06.099

Botschaft über die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS

vom 15. Dezember 2006

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf zum Bundesbeschluss über den Rahmenkredit zur Weiterführung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS (IV. Rahmenkredit).

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

15. Dezember 2006 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2005-2671 559

Übersicht

Am 24. März 2006 hat das Parlament die Rechtsgrundlage für die Weiterführung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) erneuert. Das neue Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas¹ wird den allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss aus dem Jahre 1995² ersetzen (gültig bis 2008) und verlängert die rechtliche Basis für die Ost- zusammenarbeit um weitere zehn Jahre. Auf der Grundlage von Artikel 10 des Bundesgesetzes bewilligen die eidgenössischen Räte die für die Ostzusammenarbeit notwendigen Mittel in Form von Rahmenkrediten für jeweils mehrere Jahre. Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament einen IV. Rahmenkredit von 650 Millionen Franken für die Weiterführung der Transitions- unterstützung im Rahmen der Ostzusammenarbeit für die Zeitspanne 2007–2010. Das Hauptziel der schweizerischen Ostzusammenarbeit bleibt die Transition zu demokratischen, pluralistischen Systemen zu unterstützen und eine an marktwirt- schaftlichen, sozialen und umweltschonenden Prinzipien orientierte wirtschaftliche Entwicklung zu stärken. Mit der Unterstützung einer friedlichen und nachhaltigen Entwicklung in Osteuropa leistet die Schweiz auch einen wichtigen Beitrag zu Stabilität und Sicherheit in ihrer unmittelbaren europäischen Nachbarschaft. Mit Blick auf die internationalen Bemühungen und die europäische Lastenteilung ent- spricht dies dem Prinzip der «solidarischen Partnerschaft», einem expliziten Grund- satz im Bundesgesetz über die Ostzusammenarbeit³. Die Ostzusammenarbeit ent- spricht auch dem modernen Verständnis aussenpolitischer Interessenvertretung durch verstärkte internationale Zusammenarbeit und Integration. Der Beitrag an die osteuropäische Transformation erfolgt also ebenfalls im wohl- verstandenen Eigeninteresse der Schweiz: Die geografische Nähe Osteuropas macht die aussenpolitischen Interessen unseres Landes an erfolgreich und friedlich ver- laufenden Transitionsprozessen besonders deutlich. Die Präsenz teilweise grosser südosteuropäischer Gruppen in der Schweiz – überhaupt die Migrationsbewegungen – und die aussenwirtschaftlichen Interessen in diesem potenziellen Wachstumsmarkt sind wichtige Gründe für die Weiterführung des schweizerischen Engagements. Zu den Interessen gehört letztlich auch die Erhaltung des Gewichts der schweizerischen Stimmrechtsgruppen bei der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), denen mehrere osteuropäische Partnerstaaten angehören. Am 1. Mai 2004 sind acht osteuropäische Staaten sowie Malta und Zypern der Europäischen Union (EU) beigetreten. Diese historische Erweiterung der EU bedeutet die definitive Überwindung der jahrzehntelangen Spaltung Europas. Der EU-Beitritt markiert für die ehemals kommunistischen Staaten das Ende einer langen und beschwerlichen Umgestaltung ihrer Gesellschaften und des politischen, wirtschaftlichen und sozialen Transitionsprozesses. Die mitteleuropäischen und die

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baltischen EU-Mitglieder waren bis Mitte der 90er Jahre die ersten Partnerstaaten der schweizerischen Ostzusammenarbeit und belegen den Erfolg dieser Reformen. Der Bundesrat hat am 12. Mai 2004 beschlossen, dass sich die Schweiz an den Erweiterungskosten der EU mit einem Beitrag von einer Milliarde Franken beteili- gen soll. Dieser Beitrag zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU wird in einer separaten Botschaft des Bundes- rats beantragt, um die mit der vorliegenden Botschaft beantragte traditionelle Transitionsunterstützung im Rahmen der Ostzusammenarbeit vom neuen «Erweite- rungsbeitrag» klar abzugrenzen. Zwei getrennte Rahmenkredite rechtfertigen sich aufgrund der unterschiedlichen Laufzeiten sowie der Durchführungsmandate und Zielsetzungen: Während in der vorliegenden Botschaft die Unterstützung des Über- gangs zu Demokratie und sozialer Marktwirtschaft im Zentrum steht, soll der mit der zweiten Botschaft beantragte Erweiterungsbeitrag zur Überwindung von regio- nalen Disparitäten innerhalb der erweiterten EU dienen. Der Entscheid des Bundesrats, den Erweiterungsbeitrag budgetneutral zu finanzie- ren, das heisst teilweise bei der Ostzusammenarbeit zu kompensieren, führte zu einer politischen Debatte und zu mehreren parlamentarischen Vorstössen. Der beantragte Verpflichtungskredit von 650 Millionen Franken für die kommenden vier Jahre der Ostzusammenarbeit trägt diesen Kompensationen Rechnung. Die Finan- zierung des Erweiterungsbeitrags soll auch nicht zulasten der Entwicklungszusam- menarbeit im Süden gehen. Abstriche in der öffentlichen Entwicklungszusammen- arbeit sind dennoch nicht zu umgehen, da die klassische Ostzusammenarbeit zu über

90 Prozent der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit angerechnet werden kann,

während der Beitrag an die erweiterte EU offiziell nicht dazu gezählt werden kann. Die damit einhergehenden finanziellen Engpässe haben zur Folge, dass die Ostzu- sammenarbeit in den nächsten vier Jahren noch stärker auf geografische Schwer- punkte ausgerichtet werden soll, indem die Programme in Bulgarien und Rumänien sowie in Russland abgebaut werden. Die regionalen Schwerpunkte in der vierten Rahmenkreditsperiode bleiben der Westbalkan, Südkaukasus und Zentralasien. Die Ostzusammenarbeit wird sich in ihrer inhaltlichen Ausrichtung auch thematisch konzentrieren. Eine verstärkte Fokussierung entspricht dabei einer zentralen Emp- fehlung einer externen «Bilanz über 12 Jahre Ostzusammenarbeit»4, die 2003 in Auftrag gegeben worden war. Ansonsten beruht der vorliegende Botschaftstext inhaltlich weitgehend auf der vom Bundesrat am 31. März 2004 gutgeheissenen und vom Parlament zurückgestellten Botschaft über die Weiterführung der Zusammen- arbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS. Angesichts der Unsicherheiten im Hinblick auf den Beitrag an die erweiterte EU hatte damals das Parlament mit einem Bundesbeschluss am 4. Oktober 2004 den bestehenden dritten Rahmenkredit um zwei Jahre verlängert und finanziell um 400 Millionen Franken aufgestockt. Diese Mittel werden Mitte 2007 vollumfänglich verpflichtet sein. Seit 1990 hat das Parlament mit drei Rahmenkrediten und drei Zusatzkrediten insgesamt 3450 Mio. Franken für den politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel in Osteuropa bereitgestellt.

4 Der lange Weg zu Demokratie und Markt: Bilanz aus 12 Jahren Ostzusammenarbeit (Anhang 10).

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Heute kann festgestellt werden, dass die epochale Aufgabe, die osteuropäischen Staaten in ihren Reformprozessen zu unterstützen, noch nicht abgeschlossen ist und dass sich eine Fortführung der Zusammenarbeit weiterhin aufdrängt. Wie auch die externe Bilanz aus dem Jahre 2003 bestätigt hat, ist trotz grosser Reformanstren- gungen der politische und wirtschaftliche Systemwandel in Osteuropa noch nicht beendet. Bewaffnete Konflikte und andauernde Wirtschaftskrisen haben diese Län- der weit zurückgeworfen und das Pro-Kopf-Einkommen teilweise unter die Werte von 1990 – also vor dem Fall der Berliner Mauer – schrumpfen lassen. Im Rahmen der in der Botschaft umschriebenen «unvollendeten Transitionsagenda» stehen in der nächsten Kreditperiode die folgenden vier Themenschwerpunkte im Vordergrund: Stabilität und Gouvernanz; strukturelle wirtschaftliche Reformen und Einkommensentwicklung; Infrastrukturen und natürliche Ressourcen sowie Sozial- reformen und die neue Armut. Die Prioritäten werden thematisch und geografisch im Rahmen von regionalen Konzepten und nationalen Kooperationsstrategien in den Schwerpunktländern ausdifferenziert. Die Schweizer Ostzusammenarbeit wird von der DEZA und dem SECO umgesetzt. Während die DEZA für die technische Zusammenarbeit zuständig ist, obliegt dem SECO die wirtschaftliche und finanzielle Kooperation. Das EDA sorgt für die Gesamtkoordination. Gemeinsame Kooperationsbüros in den Einsatzländern setzen die Zielvorgaben in enger Zusammenarbeit mit lokalen Partnern in konkrete Pro- jektarbeit um.

562

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 560 Abkürzungsverzeichnis 565

1 Ausgangslage und Rahmenbedingungen 566

1.1 Finanzpolitischer Hintergrund 566

1.2 Problemlage und Anlass des Finanzbegehrens 567

1.3 Bedeutung des zu finanzierenden Vorhabens 569

1.4 Interessen der Schweiz am Vorhaben 570

1.4.1 Die aussenpolitischen Ziele und Interessen 570

1.4.1.1 Europas Sicherheit und Wohlfahrt fördern 571

1.4.1.2 Stabilität und Gouvernanz: demokratische Rechtsstaaten

entwickeln 572

1.4.1.3 Aussenwirtschaftliche Beziehungen stärken 573

1.4.1.4 Wirtschaftliche Transition und soziale Entwicklung fördern 575

1.4.1.5 Migrationsdruck reduzieren 576

1.4.1.6 Umweltschutz und Nachhaltigkeit fördern 577

1.4.2 Transitionsbeiträge im multilateralen Kontext 579

1.4.2.1 Auch im Osten die Millenniums-Entwicklungsziele

erreichen 579

1.4.2.2 Die Rechts- und Wertegemeinschaft stärken 580

1.4.2.3 Mit den internationalen Finanzinstitutionen (IFI)

zusammenarbeiten 580

1.4.2.4 Koordination der Zusammenarbeit sicherstellen 581

1.4.3 Zukunftsperspektiven 581

2 Inhalt des Finanzbeschlusses zum IV. Rahmenkredit 582

2.1 Antrag des Bundesrates 582

2.2 Begründung des Antrages 583

2.3 Der neue Rahmenkredit: Strategische Ausrichtung der

Ostzusammenarbeit 2007–2010 584

2.3.1 Bilanz aus 12 Jahren Ostzusammenarbeit 584

2.3.2 Strategie und Ziele 585

2.3.3 Grundsätze und Instrumente 586

2.3.4 Inhaltliche Schwerpunkte der Ostzusammenarbeit 589

2.3.4.1 Gouvernanz, Stabilisierung, Demokratie, Sicherheit 589

2.3.4.2 Strukturelle Reformen, wirtschaftliches Wachstum und

Einkommensförderung 590

2.3.4.3 Infrastrukturen und natürliche Ressourcen 591

2.3.4.4 Sozialreformen gegen neue Armut 592

2.3.5 Regionale Konzepte und Schwerpunkte 592

2.3.5.1 Südosteuropa 594

2.3.5.2 Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) 596

2.3.6 Durchführung 600

2.3.6.1 Organisation und Vertretungsnetz 600

2.3.6.2 Partner und Institutionen 600

2.3.6.3 Qualitätssicherung: Controlling und Evaluation 601

563

3 Auswirkungen 602

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf den Bund 602

3.2 Personelle Auswirkungen auf den Bund 603

3.3 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden 603

3.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 603

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan 604

5 Rechtliche Aspekte 604

5.1 Verhältnis zum europäischen Recht 604

5.2 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 604

5.3 Gesetzesgrundlage und Erlassform 604

Anhänge

1 Die bisherigen Rahmenkredite der Ostzusammenarbeit 605

2 Transition, Kohäsion, zwei Konzepte, zwei internationale Agenden 606

3 Neue Armut und soziale Entwicklung 608

4 Migration und Asylgesuche: Schweiz

Migration in Osteuropa und GUS 611

5 Zusammenspiel von humanitärer Hilfe (DEZA), Rückkehrhilfe (BFM)

und Transitionsunterstützung (DEZA/SECO): die Rückkehrhilfe in Bosnien – Herzegowina und im Kosovo 613

6 Aussenwirtschaftliche Rahmenbedingungen 614

7 Wirtschaftliche Indikatoren 615

8 Die acht Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) 618

9 Mittelverwendung des III. Rahmenkredits (1999–2005) 619

10 Bilanz der Ostzusammenarbeit 1990–2002 620

11 Die schweizerische Ostzusammenarbeit im internationalen Vergleich 623

12 Der schweizerische Beitrag zum Stabilitätspakt für Südosteuropa 624

13 Beispiel einer Kooperationsstrategie Bosnien-Herzegowina 625

14 Die vier Themenschwerpunkte der Ostzusammenarbeit 626

Bundesbeschluss über den Rahmenkredit zur Weiterführung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und den Staaten der GUS (Entwurf) 627

564

Abkürzungsverzeichnis

ADB Asian Development Bank Asiatische Entwicklungsbank DAC Development Assistance Committee Ausschuss für Entwicklungszusam- menarbeit der OECD EBRD European Bank for Reconstruction and Europäische Bank für Wiederaufbau Development und Entwicklung EFTA European Free Trade Association Europäische Freihandelsassoziation ENP European Neighbourhood Policy Europäische Nachbarschaftspolitik EMRK European Convention on Human Europäische Menschenrechts- Rights konvention ERG Export Risk Guarantee Agency Exportrisikogarantie GUS Commonwealth of Independent States Gemeinschaft unabhängiger Staaten IFC International Finance Corporation Internationale Finanzierungsgesell- schaft IFI International Financial Institutions Internationale Finanz-Institutionen IOM International Organisation for Internationale Organisation für Migration Migration IWF International Monetary Fund Internationaler Währungsfonds MARRI Migration, Asylum, Refugee Regional Regionale Migrations-, Asyl- und Initiative Flüchtlingsinitiative MDG Millennium Development Goals Millenniums-Entwicklungsziele MIGA Multilateral Investment Guarantee Multilaterale Investitionsgarantie- Agency Agentur NRO Nongovernmental Organisation Nichtregierungsorganisation OECD Organisation for Economic Coopera- Organisation für wirtschaftliche tion and Development Zusammenarbeit und Entwicklung OSEC Swiss Center Trade Support Schweizerische Zentrale für Handels- förderung OSZE Organisation for Security and Organisation für Sicherheit und Cooperation in Europe Zusammenarbeit in Europa OZA Cooperation with the East Ostzusammenarbeit PRSP Poverty Reduction Strategy Papers Armutsstrategiepapiere (IWF und Weltbank) SAP Stabilization and Association Process Stabilisierungs- und Assoziierungs- prozess der EU SIPPO Swiss Import Promotion Programme Schweiz. Importförderungsprogramm SOFI Swiss Organization for Facilitating Schweiz. Organisation zur Handels- Investments und Investitionsförderung WTO World Trade Organisation Welthandelsorganisation

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Botschaft

1 Ausgangslage und Rahmenbedingungen

1.1 Finanzpolitischer Hintergrund

Seit Beginn der 90er Jahre engagiert sich der Bund in Osteuropa und in der Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS), um die politische, wirtschaftliche und soziale Transition dieser ehemals kommunistischen Länder zu unterstützen. Mitte der 90er Jahre schuf das Parlament eine erste gesetzliche Grundlage für die Zusam- menarbeit mit den Staaten Osteuropas: den Bundesbeschluss vom 24. März 19955 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas. Auf der Grundlage von Artikel 8 dieses Bundesbeschlusses bewilligten die eidgenössischen Räte die für die Zusammenarbeitsprogramme notwendigen Mittel in Form von Rahmenkrediten für jeweils mehrere Jahre. Der Bundesrat hat im März 2004 dem Parlament ein neues Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas6 unterbreitet, welches die bisherige – zeitlich befristete – Rechtsgrundlage erneuern und verlän- gern soll (siehe Ziff. 5.3). Das Bundesgesetz wurde vom Parlament am 24. März

20067 sowie vom Stimmvolk am 26. November 2006 angenommen.

Das Parlament hat seit 1990 drei Rahmenkredite im Umfang von insgesamt 3,45 Milliarden Franken gutgeheissen8: Der erste Rahmenkredit 1990 war für Sofortmassnahmen zu Gunsten von Polen, Ungarn und der Tschechoslowakei bestimmt. Mit dem zweiten Rahmenkredit von 800 Millionen Franken wurde die Ostzusammenarbeit 1992 auf die baltischen und südosteuropäischen Staaten ausge- weitet. Ein Jahr später musste dieser nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion um

600 Millionen aufgestockt werden. Mit dem dritten Rahmenkredit von 900 Millio-

nen Franken aus dem Jahre 1999 wurde die Zusammenarbeit auf die neuen ex-jugoslawischen Länder sowie auf die zentralasiatischen und südkaukasischen GUS-Staaten verlagert. Der Zusatzkredit von 500 Millionen in Reaktion auf die Kosovo-Krise verstärkte die geografische Verlagerung der Ostzusammenarbeit auf Südosteuropa und die GUS. Mit Botschaft vom 31. März 2004 beantragte der Bundesrat für die Weiterführung der Ostzusammenarbeit einen neuen IV. Rahmenkredit von 800 Millionen Franken über mindestens vier Jahre9. Nach dem Beitritt von zehn neuen Staaten zur Europäi- schen Union (EU) am 1. Mai 2004 (darunter acht Staaten aus Mitteleuropa und dem Baltikum) erklärte sich der Bundesrat zudem bereit, einen autonomen solidarischen Beitrag zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten in der erweiterten EU zu leisten. Die eidgenössischen Räte verlangten daraufhin mehr Klarheit über die Beziehung zwischen der Transitionsunterstützung in Osteuropa und dem neuen Beitrag an die EU-Mitgliedsländer. Als Übergangslösung beschloss das Parlament am 4. Oktober 2004, den III. Rahmenkredit um 400 Millionen Fran-

5 SR 974.1

6 Botschaft vom 31. März 2004 (BBl 2004 1953).

7 BBl 2006 3529

8 Siehe Anhang 1. Die Geschichte der Ostzusammenarbeit im Kontext der Zeitgeschichte ist auf der Website www.deza.admin.ch/ostzusammenarbeit illustriert.

9 BBl 2004 1843

566

ken aufzustocken und seine Laufzeit um zwei Jahre (2005-06) zu verlängern10. In der Zwischenzeit wurde das Verhältnis zwischen Ostzusammenarbeit und Beitrag an die erweiterte EU geklärt, und der Bundesrat unterbreitet dem Parlament nebst der vorliegenden Botschaft eine separate Botschaft über den Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU11. Die mit Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2004 bewilligten Mittel werden Mitte 2007 aufgebraucht sein. Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat nun einen neuen Verpflichtungskredit (Rahmenkredit IV) für mindestens vier Jahre. Damit kann die Fortführung der technischen und finanziellen Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS sichergestellt werden.

1.2 Problemlage und Anlass des Finanzbegehrens

Noch nie zuvor ist in einem so grossen geografischen Raum ein so umfassender politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Umbau in Angriff genommen worden. Der Übergang von autoritären Einparteienstaaten und zentralistischen Planwirtschaften zu Pluralismus, Demokratie und Marktwirtschaft geschah von Land zu Land mit unterschiedlichem Erfolg.

Transition bezeichnet den Reformprozess der ehemaligen Ostblock-Staaten zu Rechtsstaatlichkeit, pluralistischer Demokratie und sozialer, nachhaltiger Markt- wirtschaft. Die Transition gilt als abgeschlossen, wenn die politischen und wirt- schaftlichen Institutionen gefestigt sind und allen Bevölkerungsteilen ein freies, menschenwürdiges Dasein ermöglichen. Die im internationalen Dialog formu- lierte Transitionsagenda ist in vielen Ländern noch nicht vollendet und benötigt weitere Unterstützung und Partnerschaft (Anh. 2).

Einige Ostländer haben in der letzten Dekade eine dynamische Entwicklung durch- schritten, die sie in die Europäische Union (EU) gebracht hat. Die früheren Schwer- punktländer der Ostzusammenarbeit in Zentraleuropa (Polen, Slowakei, Tschechi- sche Republik, Ungarn) und im Baltikum (Estland, Lettland, Litauen) sind seit dem 1. Mai 2004 Mitglieder der erweiterten EU. Für sie treten nun Kohäsionsinstrumente und strukturpolitische Interventionen in den Vordergrund, wie sie in der Botschaft zum schweizerischen Beitrag an die erweiterte EU umschrieben sind. Die in den 90er Jahren unterstützten Länder Zentraleuropas sind heute zu bedeutenden Wirt- schaftspartnern der Schweiz geworden. Die Schweiz schloss dort bereits in der zweiten Hälfte der 90er Jahre ihre Projekte ab, um die Ostzusammenarbeit auf die bedürftigeren Regionen Südosteuropas und der GUS auszurichten. Heute sind gemäss Kriterien der EU-Kommission über ein Drittel der insgesamt 27 Transitionsländer stabile Rechtsstaaten mit konkurrenzfähiger Marktwirtschaft. Der tief greifende Transitionsprozess hat auch dramatische Rückschläge erlitten und eine Verschlechterung der Lebensbedingungen breiter Bevölkerungskreise verur- sacht. Der Systemwechsel wurde in ganz Osteuropa von einem dramatischen wirt-

10 BBl 2004 5515

11 BBl 2007 489

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schaftlichen Einbruch begleitet, von dem sich die Länder Südosteuropas und der GUS noch nicht erholt haben. Zum wirtschaftlichen und sozialen Niedergang bei- getragen haben bewaffnete Konflikte, in deren Verlauf Infrastruktureinrichtungen und Produktionsstätten zerstört wurden. 2003 lebten in 8 der 27 Transitionsländer mehr als 40 Prozent der Menschen in Armut, d.h. mit weniger als 2 US-Dollar pro Tag. Die wirtschaftliche Perspektivlosigkeit gilt als Hauptgrund für die hohen Aus- wanderungsraten. Der weitgehende Zusammenbruch des Gesundheitswesens und der Sozialwerke verstärkt diesen Trend. In einigen osteuropäischen Ländern ist die innenpolitische Akzeptanz des Systemwandels deshalb noch ungenügend gefestigt und die Reformen sind noch nicht gesichert. Die unvollendete Transition gefährdet die Sicherheit und Stabilität in Europa. Eine besondere Herausforderung, die für Osteuropa und die GUS charakteristisch ist, liegt in der Gleichzeitigkeit der Reformschritte im Sinne eines umfassenden gesellschaftlichen Umbaus und der Schaffung marktwirtschaftlicher Strukturen: Die Regierungen müssen gleichzeitig neue politische, rechtliche und institutionelle Rahmen und neue regionale Strukturen schaffen, die makroökonomische Stabili- sierung sichern, Strukturanpassungen und sektorielle Reformen implementieren und zudem die soziale und ökologische Nachhaltigkeit der Transition sichern. Für Südosteuropa war das Auseinanderbrechen des ehemaligen Jugoslawiens das prägende Ereignis. Die darauf folgenden Balkankriege haben die Transition in dieser Region gegenüber den übrigen Ländern um mindestens zehn Jahre zurückgeworfen und gleichzeitig den Prozess erschwert. Die einzige erfreuliche Ausnahme ist Slowenien, das 2004 der EU beigetreten ist. Im Westbalkan konnten seit 2000 die ethnischen Auseinandersetzungen reduziert und die politische Situation stabilisiert werden. Der weitere Transitionsprozess kommt aber nur sehr langsam voran. Die EU-Beitrittsperspektive stellt den entscheidenden Motor der Entwicklung und Tran- sition in Südosteuropa dar. Rumänien und Bulgarien werden Anfang 2007 der EU betreten. Auch für die Länder des Westbalkans (Ziff. 2.3.5.1) wurde die Beitritts- perspektive anlässlich des EU-Gipfels von Thessaloniki vom 21. Juni 2003 grund- sätzlich bestätigt. Der von der EU mit umfangreicher Hilfe geförderte Stabilisie- rungs- und Assoziierungsprozess wurde anhand der «Agenda von Thessaloniki» konkretisiert. Im März 2006 bekräftigten die EU-Aussenminister diese Beitrittsper- spektive und die damit verbundenen Voraussetzungen12. Angesichts der sowjetischen Erbschaft hatten es die Mitglieder der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) besonders schwierig. Unter Präsident Putin ist es Russland gelungen, die Folgen der Finanzkrise von 1998 zu bewältigen und die Wirtschaftsreformen energisch voranzutreiben. In der Mehrzahl der übrigen Länder haben der Umbruch und die Reformen zu massiven wirtschaftlichen und sozialen Einbussen geführt. Die durch die Hinterlassenschaft eines maroden Systems und die Restrukturierung ausgelöste «Transitionsrezession» führte zu einem dramatischen Produktionsrückgang und zur Vernichtung enormer Vermögenswerte an Ersparnis- sen und Rentenansprüchen. Die zentralasiatischen Staaten hatten sich 1991 für die Erneuerung der Sowjetunion ausgesprochen und waren entsprechend nicht auf die Unabhängigkeit vorbereitet. Sie gerieten in eine tiefe politische und wirtschaftliche Krise, verbunden mit breiter Verarmung der Bevölkerung, aus der sie nur schwer

12 Erfüllung der Kopenhagener Beitrittskriterien und der Bedingungen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses, verstärkte Reformen und volle Kooperation mit dem ICTY. Berücksichtigt werden muss auch die Erweiterungsfähigkeit der EU.

