, al. 2, et à l’art. 22. Selon la législation en vigueur, leurs auteurs sont passibles des arrêts ou d’une amende. Or, si les modifications de la commission étaient acceptées, ils risqueraient jusqu’à 20 ans de peine privative de liberté.

2.2.9 Art. 19, al. 2, let. d: précision du terme

«lieux de formation» Projet de loi de la CSSS-N: dans l’art. 19 de son projet de loi, la CSSS-N prévoit de frapper d’une peine plus sévère celui qui propose, à titre professionnel, à des tiers d’avoir accès à des stupéfiants dans les lieux de formation ou dans leur périmètre immédiat. Proposition du Conseil fédéral et explications: le Conseil fédéral propose de définir le terme «lieux de formation» plus concrètement, étant donné qu’il s’agit d’un état de fait qualificatif frappé de peines plus lourdes. Cette modification permet de veiller à la protection de la jeunesse: l’objectif vise à mieux protéger les écoliers mineurs en prévoyant des peines plus lourdes pour les auteurs d’infractions. Il s’agit de préciser que le terme «lieux de formation» ne désigne par exemple pas les univer- sités. En conséquence, le Conseil fédéral préconise de compléter ce terme comme suit: «lieux de formation principalement réservés aux mineurs».

2.2.10 Art. 28, al. 3: obligation de communiquer

les décisions à caractère pénal à l’office fédéral de la police plutôt qu’au Ministère public Projet de loi de la CSSS-N: l’al. 3 limite l’obligation de communiquer les décisions cantonales à caractère pénal au Ministère public de la Confédération aux infractions graves visées à l’art. 19, al. 2, dans la mesure où l’accusation a demandé une peine privative de liberté sans sursis. Proposition du Conseil fédéral et explications: à l’avenir, selon l’art. 19 al. 2, la communication des décisions relatives aux infractions graves à caractère pénal doit être faite à l’Office fédéral de la police, et non plus au Ministère public: Art. 28, al 3, LStup: «3 Les jugements, mandats de répression et ordonnances de non-lieu rendus dans les cas visés à l’art. 19, al. 2, doivent être communiqués immé- diatement, en expédition complète, à l’Office fédéral de la police, dans la mesure où l’accusation a demandé une peine privative de liberté sans sursis.» L’art. 19, al. 2, LStup définit les cas d’infraction aggravée. Les unités directement concernées de l’Office fédéral de la police, à savoir le Service d’analyse et de pré- vention (SAP) et la Police judiciaire fédérale (PJF), sont intéressées par les juge- ments désignés dans cet art., qui sont tout à fait pértinents pour l’accomplissement de leurs tâches. En effet, tant pour le SAP que pour la PJF, il s’agit d’un moyen d’accroître les connaissances et les nouvelles tendances dans les domaines d’activi- tés qui leur sont propres.

2.2.11 Art. 29c: projets pilotes de contrôle des drogues dans

les manifestations publiques Projet de loi de la CSSS-N: La CSSS-N souhaite que le laboratoire de référence lance des projets pilotes de contrôle des drogues dans les manifestations publiques. Elle vise en premier lieu les grandes manifestations («raves») auxquelles participent surtout des jeunes et où sont consommées de grandes quantités de pilules d’ecstasy et de drogues de synthèse. A des fins de prévention, ces pilules doivent pouvoir être soumises à des tests sur le lieu de la manifestation, ce qui permet, d’une part, d’en connaître la composition et, d’autre part, d’informer les consommateurs potentiels de drogues de synthèse des risques auxquels ils s’exposent. Proposition du Conseil fédéral et explications: le Conseil fédéral ne formule aucune objection aux tests de pilules, pour autant que certaines conditions-cadres soient respectées (p. ex. exigences strictes en matière de sécurité et d’information). Il propose néanmoins de rejeter cette disposition: – L’effet préventif des systèmes de contrôle sur place («drug checking»: ana- lyse des drogues illicites à chaque grande soirée ouverte au public, en recou- rant à un laboratoire mobile) est contesté, car il n’est pas suffisamment démontré. Le risque existe que ces tests de drogues soient perçus comme un «label de qualité» décerné à des substances interdites. – Le droit en vigueur permet déjà de demander à l’OFSP une autorisation exceptionnelle de réaliser sur place des «tests de pilules», pour autant que les exigences techniques soient remplies et que les cantons concernés aient don- né leur approbation.

– L’art. 3i du présent projet donne à la Confédération la possibilité de prendre l’initiative, notamment pour donner des impulsions aux projets novateurs (p. ex. pour l’exploitation des nouvelles découvertes scientifiques, pour le lancement de projets pilotes). Or, il n’est pas aisé de comprendre qu’une réglementation particulière soit créée spécialement pour ce cas de figure et qu’un «rôle de lancement» soit imposé au laboratoire de référence. Mieux vaudrait laisser à la Confédération, qui assume un rôle de coordination dans la politique en matière de drogues, la liberté de décider en faveur de quels projets elle entend s’engager et dans quel cadre. Elle doit pouvoir prendre ses décisions sur la base de différents facteurs: urgence de la demande, ana- lyse des lacunes de l’offre, nombre de personnes concernées, souhaits des cantons en la matière, sans oublier les moyens financiers à disposition. En outre, la mise en place des mesures de prévention en matière de drogues relève de la compétence des cantons. Bilan: pour les raisons qui précèdent, le Conseil fédéral propose de biffer la dernière phrase de l’art. 29c, al. 1, du projet législatif.