568

herausfinden. Ungelöste Konflikte und anhaltende ethnische Spannungen prägen nach wie vor das Bild im Südkaukasus, wo noch immer Hunderttausende von Flüchtlingen auf Rückkehr hoffen. Obwohl erste vorsichtige Reformen zu greifen scheinen, sind die fragilen oder autoritären Staatsgebilde in Südosteuropa, Südkau- kasus und Zentralasien von gefährlichen Zerfallserscheinungen bedroht. Mangel- hafte Gouvernanz und ungenügender Menschenrechtsschutz verhindern einen nach- haltigen Aufschwung.

1.3 Bedeutung des zu finanzierenden Vorhabens

Die Schweiz hat traditionell enge Beziehungen zum osteuropäischen Raum, die sich seit der Wende in den 90er Jahren stark intensiviert haben. Die geografische Nähe führt dazu, dass die Schweiz direkt von den wirtschaftlichen, den sicherheits- und migrationspolitischen und den ökologischen Konsequenzen der Umwälzungen betroffen ist. Die Schweiz hat auch an der neuen EU-Aussengrenze ein Interesse an einer friedlichen Entwicklung und an vertieften nachbarschaftlichen Beziehungen zu diesem Raum. Mit einigen Staaten der GUS verbindet die Schweiz zudem die gemeinsame Mitgliedschaft in den Stimmrechtsgruppen im Internationalen Wäh- rungsfonds (IWF) und der Weltbank13 sowie der Europäischen Entwicklungsbank (EBRD)14. Die Staaten Osteuropas und der GUS sind ebenfalls wichtige Handels- partner der Schweiz: Der Exportüberschuss mit den im Rahmen dieser Botschaft unterstützten Transitionsländern betrug im Jahr 2005 insgesamt 1.67 Mrd. CHF. Davon wurden 932 Mio. CHF im Handel mit den Ländern der GUS und 744 Mio. mit den Transitionsländern Südosteuropas erzielt15. Im Verbund mit der internationalen Gemeinschaft möchte der Bundesrat die Zusammenarbeit mit den weniger fortgeschrittenen Transitionsländern Südosteuro- pas und der GUS über weitere vier Jahre weiterführen. Im Rahmen der internationa- len Lastenteilung ist die Schweiz gefordert, sich angemessen an den Bemühungen in Osteuropa zu beteiligen. Es liegt aber auch im wohlverstandenen Eigeninteresse unseres Landes, in dieser wichtigen Region Wohlfahrt und Stabilität nachhaltig zu sichern, den wirtschaftlichen Aufschwung zu fördern sowie den Migrationsdruck und die ökologischen Gefahren zu reduzieren. Die Finalität der Ostzusammenarbeit liegt im Wesentlichen in der Förderung von dauerhafter Stabilität, Sicherheit und Wohlstand auf dem europäischen Kontinent. Die zwei Zielsetzungen – die Förderung der politischen Transition (Demokratie, Gouvernanz und Menschenrechte) und die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Reformen (nachhaltige Marktwirtschaft) – sind seit Anfang der 90er Jahre definiert und bleiben weiterhin relevant. Der Rahmenkredit trägt zur Erfüllung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) bei. Die Ausgaben werden nach Abschluss der Programme in Bulgarien, Rumänien und Russland zu 100 Prozent der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit gemäss OECD-Statistiken angerechnet.

13 Stimmrechtsgruppe in den Bretton-Woods-Institutionen: Aserbaidschan, Kirgisistan, Polen, Schweiz, Serbien, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan.

14 EBRD-Stimmrechtsgruppe: Aserbaidschan, Kirgisistan, Serbien und Montenegro,

Schweiz, Türkei, Turkmenistan und Usbekistan.

15 Quelle: Eidgenössische Zollverwaltung.

569

1.4 Interessen der Schweiz am Vorhaben

1.4.1 Die aussenpolitischen Ziele und Interessen

Die Ostzusammenarbeit dient allen aussenpolitischen Zielen des Bundesrates: Wahrung des friedliches Zusammenleben der Völker; Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie; Verteidigung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland; Linderung von Not und Armut in der Welt; Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen16. In seiner Aussenwirtschaftsstrategie betont der Bundesrat zudem die Notwendigkeit der gezielten Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung und einer aussichtsreichen Integration der Partnerländer in die Welt- wirtschaft17. Seit 1990 ist die Ostzusammenarbeit eine Priorität der schweizerischen Aussenpo- litik. Dies entspricht einerseits dem im Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas erwähnten «Grundsatz der solidarischen Partnerschaft»18 und andererseits dem modernen Verständnis aussenpolitischer Interessenvertretung durch verstärkte Beteiligung und Integration. Die aussenpolitischen Interessen werden von der geografischen und kulturellen Nähe sowie der engen politischen und wirtschaftlichen Verflechtung geprägt. Vor allem bei den Staaten Südosteuropas kommt ferner das Bestreben hinzu, ihnen die Eingliederung in die europäische Wertegemeinschaft zu erleichtern. Seit den Konflikten der neunziger Jahre ist der Balkan für die Schweiz zu einer prioritären Region geworden. Aus diesem Grunde hat der Bundesrat 2001 eine eigenständige regionale Politik gutgeheissen19. Ergänzend dazu hat der Bundesrat am 19. Oktober 2005 eine Strategie für den Westbalkan verabschiedet. Südosteuropa bleibt für die Schweiz von erheblicher sicherheitspolitischer Relevanz, was den Einsatz nicht nur des EDA (nebst der Ostzusammenarbeit auch zivile Friedensförderung, Stärkung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit) und des EVD, sondern ebenso des EJPD (Polizei- und Migrationsprogramme usw.), des EFD (Grenzsicherheit) und des VBS (Partnership for Peace, Swisscoy) rechtfertigt. Der schweizerische Beitrag zur Ver- besserung der Situation im westlichen Balkan entspricht zugleich einem Akt der Solidarität und der Wahrung der eigenen Interessen, nämlich die Verhütung neuer bewaffneter Konflikte, die Entwicklung der südosteuropäischen Staaten zu vollwer- tigen politischen und wirtschaftlichen Partnerländern, die Verhinderung massiver Flüchtlings- und Migrationsströme und die Bekämpfung des politischen Extremis- mus und der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität. Der von der EU initiierte Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess weist auf die integrationspoliti- sche Bedeutung des Balkans hin. Die Schweiz hat auch als Nicht-EU-Mitglied ein Interesse, diese Integrationsbestrebungen zu unterstützen und diese Region auf den beschwerlichen Weg zurück nach Europa zu fördern. Gemäss der neuen Nachbarschaftspolitik der EU20 gewinnt die GUS-Region an der neuen EU-Aussengrenze an Bedeutung. So erhöht sich beispielsweise die Bedeutung von Staaten wie der Ukraine oder Moldova. Die geostrategische Rolle der südlichen Nachbarn Russlands im Kampf gegen den Terrorismus hat zugenommen. Eine

16 Art. 54 der Bundesverfassung (SR 101)

17 Vgl. Bericht des Bundesrats vom 11. Januar 2006 zur Aussenwirtschaftspolitik 2005.

18 BBl 2006 3529 (Art. 3)

19 Aussenpolitische Südosteuropa-Strategie der Schweiz, Politorbis Nr. 30 1/2002. 20 «European Neighbourhood Policy (ENP)», siehe http://europa.eu.int/comm/world/enp.

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nachhaltige Entwicklung auf dem europäischen Kontinent bedingt auch künftig eine verstärkte Zusammenarbeit mit der GUS. Die schweizerischen Interessen können mit den Zielsetzungen konkretisiert werden, die nachfolgend beschrieben werden: Europas Sicherheit und Wohlfahrt fördern, demokratische Entwicklungen unterstützen, Aussenwirtschaftsbeziehungen stärken, ökonomische Transition und soziale Entwicklung fördern, Migrationsdruck reduzie- ren, Umweltschutz und Nachhaltigkeit verstärken.

1.4.1.1 Europas Sicherheit und Wohlfahrt fördern

Fehlende Zukunftsperspektiven für die Menschen in einem Land erhöhen die Risiken für den gesamten europäischen Kontinent. Konflikte und verschlechterte Lebensbedingungen in Krisenregionen können sich direkt auf die Schweiz aus- wirken – beispielsweise in Form von Flüchtlingsbewegungen oder organisierter Kriminalität. Obwohl die Schweiz nicht Mitglied der EU ist, sieht sie in der Inte- gration Europas die grösste Chance, Südosteuropa zu sicheren Rechtsordnungen, politischer Stabilität und Wohlfahrt zu führen. Der Beitritt zum Schengenraum verleiht dieser Perspektive eine besondere Dimension. Um ihre wirtschaftlichen und politischen Interessen zu wahren, koordiniert die Schweiz ihre Zusammen- arbeitsprogramme mit den wichtigen Gebern und Programmen, u.a. im Stabilitäts- pakt (vgl. Ziff. 2.3.5.1 und Anh. 12). Die Integration in die europäischen und transatlantischen Strukturen und das Bekenntnis zu deren Regelwerken sind seit dem Wegfall der sozialistischen Regime für die südosteuropäischen Länder, aber auch einige Länder der ehemaligen Sowjet- union prioritäre Ziele. Dabei ging es zunächst darum, die Befreiung aus dem Ein- flussbereich der Sowjetunion zu sichern, d.h. den Wandel unumkehrbar zu machen, und den Anschluss an das «westliche System» und seine Märkte zu finden. Im Vordergrund standen dabei der Beitritt zu NATO, OSZE, Europarat, OECD und vor allem die Annäherung an die EU beziehungsweise der Beitritt zur EU. Der EU-Beitritt ist oft das Ziel und gleichzeitig der Motor der Transition: Die Hoff- nungen und Erwartungen, welche die Menschen an den Beitritt knüpfen, ermögli- chen es, auch für schmerzhafte Reformen die notwendige Unterstützung bei der Bevölkerung zu erhalten. Die EU ist sich dieser Verantwortung bewusst und hat sich früh für einen Annäherungsprozess ausgesprochen. Sie hat zudem Instrumente entwickelt, um eine schrittweise Annäherung dieser Staaten zu ermöglichen, so etwa den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess im Westbalkan (SAP), die ISPA- und die Phare-Programme21 in Osteuropa sowie das TACIS-Programm22 in der GUS. Im Rahmen der ersten EU-Osterweiterungsrunde ist eine Gruppe von acht mittel- osteuropäischen Ländern im Mai 2004 der EU beigetreten23. Bulgarien und Rumä- nien werden Anfang 2007 der Union beitreten. Der Westbalkan durchläuft einen schrittweisen und je nach Entwicklungsstand der Länder ausgestalteten Annähe- rungsprozess.

21 Heranführungsinstrumente für Länder, die der Europäischen Union beitreten möchten.

22 Technische-Hilfe-Programm für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten.

23 Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn.

571

Die Sicherheitsrisiken im osteuropäischen Raum haben sich im letzten Jahrzehnt grundlegend verändert: Die Wahrscheinlichkeit militärischer Konfrontationen zwi- schen West- und Osteuropa ist verschwindend klein geworden. In Südosteuropa hat sich hingegen die Sicherheitslage im Gefolge blutiger Konflikte verschlechtert, was die Präsenz von rund 16 000 Soldaten in Kosovo und 7 000 Soldaten in Bosnien- Herzegowina24 in Friedensoperationen erforderte. Besondere Sicherheitsrisiken bestehen in Gesellschaften mit weit verbreiteter Armut, mit extremen sozio-ökono- mischen Unterschieden, mit schwachen oder nicht glaubwürdigen staatlichen Institu- tionen. Die Schwäche staatlicher Strukturen, mangelnde Kontrollmechanismen und Staatszerfall in kriegsversehrten Ländern stellen das staatliche Gewaltmonopol in Frage. Sie begünstigen eine «Privatisierung der Gewalt» und die Aushöhlung des Staates, durch partikuläre Interessen. Die vergleichsweise hohen Raten von Krimina- lität und Korruption in Osteuropa bedrohen die Sicherheit von Individuen, Gruppen und Institutionen und sind wichtige Hindernisse der Transition. Die Schweiz betei- ligt sich an international abgestimmten Anstrengungen zur Bekämpfung von Waf- fen- und Drogenhandel, Geldwäscherei und Menschenhandel.

1.4.1.2 Stabilität und Gouvernanz:

demokratische Rechtsstaaten entwickeln Die Förderung von Demokratie und Menschenrechten ist ein Hauptanliegen der schweizerischen Ostzusammenarbeit. Für eine erfolgreiche Transition sind Mass- nahmen im Bereich Gouvernanz und der Rechtsstaatlichkeit von zentraler Bedeu- tung. Ein demokratisches, partizipatives und pluralistisches Staatsverständnis sind Voraussetzung für die Entfaltung der Menschen, ihrer Identitäten und Kulturen, der Zivilgesellschaft, der Meinungsfreiheit ebenso wie der Stabilität. Die zentralisti- schen Einheitsstaaten, welche von der Wirtschaft bis zur individuellen Lebenspla- nung alle gesellschaftlichen Bereiche kontrollierten, sind, von Ausnahmen abgese- hen, in Osteuropa und in der GUS verschwunden. Das neue Rollenverständnis des Staates setzt sich aber nur langsam durch. Hinzu kommt, dass die Transitionsländer über wenig Erfahrung mit einem modernen Rechtsstaat verfügen, während die Erwartungshaltung der Bevölkerung hoch bleibt. Viele Staaten Osteuropas und der GUS haben bedeutende Fortschritte in Sachen Gouvernanz und Menschenrechte gemacht. Sie haben sich moderne Verfassungen gegeben, sie führen regelmässig und nach demokratischen Standards Wahlen durch, und in den Parlamenten sind eine Vielzahl von Parteien vertreten. Diese Fortschritte im Bereich der bürgerlichen und politischen Rechte kontrastieren mit grossen Defi- ziten bei den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten. Im osteuropäischen Kontext ist deshalb das gespannte Verhältnis zwischen Bürgern und Staat ein kritischer Faktor: Breite Kreise der Bevölkerung haben schlechte Erfahrungen mit staatlichen Einrichtungen gemacht – ihr Misstrauen gegenüber dem Staat bleibt hoch. Das Vertrauen in die staatlichen Institutionen wieder zurückzu- gewinnen, ist die grösste Herausforderung für den Staatsaufbau. Hier kommt der effizienten Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen und Dezentralisierungs- prozessen grosse Bedeutung zu. Wichtige Themen bleiben bürgernahe Institutionen,

24 Stand November 2006.

572

die Minderheitenrechte, die Stärkung der Zivilgesellschaft, die Gleichstellung der Geschlechter und die kulturelle Entfaltung Nicht nur der Staat, sondern auch die zivilgesellschaftlichen Institutionen – Parteien, Verbände, Nichtregierungsorganisationen (NRO) – und die Medien sind für die Ver- besserung der Gouvernanz wichtig. Diese sind noch wenig strukturiert und können ihre Rolle für öffentliche Meinungsbildung und für die friedliche Bewältigung gesellschaftlicher Konflikte kaum wahrnehmen. Die Verhältnisse zwischen Män- nern und Frauen und ihre ungleiche Beteiligung an Entscheidungsprozessen gehö- ren zu den strukturellen Ursachen sozialer und politischer Instabilität. Die Gleich- stellung wird als Schlüssel zu nachhaltiger Entwicklung und sozialer Gerechtigkeit betrachtet. Die Frauenförderung ist auch im Rahmen der Ostzusammenarbeit beson- ders wichtig, war doch die Stellung der Frauen im kommunistischen System relativ stark und wurde durch die Umwälzungen geschwächt. Der Gouvernanz in der Wirtschaft kommt in der Transition eine wichtige Rolle zu. Die Privatisierung der Staatswirtschaft bedeutet eine enorme Umverteilung von Vermögen innert kürzester Zeit. Auf Betriebsebene – staatlicher wie privater – besteht in Osteuropa und in der GUS ein grosser Bedarf an verbesserter Gouvernanz. Die gesellschaftliche Verantwortung der Betriebe war im Sozialismus gross: Sie waren nicht nur Arbeitgeber, sondern auch für die medizinische Versorgung und für die Freizeitgestaltung des Personals zuständig. «Corporate Governance» (gute Unternehmensführung) muss beim Verhältnis Eigentümer – Belegschaft wie bezüg- lich transparenter Information von Öffentlichkeit und Behörden gefördert werden. Die Problematik der ethnisch und religiös geprägten Identität stellt sich im post- kommunistischen Umfeld mit besonderer Dringlichkeit, wurde sie doch über Jahre von nationalistischen Strömungen und von Politikern missbraucht, die den neu erwachten «Ethno-Nationalismus» aus machtpolitischen Gründen manipulierten. Die Erfahrungen der Balkankriege haben die fatalen Auswirkungen deutlich gemacht. Der Zusammenbruch der kommunistischen Systeme hat grosse Verunsicherung und Orientierungslosigkeit in der Bevölkerung ausgelöst. Die tiefen gesellschaftlichen Umwälzungen verlangen nach einem neuen kulturellen Selbstverständnis. Der drohende Zerfall von Werten und Identitäten ist im osteuropäischen Kontext eine oft unterschätzte Herausforderung. Kulturschaffende und -Institutionen sind in einer prekären Lage. Die kulturelle Vielfalt ist besonders in den ethnisch gemischten Regionen Südosteuropas, des Kaukasus und Zentralasiens gefährdet. Der Schutz kultureller Minderheiten und die Förderung der Vielfalt lokaler Ausdrucksformen sind immer auch ein Beitrag zu pluralistischen, offenen Gesellschaften. Der grenz- überschreitende künstlerische Austausch fördert das gegenseitige Verständnis und hat letztlich auch präventive Wirkung auf ethnische Spannungen und mögliche Konflikte.

1.4.1.3 Aussenwirtschaftliche Beziehungen stärken

Mit einer Bevölkerung von 410 Millionen Menschen und einer dynamischen Wirt- schaftsentwicklung bilden die Transitionsländer ein bedeutendes Potenzial zum Ausbau der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen. Die wirtschaftlichen Entwicklungs- perspektiven der einzelnen Staaten werden letztlich, neben den Naturressourcen und Reformfortschritten, vor allem von den politischen Verhältnissen (Stand der Demo- kratisierung, Entwicklung der Zivilgesellschaft, Gouvernanz, Rechtsstaatlichkeit

573

usw.) abhängen. Mangelnde Rechtssicherheit und Rechtsdurchsetzbarkeit, Bürokra- tie und Korruption sowie unbefriedigende Infrastruktur sind Elemente, die Private bislang von einem (grösseren) Engagement abgehalten haben. Die Massnahmen im Rahmen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit des SECO, welche über den vorliegenden Rahmenkredit finanziert werden, sind auf die Förde- rung der Marktwirtschaft, eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums, die Verstär- kung der Anreize für private Initiativen und Investitionen sowie eine verbesserte Teilnahme der Partnerländer am internationalen Handel ausgerichtet. Das Oberziel dieser Massnahmen ist die Armutsreduktion. Die positiven Effekte, welche bei- spielsweise bezüglich der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den Partnerlän- dern erzielt werden, erleichtern aber auch die Geschäftstätigkeit von Schweizer Firmen. Längerfristig ist die Integration der Transitionsländer in die Weltwirtschaft für die Schweizer Wirtschaft generell von Interesse, können doch dadurch neue Beschaffungs-, Absatz- und Investitionsmöglichkeiten geschaffen werden. Entspre- chend ist die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit auch ein integraler Bestandteil der Aussenwirtschaftsstrategie des Bundesrates25. Im Hinblick auf die Intensivierung der Wirtschaftsbeziehungen verfügt die Schweiz über eine Anzahl von Förderungsinstrumenten: Die Verfügbarkeit der Exportrisi- kogarantie (ERG) war in den vergangenen Jahren v.a. für Geschäfte mit Partnern in zentraleuropäischen Staaten gefragt. In den GUS-Staaten war ihre Aktivität aus Risikoerwägungen eingeschränkt, wurde jedoch im Rahmen der Ostzusammenarbeit über Kreditgarantien26 teilweise kompensiert. Mit sinkendem Risiko wird sich das Engagement der ERG (wie z.B. im Fall Russlands) wieder erhöhen und mit fort- schreitender Konsolidierung einzelner Privatbanken können Letztere vermehrt in die Finanzierungen eingebunden werden. Kreditgarantien werden deshalb in der Zukunft nicht mehr nötig sein. Zur Handelsförderung sind die bei der OSEC kon- zentrierten Möglichkeiten der Exportförderung, die Instrumente der Investitionsför- derung (SOFI, Start-up Fund), der Importförderung (SIPPO) und die Beteiligung an Messen im In- und Ausland voll auszunützen. Auf staatlicher Ebene sind es die gemischten Wirtschaftkommissionen und Wirtschaftsmissionen in ausgewählte Länder, welche zur Weiterentwicklung der Wirtschaftsbeziehungen beitragen. Mit den Staaten Zentraleuropas und des Baltikums wurden Freihandelsverträge im Rahmen der EFTA, mit den übrigen Ländern Handels- und Kooperationsabkommen abgeschlossen. Hinzu kamen Investitionsschutz- und Doppelbesteuerungsabkom- men27. Trotz konsolidierter vertraglicher Basis und bemerkenswerter Zunahmen mit einzelnen Staaten begannen die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Schweiz und den Staaten Zentraleuropas, Südosteuropas und GUS erst seit dem Jahr

2000 markant zu steigen.

Der Handelaustausch mit den Staaten Zentraleuropas entwickelte sich in den letzten Jahren dynamischer als jener mit der GUS oder mit Südosteuropa. Es ist bemer- kenswert, dass Zentraleuropa den grössten Anteil (60 %) der Schweizer Exporte aufnimmt und gleichzeitig den Hauptanteil an Schweizer Investitionen (95 %) absorbiert. Diese Investitionen erfolgten demzufolge dort, wo dank enormer Transi-

25 Vgl. Bericht des Bundesrats vom 11. Januar 2006 zur Aussenwirtschaftspolitik 2005.

26 Siehe Bundesgesetz vom 24. März 2006 über die Zusammenarbeit mit den Staaten

Osteuropas (BBl 2006 3529), Art. 7 und 11. 27 Eine Übersicht über die von der Schweiz abgeschlossenen internationalen Abkommen ist auf http://www.eda.admin.ch/eda/g/home/foreign/intagr.html einsehbar.

574

tionsunterstützung die grössten Reformfortschritte erzielt worden sind, die auch zum EU-Beitritt führten. In Südosteuropa wickelt die Schweiz rund drei Viertel ihres Güteraustauschs mit Bulgarien, Kroatien und Rumänien ab. Die Investitionstätigkeit von Schweizer Unternehmen nimmt auch in Südosteuropa zu. Das Potenzial der südosteuropäischen Volkswirtschaften lässt in den kommenden Jahren eine Intensivierung des wirt- schaftlichen Austausches erwarten. Trotz ihrer Grösse spielen Russland und die übrigen GUS-Staaten in unseren bilateralen Wirtschaftsbeziehungen noch keine entsprechende Rolle. Im Falle von Russland, Kasachstan und Aserbaidschan sind es die zahlreich vorhandenen Rohstoffe, welche Geldgeber aus dem Ausland zu einem Engagement bewegen. Die südkaukasischen und zentralasiatischen Länder stellen für die Schweizer Wirtschaft bis heute Randregionen dar.

1.4.1.4 Wirtschaftliche Transition und soziale Entwicklung

fördern Zu den ökonomischen Folgen des Umbruchs in Osteuropa und der GUS gehörten zunächst ein weit gehender Zusammenbruch der Handelsbeziehungen und der Pro- duktion. Dies führte zu einer Rezession mit Rückgängen der Pro-Kopf-Einkommen bis zur Hälfte, in einzelnen Fällen sogar bis zu einem Drittel (Anh. 7). Zwischen den Ländern gab es markante Unterschiede: So war die ökonomische Entwicklung in Südosteuropa stark durch die Balkankrise geprägt, während sich die GUS-Staaten über Jahre mit der Finanzkrise in Russland 1998 und ihren Nachwir- kungen konfrontiert sahen. Besonders Letztere zeigten klar die nach wie vor beste- hende Verwundbarkeit der gesamten Region und deren Abhängigkeit von der Ent- wicklung der Erdöl- und Rohstoffpreise. Südosteuropa bildet keinen homogenen Wirtschaftsraum mehr. Bulgarien, Kroatien und Rumänien erholen sich deutlich rascher als die anderen Länder der Region. Das Wachstum in dieser Region belief sich gemäss EBRD in den Jahren 2002 auf 3,6 Prozent und 2003 auf 4,1 Prozent. In der GUS, wo das Wachstum 2002 bei 4,4 Prozent und 2003 bei 4,0 Prozent lag, setzen diejenigen Länder, die von einem beträchtlichen Reichtum an Bodenschätzen profitieren, ihr rasches Wachstum fort. Positiv entwickelt sich vor allem die Wirtschaft Russlands mit einem jährlichen BIP- Wachstum von fast 5 Prozent. Die russische Wirtschaft könnte auch in Zukunft als wirtschaftlicher Motor die gesamte Region zunehmend positiv beeinflussen. Die Mehrzahl dieser Staaten ist jedoch wirtschaftlich immer noch weit vom Wohl- standsniveau der ärmsten westeuropäischen Länder entfernt und weist bezüglich der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur nach wie vor Defizite auf. Zu den Herausforderungen gehören neben der Stärkung der Institutionen auch die Weiterführung der Haushaltsdisziplin, die Reduktion der Arbeitslosigkeit, geordnete Privatisierungen und die Ausrichtung auf komparative Vorteile und Exportnischen. Korruption ist nach wie vor weit verbreitet und die Rechtssicherheit vielerorts nicht genügend gewährleistet. Der Aufbau eines funktionierenden Bankensystems und das Management der hohen externen Schulden sind oft weitere Probleme. Viele Produktionsunternehmen sind nicht überlebensfä- hig und arbeiten nur mit hohen Verlusten. Bei den für die Produktivitätssteigerung notwendigen Strukturreformen müssen die sozialen Auswirkungen berücksichtigt

575

werden. Die regionale Handelsverflechtung verharrt besonders im Balkan, im Kau- kasus und in Zentralasien auf tiefem Niveau. Die Direktinvestitionen bleiben in der gesamten Region zu gering und sind zudem meist einseitig auf den Bereich Res- sourcenextraktion konzentriert. Grosse Teile der Bevölkerungen Südosteuropas und der GUS geniessen zwar mehr und grössere Freiheiten und ein ausgedehntes Konsumangebot, sie haben aber gleichzeitig eine Verschlechterung ihrer Lebenssituation, ihrer Kaufkraft und ihrer sozialen Einbindung erfahren. Arbeit, Wohnung, Bildung und Gesundheitsversor- gung waren im sozialistischen System staatlich garantiert, und Renten ermöglichten ein Auskommen auch nach dem aktiven Arbeitsleben. Die Transition hat sich ins- gesamt negativ auf die soziale Situation ausgewirkt und zu einem sprunghaften Anstieg der Verarmung geführt. Heute stehen viele Länder vor der Tatsache, dass grosse Teile der Bevölkerung in Armut leben. Die sozialen Kosten der Transition haben ein hohes Ausmass ange- nommen. Besonders alte Menschen, Schulabgänger, allein erziehende Frauen und marginalisierte Gruppen leiden unter der verbreiteten Verarmung. Wirtschaftliche Strukturanpassungen, Verlust von Absatzmärkten, Abbau von Arbeitsplätzen haben massive Einkommensverluste und Reduktionen der Sozialbudgets zur Folge. Die soziale Krise ist noch durch bewaffnete Konflikte verstärkt worden. Vor diesem Hintergrund erweisen sich die staatlichen Versorgungssysteme als unzulänglich und drohen teilweise vollständig zusammenzubrechen. Heute werden soziale Dienstleis- tungen nicht mehr oder bloss noch in verminderter Qualität erbracht, die Versiche- rungssysteme sind schwach. Die soziale Abfederung der Transition bleibt ungenü- gend, da sich die entsprechenden Institutionen ebenfalls im Umbau befinden und ihre Dienstleistungen an das sich wandelnde Umfeld anpassen müssen. Die z.T. ruinierten Sozialsysteme müssen dringend mit internationaler Hilfe wieder aufge- baut werden, um die Armut und ihre Folgen zu lindern. Die Verarmung (Anh. 3) verschlechtert die Voraussetzungen von Individuen und Gruppen für eine erfolgreiche Teilnahme am wirtschaftlichen Aufbau und am gesellschaftlichen Leben. Die als perspektivlos empfundene Situation begünstigt politische Radikalisierung, Resignation und Auswanderung28 oder die Zuwen- dung zu kriminellen Kreisen. Sie birgt auch gesundheitliche Risiken wie psychische Störungen und Alkoholismus. Die Verschlechterung der Lebensbedingungen begünstigt die Verbreitung ansteckender Krankheiten wie Tuberkulose und HIV/ Aids. So weisen etwa Russland und die Ukraine die höchsten HIV-Zuwachsraten der Welt auf.

1.4.1.5 Migrationsdruck reduzieren

Die grössere Bewegungsfreiheit in Folge des Zusammenbruchs des Ostblocks hat viele Menschen zur Migration veranlasst, was für den Westen einen Migrations- druck ausgelöst hat. Die Schweiz hat als Einwanderungsland mit ihren grossen Anteilen von Einwohnern aus Südosteuropa ein besonderes Interesse daran, dass sich die Lebensverhältnisse in den Herkunftsländern verbessern und der Migra- tionsdruck geringer wird. Ziel ist die Eindämmung irregulärer Migration und die

28 Länder wie Georgien und Armenien haben deshalb sinkende Bevölkerungszahlen.

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Bekämpfung krimineller Organisationen des Menschenhandels und Menschen- schmuggels. Beides ist nur in internationaler Zusammenarbeit möglich. Mit dem Fall der Berliner Mauer setzten gewichtige Migrationsbewegungen im ganzen osteuropäischen Raum ein. Eine zweite Form von Migration bildeten die durch Kriege im Balkan und im Kaukasus ausgelösten Flüchtlingsbewegungen. Wie im Anhang 4 dargestellt ist, werden die allermeisten Flüchtlinge in den Nachbarlän- dern und nicht in den westeuropäischen Ländern aufgenommen. So beherbergen Bosnien-Herzegowina und Serbien und Montenegro 2005 noch rund 700 000 Flüchtlinge und intern Vertriebene. Eine dritte Form der Migration ist die Arbeits- migration in Folge von Verarmung und mangelnder beruflicher Perspektiven. Zu den negativen Auswirkungen der Verarmung und der Gewaltkrisen ist die mas- sive Zunahme des Menschenhandels von Osten nach Westen – vorab Frauen für den Sexmarkt – zu zählen. Je ärmer die Länder, desto grösser sind die Rekrutierungs- chancen der mafiösen Händlernetzwerke. Das EDA hat Massnahmen zur Prävention des Menschenhandels sowie zum Schutz seiner Opfer erarbeitet. Die Steuerung von Migration ist vielschichtig und international verknüpft. Sie kann weder durch einzelne Staaten noch durch bilaterale Programmansätze allein ange- gangen werden, sondern verlangt nach international konzertierten Interventionen. Angesichts des anhaltenden Migrationsdruck aus Osteuropa haben westliche Staaten diverse Massnahmen realisiert, wobei die Schengen- und Dublin-Instrumente der EU von zentraler Bedeutung sind; seit kurzem auch unter Teilnahme der Schweiz. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa (vgl. Ziff. 2.3.5.1) hat mit der «Migration, Asylum, Refugee Regional Initiative» (MARRI) ein regionales Instrument im Migrationsbereich vor allem im Westbalkan geschaffen. Mit Programmen der Internationalen Migrationsorganisation (IOM) wird zudem der Menschenhandel bekämpft. Die Schweiz beteiligt sich an diesen internationalen Aktionen und legt vermehrt Gewicht auf so genannte Migrationspartnerschaften mit einzelnen Län- dern. Mit grossem Erfolg hat die Schweiz in den 90er Jahren die freiwillige Rückkehr von Flüchtlingen unterstützt: Um optimale Wirkung sicherzustellen, wurden mehrere Instrumente des Bundes, die humanitäre und technische Zusammenarbeit und die Rückkehrhilfe kombiniert. Aus der Schweiz sind über 50 000 Flüchtlinge nach Bosnien-Herzegowina und Kosovo zurückgekehrt, wo sie sich mehrheitlich gut integrieren konnten (Anh. 5). In der Migrationsdiskussion wird das Thema der Rücküberweisungen (sog. «remit- tances») aus der Diaspora bedeutsam. Für Osteuropa war die Schweiz 2001 die fünftgrösste Quelle solcher Finanzflüsse. Die Rücküberweisungen stellen heute für viele Haushalte in den Zielregionen eine wichtige Einkommensquelle dar und redu- zieren die Armut.

1.4.1.6 Umweltschutz und Nachhaltigkeit fördern

Die Förderung der nachhaltigen Entwicklung ist seit 1991 ein zentrales Thema des regionalen Dialogs und der Zusammenarbeit mit Osteuropa. Der Prozess «Umwelt für Europa» bringt seither sowohl Regierungen als auch internationale Organi- sationen, Nichtregierungsorganisationen und die Privatwirtschaft aus ganz Europa zusammen. Die UNO leistet im Rahmen der regionalen UNO-Kommission

577

(UNECE) und des UNO-Umweltprogramms einen wichtigen Beitrag an die Koordi- nation dieses Prozesses, der die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Umwelt- bereich, die Verbesserung der Umweltpolitiken in den Transitionsländern und deren Annäherung an westeuropäische Standards fordert und unterstützt. Auch die Schweiz hat massgeblich zu dessen Fortschritt beigetragen, etwa in Bezug auf die Regulierung der Luft- und Wasserverschmutzung und die Erhaltung der Energieträ- ger sowie der biologischen Vielfalt. Wichtige Arbeitsfelder sind Gouvernanz, Verur- sacherprinzip, die Schaffung ökonomischer Instrumente, welche Umweltanliegen und Nachhaltigkeitsprinzipien verstärkt verankern, der Übergang zu nachhaltigen Konsummodellen und die Beseitigung toxischer chemischer Abfälle. Die wirtschaftliche Umstrukturierung in Osteuropa brachte insgesamt eine starke Reduktion der Umweltverschmutzung und des Energieverbrauchs. Aufgrund der teilweise verheerenden Hinterlassenschaft der kommunistischen Regimes stellen sich den Ländern massive umweltpolitische Herausforderungen, sowohl bei den Institutionen, als auch bezüglich Infrastrukturen. Das Umweltverständnis ist noch immer stark vom Erbe der Planwirtschaften geprägt, in denen die ökologische Dimension eine untergeordnete Rolle spielte. Vor allem in den Bereichen Energieproduktion und -konsum, Umgang mit natürlichen Ressourcen sowie Abfallentsorgung bestehen gravierende Defizite. Angesichts der geringen Nutzungseffizienz in der GUS bleiben Investitionen in die Energie- Infrastruktur und in den Klimaschutz zentrale Anliegen. Die Kapazitäten der Ver- waltung und die Handlungsmöglichkeiten der Umweltorganisationen sind begrenzt.

In diesem Kontext konzentriert sich die Schweiz auf folgende Bereiche: Die Ressource Wasser ist von vitaler Bedeutung für Landwirtschaft, Industrie sowie für Haushalt, Hygiene und Gesundheit. Viele Flüsse, Seen, Grundwasserbestände und Küstengewässer sind mit gefährlichen Stoffen wie Schwermetallen und Öl verschmutzt. Während in Südosteuropa die nachhaltige Nutzung und der Schutz von Grundwasservorkommen und kleineren Flusseinzugsgebieten eine Herausforderung darstellen, stehen die Länder Zentralasiens vor Problemen der regionalen Verteilung und Nutzung und vor der ökologischen Katastrophe im Aralseebecken. Die ausge- dehnten Wälder sind eine bedeutende wirtschaftliche Ressource für die gesamte GUS. Sie wirken zudem als bedeutende CO2-Speicher mit globaler ökologischer Bedeutung. Illegale Nutzung und aufgesplitterte Eigentumsverhältnisse in Folge von Privatisierungen bleiben problematisch. Die Sicherung der Energieversorgung ist für diese Länder von grosser Bedeutung. Dabei geht es um die Beschaffung, Herstellung, Verarbeitung und Verteilung, aber auch den effizienten Umgang mit knappen Ressourcen. Während einige Länder sich dabei auf grosse eigene Ressourcen abstützen können, sind andere auf die Versor- gung aus dem Ausland angewiesen. Die Schweiz konzentriert sich vor allem auf Fragen der Elektrizitätsversorgung, die Einbindung dieser Länder in internationale Transmissionsnetze, die Restrukturierung und Rehabilitierung des Elektrizitätssek- tors, die Nutzung von alternativen Energieressourcen sowie den effizienten Umgang mit Elektrizität. Im Umweltsektor bleibt zudem die Nuklearsicherheit auf Grund ungenügender Sicherheitsstandards der Kernkraftwerke ein Problem, das weiterhin Aufmerksamkeit verdient. Angesichts des immensen Finanz- und Unterstützungsbe- darfs sind vor allem international konzertierte Aktionen sinnvoll. Die Schweiz beteiligt sich deshalb an multilateralen Initiativen im Nuklearbereich, dem Nuclear

578

Safety Account (NSA), dem Chernobyl Shelter Fund (CSF) sowie dem International Decommissioning Support Fund (IDSF).

1.4.2 Transitionsbeiträge im multilateralen Kontext

1.4.2.1 Auch im Osten die Millenniums-Entwicklungsziele

erreichen Die Millenniums-Deklaration und die acht Millenniums-Entwicklungsziele (Millen- nium Development Goals, MDG29), die von der UNO-Generalversammlung im September 2000 beschlossen wurden, bilden den Zielrahmen für die Entwicklungs- anstrengungen der internationalen Gemeinschaft bis 2015. Damit besteht ein globaler Konsens über die entwicklungspolitischen Prioritäten: Bekämpfung von Armut und Hunger, Grundschulbildung für alle, Förderung der Gleichstellung der Geschlechter, Senkung der Kindersterblichkeit und Verbesserung der Mütter- Gesundheit, Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen Krankheiten; Siche- rung der ökologischen Nachhaltigkeit; Aufbau einer weltweiten Partnerschaft für Entwicklung (Anh. 8). Die MDG haben alle UN-Mitgliedstaaten unterzeichnet, ebenso die multilateralen Institutionen und die Entwicklungsbanken. Sie bedeuten auch für die Schweiz eine internationale Verpflichtung. Der Bundesrat ist deshalb entschlossen, auch in der Ostzusammenarbeit diese zu erfüllen30. Die globale Partnerschaft im Rahmen der MDG gilt deshalb auch im osteuropäischen Kontext als verbindliche Zielvorgabe, dies insbesondere für jene Länder, die gemäss OECD-Kriterien Entwicklungsländer sind31. Von den acht Oberzielen sind allerdings die einzelnen Ziele mit Bezug auf die Transitionsproblematik von unterschiedlicher Relevanz: Während etwa armuts-, gesundheits- oder umweltspezifische Ziele auch für die Ostzusammenarbeit von höchster Aktualität bleiben, sind die Themen Hunger oder Grunderziehung in den meisten Oststaaten weniger prioritär oder müssen regional differenziert werden. Von zentraler Bedeutung in der Ostzusammenarbeit ist die gegenseitige Verantwortung der Transitions- und der Geberländer im Sinne der MDG-Partnerschaft. Der Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen (UNO) im September 2002 war ein Markstein in unserer multilateralen Politik. Auch wenn der UNO-Beitritt keinen direkten operationellen oder finanziellen Einfluss auf unser Engagement in Osteu- ropa hat, hilft die Vollmitgliedschaft der Schweiz, von der Staatengemeinschaft als vollwertige Partnerin wahrgenommen zu werden, ihre Stimme auf politischer Ebene einzubringen und sich stärker und wirkungsvoller am internationalen Dialog zu beteiligen. Die Schweiz hat der UNO in der Vergangenheit mehrere Sonderbe- auftragte, insbesondere im Rahmen der Konfliktvermittlung im Kaukasus, zur Ver- fügung gestellt. Mit den einzelnen UNO-Organisationen (WHO, UNICEF, usw.) arbeitet die Schweiz auf sektorieller Ebene oder themenorientiert in Osteuropa zusammen.

29 www.un.org/millenniumgoals.

30 Bericht des Bundesrats vom 25. Mai 2005: Millenniumsentwicklungsziele – Zwischen- bericht der Schweiz 2005 (www.deza.admin.ch). 31 Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina, Georgien, Kirgisistan, Mazedonien, Serbien und Montenegro, Tadschikistan, Usbekistan, Ukraine.

579

1.4.2.2 Die Rechts- und Wertegemeinschaft stärken

Für die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied spielen Europarat und OSZE traditionell eine wichtige Rolle in der Europa- und der Osteuropapolitik. Seit der Wende 1989 haben sie sich massgeblich am Wiederaufbau und am politischen Wandel in Osteuropa beteiligt. Kernstück des Europarats in Strassburg bilden die Menschen- rechte mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK)32, die von fast allen osteuropäischen Staaten ratifiziert wurde. Die weiteren Schwerpunkte des Europarats in Osteuropa liegen im Aufbau rechtlicher Institutio- nen und im Ausbildungs- und Kulturbereich. Seine parlamentarische Versammlung spielt eine wichtige Rolle für Austausch und Kooperation zwischen Vertretern der Legislativen. Die OSZE konzentriert sich auf die politischen Systeme, die Beobachtung von Wahlen sowie auf Konfliktverhütung, Präventivdiplomatie und Minderheitenschutz. Erinnert sei in diesem Zusammenhang an die Katalysatorwirkung der Vorgänger- organisation KSZE im osteuropäischen Umfeld.

1.4.2.3 Mit den internationalen Finanzinstitutionen (IFI)

zusammenarbeiten Die wichtigsten multilateralen Finanzinstitutionen in Osteuropa und der GUS sind der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbankgruppe einschliesslich der Internationalen Finanzgesellschaft (IFC) und der Multilateralen Investitionsgarantie- agentur (MIGA), die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) und – beschränkt auf den Südkaukasus und Zentralasien – die Asiatische Entwick- lungsbank (ADB). Die Schweiz ist aktives Mitglied in diesen Institutionen und kann sie als Vertreterin in den entscheidenden Gremien mitsteuern. In der Finanzierung der Transitionsprozesse und internationalen Zusammenarbeit spielen die IFI eine zentrale Rolle, denn sie unterstützen die Länder bei der Ausges- taltung eines nachhaltigen makroökonomischen Rahmens. Mit ihrem Gewicht im politischen Dialog sind sie oft die treibende Kraft hinter strukturellen Reformen, in die sich die bilateralen Aktivitäten der Schweiz komplementär einordnen. In vielen Fällen kooperiert die Schweiz direkt mit den IFI, indem sie ihre Projekte oder Pro- gramme mitfinanziert. Zudem tragen die IFI entscheidend zur Geberkoordination bei. Im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung in den Transitionsländern konzentriert sich die Weltbank auf den Aufbau bzw. die Modernisierung der institutionellen Kapazitäten, die Rehabilitierung der Infrastruktur und die regionale Zusammenarbeit und Integration. Die IFC und die EBRD fördern die Entwicklung des Privatsektors und die Verbesserung des Investitionsklimas durch technische Assistenz und Bereit- stellung von Risikokapital für private Investitionen. Die ADB finanziert vorwiegend Infrastrukturvorhaben und unterstützt Prozesse der regionalen Integration. Auch wenn die EBRD die grösste Investorin in den Ländern Osteuropas und der GUS ist, bleibt ihr Handlungsspielraum in den ärmeren Transitionsländern eingeschränkt, da

32 SR 0.101

580

sie – im Gegensatz zu Weltbank und ADB – nicht über ein Kreditfenster mit beson- ders günstigen Konditionen verfügt. In der Weltbank und dem IWF33 sowie in der EBRD34 bildet die Schweiz zusammen mit mehreren osteuropäischen Transitionsländern eine Stimmrechtsgruppe. Die Schweiz führt diese Ländergruppen an und nimmt Einsitz in den Verwaltungsräten dieser Institutionen. Gleichzeitig vertritt der Schweizer Exekutivdirektor die Interes- sen der Länder dieser Staatengruppe in den Gremien der IFI, was enge Beziehungen und Konsultationen bedingt. Daraus entsteht ein privilegierter Zugang zu den Län- dern und es können sich Möglichkeiten für eine intensivierte Zusammenarbeit eröffnen. Mehrere Mitgliedsstaaten der Schweizer Stimmrechtsgruppen sind auch Schwerpunktländer der Ostzusammenarbeit. Dank dieser intensiven Zusammenar- beitsformen in den Bretton-Woods-Institutionen und in der EBRD kommt der Schweiz eine besondere Glaubwürdigkeit zu in Bezug auf Transitionsfragen.