2.3 Remarques et précisions

2.3.1 Art. 28a, en relation avec les art. 20 à 22: procédure

pénale administrative Projet de loi de la CSSS-N: l’art. 28a précise que les infractions visées aux art. 20 à 22 qui sont constatées dans le domaine d’exécution de la Confédération par les autorités fédérales compétentes sont poursuivies et jugées par celles-ci. Remarque du Conseil fédéral: le Conseil fédéral souhaite ajouter une précision aux explications du rapport de la CSSS-N concernant l’art. 28a. Sur le plan fédéral, l’Institut suisse des produits thérapeutiques n’est pas la seule instance compétente pour l’instruction et le jugement de contraventions et de délits relevant de la compé- tence d’application de la Confédération. La compétence est bien plutôt définie par les dispositions légales et les ordonnances en vigueur; celles-ci autorisent également d’autres instances fédérales à suivre une procédure pénale administrative. Dans ce contexte, le Conseil fédéral souhaite attirer l’attention sur une erreur rédactionnelle: le renvoi à l’art. 17a figurant dans l’art. 21, al. 1, let. a, doit être supprimé. Il a été repris du message du Conseil fédéral du 9 mars 2001 et a trait au cannabis, un thème qui ne sera cependant abordé que dans un deuxième temps.

2.3.2 Art. 30, al. 3: possibilité pour le Conseil fédéral

d’édicter des prescriptions dérogeant aux dispositions réglementant les contrôles Projet de loi de la CSSS-N: cet alinéa, qui se fonde sur le droit en vigueur, précise que le Conseil fédéral fixe au cas par cas, lors de l’octroi d’autorisations aux organi- sations, aux institutions et aux autorités visées à l’art. 14a, les attributions, les condi- tions précises de l’exercice de ces attributions et la façon de gérer les contrôles requis. Le Conseil fédéral peut édicter au besoin des prescriptions dérogeant à la loi concernant la réglementation des contrôles.

Remarque du Conseil fédéral: le Conseil fédéral relève que cette disposition, notamment en ce qui concerne la possibilité pour le Conseil fédéral d’édicter des prescriptions dérogeant aux dispositions en vigueur, est à interpréter de manière restrictive. Un argument qui a déjà été présenté dans le message de 196810: «Cela peut éventuellement être nécessaire pour adapter le mode de contrôle à des circons- tances spéciales et les rendre aussi efficaces que possible. (…) Les dispositions qui dérogent à la loi devront donc, le cas échéant, viser exclusivement le contrôle et non pas les attributions et les avantages spéciaux accordés aux organisations en question. Il ne s’agit pas d’accorder à ces organisations un régime de faveur, mais au contraire de les soumettre aussi à un contrôle efficace.»

2.3.3 Conséquences pour la Confédération en termes de

finances et de personnel Rapport de la CSSS-N: au chiffre 4 de son rapport, la CSSS-N précise que les nou- velles tâches entraînent une augmentation des coûts. Il est prévu de créer cinq nou- veaux postes au total, dont trois sont déjà financés par le crédit pour la prévention des toxicodépendances. Remarque du Conseil fédéral: le Conseil fédéral prend note que l’approbation de la modification de la LStup risque d’entraîner une hausse des coûts qui, à l’heure actuelle, ne peut pas être quantifiée avec précision. Le budget 2007, en cours de préparation, et le plan financier 2008 à 2010 prévoient déjà certains fonds pour la prévention. Par contre, les dépenses supplémentaires entraînées par cinq nouveaux postes ne sont pas pris en compte dans le crédit pour le personnel, d’autres charges matérielles et de personnel, d’environ 1,2 à 1,9 million de francs par an manquent également dans les prévisions (si la Suisse souhaite devenir membre de l’Observa- toire européen des toxicodépendances). Comme le Conseil fédéral doit tenir compte des nécessités budgétaires (respecter le frein à l’endettement), il se réserve donc le droit de compenser les éventuels surcoûts entraînés par la révision proposée en définissant de nouvelles priorités (p. ex. par un transfert de fonds dans l’ensemble des dépenses de prévention).

2.4 Propositions de minorités

Le rapport et le projet de loi de la CSSS-N contiennent huit propositions de minori- tés sur lesquelles il n’y a pas lieu de revenir en détail ici. Le Conseil fédéral soutient la majorité sur tous les points contestés.

3 Résumé

Le Conseil fédéral propose au Conseil national d’entrer en matière sur le projet, d’adopter ses propositions de modifications et de rejeter les propositions de minori- tés de la commission.

10 FF 1968 I 765