1.4.2.4 Koordination der Zusammenarbeit sicherstellen

Die Geberkoordination ist eine wesentliche Aufgabe der internationalen Finanzins- titute und der UNO-Organisationen. Viele Projekte, v.a. im Infrastrukturbereich, übersteigen die finanziellen Möglichkeiten der einzelnen Geber-Länder und -Insti- tutionen und können nur dank einer Bündelung der Anstrengungen (beispielsweise Kofinanzierungen) realisiert werden. Die strategische Brücke zwischen bilateralen und multilateralen Programmen mit den einzelnen Partnerstaaten stellt das Instrument der «Poverty Reduction Strategy Papers» (PRSP) sicher. Diese werden von den einzelnen Regierungen selbst ent- wickelt und zeigen die prioritäre Stossrichtung der Entwicklungsbemühungen auf. Der Konsens von Monterrey35 zur Entwicklungsfinanzierung verlangt grosse Anstrengungen in der Ausrichtung (Alignment) und Harmonisierung der verschie- denen Ansätze, um die Wirksamkeit der Hilfe zu verbessern und einen optimalen Mitteleinsatz sicherzustellen. Diese Harmonisierungsbestrebungen werden vom Entwicklungsausschuss der OECD (DAC) koordiniert. Auf der Basis der sogenann- ten Paris-Deklaration36 erfolgen sie zwischen Partnern und Gebern sowie zwischen verschiedenen Stellen innerhalb eines Geberlandes.

1.4.3 Zukunftsperspektiven

Der Prozess der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Transformation ist in Osteuropa und der GUS noch nicht abgeschlossen: Regionale Spannungen, unge- löste politische Nachfolgefragen, labile regionale Gleichgewichte bergen die Gefahr von Rückschlägen, wie dies etwa die Ermordung des serbischen Premierministers Zoran Djindjic in Belgrad 2003 oder die Ereignisse von Andischan in Usbekistan im

33 Stimmrechtsgruppe in den Bretton-Woods-Institutionen: Aserbaidschan, Kirgisistan, Polen, Schweiz, Serbien, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan.

34 EBRD-Stimmrechtsgruppe: Aserbaidschan, Kirgisistan, Serbien und Montenegro,

Schweiz, Türkei, Turkmenistan und Usbekistan.

35 UNO-Konferenz in Monterrey, Mexiko vom 18. März 2002.

36 OECD-Konferenz zum Thema «Aid effectiveness and Harmonization» in Paris vom

2. März 2005 (www.aidharmonization.org).

581

Mai 2005 gezeigt haben. Nach der «Rosenrevolution» in Georgien und der «Oran- gen Revolution» in der Ukraine haben diese Länder erst 2004 entschiedene Reform- schritte gemacht, die heute teilweise wieder gefährdet sind. Die entsprechenden Schlagzeilen aus den Medien zeigen gegensätzliche Trends und Signale aus Osteu- ropa und der GUS auf. Sicher ist, dass in vielen Ländern die wirtschaftliche und soziale Transition langsam vorangeht, und der Wunsch und der Druck auszuwandern hoch bleibt. Nur durch langfristige konsequente Reformen können Länder ihren Bevölkerungen neue Per- spektiven schaffen und die Armut reduzieren. In der internationalen Gemeinschaft besteht Einigkeit, dass die Transitionsagenda noch nicht abgeschlossen ist (sog. «unfinished agenda»). Wenngleich die EU eine zentrale Rolle bei der Transition spielt, so löst die Beitritts- perspektive doch nicht alle Probleme. So sehen sich die Nachbarländer der EU-27 plötzlich auch als Schengen-Aussengrenze mit neuen Problemen konfrontiert. Politisch unberechenbar bleibt die Lage im Westbalkan, wo die Frage des Status von Kosovo weiterhin für Spannungen sorgt. Für Bosnien-Herzegowina muss die Staats- form mehr als 10 Jahre nach dem Dayton-Abkommen noch definitiv geregelt wer- den. Kritisch bleibt die Situation nach wie vor im Südkaukasus und in Zentralasien. Die Schweiz kann sich nicht aus den internationalen Anstrengungen zur Unterstüt- zung erfolgreicher Transitionen in ihrem näheren geografischen Umfeld heraus- halten. Dabei handelt es sich aber nicht um eine neue Daueraufgabe des Bundes, sondern um ein zeitlich befristetes Engagement, wie dies auch im auf zehn Jahre befristeten neuen Bundesgesetz vom 24. März 200637 über die Zusammenarbeit mit Osteuropa vorgesehen ist.

2 Inhalt des Finanzbeschlusses zum IV. Rahmenkredit

2.1 Antrag des Bundesrates

Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat einen Rahmenkredit von

650 Millionen Franken für die Jahre 2007–2010. Der neue Rahmenkredit für die

Ostzusammenarbeit stützt sich auf das Bundesgesetz vom 24. März 200638 über die Zusammenarbeit mit Osteuropa und schliesst an die vom Parlament am 4. Oktober

2004 bewilligte Aufstockung39 von 400 Millionen zum III. Rahmenkredit an40. Da

die finanziellen Mittel dieser Aufstockung Mitte 2007 vollständig verpflichtet sein werden, sichert der beantragte Rahmenkredit die Fortführung des schweizerischen Engagements in Osteuropa und der GUS. Die finanzielle Berechnung ist das Resultat einer eingehenden Einschätzung des Finanzbedarfs zur Zielerreichung, der finanzpolitischen Möglichkeiten des Bundes sowie aussenpolitischer Beurteilungen und praktischer Erfordernisse. Die Schulden- bremse und die Entlastungsprogramme des Parlaments werden berücksichtigt. Der beantragte Kredit ordnet sich zudem in die Zielsetzung des Bundesrates ein, mit der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit bis 2010 einen Anteil von mindestens

37 BBl 2006 3529

38 BBl 2006 3529

39 BBl 2004 5515

40 BBl 1998 4989

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0,4 Prozent des Brutto-Volkseinkommens (BVE) der Schweiz zu erhalten. Für die Zeit nach 2010 wird der Bundesrat dieses Ziel noch präzisieren. Das Gesamtvolu- men berücksichtigt ferner auch Kompensationsleistungen und frühere Streichungs- entscheide zugunsten der Finanzierung des schweizerischen Beitrags an die erwei- terte EU. Gestützt auf Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung unterliegt der vorgeschlagene Bundesbeschluss der Ausgabenbremse und benötigt deshalb die Zustimmung der Mehrheit beider Räte.

2.2 Begründung des Antrages

Der Prozess der Transition braucht in einigen Ländern mehr Zeit als erwartet. Die mitteleuropäischen und baltischen Staaten haben die Reformen im wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Bereich so weit vorangetrieben, dass sie 2004 der EU beitreten konnten. Ab 1997 verlagerte sich die Ostzusammenarbeit deshalb auf weniger fortgeschrittene Gebiete Südosteuropas, des Südkaukasus und Zentral- asiens, wo die erfolgreiche Transition keineswegs gesichert ist. Die GUS-Länder sind mit Reformen im Rückstand: Kriegsversehrte Regionen wie der Südkaukasus und Tadschikistan tragen noch schwer an den Kriegsfolgen mit weitreichenden Konsequenzen für die Gesellschaft und Wirtschaft und mit drama- tisch zunehmender Verarmung. Relativ erfolgreich verliefen die Stabilisierung und der Wiederaufbau in Südosteu- ropa. Die vom Zerfall Ex-Jugoslawiens ausgelösten Bürgerkriege haben aber Fol- gen, die noch heute die dringend notwendigen Reformprozesse behindern. Auch wenn die Schweiz im internationalen Verbund von 1996 bis 2005 Hilfe im Umfang von rund 1300 Millionen Franken41 geleistet hat, sind die Reformen und die wirt- schaftliche Transition noch längst nicht abgeschlossen. Regionale Konflikte, Stagna- tion und Rückschritte zum Autoritarismus müssen verhindert werden, denn sie können schwer wiegende Folgen für ganze Regionen und bis in die Schweiz haben. Die Fortführung der Schweizer Ostzusammenarbeit liegt ganz im Rahmen der Ziele der schweizerischen Aussenpolitik und Aussenwirtschaftspolitik: Wahrung des fried- lichen Zusammenlebens der Völker; Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie; Verteidigung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland; Linderung von Not und Armut in der Welt; Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Schliesslich leistet die Ostzusammenarbeit einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der UNO-Millenniums-Entwicklungsziele. Die Ostzusam- menarbeit der Schweiz hat international ein hohes Ansehen gewonnen, das ihre Rolle im multilateralen Dialog etwa im Stabilitätspakt für Südosteuropa stärkt. Das Engagement in mehreren Mitgliedsländern der schweizerischen Stimmrechtsgrup- pen beim IWF, der Weltbank und der EBRD kann als Beitrag zur Sicherung ihres Einflusses in diesen Institutionen betrachtet werden.

41 Die Balkanhilfe des Bundes umfasst die Rahmenkredite der Ostzusammenarbeit

(ca. 627 Mio.) sowie die humanitäre Hilfe, die Rückkehrhilfe des BFM sowie friedens- politische Massnahmen des EDA und des VBS (ohne «Swisscoy» im Kosovo).

583

Auch innenpolitisch dient die Ostzusammenarbeit den Interessen des Landes: Eine friedliche und nachhaltige Entwicklung in Osteuropa liegt im wohlverstanden Eigen- interesse der Schweiz. Es geht ihr um einen Beitrag an die Gewährleistung von Sicherheit im umfassenden Sinne. Angesichts des Konfliktpotenzials, der Migra- tionsbewegungen und der organisierten Kriminalität ist diese Investition in Stabi- lität, Sicherheit und Wohlstand von Nutzen für die Schweiz. Vertiefte Kontakte und verstärkter Austausch bringen schweizerischen Institutionen – etwa im wissenschaft- lichen und kulturellen Bereich – wichtige Impulse. Die Ostzusammenarbeit liegt auch im Interesse der Schweizer Wirtschaft. Mittel- fristig können sich, wie die stark ausgebauten Wirtschaftsbeziehungen mit den Ländern Mitteleuropas zeigen, nach einer wirtschaftlichen Erholung dieser Länder neue Absatzmärkte, Beschaffungs- und Investitionspotenziale für schweizerische Unternehmen ergeben. Hinzu kommen die direkten Auswirkungen der Vergabe von Mandaten und Lieferaufträgen im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit. So gingen etwa von 1990–2003 allein im Rahmen von Infrastrukturprojekten Liefer- aufträge im Umfang von 780 Millionen Franken an schweizerische Unternehmen. Schliesslich ergeben sich umfangreiche Aufträge dank der Mitgliedschaft der Schweiz aus Ausschreibungen der internationalen Entwicklungsbanken. Gemäss wissenschaftlichen Untersuchungen führt jeder Hilfsfranken zu einer Erhöhung des Bruttoinlandprodukts um rund 1,5 Franken.

2.3 Der neue Rahmenkredit: Strategische Ausrichtung

der Ostzusammenarbeit 2007–2010

2.3.1 Bilanz aus 12 Jahren Ostzusammenarbeit

Die Schweiz hat in der Vergangenheit einen beachtlichen – und international beach- teten – Beitrag zur Transition geleistet. Seit 1990 hat das Parlament dafür mit drei Rahmenkrediten insgesamt 3450 Millionen Franken bereitgestellt. Als Beweis für den Nutzen und Erfolg der internationalen Hilfe ist auf die enormen Reformfort- schritte der Länder Zentraleuropas und des Baltikums zu verweisen, die den EU-Beitritt geschafft haben. Diese Länder gehörten zu den ersten Empfängern der Schweizer Ostzusammenarbeit. Nach der Festigung der demokratischen Strukturen in diesen Ländern verlagerte man das Schwergewicht der Ostzusammenarbeit auf Südosteuropa und die GUS, insbesondere Südkaukasus und Zentralasien. Im internationalen Vergleich stehen die Finanzleistungen der Schweiz im Mittelfeld: Mit einem Anteil am Bruttosozialprodukt von rund 0,03 % im Durchschnitt der Jahre 1999–2001 befindet sich die Schweiz im Durchschnitt der europäischen Geberländer (Anh. 11). Die Position der Schweiz relativiert sich, wenn man berück- sichtigt, dass neben der bilateralen Unterstützung auch beträchtliche EU-Budgets in die Länder Osteuropas fliessen. EU-Ostprogramme, Strukturfonds und Kohäsionsin- strumente stellen den finanziell wichtigsten Teil der Unterstützung zu Gunsten des Ostens dar. Bis 2003 belief sich die Unterstützung der EU auf rund 3 Milliarden Euro pro Jahr. Sie wurde nach der Beitrittsrunde auf rund 24 Milliarden Euro für die Jahre 2004–2006 mehr als verdoppelt. Zudem leisten die internationalen Finanzinsti- tutionen grosse Beiträge an die Ostzusammenarbeit, allerdings meistens in Form von Krediten.

584

Der Bundesrat hat dem Parlament regelmässig Bericht erstattet und ist in seinen Jahresberichten spezifisch auf die Ostzusammenarbeit eingegangen. Über die Mit- telverwendung im Rahmen der letzten Kreditperiode gibt Anhang 9 Auskunft. Die Fortführung der Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS kann auf der reichen Erfahrung der ersten drei Rahmenkredite aufbauen. Im Vorfeld der Erar- beitung der vorliegenden Botschaft und der Botschaft zum Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas42 drängte sich eine allgemeine Bilanz und Beurteilung der Situation auf. Einerseits wurde eine Analyse des Standes der Transition in Osteuropa und der GUS gemacht, anderseits wurde die Arbeit der Schweiz in einer unabhängigen Erfolgskontrolle untersucht. Eine Zusammenfassung der Studien wurde 2004 veröffentlicht43. Details und Empfehlungen dieser Evalua- tion sind in Anhang 10 zusammengefasst.

2.3.2 Strategie und Ziele

Die Strategie der Ostzusammenarbeit geht sowohl von den Prioritäten der Transi- tionsländer als auch von den Herausforderungen aus Schweizer Sicht aus. Die stra- tegische Ausrichtung ist auf zentrale Schlüsselbereiche und Defizite der Transition fokussiert und orientiert sich an definierten Zielgruppen. Die Strategie wird mit internationalen Initiativen, Programmen und Partnerschaftsabkommen44 abge- stimmt, welche Verpflichtungen zwischen Staaten und internationalen Organisa- tionen enthalten und die spezifischen Aufgaben der Akteure regeln. Die Strategie berücksichtigt schliesslich den Mehrwert und die komparativen Vorteile des schwei- zerischen Beitrags gegenüber anderen Geberstaaten und Organisationen. Dies entspricht den strategischen Leitlinien der DEZA und des SECO, auf welche in Ziffer 2.3.4. eingegangen wird. Eine Schlüsselempfehlung der Bilanz 2003 (Anh. 10) betrifft die noch stärkere Konzentration der Ostzusammenarbeit auf Themen und Sektoren, in denen die Schweiz Kernkompetenzen hat bzw. entwickeln kann. Diese noch verstärkte Fokus- sierung erfolgt im Rahmen der Zieldefinition, indem diese noch stärker auf die Transitionsdefizite und -bedürfnisse ausgerichtet wird. Die Auswahl des thema- tischen Kooperationsangebots in den einzelnen Partnerländern geschieht in Funk- tion des spezifischen Beitrags, den die Schweiz zur Lösung eines Transitions- problems leisten kann. Das von Unvorhersehbarkeit und Unsicherheit geprägte Umfeld erfordert den flexiblen Einsatz und die angepasste Kombination aller Instrumente der Zusammenarbeit, aber auch eine klare Zielsetzung und eine sorg- fältige Begleitung (Monitoring) der Programme und Projekte. Entsprechend politischen und wirtschaftlichen Interessen und Zielen der Schweiz (Ziff. 1.4) zielt die Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS auf die Förderung von Stabilität, Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und Wohlstand auf dem europäischen Kontinent. Damit sollen auch Sicherheitsrisiken und Migrationsdruck reduziert

42 BBl 2004 1953

43 DEZA/SECO: Langer Weg zu Demokratie und Markt – Bilanz aus 12 Jahren Ostzusam- menarbeit, Bern 2004. 44 z.B. Stabilitätspakt (Anh. 12); Migrationspartnerschaften (Ziff. 1.4.1.5.); Multilaterale Programme in Tschernobyl; «Poverty Reduction Strategy Papers» (Ziff. 1.4.2.4).

585

werden. Das Oberziel ist demnach die spezifische Unterstützung reformwilliger Länder bei der Transition. Die Ziele der Ostzusammenarbeit wurden im Bundesbeschluss von 1995 konkreti- siert und werden im neuen Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit Osteuropa bestätigt: – Die Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschen- rechte sowie demokratischer Systeme mit stabilen politischen Institutionen (Gouvernanz). – Die Förderung einer auf marktwirtschaftlichen Grundsätzen beruhenden nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, die zu wirtschaft- licher Stabilität, wachsendem Einkommen und verbesserten Lebensbe- dingungen führt und dabei die kulturelle Entwicklung begünstigt und zum Schutz der Umwelt beiträgt.

2.3.3 Grundsätze und Instrumente

Die Schaffung und der Umbau von Institutionen, wie etwa eines rechtsstaatlichen Justizsystems oder wettbewerbsrechtlicher Strukturen, sind für die Durchsetzung politischer und marktwirtschaftlicher Reformen unentbehrlich und stehen im Zent- rum der Transition (siehe Anh. 2). Ein weiterer Grundsatz für die zukünftige Aus- richtung sind partnerschaftliche Ansätze der Unterstützung durch Abstimmung mit anderen Gebern, den Einbezug von Behörden, Unternehmen und der Zivilgesell- schaft in den Empfängerländern. Schliesslich werden zunehmend integrierte Ansätze verfolgt, um Einzelprojekte zu Programmen zu verbinden und diese – über den Politikdialog – direkt in den Kontext spezifischer politischer Reformen zu stellen. Die erfolgreiche Planung und Umsetzung von Kooperationsprogrammen beruht auf gegenseitigen zwischenstaatlichen Verpflichtungen im Sinne einer bilateralen Part- nerschaft. Dabei sind die Einsatzländer dafür verantwortlich, mit politischen Mass- nahmen günstige Rahmenbedingungen für wirkungsvolle ausländische Unterstüt- zung zu schaffen. Die Kooperationsprogramme können und sollen nur eigene Anstrengungen der Regierungen und lokaler Partner unterstützen. Im Sinne einer derartigen Hilfe zur Selbsthilfe ist internationale Zusammenarbeit stets an bestimmte Bedingungen (Konditionalität45) gebunden. Angesichts des ausgesprochenen Transi- tionsbezugs stellt sich die Konditionalitätsfrage, d.h. die Frage nach den Bedingun- gen der Zusammenarbeit, in Osteuropa speziell. Ausgangspunkt der Kooperation sind jeweils Reformen der Partnerstaaten; wo keine Reformen stattfinden, soll die Unterstützung gezielt auf reformwillige Kräfte und Bereiche fokussiert werden. Im osteuropäischen Kontext geht es somit nicht nur um minimale politische Bedingun- gen, sondern auch um den effektiven Reformwillen der Regierungen46. Das Partnerschaftsmodell hat in den letzten Jahren durch den verstärkten Einfluss multilateraler Gouvernanz eine neue Dimension erhalten. Die Zusammenarbeit hat sich internationalisiert und findet heute vielfach ihren Ausdruck in regionalen (z.B.

45 Der Bundesrat hat in den 90er Jahren das Prinzip der Konditionalität in der internationa- len Zusammenarbeit eingeführt und entsprechende Richtlinien geschaffen, welche es ihm erlauben, u.a. bei schwerwiegenden systematischen Menschenrechtsverletzungen die Zusammenarbeit zu unterbrechen oder neu auszurichten.

46 Vgl. Botschaft vom 19. August 1998 (BBl 1998 4989).

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Stabilitätspakt für Südosteuropa, Anh. 12) oder multilateralen Programmen, welche mehrere Staaten einschliessen. Mit der universell verbindlichen Zielsetzung der «Millennium Development Goals» (Ziff. 1.4.2.1) wurde der Partnerschaftsgedanke auf globaler Ebene eingeführt und ein multilaterales System von gegenseitigen Verpflichtungen zwischen Geber- und Partnerstaaten und internationalen Organisa- tionen geschaffen. Im Zentrum stehen dabei international anerkannte Kriterien der guten Regierungsführung, welche dem schweizerischen Gouvernanz-Konzept (siehe Ziff. 2.3.4.1) entsprechen. Der partnerschaftliche Charakter dieses Ansatzes kommt durch die zunehmende Bedeutung positiver Massnahmen im Gouvernanzbereich und einen entsprechenden verstärkten Politikdialog zum Ausdruck. Dabei besteht Konsens, dass die Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen für Transition und Entwicklung klar in der Verantwortung der Partnerländer liegt. Als weiterer Grundsatz ist eine noch stärkere Zielgruppenorientierung zu erwähnen. Referenzpunkt der Kooperation ist demnach die Zielgruppe, die über lokale Institu- tionen und Partner erreicht werden soll. Dabei ist es ein zentrales Anliegen, Reform- kräfte im Land zu unterstützen. Zu den Zielgruppen zählen dementsprechend Reformkräfte im öffentlichen wie im privaten Bereich, die Zivilgesellschaft mit ihrer Forderung nach Beteiligung an politischen, wirtschaftlichen und sozialen Prozessen. Dasselbe gilt für die Frauen mit ihrem Anspruch auf Teilnahme am politischen und wirtschaftlichen Prozess. Ferner konzentrieren sich die Interventionen auf Minder- heiten und auf soziale und kulturelle Randgruppen. Die Jugend gehört seit Beginn zu den prioritären Gruppen. Als Instrumente stehen der Ostzusammenarbeit vornehmlich die technische, wirt- schaftliche und finanzielle Zusammenarbeit zur Verfügung, die in der Botschaft zum Bundesgesetz47 eingehend beschrieben sind. Die technische Zusammenarbeit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) unterstützt den Transformationsprozess gemäss der strategischen Ausrich- tung der fünf miteinander vernetzten prioritären Aktionsbereiche, wie sie in der Strategie 2010 der DEZA festgehalten sind: Krisenprävention und -bewältigung, gute Regierungsführung, Beschäftigungs- und Einkommensförderung, Erhöhung der sozialen Gerechtigkeit sowie nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen. Spezielles Gewicht erhalten die Themen Gesundheit, Wasser, ländliche Entwick- lung/natürliche Ressourcen, Beschäftigung und Berufsbildung, Umwelt, Rechtsstaat- lichkeit, Demokratie und Menschenrechte sowie Migration, die im Rahmen eines Fokussierungsprozesses 2006 festgelegt wurden. Im Zentrum des modernen Ver- ständnisses von technischer Zusammenarbeit stehen Institutionenaufbau und -umbau im Rahmen der Stärkung von Kapazitäten, Wissenstransfer und Netzwerkbildung (Konzept des «Capacity Development»). Die wirtschaftliche und finanzielle Zusammenarbeit des Staatssekretariats für Wirt- schaft (SECO) unterstützt die Schaffung marktwirtschaftlicher Strukturen und eines nachhaltigen wirtschaftlichen Wachstums, fördert die Entwicklung eines prosperie- renden Privatsektors und leistet einen Beitrag zur Integration der Transitionsländer in die Weltwirtschaft. Das betragsmässig wichtigste Instrument sind die nicht- rückzahlbaren Finanzierungszuschüsse, vor allem für Infrastrukturfinanzierungen. Die Infrastrukturfinanzierung bleibt im Allgemeinen an schweizerische Lieferungen gebunden, wenn auch dieser Grundsatz vermehrt flexibel gehandhabt wird. Die

47 BBl 2004 1953

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Praxis der Lieferbindung wird regelmässig überprüft und gegebenenfalls auf Grund der Bemühungen der Gebergemeinschaft in der Harmonisierung, der Bedürfnisse der Partnerländer sowie der Empfehlungen des Ausschusses für Entwicklungszu- sammenarbeit der OECD (DAC) angepasst. Die Massnahmen zur Förderung der Entwicklung des Privatsektors und der Investi- tionen umfassen Aktivitäten zur Verbesserung der Rahmenbedingungen, die Unter- stützung von Beratungsstellen für kleine und mittlere Unternehmen sowie die Betei- ligung an spezialisierten Risikokapitalfonds. Die neue Fazilität SIFEM48 erlaubt auch diese Aktivitäten in Osteuropa zu verstärken. In der Schweiz steht für Unter- nehmen die spezialisierte Organisation SOFI49 für die Beratung und Entwicklung von Investitionsprojekten in unseren Partnerländern zur Verfügung. Im Bereich der Handelsförderung stehen Unterstützungsmassnahmen für die Ver- besserung der handelsrelevanten Rahmenbedingungen (Handelspolitik, Gesetzge- bung, Stärkung von Unternehmensverbänden sowie Aufbau von Exportdienstleis- tungszentren) für exportorientierte KMU im Vordergrund. In Ergänzung dazu kann der Marktzugang in die Schweiz durch das SIPPO sowie durch die Gewährung von autonomen Zollpräferenzen gefördert werden. Die Exportrisikogarantie (ERG) ist mittlerweile für praktisch alle Länder Osteuropas und der GUS geöffnet. Deshalb wird im vorliegenden Rahmenkredit darauf verzich- tet, die Kreditgarantien des SECO weiter zu führen, welche bisher dazu dienten, bei Absenz der ERG politische Risiken und Transferrisiken für Lieferungen in jene Länder abzudecken. Die ERG wird künftig in die Schweizerische Exportrisikoversi- cherung (SERV) übertragen. Neu steht auch das Instrument des NRO-Beitragsprogramms (DEZA) zur Verfü- gung. Die durch schweizerische NRO konzipierten Projekte können mit einem Beitrag von maximal 50 % mitfinanziert werden. Die Projekte stellen geographisch und thematisch ein komplementäres Element zu den DEZA-Programmen und Pro- jekten dar. Die strategische Gesamtausrichtung und gegenseitige Komplementarität der vorhan- denen Instrumente der DEZA und des SECO konnten in den letzten Jahren optimiert werden, indem gemeinsame Konzept- und Planungsgrundlagen in Form von regio- nalen Mittelfristprogrammen und Kooperationsstrategien für jedes Schwerpunktland erarbeitet wurden. Die Programmstrategien sind für SECO und DEZA die Grundla- ge für die Planung und Umsetzung der Zusammenarbeit mit Osteuropa. Sie enthal- ten verbindliche Vorgaben für die Projektauswahl und -gestaltung, die in der Regel vor Ort durch die gemeinsamen Kooperationsbüros erfolgt. Mit jährlichen weltweiten Verpflichtungen von rund 250 Millionen Franken ist die humanitäre Hilfe auch in Osteuropa ein wichtiges Instrument des Bundes. Mandats- gemäss gewährt sie neutral und ohne politische Konditionen rasche Nothilfe. Sie wird durch einen separaten Rahmenkredit finanziert. Synergien mit der Ostzusam- menarbeit gibt es in Ländern, wo während und nach kriegerischen Konflikten oder Naturkatastrophen humanitäre Programme durchgeführt und in längerfristige Auf- bauprogramme überführt werden (Anh. 5).

48 Swiss Investment Fund for Emerging Markets (SIFEM); BBl 2003 254

49 Swiss Organisation Facilitation of Investments (SOFI); BBl 2003 251

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Im Bereich Migration hat der Bund durch die Interdepartementale Zusammenarbeit in der Rückkehrhilfe (BFM, DEZA und PAIV) seit Ende der 90er Jahre insbeson- dere im Balkan erfolgreiche Aktionen durchgeführt. Durch die Kombination von individueller Rückkehrhilfe und Strukturhilfe in den Herkunftsländern können die vielschichtigen Aspekte von Migrationsbewegungen und Migrationsmanagement integral angegangen werden. Das Ausländergesetz vom 24. September 2006 sieht vor, dass der Bund bilaterale und multilaterale Migrationspartneschaften mit anderen Staaten fördert. Gestützt auf bestehende Erfahrungen wird die Interdepartementale Zusammenarbeit Migrationsdialog und Migrationspartnerschaften schwergewichtig im Balkan weiterentwickeln. Noch immer wird in den Krisenregionen im Westbalkan, Südkaukasus oder Zentral- asiens ein Wiederaufflammen politischer oder ethnischer Konflikte befürchtet, welche die vorherrschenden fragilen Gleichgewichte gefährden. Konfliktprävention, Friedensförderung und -sicherung und Minderheitenschutz sind wesentliche Bestandteile verschiedener Kooperationsprogramme. Deshalb kommen komplemen- täre Massnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung und Menschenrechtsförderung auf Basis des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 200350 zum Einsatz. Die wichtigsten Friedenseinsätze finden zurzeit in Bosnien-Herzegowina, Serbien inkl. Kosovo, Mazedonien, Russland, Georgien und Tadschikistan statt. Die Massnahmen gehen zu Lasten eines separaten Rahmenkredits und werden von der Politischen Abteilung IV des EDA durchgeführt.

2.3.4 Inhaltliche Schwerpunkte der Ostzusammenarbeit

Obwohl der Transitionsprozess in den einzelnen Staaten ungleich weit fortgeschrit- ten ist, lassen sich zentrale Herausforderungen an die Ostzusammenarbeit formulie- ren, die für den gesamten osteuropäischen Raum Gültigkeit haben (Anh. 14). Die vier von der Schweiz im Rahmen der «unfinished agenda» identifizierten Schwerpunktthemen finden sich mit jeweils unterschiedlicher Gewichtung und Priorisierung in den regionalen Konzepten und werden im Rahmen von Koopera- tionsstrategien auf die einzelnen Schwerpunktländer ausdifferenziert.

2.3.4.1 Gouvernanz, Stabilisierung, Demokratie, Sicherheit

Die Schweiz will mit ihrem Engagement zur politischen Stabilität beitragen und konfliktträchtige Spannungen abbauen helfen. Sie fördert die gute Regierungsfüh- rung und die Etablierung von transparenten, demokratischen Institutionen. Dabei stehen die Stärkung der unabhängigen Justiz und des Vertrauens in den Rechtsstaat, der Schutz der Menschenrechte und echte Partizipationsmöglichkeiten der Bürgerin- nen und Bürger im Vordergrund. Sicherheit, Stabilisierung, Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit sind grundlegende Voraussetzungen für persönliches Wohlerge- hen, friedliches Zusammenleben und gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Entwicklung (Ziff. 1.4.1.2).

50 BBl 2003 8205

589

Zur Verhinderung von Konflikten und zum Abbau von Spannungen gehören in diesen nach wie vor sehr konfliktreichen Regionen die Förderung gewaltfreier Konfliktlösungsmechanismen und der Integration und Versöhnung sowie zur Förde- rung der kulturellen Vielfalt, aber auch Massnahmen zum Schutz von Minderheiten und benachteiligten Gruppen. Dabei werden auch grenzüberschreitende Ansätze in den Regionen Westbalkan, Südkaukasus und Zentralasien verfolgt. Eng mit Sicherheit und Stabilität verbunden sind Verbesserungen im Gouvernanz- bereich, welche die staatlichen Grunddienstleistungen auch in Randgebieten und für marginale Gruppen sicherstellen. Dabei geht es um die Festigung politischer Struk- turen und demokratisch legitimierter Institutionen sowie die Förderung einer «guten Regierungsführung»51 auf den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit, der Gewaltentei- lung und der Menschen- und Minderheitenrechte. Im Vordergrund stehen insbeson- dere die Förderung dezentraler bürgernaher und dienstleistungsorientierter Verwal- tungsstrukturen, die Reform des Justiz- und Polizeiwesens sowie die Unterstützung freier Medien und von Verwaltungsstellen gegen das organisierte Verbrechen. Zukünftige Prioritäten bleiben pluralistisch organisierte Institutionen, welche die Partizipation benachteiligter Bevölkerungsgruppen gewährleisten (v.a. Frauen und Jugendliche). Von besonderer Bedeutung im osteuropäischen Umfeld sind ökono- mische Gouvernanz-Aspekte, d.h. stabile regulatorische Rahmenbedingungen, die privatwirtschaftliche Entwicklung und Korruptionsbekämpfung erst ermöglichen. Dem Aufbau der Zivilgesellschaft sowie der kritischen Beziehung zwischen Bürger und Staat (ungenügendes Verwaltungsrecht, unabhängige Justiz) werden besondere Aufmerksamkeiten geschenkt. Gouvernanz und Gender52 finden als Transversalthemen Eingang in die bilateralen Kooperationsstrategien der Schweiz mit ihren Partnerstaaten. Beide Themen sind in allen Aktivitäten zu berücksichtigen.

2.3.4.2 Strukturelle Reformen, wirtschaftliches Wachstum

und Einkommensförderung Wirtschaftlicher Strukturwandel und -anpassung können als eigentliche Kernaufga- ben der Transition bezeichnet werden. Obschon die meisten Länder in den letzten Jahren eine gewisse makro-ökonomische Stabilisierung erreicht haben, stehen andere am Anfang der dringend notwendigen Reformen. Die Schweiz fördert den Umbau der wirtschaftlichen Strukturen als Grundvoraussetzung für nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum und soziale Entwicklung. Damit werden Arbeitsplätze geschaffen, Einkommen verbessert und Steuereinnahmen erhöht (Ziff. 1.4.1.4). Konkret arbeitet sie in folgenden Bereichen: Die Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen und der Aufbau wirtschaftlicher Institutionen sind für nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum sowie für die Beschäf- tigungs- und Einkommensförderung entscheidend. Die Massnahmen bezwecken die

51 «Good Governance» ist ein international anerkanntes Konzept im staatlich-politischen Bereich. Die zugrunde liegenden Kriterien wurden im Rahmen des DAC-Ausschusses der OECD verbindlich geregelt. 52 Der Position von Frau und Mann in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft kommt im osteuropäischen Rahmen besondere Bedeutung zu (siehe Kap. 1.4.1.2), da die Chancen- gleichheit nicht nur als Begleiterscheinung sondern auch als Schlüssel zur Entwicklung betrachtet wird.

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Entflechtung von Staat und Wirtschaft, den Abbau von Bürokratie, die Verbesserung der «Corporate Governance», die Einführung einer transparenten Fiskalpolitik, die Restrukturierung und Sanierung des Finanzsektors, der breit zugänglich ist, Beschäf- tigungs- und Einkommensförderung sowie die Regelung der finanziellen Aussen- beziehungen (Entschuldung und Zugang zu den Kapitalmärkten, Handels- und Investitionspolitik usw.). Wichtig ist auch die neue Rollenteilung zwischen Arbeit- geber und Gewerkschaften und die Förderung eines funktionierenden sozialen Dialogs. Die Herausbildung eines prosperierenden Privatsektors, vor allem von kleinen und mittleren Betrieben (KMU), die flexibel und dynamisch auf veränderte Rahmen- bedingungen reagieren können, Arbeitskräfte aufnehmen und Steuereinnahmen generieren, ist von zentraler Bedeutung für das Gelingen der wirtschaftlichen Transi- tion. Im Vordergrund stehen die Unterstützung für die Gründung und Erweiterung von Unternehmen, die berufliche Qualifizierung von Arbeitskräften, die Erleichte- rung des Zugangs von KMU zu Finanzierung und Dienstleistungen, Beratung im Finanz- und Schuldenmanagement sowie verbesserte Sozialpartnerschaft zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen. In diesen Bereich gehören auch die Förderung ausländischer Investitionen vor allem durch Vermittlung und Markt- analyse. Die Erleichterung des regionalen Handels, vielfach aus politischen Gründen stark behindert und die Intensivierung der Wirtschaftsbeziehungen mit Nachbarländern, und den Industrieländern, fördert die politische und wirtschaftliche Integration der Länder und schafft wirtschaftliches Wachstumspotenzial. Die Massnahmen zielen auf die Verbesserung der Handelspolitik (Verhandlungsführung, Förderung des Beitritts zu WTO usw.), auf die Schaffung von Verbänden, in denen sich handels- politische Interessen artikulieren können und auf die Förderung von Handelsbe- ziehungen zwischen Unternehmen in den Partnerländern und Abnehmern in Indu- strieländern.

2.3.4.3 Infrastrukturen und natürliche Ressourcen

Wirtschaftliche Entwicklung benötigt funktionierende und nachhaltige Infrastruktu- ren. Diese wurden über Jahre vernachlässigt oder während Konflikten absichtlich zerstört. Bei deren Sanierung und Modernisierung konzentriert sich die Schweiz auf die Bereiche Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung, Elektrizität und Fernwärme, öffentlicher Verkehr und fördert damit den nachhaltigen Umgang mit den natürlichen Ressourcen. Die Massnahmen zielen auch auf die Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen und Institutionen, die für alle Bevölkerungsgruppen eine nachhaltig Versorgung sicher- stellen. Um mehr Wirkung zu erzielen und grösseres Gewicht im politischen Dialog zu haben, werden Infrastruktur- und Umweltvorhaben oft komplementär zu oder in Kofinanzierung mit internationalen Finanzinstitutionen, wie der Weltbank oder EBRD, abgewickelt. Vermehrt kommen Modelle zur Ausführung, die einen Ein- bezug des Privatsektors – so genannte öffentlich-privaten Partnerschaften – und die verstärkte Unabhängigkeit von Versorgungsgesellschaften vorsehen.

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Die verschwenderische Ressourcennutzung erweist sich in postkommunistischen Staaten als besonders problematisch. Das Potenzial der natürlichen Ressourcen und der Artenvielfalt in Osteuropa bleibt aber enorm. Grundlegende Reformen der Rahmenbedingungen für deren Schutz und Nutzung sowie ein Umdenken der Bevölkerung sind unabdingbar. Die Zusammenarbeit konzentriert sich auf konkrete und integrierte Aktionen in den Bereichen Wassermanagement, Entwicklung von Berggebieten, Wald- und Landwirtschaft, Naturschutzgebiete, Abfallmanagement, Förderung von Umweltbildung und des Dialogs zwischen Regierungen und Zivil- gesellschaft sowohl auf lokalem Niveau sowie auf nationaler und grenzüberschrei- tender Ebene. Umweltpolitische Massnahmen sind vordringlich zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, im Umweltmanagement und in der Land-, Energie- und Wasserwirtschaft. Diese helfen zur Stärkung der staatlichen Institutionen und ziviler Organisationen im Umweltbereich. Dazu braucht es Anstrengungen im bilateralen und im multilate- ralen Rahmen (z.B. «Umwelt für Europa», Ziff. 1.4.1.6).

2.3.4.4 Sozialreformen gegen neue Armut

Die sich dramatisch ausbreitende «neue Armut» als Folge der Transition vermindert die innenpolitische Akzeptanz der Reformen und gefährdet die politische Stabilität in diesen Ländern. Armut und mangelnde Zukunftsperspektiven sind oft die Ursache für Migration, gesundheitliche und soziale Probleme. Der Verhinderung weiterer Verarmung durch soziale Abfederung der Reformen und durch schnellen Aufbau tragfähiger sozialer Systeme kommt daher besondere Bedeutung zu (Ziff. 1.4.1.4). Angesichts ungenügender Sozialinstitutionen und Vorsorgesysteme spielt die Zivil- gesellschaft im sozialen Bereich eine zunehmend wichtige Rolle. Der Gesundheitssektor bleibt ein Schwerpunkt der schweizerischen Unterstützung. Wichtig ist dabei die Kapazitätsförderung für essentielle, effektive Dienstleistungen für alle Bevölkerungskreise. Im Vordergrund steht auch der Aufbau von öffentlichen oder privaten Institutionen im Hinblick auf eine funktionierende Sozial- und Alters- vorsorge sowie ein funktionierendes Bildungswesen. Bei der Zielgruppenorientie- rung wird besonderer Wert auf die Betreuung von «sozial gefährdeten» Bevölke- rungsgruppen (Minderheiten, Frauen, Jugendliche, Betagte) gelegt.

2.3.5 Regionale Konzepte und Schwerpunkte

Nur mit konzentriertem Einsatz der Ressourcen und mit Präsenz vor Ort lässt sich nachhaltiger Wandel erzielen. Die Wahl der Partnerländer richtet sich nach Kriterien wie Bedürfnislage, Armutsindex, Regierungsführung und Reformdynamik, Poten- ziale der Partner sowie politischen und wirtschaftlichen Interessen der Schweiz. Die heutigen Schwerpunkte in Südosteuropa und der GUS, insbesondere die Fokus- sierung auf südosteuropäische, südkaukasische und zentralasiatische Staaten, wurde im Laufe der Umsetzung des dritten Rahmenkredits herausgebildet. Diese Ausrich- tung soll im nächsten Rahmenkredit beibehalten werden. Ebenso die Aufteilung der Finanzmittel mit rund zwei Drittel der Verpflichtungen im Balkan und einem Drittel in der GUS.

592

Liste der Schwerpunktländer und -regionen der schweizerischen Ostzusammenarbeit

DEZA SECO

Schwerpunktländer: Prioritätsländer: Albanien, Bosnien-Herzegowina, Albanien, Aserbaidschan, Bosnien- Bulgarien (bis Ende 2007), Mazedonien, Herzegowina, Bulgarien (bis Ende Rumänien (bis Ende 2007), 2007), Kirgisistan, Mazedonien, Rumä- Serbien¹, Ukraine nien (bis Ende 2007), Serbien inkl. Kosovo¹, Tadschikistan, Ukraine

Regionalprogramme: Zentralasien² (Kirgisistan, Tadschikistan, Usbekistan), Südkaukasus (Armenien, Aserbaidschan, Georgien)

Sonderprogramme³: Kosovo, Moldova, Russland (bis 2008)

1 Montenegro wird in das Serbien-Programm miteinbezogen.

2 Das Regionalprogramm Zentralasien konzentriert sich auf Kirgisistan und Tadschikistan. Usbekistan ist kein Schwerpunktland der Ostzusammenarbeit. 3 Sonderprogramme zeichnen sich im Vergleich zu Schwerpunktländern durch ein mittel- fristiges Engagement von bis zu zehn Jahren und kleinerem finanziellen Volumen aus. Sie sind eher nischenorientiert und opportunitätsbezogen.

Die geografische Programmentwicklung beinhaltet eine noch stärkere Konzentration in den nächsten vier Jahren des Rahmenkredits: So soll die Anzahl Schwerpunkt- länder der DEZA von heute sieben auf fünf reduziert werden, da Bulgarien und Rumänien im Laufe der Verpflichtungsperiode Mitglieder der EU werden. Die Programme der Transitionsunterstützung werden dort auf Ende 2007 auslaufen. Per

2008 ist auch ein «Phasing out» des Sonderprogramms Russland vorgesehen. Dabei

sind die geografischen Schwerpunkte von DEZA und SECO teilweise unterschied- lich: Während in Moldova die DEZA aktiv sein wird, steht für das SECO vor allem Aserbaidschan im Vordergrund. Das SECO geht zudem bereits seit Ende 2005 keine neuen Verpflichtungen in Russland und Usbekistan mehr ein. Abgesehen von bilateralen Kooperationsansätzen in den einzelnen Schwerpunkt- ländern ist die regionale Zusammenarbeit im osteuropäischen Umfeld von zuneh- mender Bedeutung. Stabilität und Sicherheit können oftmals nur durch zwischen- staatliche Kooperation hergestellt und gesichert werden. Aber auch die wirtschaft- liche Entwicklung und die Überwindung zentraler Transitionsprobleme wie die grenzüberschreitende Kriminalität, Migration oder Ressourcennutzung erfordern international abgestimmte Ansätze und den regionalen Austausch. Darum werden vermehrt regionale Mittelfriststrategien für geografische, ökonomische und kultu- relle Räume entwickelt: Im Falle Zentralasiens und des Südkaukasus haben DEZA und SECO bewusst auf länderspezifische Ansätze verzichtet. Mit diesem innovati- ven Vorgehen geht die Ostzusammenarbeit länderübergreifende Herausforderungen regional an und berücksichtigt eine allgemeine Regionalisierungstendenz in der internationalen Zusammenarbeit.

593

Ergänzend zu den bilateralen und regionalen Programmen in einzelnen Ländern und Regionen realisiert die Schweiz auch staatenübergreifende thematische Regional- programme, die spezifisches Know-how ausgewählter schweizerischer Partner kanalisieren und valorisieren, speziell in den Bereichen Kultur, Forschung und Polizeireformen.

2.3.5.1 Südosteuropa

Das Auseinanderbrechen des ehemaligen Jugoslawien war ein prägendes Ereignis in der Region, waren doch alle Länder mit Ausnahme Albanians, Bulgariens und Rumänien betroffen. Die darauf folgenden kriegerischen Auseinandersetzungen haben die Transition in den betroffenen Ländern um mindestens zehn Jahre zurück- geworfen. Die einzige erfreuliche Ausnahme ist Slowenien, das 2004 der EU beigetreten ist. Im Westbalkan konnten seit 2000 die gewaltsamen Konflikte weitge- hend beigelegt und die politische Situation stabilisiert werden. Der weitere Transi- tionsprozess kommt aber nur sehr langsam voran. Die EU-Beitrittsperspektive stellt den entscheidenden Motor der Transition in Südosteuropa dar. Während Rumänien und Bulgarien bereits 2007 der EU beitreten werden, wurde für Albanien, Bosnien- Herzegowina, Mazedonien, Serbien (inkl. Kosovo) und Montenegro die Beitrittsper- spektive mit der «Agenda von Thessaloniki» grundsätzlich bestätigt. Die von der EU mit umfangreicher Hilfe geförderten Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesse (SAP) wurden mit den einzelnen Staaten konkretisiert: So haben Serbien im Oktober

2005 und Bosnien-Herzegowina im November 2005 Verhandlungen über Stabilisie-

rungs- und Assoziierungsabkommen aufgenommen, während Mazedonien bereits

2001 und Albanien 2006 solche abgeschlossen haben.

Südosteuropa und speziell der Westbalkan ist für die Schweiz von grosser aussenpo- litischer Bedeutung. Es ist die einzige osteuropäische Region, für welche der Bun- desrat eine schweizerische Politik (Ziff. 1.4.1) entwickelt hat, die als Rahmen für alle beteiligten Departemente dient: das VBS (mit Swisscoy im Kosovo und Part- nership for Peace), das EJPD (Rückkehrhilfeprogramm), das UVEK (bez. Umwelt- bereich), EVD und EDA53. Keine andere Region Osteuropas weist eine ähnliche Disparität und heterogene Entwicklung auf. In Slowenien entstand in kürzester Zeit ein eigenständiger demo- kratischer Staat mit westlichen Standards. Albanien und Mazedonien schreiten auf ihrem Weg in euro-atlantische Strukturen voran. Bosnien-Herzegowina dagegen tut sich nach wie vor schwer mit der Reform der ungenügenden Verfassungsbasis, welche nur schwache zentralstaatliche Strukturen vorsieht. Ethnisch bedingte Span- nungen erschweren diese Bemühungen. Mit der Unabhängigkeit Montenegros von Serbien ist ein neues Staatsgebilde entstanden, welches sich zuerst finden und in die internationale Gemeinschaft aufgenommen werden muss. Serbiens Entwicklung wird noch immer durch die ungenügende Kooperation mit dem Internationalen Strafgerichtshof für Ex-Jugoslawien (ICTY) beeinträchtigt. Die jüngste Erstarkung der nationalistischen Kräfte stellt ein weiteres beunruhigendes Element dar. Die grösste Gefahr für die regionale Stabilität geht jedoch zweifellos von der ungelösten

53 Nebst den Programmen der Ostzusammenarbeit auch zivile Friedensförderung, Stärkung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit.

594

Statusfrage des Kosovos aus: eine für alle Seiten akzeptable Lösung ist trotz andau- ernder Verhandlungen nicht in Sicht. Sowohl für die schweizerischen Partner wie auch auf internationaler Ebene gibt der «Stabilitätspakt für Südosteuropa» seit 1999 einen wichtigen politischen Referenz- rahmen ab (siehe Anh. 12). Zentrale Herausforderungen im Westbalkan bleiben: Sicherheit und Stabilität, Ent- wicklung der staatlichen Institutionen und der Zivilgesellschaft, friedliche Konflikt- bewältigung, wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Flüchtlingsrückkehr, Migra- tion und die regionale Integration. Die Unterstützung für Südosteuropa orientiert sich an folgenden Strategielinien: – Die Reformdynamik verstärken und damit zur nachhaltigen Stabilisierung beitragen: Die Schweiz arbeitet komplementär zur EU-Unterstützung und harmonisiert ihre Unterstützung mit gleich gesinnten Gebern im Rahmen der PRSP oder im Stabilitätspakt. – Den institutionellen Wandel unterstützen und die Gouvernanz stärken: Die vier Dimensionen der Kapazitätsentwicklung – menschliche Ressourcen, institutionelle Entwicklung, Prozessentwicklung und Aufbau von Netzwer- ken – werden berücksichtigt. Im Hinblick auf föderative und demokratische Entwicklungen werden Partnerschaften gefördert. Dabei gilt es, die Zivil- gesellschaft zu stärken, indem Verbände und Unternehmen sowie lokale Verwaltungsstrukturen befähigt werden, ihre neue Rolle im gegenseitigen Dialog wahrzunehmen. Besonderes Gewicht erhält die aktive Beteiligung der Zivilgesellschaft und des Privatsektors an demokratisch durchgeführten Entscheidfindungsprozessen auf lokaler Ebene. – Wirtschaftliche Perspektiven und Arbeitsplätze schaffen: Verbesserte Rahmenbedingungen für den Privatsektor, eine adäquate Infrastruktur und Dienstleistungen tragen dazu bei, das Potenzial an gut ausgebildeten Menschen zu valorisieren. Der Aufbau von KMU wird durch angepasste Beratungsleistungen, durch den erleichterten Zugang zu Finanzierungen und durch den Aufbau von Qualitätssicherung oder von Labeln beschleunigt. In- und ausländische Direktinvestitionen werden durch Massnahmen wie Match-Making oder die Absatzförderung von Nischenprodukten initiiert. – Soziale Gerechtigkeit fördern: Zur Abfederung von Restrukturierungen rich- ten sich soziale Unterstützungsmassnahmen speziell auf sozial schwache Zielgruppen. Im Zentrum stehen die Reformen des Gesundheitswesens. Auch das wirtschaftliche Umfeld verlangt nach innovativen Lösungen, etwa im Finanz- und Fiskalsektor sowie im Beschäftigungsbereich und mit dem Einbezug der Sozialpartner bei der Umsetzung internationaler Standards am Arbeitsplatz. In den Kooperationsstrategien der Schwerpunktländer Albanien, Bosnien-Herze- gowina, Serbien und Montenegro, Mazedonien und im Kosovo wird das Unterstüt- zungsprogramm weiter konkretisiert (siehe Fallbeispiel im Anh. 13). Technische und finanzielle Zusammenarbeit sind in diesen Programmen aufeinander abgestimmt. Alle Programme setzen Schwerpunkte in den Arbeitsfeldern Gouvernanz54, wirtschaft-

54 Gouvernanz wird auch als Transversalthema bearbeitet.

595

liche und soziale Entwicklung. Migrationsaspekte, im Speziellen Rückkehr und Prä- vention, werden einbezogen. Gender wird als transversales Thema bearbeitet. In Moldova setzt die Ostzusammenarbeit im Rahmen eines Sonderprogrammes parallel zur humanitären Hilfe vermehrt Projekte um und hat 2005 von der humani- tären Hilfe die Leitung des Kooperationsbüros übernommen. Seit Februar 2005 ist Moldova in die neue EU Nachbarschaftspolitik eingebunden. Rumänien und Bulgarien treten Anfang 2007 der EU bei. Diesen Ländern ist mit der Übernahme des «Acquis communautaire» der EU ein anspruchsvolles Ziel gesetzt. Das Engagement der Schweiz im Rahmen der Transitionsunterstützung wird in diesen zwei Ländern Ende 2007 beendet.

2.3.5.2 Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS)

Die nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion gegründete Gemeinschaft Unab- hängiger Staaten (GUS) konnte sich in den rund 15 Jahren ihrer Existenz weder wirtschaftlich noch aussenpolitisch klar positionieren. Heute wird die GUS in der Regel in drei geografische Räume gegliedert: in die russisch-europäischen GUS-Länder, den Südkaukasus und Zentralasien. Angesichts der geografischen Ausdehnung, des immensen Reformbedarfs und der beschränkten Möglichkeiten der Schweiz wurden drei strategische Schwerpunkte festgelegt und die Zusammenarbeit innerhalb der einzelnen Regionen stark gebündelt und teilweise auf Nischen fokussiert.

Russland und Ukraine Das europäische Russland, die Ukraine und Belarus waren die wirtschaftliche und politische Kernregion der Sowjetunion. Entsprechend gross war deren Verflechtung untereinander und die gegenseitige Abhängigkeit zwischen ihnen sowie von Roh- stoffen und Zulieferungen aus den anderen Sowjetrepubliken. Die Entstehung unab- hängiger Staaten löste eine wirtschaftliche Desintegration und Rezession aus, wel- che die energieabhängigen Staaten Belarus und Ukraine bedeutend stärker traf als das rohstoff- und energiereiche Russland. Während Russland sich von der Finanz- krise von 1998 erholt, substanzielle Erdöl- und Währungsreserven aufgebaut und IWF-Kredite vorzeitig zurückbezahlt hat, geht es in der Ukraine erst seit dem Jahre

2000 wirtschaftlich aufwärts. Demgegenüber verschärfen sich in Belarus die Aus-

wirkungen nicht angegangener Reformen weiter. Moskau ist das Machtzentrum geblieben. Als stolzes G8-Land meldet Russland geostrategische Ansprüche und Interessen an, neigt innenpolitisch vermehrt wieder zu dirigistischen Rezepten und hat sich als regionaler Investor und mittlere Macht positioniert. Die Ukraine und Belarus bleiben mit ihrem Anstoss an die neuen EU-Aussengrenzen im Spannungsfeld zwischen einer Annäherung an europäische Standards und der wirtschaftlich notwendigen Aufrechterhaltung des Beziehungs- netzes mit Russland. Die Unterstützungsstrategie in Russland und der Ukraine55 hat folgende Oberziele: Unterstützung der Dezentralisierung und Stärkung rechtsstaatlicher Prinzipien und

55 Belarus ist kein Einsatzland der Ostzusammenarbeit, wird aber mit humanitärer Hilfe von der DEZA unterstützt.

596

des politischen Pluralismus; Förderung des Privatsektors und der Wirtschaftsrefor- men; die Schaffung von Arbeit und Einkommen durch nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen; sowie Stärkung des Gesundheitssektors und Beiträge an internationale umweltrelevante Initiativen (Nuklearbereich). Auf Grund der Grössenverhältnisse bleiben die konkreten Einflussmöglichkeiten bilateraler Programme in der Ukraine naturgemäss relativ beschränkt. Die Schweiz kann jedoch in spezifischen Nischen und innovativen Impulsen wirkungsvolle Multiplikatoreffekte auslösen. Die Zusammenarbeit mit Russland wird auf die Stärkung institutioneller Partner- schaften im Bereich Gouvernanz und Menschenrechte konzentriert und soll schritt- weise in den nächsten Jahren abgebaut werden. Russland und Ukraine sind bereits heute Ziel- und Ursprungsländer von Migration56. Mit beiden Staaten hat die Schweiz auch Migrationsdialoge in Gang gesetzt.

Zentralasien Die ehemaligen Sowjetrepubliken Kasachstan, Turkmenistan, Usbekistan, Tadschi- kistan und Kirgisistan liegen im geostrategisch wichtigen Raum zwischen Russland, China, Afghanistan und Iran. Dieses Umfeld ist geprägt von Buhlen um Macht und Einfluss, einem sich verstärkenden Einfluss von Russland und China zu Lasten der USA sowie sich stärker manifestierenden Interessen von Iran, Pakistan und Indien. Die Geschichte und Traditionen der zentralasiatischen Staaten sind stark autoritär und von Klanstrukturen geprägt (islamische Khanate, zaristisch-sowjetische Kolo- nie). Im Gegensatz zu Kasachstan und Turkmenistan verfügen Kirgisistan und Tadschikistan über wenig Bodenschätze, gehören zu den ärmsten Ländern und sind angesichts ihrer geografischen Isolation in ihrer Entwicklung benachteiligt. Die künstlichen Grenzziehungen haben neue Gräben in und zwischen den traditionellen Wirtschafts- und Kulturräumen aufgerissen. Die Suche nach nationalen Identitäten und die gegenseitige Abgrenzung erschweren die regionale Zusammenarbeit und Integration zusätzlich. Der wachsenden Bedeutung des Islam für viele Bevölke- rungskreise wird von den Regierungen und Eliten mit Ablehnung und in einigen Fällen mit massiver Repression begegnet. Die politischen Entwicklungen in diesen teilweise fragilen Staaten waren auch von Rückfällen gekennzeichnet, und die Menschenrechtssituation hat sich etwa im Falle Usbekistans verschärft. Die politi- sche Transition ist bei weitem nicht abgeschlossen: So bleiben etwa Rechtsstaatlich- keit, Korruption, Demokratie, politische Partizipation und der Schutz der Menschen- rechte und Minderheiten wichtige Herausforderungen. Die Region spielt zudem eine Schlüsselrolle im Drogentransit und hat in Sachen Terrorismusbekämpfung an Bedeutung gewonnen. Weitere zentrale Herausforderungen Kirgisistans, Tadschikistans und Usbekistans liegen in der wirtschaftlichen Stabilisierung, Diversifizierung und Entwicklung. Nachdem die ehemaligen ökonomischen Beziehungsnetze und Absatzmärkte im

56 Seit 1990 sind 5–6 Mio. Russen aus den neuen unabhängigen Staaten nach Russland zurückgekehrt. Davon haben 1,5–2 Mio. die russische Staatsbürgerschaft erhalten. In den letzten Jahren hat sich die wirtschaftliche Entwicklung zunehmend als Anziehungsfaktor für (weitgehend illegale) Arbeitsmigration einerseits aus den GUS-Staaten (rund 5,5 Mio.), aber auch von ausserhalb der GUS-Staaten (mindestens 2 Mio.) entwickelt. Wegen der härter werdenden Gangart gegenüber Arbeitsmigranten und illegalen Aufent- haltern werden Russland und damit auch die Ukraine und Belarus zunehmend auch zu Transitländern von Migration und Menschenhandel (Anh. 4).

597

GUS-Raum verloren gingen, bestehen heute beträchtliche Risiken für erneute wirt- schaftliche und politische Destabilisierung, als Folge von wachsender Abschottung, Konflikten um Ressourcen (Wasser und Energie) und Korruption. Oberziel der Schweizer Unterstützungsstrategie sind deshalb Sozialreform und Armutsreduktion, Förderung des Privatsektors sowie regionaler Austausch und Zusammenarbeit. Dabei will die schweizerische Kooperationsstrategie die Pro- gramme auf Mikro-, Meso- und Makroebene verbinden und legt Akzent auf insti- tutionelle Veränderungen Auf Grund der besonderen regionalen Ausgangslage hat die Schweiz bewusst auf bilaterale Ansätze in den einzelnen Ländern verzichtet und ein Mittelfristprogramm für die Region Zentralasien entwickelt57. Die regionalen Programme konzentrieren sich auf die folgenden Arbeitsfelder und Transversal- themen: – Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Gouvernanz und Konfliktprävention bleiben im Zentrum der Bemühungen. Entsprechende organisatorische und institutionelle Entwicklungsmassnahmen sind auch integrale Bestandteile der Beiträge etwa in der Gesundheitsreform, in der Kultur, im Wassersektor oder in Infrastrukturprojekten. – Nachhaltige, einkommensrelevante Nutzung der natürlichen Ressourcen, insbesondere des Wassers spielen in Zentralasien beim Übergang von Planwirtschaft und Staatseigentum zu einer sozialen Marktwirtschaft eine besondere Rolle. Gerade im Wassersektor setzt die schweizerische Zusam- menarbeit regionale Projekte um, die den unterschiedlichen Interessen von Oberliegern (Tadschikistan und Kirgisistan) und Unterliegern (Usbekistan) Rechnung tragen. Schwerpunkte sind Bewässerung und Wassermanagement. Im Infrastrukturbereich konzentriert sich die schweizerische Unterstützung auf die Wasser- und Energieversorgung z.T. mittels «Public Private Part- nership» – In der Förderung des Privatsektors und von kleinen und mittleren Unter- nehmen konzentriert sich die Schweiz auf die Verbesserung der Unterneh- mensführung («Corporate Governance») sowie spezifische Finanzierungsin- strumente (Kreditlinien und -garantien, Beteiligung an Risikokapitalfonds oder Leasingsfonds). In Finanzsektor werden Zentralbanken, Bankenüber- wachungssystem und private Bankeninstitute unterstützt. Die Entschuldung und Professionalisierung des Schuldenmanagement sind Prioritäten für jene Länder, die mit einer hohen Schuldenrate konfrontiert sind. – Im sozialen Bereich konzentriert sich die Zusammenarbeit auf die Gesund- heitsreformen in Kirgisistan und Tadschikistan, d.h. die Einführung einer finanziell tragbaren, bedürfnisorientierten medizinischen Grundversorgung und Infrastruktur. In beiden Ländern arbeitet die Schweiz innerhalb von staatlichen Gesundheitsreformprogrammen eng mit anderen Geberagenturen zusammen (Weltbank, Weltgesundheitsorganisation, nationale Agenturen Schwedens und Grossbritanniens).

57 «The Swiss Regional Mid-Term Programme Central Asia 2002–2006», DEZA/SECO;

Bern, November 2002.

598

Die Zusammenarbeit in Zentralasien wird sich auch in Zukunft schwerpunktmässig auf Kirgisistan und Tadschikistan konzentrieren. In Usbekistan bleibt vorerst nur noch die DEZA beschränkt tätig. Im Rahmen des regionalen Ansatzes für Zentral- asien werden dort primär regionale Programme im Wasserbereich durchgeführt, sowie einige Aktionen, die direkt der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft zugute kommen. Infolge der Ereignisse in Andischan im Mai 2005 werden die Programme regelmässig anhand von Gouvernanzkriterien überprüft.

Südkaukasus Auch in Georgien, Armenien und Aserbaidschan verfolgt die Schweiz eine regionale Strategie und verzichtet bewusst auf Landesansätze. Wie im entsprechenden Mittel- fristprogramm58 dokumentiert, sind die wesentlichen Herausforderungen von den geostrategischen und zwischenstaatlichen Spannungen und ethnischen Konflikten in dieser kulturell und ethnisch heterogenen Region geprägt, die grösstenteils bis heute nicht geregelt sind (Nagorni Karabach; Süd-Ossetien, Abchasien). Mangelnde Sicherheit und Stabilität behindern die Reform- und Entwicklungsbemühungen und die wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen sind verheerend: hohe Armut (zwischen 30 und 40% je nach Land und Bevölkerungsgruppe), hohe Arbeitslosig- keit (über 40 %) und rund 1,5 Millionen Flüchtlinge und intern Vertriebene, die fast

10 % der Gesamtbevölkerung ausmachen.

In diesem sehr schwierigen Kontext verfolgt die schweizerische Unterstützungsstra- tegie folgende Oberziele: Sozialreform und Armutsreduktion durch eine nachhaltige (land)wirtschaftliche Entwicklung, Förderung des Privatsektors, der wirtschaftlichen Reformen sowie der regionalen Zusammenarbeit. Als Grundprinzip werden haupt- sächlich Projekte mit regionaler Dimension unterstützt, die Akteure aus mehreren Ländern involvieren und einen gleichartigen Ansatz verfolgen. Die Kooperation konzentriert sich auf folgende Arbeitsfelder: – Gouvernanz mit Fokus auf Transparenz und Rechenschaftspflicht der Behör- den sowie die Stärkung der Zivilgesellschaft. – Infrastruktur mit Schwergewicht auf Projekten zur verbesserten Ressourcen- nutzung, insbesondere Wasser und Boden (Kataster). – Einkommensförderung im ländlichen Raum. – Entwicklung des Privatsektors und des Finanzbereichs. Während Aserbaidschan vom Erdölerlös ökonomisch stark profitiert und substan- tielle private Investitionen angezogen hat, bleibt die Stabilisierung in Armenien und insbesondere in Georgien noch mit beachtlichen Risiken behaftet. Die Märkte sind relativ klein und der Handelsaustausch stark eingeschränkt, was die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts begrenzt. Auf der Suche nach einem Anschluss an die Welt- märkte ist der Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) anzustreben.

58 «Swiss Programme for the South Caucasus 2002–2006»; DEZA/SECO; Bern,

Januar 2003.

599

2.3.6 Durchführung

2.3.6.1 Organisation und Vertretungsnetz

Mit der Durchführung der Ostzusammenarbeit sind die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit, DEZA im EDA, und das Staatssekretariat für Wirtschaft, SECO im EVD, betraut59. Die beiden Bundesstellen leisten ihren Beitrag je auf Grund ihrer spezifischen Aufgaben, Kompetenzen und mit ihren spezifischen Instrumenten (Ziff. 2.3.3)60. Die Planung nehmen SECO und DEZA im Rahmen von mittelfristigen Kooperationsstrategien sowie von Jahresprogrammen gemeinsam vor. Zur Umsetzung der Programme und im Hinblick auf effektive Zusammenarbeit mit lokalen Partnerorganisationen unterhält die Schweiz Kooperationsbüros in den Schwerpunktländern. Im Rahmen der geplanten geografischen Fokussierung soll sich die Anzahl Kooperationsbüros von heute 1361 bis Ende 2008 auf 10 reduzieren. Die Rollen und Verantwortlichkeiten werden durch DEZA und SECO mit den Kooperationsbüros vor Ort abgestimmt. Eine verstärkte Dezentralisierung der Durchführungskompetenz ist im Zeitraum 2005-2006 vorgenommen worden. Die Umsetzung der Projekte erfolgt durch die Kooperationsbüros in Zusammenarbeit mit Regierungsstellen, NRO und privaten Partnern. Zu diesem Zweck werden Verträge abgeschlossen (Übergabe von Programmbetreuungsaufgaben) oder Mandate (Leis- tungserbringung innerhalb von Programmen) vereinbart. Die Vergabe von Mandaten erfolgt grundsätzlich auf der Basis des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 199462 über das öffentliche Beschaffungswesen (BoeB) und der Verordnung vom 11. Dezember 199563 über das öffentliche Beschaffungswesen (VoeB). Für die Vergabe von Dienstleistungen, Lieferungen und Bauleistungen durch ausländische Partner im Rahmen von der Schweiz finanzierten Infrastrukturprojekten wurden vom SECO zusätzlich spezielle Richtlinien geschaffen.

2.3.6.2 Partner und Institutionen

Die Kooperation mit schweizerischen und internationalen Partnern hat sich im Laufe der ersten Jahrzehnte der Ostzusammenarbeit gewandelt und konsolidiert. Die Ostzusammenarbeit war bis Mitte der 90er Jahre von einer gewissen Heterogenität der schweizerischen Partner geprägt, die z.T. direkte Beziehungen zu Osteuropa hatten: Hilfswerke, Gewerkschaften, Universitäten, Firmen, Verbände, Gemeinden und Kantone sowie verschiedene Bundesämter. Auf pionierhafte Art wurden Syner- gien mit anderen Bundesämtern wie dem Bundesamt für Migration (BFM) genutzt (Anh. 5). Viele dieser Organisationen brachten grosse Eigenleistungen in den Auf- bau von lebendigen Partnerschaften ein. Diese Kontakte fördern bis heute das Ver- ständnis und Interesse am Kulturaustausch. Der Zusammenarbeit zwischen Forsche-

59 Gemäss Art. 2 Abs. 1 der VO vom 6. Mai 1992 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas erarbeiten das EDA und das EVD gemeinsam die Leitlinien für die schweize- rische Hilfe zugunsten der Staaten Osteuropas. Die Gesamtkoordination der Hilfsmass- nahmen obliegt dem EDA, SR 974.11.

60 Siehe auch die Botschaft zum Bundesgesetz (Art. 7); BBl 2004 1953

61 Inkl. 3 Subbüros im Rahmen von Regionalprogrammen.

62 SR 172.056.1 63 SR 172.056.11

600

rinnen und Forschern sowie Kulturschaffenden war von Beginn an fruchtbar für beide Seiten. Schweizer Hilfswerke (NRO) haben während der Kriege im früheren Jugoslawien grosse Eigenmittel eingesetzt, die von Beiträgen der DEZA zur Nothilfe und zum Wiederaufbau ergänzt wurden. Die Programme, die ursprünglich von den schweize- rischen Partnern angebotsorientiert ausgelegt waren, wurden zunehmend auf lokale Nachfragen ausgerichtet. Parallel dazu fand eine Professionalisierung auf Partner- ebene statt, die mit der steigenden Bedeutung von lokalen NRO in der Programm- umsetzung einherging. Heute haben noch ca. 40 Prozent der DEZA-Projekte einen Partner aus der schweizerischen Zivilgesellschaft und Projektfinanzierungen erfol- gen u.a. aus dem NRO-Beitragsprogramm (siehe Ziff. 2.3.3). Der Schweizer Privatsektor ist nach wie vor eng in die Durchführung der Massnah- men im Rahmen der Ostzusammenarbeit einbezogen, insbesondere im Bereich der Infrastruktur-Finanzierung. Zurückgegangen ist die Bedeutung der Kantone und Gemeinden als direkte Partner in der Projektumsetzung. Zudem arbeitet die Schweiz mit internationalen Organisationen zusammen, mit dem Ziel, durch neue strategi- sche Partnerschaften externes Wissen zu erschliessen und vor allem im Politikbe- reich kohärente Ansätze zu fördern. Für das SECO wurden über die letzten Jahre die Weltbank und die EBRD sehr wichtige Partner. Im Zentrum der Zusammenarbeit steht vermehrt die Stärkung lokaler Institutionen als Trägerinnen des Wandels: Durch die Kooperationsbüros hat sich die Zusammen- arbeit mit internationalen Partnern vor Ort verstärkt, die Koordination mit anderen Gebern verbessert (Harmonisierung) und Programme können effizienter in nationale Planungen integriert werden (Alignment). Die Präsenz vor Ort erleichtert es, konkre- te Felderfahrungen besser in den Politikdialog einzubringen und Anliegen von betroffenen Bevölkerungsgruppen, z.B. von ethnischen Minderheiten, zu berück- sichtigen. Gerade auch in Ländern mit noch schwachen demokratischen Institutio- nen können direkte Beziehungen zu Gruppierungen der Zivilgesellschaft diese stärken. Partizipation, Selbsthilfe und Eigenverantwortung sind zentrale Anliegen mit Blick auf die Nachhaltigkeit der Programme. Jeder gesellschaftliche Wandel impliziert Institutionen des Staats wie auch Akteure der Zivilgesellschaft. Die Wahl der Part- ner vor Ort richtet sich nach ihrem Potenzial, Veränderungen zu initiieren und zu tragen. Im Gesundheitssektor waren lange Zeit ausschliesslich staatliche Institutio- nen wie Ministerien und Spitäler Partner des Bundes, während heute auch lokale NRO Verantwortung übernehmen, z.B. in der Gesundheitsversorgung für Familien. Im KMU-Bereich wird vor allem mit privaten Organisationen zusammengearbeitet.

2.3.6.3 Qualitätssicherung: Controlling und Evaluation

Die Ostzusammenarbeit stützt sich auf das international anerkannte Konzept des «Project Cycle Management» (PCM), welches zur Qualitätssicherung Planungs-, Controlling- und Evaluationsmassnahmen kombiniert. Um Vorhaben kompetent vorzubereiten und durchzuführen, braucht es die Mobilisierung der entsprechenden lokalen oder internationalen Kompetenzen sowie die systematische Verankerung von Erfahrungen und Wissen in den Programmen. In einem komplexen, sich ständig

601

ändernden Umfeld wie demjenigen Osteuropas und der GUS ist das institutionelle Lernen gleichzeitig Herausforderung und Daueraufgabe. Qualitätssicherung und das Management von Wissen betreffen sowohl die Abläufe, welche beim SECO seit dem Jahr 2000 ISO 9001 zertifiziert sind, wie auch die Ergebnisse der Arbeit und die transitionspolitischen Wirkungen der Projekte. Die kontinuierliche Verbesserung der methodischen und fachlichen Qualität erfolgt über Ausbildungsangebote an der Zentrale und in den Partnerländern, auch für lokale Mitarbeitende. In der Regel werden externe Partner und Spezialisten für die Aus- gestaltung der einzelnen Vorhaben und deren operative Durchführung beigezogen. Evaluationen als Erfolgskontrollen dienen dazu, anhand bestimmter Kriterien die Zielkonformität und die Wirksamkeit von Projekten sowie die Effizienz des Mit- teleinsatzes zu überprüfen. Die regelmässige Beobachtung der Aktionen und Mass- nahmen sowie ihres Umfeldes (Monitoring) liefert Informationen, die zur Steuerung der Programme und Projekte notwendig sind. Evaluationsbefunde fliessen in Pla- nungen ein und bilden die Basis für eine eventuelle Anpassung und Neuausrichtung von Programmen. Die Ostzusammenarbeit stützt sich in ihrer Evaluationstätigkeit auf international gültige Richtlinien ab, namentlich des DAC-Ausschusses der OECD, und setzt unabhängige Evaluatoren ein. Das Controlling erfolgt auf allen Verwaltungsebenen sowie durch die Kooperations- büros vor Ort. Dabei kommen die jeweils stufengerechten Instrumente zum Einsatz (strategische Dokumente, Mittelfrist- und Jahresprogramme, Projektunterlagen, Budgets usw.). Controlling richtet sich an das Management, trägt zur optimalen Abstützung der Entscheide bei und hilft, die Qualität von Projekten und Program- men zu sichern bzw. laufend zu verbessern. Es betrifft thematische ebenso wie methodische und finanzielle Aspekte und bildet eines der wichtigsten Steuerungsin- strumente der Kooperation.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf den Bund

Angesichts der noch nicht abgeschlossenen Transitionsprozesse hin zu Marktwirt- schaft und Pluralismus in Osteuropa und in der GUS besteht weiterhin Bedarf an schweizerischer Unterstützung. Für die Weiterführung der Zusammenarbeit mit Staaten in Osteuropa und der GUS in den nächsten vier Jahren ersucht der Bundesrat die eidgenössischen Räte deshalb um die Eröffnung eines Rahmenkredits in der Höhe von 650 Millionen Franken. Dabei handelt es sich um einen Verpflichtungskredit des Bundes über mindestens vier Jahre. Die für die Finanzierung der Programme benötigten Budgetmittel müssen im Rahmen der jährlichen Voranschläge vom Parlament bewilligt werden. Der finanzielle Umfang des vierten Rahmenkredits für die Ostzusammenarbeit wurde in Abstimmung mit dem Finanzplan des Bundes für die Jahre 2007 bis 2011 definiert. Die nach Ablauf dieses Rahmenkredits voraussichtlich noch bestehenden Verpflichtungen belaufen sich auf knapp eineinhalb Jahresbudgets. Sie entsprechen den bestehenden Verpflichtungen am Ende des dritten Rahmenkredits. Damit wird die effiziente Durchführung von mehrjährigen Programmen gesichert. Im Unter- schied zum dritten enthält der vierte Rahmenkredit keine Kreditgarantien.

602

Die bisherige hälftige Budgetaufteilung zwischen den Instrumenten der technischen und der finanziellen Zusammenarbeit wird im Prinzip beibehalten. Ebenso soll die indikative geografische Aufteilung der Finanzmittel auf Südosteuropa (ca. 2/3) und GUS (ca. 1/3) in der kommenden Rahmenkreditperiode nicht geändert werden.

3.2 Personelle Auswirkungen auf den Bund

Der laufende Rahmenkredit wird mit 91 Vollzeitstellen umgesetzt. Mit dem Aus- stieg aus den Programmen von Russland, Bulgarien und Rumänien sowie weiteren Programmkürzungen wird der Personalbedarf um 12 auf 79 Stellen reduziert. Die Personalkosten werden wie bis anhin aus dem Rahmenkredit bestritten. Mit Mitteln des beantragten Rahmenkredits werden die bestehenden Anstellungsverhältnisse weitergeführt sowie Personal für Aktivitäten finanziert, die in direktem Zusammen- hang mit der Umsetzung der Ostzusammenarbeit stehen. Die Stelleneinheiten sind für die Dauer der Umsetzung der Massnahmen aus dem Rahmenkredit befristet. Die maximalen Personalkosten belaufen sich auf total 57 Millionen Franken.

3.3 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden

Der Vollzug des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses obliegt ausschliesslich dem Bund und belastet die Kantone und Gemeinden nicht. Die Umsetzung der mit dem Rahmenkredit ermöglichten Massnahmen bringt für Kantone und Gemeinden keine finanziellen Belastungen.

3.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS hat direkt und indi- rekt positive Auswirkungen auf die Wirtschaftlage in der Schweiz. Es ist davon auszugehen, dass mehrere hundert Personen in der Schweiz voll- oder mindestens teilzeitig mit der Ostzusammenarbeit beschäftigt sind. Die in der internationalen Zusammenarbeit eruierte Zahl, wonach jeder investierte Franken 1,5 Franken zum BIP der Schweiz beiträgt, gilt auch für die Ostzusammenarbeit. Dieser positive Effekt betrifft nicht nur Schweizer Unternehmen, sondern auch andere Partner und Institutionen wie in Ziffer 2.3.6.2 beschrieben. Und schliesslich hat die Zusammen- arbeit mit Osteuropa und der GUS die schweizerischen Exporte erhöht und mitge- holfen, der schweizerischen Industrie neue Absatzmärkte zu eröffnen. Der Handels- überschuss der Schweiz mit den Staaten Osteuropas beträgt jährlich 1,67 Mrd. Franken. Auf die aussenwirtschaftliche Bedeutung geht Ziffer 1.4.1.3 vertieft ein.

603

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und

zum Finanzplan Die Vorlage wird im Bericht vom 25. Februar 200464 über die Legislaturplanung 2003–2007 als Richtliniengeschäft angeführt. Sie ist zudem in den Zielen des Bun- desrates für das Jahr 2007 vorgesehen. Der Rahmenkredit und die dafür benötigten Budgets wurden in Abstimmung mit dem Finanzplan des Bundes für die Jahre 2007–2011 definiert.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Aktivitäten der schweizerischen Ostzusammenarbeit weisen keinen direkten Bezug zum EU-Recht, zu Übereinkommen oder Empfehlungen des Europarats oder anderer europäischer Organisationen auf. Inhaltlich bestehen Parallelen zwischen der Ostzusammenarbeit der EU und jener der Schweiz. Die Ostzusammenarbeit der EU, die auf dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess beruht, zielt aber bei den Kandidatenländern Südosteuropas klar auf die Vorbereitung des EU-Beitritts. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) der EU unterstützt die Länder der GUS in ihren wirtschaftlichen, sozialen und institutionellen Transitionsprozessen. Auch hier besteht zwischen EU-Aktivitäten und der schweizerischen Kooperation eine hohe Übereinstimmung bezüglich der Zielsetzungen.

5.2 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedarf die vorlie- gende Botschaft der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da der Beschluss neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich zieht.

5.3 Gesetzesgrundlage und Erlassform

Gesetzliche Grundlage des Rahmenkredites ist Artikel 10 des Bundesgesetzes vom 24. März 200665 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas. Das Bundesgesetz löst den allgemein verbindlichen Bundesbeschluss vom 24. März

199566 ab.

Da es sich um einen Finanzbeschluss handelt, ist nach Artikel 25 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200267 die Form des einfachen Bundesbe- schlusses vorgesehen. Als solcher ist er nicht dem Referendum unterstellt.

64 BBl 2004 1183

65 BBl 2006 3529

66 SR 974.1 67 SR 171.10

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Anhang 1

Die bisherigen Rahmenkredite der Ostzusammenarbeit

3. Rahmenkredit:

2. Rahmenkredit: CHF 900 Mio.

CHF 800 Mio. Konzentration auf Aufstockung: Ausweitung auf die Südosteuropa, CHF 400 Mio. baltischen Staaten Südkaukasus Weiterführung des und Südosteuropa und Zentralasien Transitionsprozesses

1. Rahmenkredit: Aufstockung:

CHF 250 Mio. Aufstockung: CHF 500 Mio. Sofortmassnahmen CHF 600 Mio. Konsolidierung in Polen, Ungarn und Ausweitung auf der bestehenden der Tschechoslowakei die GUS-Staaten Schwerpunkte

1990 1992 1993 1999 2002 2004 1989 2005

1998/99 Kosovokonflikt Erste Schritte in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft 1991: Auflösung der Sowjetunion 1992-95 Bosnienkrieg

605

Anhang 2

Transition, Kohäsion, zwei Konzepte, zwei internationale Agenden

Transitionspolitik und Kohäsionspolitk unterscheiden sich deutlich in ihren Moti- ven, der Finalität und den Agenden: Transition bedeutet gemäss internationalem Konsens den Aufbau neuer politischer, wirtschaftlicher und sozialer Institutionen auf der Basis demokratischer, menschen- rechtlicher und marktwirtschaftlicher Prinzipien sowie unter Berücksichtigung sozialer und ökologischer Nachhaltigkeit. Gesetzesreformen und Umbau zahlreicher Institutionen, welche das Zusammenleben in einer Gesellschaft formen, vom Obli- gationsrecht über das Kataster- oder das Kreditwesen bis zur Pensionskasse, bilden Kernaufgaben der Transition. Diese gilt dann als abgeschlossen, wenn das institu- tionelle Umfeld stabil und verlässlich geworden ist. Jedes Land erstellt mit interna- tional koordinierter Unterstützung seine eigene Transitions-Agenda. Eine Herausforderung, die für Osteuropa charakteristisch ist, liegt in der Gleichzei- tigkeit der Reformschritte im Sinne eines umfassenden gesellschaftlichen Umbaus: Im Unterschied zum chinesischen oder vietnamesischen Modell sehen sich die osteuropäischen Regierungen gleichzeitig mit der Schaffung des politischen, recht- lichen und institutionellen Rahmens sowie neuer regionaler Strukturen, mit der Sicherung der makroökonomischen Stabilisierung, der Implementierung von Struk- turanpassungen und sektoriellen Reformen sowie mit der Sicherung der sozialen Abfederung und der ökologischen Nachhaltigkeit der Transition konfrontiert. In einigen Fällen geht dieser Prozess sogar mit der Bildung einer eigenständigen Nationalstaatlichkeit, respektive mit der Aufsplitterung bestehender Staatsgebilde einher.

Wandel im Transitionsverständnis – Bis 1990 bedeutet Transition vornehmlich formelle Liberalisierung anhand von Grundsatzreformen («top-down»-Federstrichreformen): Einführung plu- ralistischer, demokratischer Strukturen, Preisliberalisierung, Währungs- und Handelsliberalisierung und Eigentumsrechte an Produktionsmitteln. – Ab 1993 stehen vermehrt Institutionalisierungsanforderungen im politischen, legislativen, exekutiven, judikativen und wirtschaftlichen Bereich im Vor- dergrund: Wettbewerb, Infrastruktur, Banken, Aufsichtsbehörden usw. – Ab 2000 werden Programme zur Sozialreform und Armutsreduktion insbe- sondere in den südkaukasischen und zentralasiatischen GUS-Staaten ein- geleitet.

606

Kohäsion bedeutet wörtlich «innerer Zusammenhalt». Im Kontext der EU verfolgt Kohäsionspolitik das Ziel, den sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt in der Gemeinschaft zu fördern, besonders durch die Förderung strukturschwacher Regio- nen. Damit kommt auch die Solidarität in Europa zum Ausdruck. Die neue EU-Politik hat eine mittelfristige Planung und Agenda, bei welcher v.a. die Bereiche Infrastruktur, Arbeitsmarkt, soziale Verhältnisse und Umwelt in ärmeren Regionen unterstützt werden. Mehr dazu in der Botschaft über den Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU68.

68 BBl 2007 489

607

Anhang 3

Neue Armut und soziale Entwicklung

Im internationalen Vergleich des Human Development Index (HDI) haben die Werte zwischen 1990 und 2000 einzig in der GUS abgenommen. Der HDI setzt sich zusammen aus Indikatoren für Gesundheit, Bildung und Lebensqualität. (Quelle: Human Development Report 2006, http://hdr.undp.org/) Zum Vergleich: HDI Schweiz 2004: 0,947

HDI Werte in Osteuropa und der GUS 1990 2000 2004

Südosteuropa Albanien 0,704 0,738 0,784 Bosnien-Herzegowina 0,800 Bulgarien 0,794 0,797 0,816 Mazedonien 0,796 Rumänien 0,775 0,778 0,805 Serbien und Montenegro 0,729 0,772 (2003)

GUS Armenien 0,738 0,736 0,768 Aserbaidschan 0,736 Georgien 0,743 Kirgisistan 0,705 Tadschikistan 0,697 0,627 0,652 Usbekistan 0,688 0,696 Moldova 0,740 0,679 0,694 Russland 0,818 0,785 0,797 Ukraine 0,800 0,755 0,774

608

Die Verschlechterung der sozialen und wirtschaftlichen Lage wirkte sich bis auf die Lebenserwartung aus: In der GUS zeigt die Tendenz teilweise abwärts. (Quelle: World Development Indicators 2002 & 2006, World Bank; http://devdata.worldbank.org/wdi2006/contents/index².htm) Zum Vergleich: Lebenserwartung Schweiz 2004: 81

Lebenserwartung (Jahre) 1990 2000 2004

Südosteuropa Albanien 72 74 74 Bosnien-Herzegowina 72 73 74 Bulgarien 72 72 72 Mazedonien 72 73 74 Rumänien 70 70 71 Serbien und Montenegro 72 72 73 GUS Armenien 68 74 71 Aserbaidschan 71 72 72 Georgien 70 73 71 Kirgisistan 68 67 68 Tadschikistan 63 69 64 Usbekistan 69 70 65 Moldova 68 68 68 Russland 69 65 65 Ukraine 70 68 68

609

Anteil der Bevölkerung unter der international festgesetzten Armutsgrenze (weniger als USD 2/Tag) Die Armut hat in Osteuropa und insbesondere in der GUS zugenommen. Dies bele- gen die international festgesetzten Arrmutsgrenzwerte (Anteil der Bevölkerung mit weniger als USD 2/Tag). (Quelle: Weltbank, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/ 0,,menuPK:258620~pagePK:146732~piPK:146813~theSitePK:258599,00.html)

Anteil Bevölkerung Aktuellste erhältliche mit < USD 2/Tag Angaben aus dem (in Prozent) Zeitraum 2002–2005

Südosteuropa Albanien 12 Bulgarien 6 Mazedonien 2 Rumänien 13

GUS Armenien 31 Georgien 26 Kirgisistan 23 Tadschikistan 42 Moldova 64 Russland 13 Ukraine 5

610

Anhang 4 Migration und Asylgesuche: Schweiz Estland

1 Asylbewerber in der Schweiz

Lettland im Jahr 2005

9 Anzahl Asylgesuche aus Osteuropa

Russland Litauen 13 375 Weissrussland 71 Polen 5

Tschechien

6 Ukraine

Slowakei 47 Kasachstan 4 8 Moldawien Ungarn Slowenien 67

3 Rumänien

0 Kroatien 96

29 Serbien und

Montenegro inkl. Bosnien- Kosovo Herzegowina

1506 Bulgarien

301 Georgien Usbekistan

461 10 Albanien Mazedonien

397 Kirgistan

48 142 2 Armenien Aserbaidschan

182 62 Turkmenistan

3 Tadschikistan 1

Quelle: Bundesamt für Migration

38,25 % aller Asylbewerber in der Schweiz stammen aus Osteuropa und der GUS. Am stärksten vertreten sind Gruppen aus Serbien und Montenegro, Bulgarien, Georgien, Russland und Bosnien-Herzegowina.

611

Migration in Osteuropa und der GUS Estland 136,0 Flüchtlinge und Vertriebene in Lettland Osteuropa im Jahr 2005 418,6 Russland Zahlen in 1000 Personen Litauen 9,2 483,0 Weissrussland 13,1 Polen 6,3

Tschechien 2,7 Ukraine Slowakei 76,8 Kasachstan 3,0 57,9 Moldawien Ungarn 1,7 Slowenien 8,7 0,8 Kroatien Rumänien 2,7 15,7 Serbien und Montenegro inkl. Bosnien- Kosovo Herzegowina 487,9 Bulgarien Georgien Usbekistan 199,9 5,2 44,5 Albanien Mazedonien 238,4 Kirgistan 0,09 4,3 103,0 Armenien Aserbaidschan 219,6 584,2 Turkmenistan 11,9 Tadschikistan 1,0

Quelle: UNHCR, Stat. Yearbook 2005

Zielländer der Migrationsströme in Osteuropa sind in erster Linie Aserbaidschan, Serbien und Montenegro und Russland. Viele Menschen flüchten aus Konfliktgegenden auch in Nachbarregionen.

612

Anhang 5

Zusammenspiel von humanitärer Hilfe (DEZA), Rückkehrhilfe (BFM) und Transitionsunterstützung (DEZA/SECO): die Rückkehrhilfe in Bosnien – Herzegowina und im Kosovo

In Osteuropa und der GUS überlagern sich seit den 1990er Jahren Flucht- bewegungen, Arbeitsmigration – zum Teil auch mit früheren Beziehungen zur Schweiz – sowie Transitmigration aus dem Nahen Osten und Asien. Koordinierte Ansätze zwischen Asyl- und Migrationspolitik, humanitärer Hilfe, technischer und finanzieller Zusammenarbeit und anderen aussen- und friedenspolitischen Instru- menten sind daher notwendig. In enger Abstimmung und dank der Mitfinanzierung durch das Bundesamt für Migration (BFM, vormals BFF) wurden nach den Kriegen in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo rasch umfangreiche Rückkehrhilfeprogramme eingeleitet. Der kombinierte Einsatz von humanitärer Hilfe, individueller Rückkehrhilfe und Struk- turhilfe ermöglichte die Rückkehr von rund 50 000 bosnischen und kosovarischen Kriegsflüchtlingen. Mit dieser integrierten Aktion entwickelte die Schweiz innova- tive Ansätze, die von der Rückkehrhilfe überleiten zu Migrationsprävention und Migrationskooperation. Die Transitionshilfe konzentrierte sich dabei auf die Wie- derherstellung von sozialer und öffentlicher Infrastruktur. So hat die Schweiz in Bosnien-Herzegowina, in Serbien und Montenegro und im Kosovo eine grosse Anzahl Wohneinheiten für Rückkehrer erstellt, wurden Kliniken, Schulen und andern öffentliche Dienste renoviert oder neu gebaut. Wirtschaftliche Projekte der Transitionshilfe, insbesondere die Förderung von KMUs, tragen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und somit auch zur Migrationsprävention bei. Auf regionaler Ebene unterstützt die Schweiz im Rahmen der MARRI-Initiative (Migration, Asylum, Refugee Regional Initiative) des Stabilitätspaktes die Verbesserung der migra- tionsspezifischen Kapazitäten und Absprachen nationaler Behörden. Ferner beteiligt sich die Transitionshilfe in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und mit Polizeiorganen an Massnahmen zur Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels und Menschenschmuggels in Osteuropa und der GUS.

613

Anhang 6

Aussenwirtschaftliche Rahmenbedingungen Der schweizerische Aussenhandel mit Osteuropa und der GUS 1992–2004 (in Mio. Fr.)

1992 1997 2002 2003 2004

Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo

Albanien 6.1 1.7 4.4 4.5 0.9 3.6 21.7 0.5 21.2 17.8 0.7 17.6 31.9 0.5 31.4 Armenien 0.9 0.3 0.6 1.3 4.2 –2.9 13.9 1.4 12.5 8.3 1.5 6.8 7.2 1.1 6.1 Aserbaidschan 5.2 0.2 5.0 1.8 0.7 1.1 24.3 0.5 23.8 22.5 0.9 21.6 53.3 1.3 52.0 Belarus 12.5 0.7 11.8 27.2 20.5 6.7 25.7 2.6 23.1 27.7 3.7 24.0 43.8 3.8 40.0 Bosnien Herzegowina 3.8 5.5 –1.7 20.5 1.0 19.5 35.5 4.6 30.9 36.6 6.2 30.4 39.0 12.3 26.7 Bulgarien 98.4 18.5 79.9 95.2 21.3 73.9 152.8 68.8 84.0 178.9 61.9 117.0 282.5 64.9 217.6 Estland 2.9 1.0 1.9 21.2 13.3 7.9 36.9 35.3 1.6 43.2 33.1 10.0 50.7 33.7 17.0 Georgien 0.3 0.0 0.3 6.5 1.5 5.0 5.1 0.2 4.9 7.6 0.5 7.1 8.9 0.5 8.4 Kasachstan 4.1 7.6 –3.5 26.5 4.7 21.8 76.7 58.7 18.0 77.7 47.5 30.3 104.5 104.5 0.0 Kirgisistan 0.1 8.2 –8.1 1.7 0.2 1.5 2.8 0.1 2.7 2.0 0.3 1.7 2.0 0.0 2.0 Kroatien 46.3 33.9 12.4 175.5 32.9 142.6 201.9 42.1 159.8 213.7 44.2 169.6 225.2 62.0 163.1 Lettland 2.5 1.8 0.7 25.3 3.4 21.9 101.3 11.0 90.3 103.7 7.8 95.9 123.4 11.7 11.7 Litauen 7.9 0.9 7.0 55.4 6.9 48.5 75.2 24.9 50.3 93.9 27.9 65.9 95.0 46.0 49.0 Mazedonien 37.7 4.5 33.2 95.6 4.4 91.2 36.7 10.5 26.2 31.6 5.2 26.5 42.6 4.5 38.1 Moldova 2.4 0.1 2.3 17.1 0.7 16.4 7.7 1.4 6.3 18.2 1.1 17.1 20.9 1.3 19.7 Polen 416.2 99.3 316.9 837.7 185.8 651.9 1140.7 471.7 669.0 1122.9 504.6 618.3 1336.3 654.8 681.4 Rumänien 84.7 17.5 67.2 164.1 48.7 115.4 244.3 106.9 137.4 305.2 142.2 163.0 463.5 154.9 308.5 Russland 267.1 337 –69.9 592.8 1066.6 – 882.2 1527.1 – 1064.7 1175.6 –110.8 1211.2 1005.0 206.2 Serbien und Montenegro 16.3 5.7 10.6 110.7 18.0 92.7 151.0 17.3 133.7 – – – 215.5 20.8 194.8 Slowakei – – – 212.6 126.0 86.6 260.4 279.3 –18.9 283.4 306.6 –23.2 291.0 295.5 –4.6

614

1992 1997 2002 2003 2004

Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo Export Import Saldo

Slowenien 108 79.1 28.9 209.8 103.4 106.4 261.5 184.3 77.2 292.8 173.0 119.7 294.9 200.1 94.8 Tadschikistan 0.1 0.6 –0.5 1.0 1.0 0.0 1.5 0.1 1.4 0.5 0.2 0.3 3.3 1.2 2.1 Tschechien – – – 616.1 332.7 283.4 945.3 842.2 103.1 1032.4 882.8 149.6 1148.3 981.2 167.1 Turkmenistan 0.0 0.3 –0.3 4.2 0.4 3.8 3.4 0.4 3.0 6.5 0.6 5.9 6.2 0.2 6.1 Ukraine 86.3 10.5 75.8 109.4 32.7 76.7 174.7 32.7 142.0 199.1 46.3 152.8 229.7 50.0 179.7 Ungarn 373.7 214.1 159.6 453.7 334.8 118.9 716.0 644.1 71.9 846.8 711.2 135.6 881.8 769.3 112.4 Usbekistan 5.4 8.3 –2.9 23.4 5.7 17.7 36.7 3.0 33.7 26.4 2.5 23.9 24.3 1.6 22.7

Quelle: Eidgenössische Zollverwaltung

Entwicklung des schweizerischen Aussenhandels mit Osteuropa (in Mio. Fr.)

Schweizerische Exporte Schweizerische Importe

1989 1992 2002 2003 2004 1989 1992 2002 2003 2004

Zentraleuropa 1075 1260 3210 3819 4221 570 505 2290 2647 2992 Südosteuropa 870 480 1105 784 1300 245 205 435 260 320 GUS 955 380 1105 1461 1715 400 375 1575 1281 1171

Total 2900 2120 5420 6064 7236 1215 1085 4300 4188 4483

615

Anhang 7

Wirtschaftliche Indikatoren

(Quelle: EBRD, TR/02) Brutto-Inland-Pro- Inflation 2004 Kumulierte Aus- dukt (BIP) 2004 landinvestitionen 1989–2003 Veränderung geschätztes Veränderung (in Mio. USD) gegenüber BIP 2003 gegenüber Vorjahr in % [1989=100%] Vorjahr in %

Mitteleuropa und 4.9 119 147,553 Baltikum Tschechien 4.0 108 3.2 38,243 Estland 5.5 102 3.5 3,246 Ungarn 4.0 115 6.8 33,641 Lettland 7.5 83 6.2 3,372 Litauen 7.0 84 1.5 3,683 Polen 5.5 135 3.6 51,906 Slowakei 4.8 114 7.5 10,185 Slowenien 4.1 120 3.7 3,277

Südosteuropa 5.0 86 31,276 Albanien 6.2 129 3.4 1,114 Bosnien-Herzegowina 4.0 57 – 1,073 Bulgarien 5.5 84 6.0 6,235 Kroatien 3.7 91 2.5 8,204 Mazedonien 2.5 78 2.8 1,002 Rumänien 5.8 92 11.9 10,536 Serbien und Montenegro 5.0 52 8.5 3,112

GUS 7.4 75 41,797 Armenien 8.0 89 7.8 868 Aserbaidschan 10.0 71 5.2 7,214 Belarus 6.0 100 19.3 1,979 Georgien 6.0 41 6.0 1,257 Kasachstan 9.0 94 6.7 15,730 Kirgisistan 6.0 75 6.2 413 Moldova 7.0 41 10.0 893 Russland 6.9 77 10.7 4,478 Tadschikistan 8.5 62 6.3 223 Turkmenistan 7.5 105 8.8 1,613 Ukraine 12.3 51 8.1 6,213 Usbekistan 2.5 107 12.0 917

616

Entwicklung BIP/pro Kopf: vier Beispiele

617

Anhang 8

Die acht Millenniums-Entwicklungsziele (MDG)

Ziel 1: Extreme Armut und Hunger beseitigen – Der Anteil der Menschen, die von weniger als einem US-Dollar pro Tag leben, sowie deren, die unter Hunger leiden, sollen um die Hälfte gesenkt werden

Ziel 2: Grundschulausbildung für alle Kinder gewährleisten – Alle Jungen und Mädchen sollen eine Grundschulausbildung erhalten

Ziel 3: Gleichstellung und größeren Einfluss der Frauen fördern – Vertretung beider Geschlechter in Ausbildungen bis zum Jahr 2015

Ziel 4: Die Kindersterblichkeit senken – Sterblichkeit von Kindern unter 5 Jahren um zwei Drittel senken

Ziel 5: Die Gesundheit der Mütter verbessern – Die Müttersterblichkeit soll um drei Viertel gesenkt werden

Ziel 6: HIV/Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen – Ausbreitung von HIV/Aids soll gestoppt und verringert werden – Verbreitung von Malaria und andere Krankheiten soll eingedämmt werden

Ziel 7: Eine nachhaltige Umwelt gewährleisten – Die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung sollen in der nationalen Poli- tik übernommen werden – Der Anteil der Menschen, die über keinen gesicherten Zugang zu gesundem Trinkwasser verfügen, soll um die Hälfte gesenkt werden – Bis 2020 sollen wesentliche Verbesserungen in den Lebensbedingungen von zumindest 100 Millionen SlumbewohnerInnen erzielt werden

Ziel 8: Eine globale Partnerschaft im Dienst der Entwicklung schaffen – Ein offenes Handels- und Finanzsystem, – Bedürfnisse der am wenigsten entwickelten Länder, der Binnenstaaten und der kleinen Inselentwicklungsländer – Schuldenproblematik der Entwicklungsländer – Schaffung menschenwürdiger und produktiver Arbeitsplätze – Lebenswichtige Medikamente zu erschwinglichen Preisen – In Zusammenarbeit mit dem Privatsektor (Informations- und Kommunika- tionstechnologien)

Für weitere Informationen siehe Bericht des Bundesrats vom 25. Mai 2005: Millenniumsentwicklungsziele – Zwischenbericht der Schweiz 2005 (www.deza.admin.ch).

618

Anhang 9

Mittelverwendung des III. Rahmenkredits (1999–2005)

Auszahlungen SECO/DEZA nach Sektoren (in Mio CHF) per 31.12.2005

180 Energie/

Umwelt 155.7

160 Diverse

B ereiche Finanzsekto r 133 140 130

P o litik und

120 Staatsaufbau Wissenschaft/

Energie/ 95 Kultur Umwelt Gesundheit/ 86.2

100 Wirtschaft/

Diverse B ereiche 85.7 So ziales

81.7 B ildung

80.5 74.6 80 Handel 61.2 Investitio ns- Landwirtschaft 60 Infrastruktur fö rderung 49.3 39.8 38.7 40

20

0

SECO DEZA

619

Anhang 10

Bilanz der Ostzusammenarbeit 1990–200269

Evaluation der Zielorientierungen der Projekte Die Zielsetzungen der OZA sind im Bundesgesetz Ost (Ziff. 2.3.2) definiert. Die empirische Erhebung in der externen Evaluation (2003) ergibt, dass sich die Pro- gramme massgeblich an diesen Oberzielen (mit entsprechenden Haupt- oder Neben- beiträgen) orientiert haben, wobei sich das SECO vor allem auf Wirtschaft (Finanz-, Infrastruktursektor) und Umwelt, die DEZA auf Gouvernanz, Soziales und Wirt- schaft konzentrierte. Die Studie kommt zum Fazit, dass die Zusammenarbeit der Schweiz effizient und wirkungsvoll auf die Transitionsprobleme ausgerichtet war. Als neutraler Staat wird die Schweiz als glaubwürdiger, verlässlicher Partner wahrgenommen. – Die Projekte weisen eine hohe Erfolgsquote auf. Wesentlich ist eine Kon- zentration der Mittel auf Bereiche, in denen die Schweiz ausgewiesene Erfahrungen hat. – Die Zusammenarbeit ist unbürokratisch und orientiert sich an lokalen Bedürfnissen. Wichtig sind eine klare Zielgruppenorientierung und ein part- nerschaftlicher Ansatz bei der Planung und Umsetzung von Projekten. – Es erfolgte eine zeitgerechte, an die Dynamik der Transition angepasste Ver- schiebung der regionalen und sektoriellen Schwerpunkte. – Die Unterstützung ist ganzheitlich und ist damit auch nachhaltig. Wichtig sind die Ausrichtung auf den Aufbau lebensfähiger institutioneller Struktu- ren und die Abstimmung mit laufenden Reformprogrammen anderer Geber. Die Stärken der schweizerischen Ostzusammenarbeit liegen im Bedürfnis- und Partnerbezug mit so genannten «bottom-up»-Ansätzen. Die Präsenz vor Ort durch Kooperationsbüros (vgl. Ziff. 2.3.6.1) ermöglicht rasche, flexible und unbürokra- tische Abwicklung. Diese hat es gemäss den externen Evaluatoren erlaubt, die Programme dynamisch den sich ändernden Bedürfnissen anzupassen. Die Schweiz kann zudem von einer besonderen Glaubwürdigkeit profitieren, verfolgt sie doch als kleines unabhängiges Land keine geostrategischen Interessen. Positiv vermerkt werden schliesslich die hohe Verlässlichkeit und Transparenz dank mittelfristiger Planung und partizipativer, nachfrageorientierter Projektentwicklung. Die Ostzu- sammenarbeit verfolgt vermehrt ganzheitliche systemische Ansätze auf allen Inter- ventionsebenen (Makro-, Meso-, Mikro-Ebene) und integrierte Problemlösungs- ansätze.

69 DEZA/SECO: Langer Weg zu Demokratie und Markt – Bilanz aus 12 Jahren Ostzusam- menarbeit, Bern 2004 (BBL, Vertrieb Publikationen; www.bundespublikationen.ch). DEZA/SECO: Die Transition und ihre Schatten. Evaluation 2003/4 (Band 1). Unabhän- giger Expertenbericht. August 2003 (Alex Melzer, TULUM Ltd.). DEZA/SECO: Bilanz der öffentlichen Zusammenarbeit mit Osteuropa und der GUS 1990–2002. Evaluation 2003/4 (Band 2). Unabhängiger Expertenbericht. August 2003 (Terra Consult; E. Basler, Taesco; NADEL, ETH Zürich).

620

Wichtigste Erkenntnisse und Empfehlungen der Bilanz Die Zielsetzungen und Grundsätze für die Zusammenarbeit gemäss dem Bundesbe- schluss von 1995 sind auch heute noch relevant. Die gesetzlichen und strategischen Vorgaben müssen aber Spielraum für ein flexibles Anpassen an die sich weiter verändernde Transitionsdynamik ermöglichen. Dabei ist es wünschenswert, dass auch die Leistungen anderer Bundesstellen (z.B. Politische Abteilung IV, Bundes- amt für Migration, VBS), welche neben dem SECO und der DEZA in den Ländern Osteuropas und der GUS tätig sind, mit einbezogen werden. Um angesichts der limitierten Mittel eine kritische Grösse der Programme und Projekte zu erreichen, bleibt eine Konzentration der Prioritäten und Aktionsfelder weiterhin vordringlich. Dabei geht es weniger um die Anzahl Länder oder der Sektoren, sondern um eine Reduktion der thematischen Vielfalt und der Diversität von Projektansätzen inner- halb der Sektoren. Im Vordergrund steht die Konzentration auf gewisse Themen und Projekte, in welchen die Schweiz ausgewiesene Stärken aufweist: z.B. demokrati- sche Prozesse auf Lokalebene, Berufsbildung, Zugang zu finanziellen und nicht- finanziellen Dienstleistungen, Umwelt, Unternehmensförderung. Schweizerische «Insellösungen» müssten inskünftig vermieden werden, was eine noch bessere Koordination mit den Partnern und anderen Gebern, sowie Politik- beobachtung und -dialog verlangt. Dabei wurde durch die Kooperationsbüros in den letzten Jahren die Programme verstärkt mit internationalen Gebern und nationalen Stellen breiter abgestützt. Wenn die bestehende Zuordnung von DEZA- und SECO-Kompetenzbereichen zweckmässig erscheint, besteht noch ein Potenzial von fallweise weitergehenden Synergien zwischen technischer und finanzieller Zusammenarbeit, welche die Effi- zienz, Wirksamkeit und Sichtbarkeit der schweizerischen Ostzusammenarbeit vor Ort verstärken kann. Dies würde zu einem kohärenteren Auftritt der Schweiz und zur Bündelung der relativ kleinen Beiträge beitragen. Durch integrierte Ansätze z.B. im Rahmen von Sektorreformen, im Gesundheits- oder Polizeiwesen, in der Lokal- verwaltung oder im Wasserversorgungsbereich, wird eine breit abgestützte Wirkung erzielt. Wo aber mangels Perspektiven aus innovativen Pilotprojekten Schweizer Insellösungen werden, die keine Chance auf langfristige Finanzierung haben, oder wo ein Projekt zuwenig auf den politischen Rahmen abgestützt ist, muss eine gutes Monitoring zeitige Reaktion erlauben.

621

Erfolgsfaktoren der Ostzusammenarbeit Schweizer Wissen, Erfahrung und Investitionen wurden abgestimmt auf lokale Bedürfnisse und Kapazitäten und mit lokalem Wissen zusammengebracht. Es fand eine kontinuierliche Professionalisierung und Qualitätssteigerung der Zusammenarbeit durch die Aufwertung von Lernprozessen statt. Die Zusammenarbeit zwischen DEZA und SECO wusste mit wachsender Erfahrung die Stärken der unterschiedlichen Kooperationsinstrumente effizienter zu nutzen. Die Einrichtung von gemeinsam finanzierten und betriebenen Kooperationsbüros mit gemeinsamer Landesprogrammierung in den Partnerländern erlaubte es, die Umsetzung von Programmen zu dezentralisieren und an die lokalen Partner zu delegieren. Diese Nähe zum Kontext vor Ort schuf darüber hinaus auch bessere Voraussetzun- gen für das Monitoring und Controlling und den Politikdialog. Sie sicherte eine Flexibilität bei der Wahl der Ansätze, Instrumente und der Programmverwaltung – alles Elemente, welche von den lokalen Partnern als spezielle Stärken der Schweiz geschätzt werden.

Quelle: DEZA/SECO: Langer Weg zu Demokratie und Markt – Bilanz aus

12 Jahren Ostzusammenarbeit, Bern 2004.

622

Anhang 11

Die schweizerische Ostzusammenarbeit im internationalen Vergleich (BVE = Bruttovolkseinkommen)

623

Anhang 12

Der schweizerische Beitrag zum Stabilitätspakt70 für Südosteuropa

Die Schweiz beteiligt sich seit 2000 an den Arbeitstischen des Stabilitätspakts (SP) und an den Programmen im Hinblick auf eine langfristige Stabilisierung der Region. Sechs Jahre nach der Gründung des SP ist für die Schweiz die Gesamtbilanz trotz einiger Schwierigkeiten positiv. Der SP hat seinen Nutzen als Förderer gegenseitigen Austausches, gemeinsamen Verständnisses über Probleme, sowie als Initiator und Koordinator kohärenterer internationaler Massnahmen in der Region gezeigt. Mit der Teilnahme am SP konnte die Schweiz ausserdem sowohl ihre aussen- politischen Zielsetzungen umsetzen, als auch ihre bilateralen Erfahrungen im regionalen Kontext nutzbringend einsetzen. Der Austausch von Ideen und Ana- lysen ist für die Schweiz besonders wertvoll. Die Mitarbeit am Stabilitätspakt verleiht der schweizerischen Kooperation zusätzliche internationale Visibilität. Um «die Regionale Ownership» zu stärken ist die Übergabe der Aufgaben des SP an einen «Regional Cooperation Council» (RCC) per Mitte 2008 geplant. Der RCC soll seinen Sitz in der Region haben und als operationeller Arm des SEECP (South-East European Cooperation Process71) koordinierende und politi- sche Aufgaben bezüglich der bestehenden regionalen Initiativen übernehmen. Die Schweiz unterstützt dieses Vorhaben. Sie konzentriert sich bereits heute auf die Unterstützung einer begrenzten Anzahl von Initiativen, die in der Region verankert sind. Die Themen dieser Initiativen gehören ausserdem zu den Priori- täten der schweizerischen bilateralen Zusammenarbeit mit Südosteuropa. Die schweizerische Unterstützung im Rahmen des Stabilitätspakts konzentriert sich damit auf folgende Bereiche: – Migration: Rückkehr und Integration von Flüchtlingen (Migration, Asylum and Refugees Regional Initiative) – Demokratisierung: Stärkung der lokalen Demokratie und grenzüberschrei- tenden Zusammenarbeit (National Association of Local Authorities) – Soziale Kohäsion: Sozialdialog, Gesundheit und Arbeitsmarktmassnahmen (Initiative for Social Cohesion) – Ausbildung: Regionale Plattform zur Koordination im Bereich Ausbildung (Education Reform Initiative) – Sicherheit: Kampf gegen das grenzüberschreitende organisierte Verbre- chen, Korruption und Menschenhandel (Organised Crime Training Network) – Wirtschaftlicher Wiederaufbau: Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Privatindustrie (u.a. Investment Compact, regionales Freihandelsabkommen)

70 www.stabilitypact.org

71 Regionales Forum zur Förderung der Zusammenarbeit seit 1996, dem neben den Staaten des Westbalkans auch Bulgarien, Rumänien, Griechenland, die Türkei und die Moldau angehören, bisher ohne feste Strukturen und eigene Budgetmittel.

624

Anhang 13

Beispiel einer Kooperationsstrategie Bosnien-Herzegowina

In Bosnien-Herzegowina (B&H) investiert die Schweiz in den Jahren 1996–2008

420 Millionen Franken und gehört damit zu den wichtigsten bilateralen Geber-

ländern. Trotz relativ zügigem physischem Wiederaufbau leidet das Land unter den Folgen des Krieges und der unvollständigen politischen, ökonomischen und sozialen Transition zur sozialen Marktwirtschaft. Das Dayton-Abkommen von

1995 hat wohl dem Blutvergiessen ein Ende gesetzt, aber nur eine schwache

Basis für eine moderne Staatsentwicklung geschaffen. In vielen Belangen bleibt das Land geteilt, und die Staatsgewalt ist auch 11 Jahre nach dem Krieg noch international verwaltet. Die sehr hohe Arbeitslosigkeit, insbesondere unter Jugendlichen, erhöht das Armutsrisiko grosser Teile der Bevölkerung und schürt Hoffnungslosigkeit und Migrationsdruck. Der Aufbau rechtsstaatlicher Struktu- ren kommt voran, wenn auch nur langsam. Hauptmotor für die Reformen ist die von der EU angebotene Assoziierung mit der Zukunftsperspektive eines Bei- tritts. Im Rahmen des Landesprogramms definiert die schweizerische Zusammenarbeit drei Ziele, zu deren Erreichung sie beitragen will: eine nachhaltige und sozial ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung, Armutsbekämpfung und die Annähe- rung von B&H an europäische Strukturen. Die Unterstützung konzentriert sich auf die Arbeitsfelder Gouvernanz, Sozialentwicklung und Wirtschaftsförderung. So werden mit schweizerischer Unterstützung der Dezentralisierungsprozess gefördert und Gemeinden in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gestärkt. Weitere Schwerpunkte sind die Umsetzung eines familienmedizinischen Konzepts im Rahmen der nationalen Gesundheitsreform, eine transparente Wasserbewirt- schaftung auf Gemeindeebene, aber auch die Umsetzung eines Projekts zum Kapazitätsaufbau der Polizei («community policing»). Einkommensförderung wird in mehreren Projekten zur Förderung von KMU, vor allem im ländlichen Bereich, betrieben. Die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Handel und Investitionen sowie der Zugang zu Finanzierungsinstitutionen sind ebenfalls wichtige Prioritäten. Bedeutungsvoll ist auch die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft, mit loka- len Medien und Nichtregierungsorganisationen (NRO), auch im Zusammenhang mit dem schweizerischen Engagement zur Unterstützung der Verfassungsre- form. Die Schweiz arbeitet in beiden Entitäten des Landes, mit einem Schwer- punkt in Nordwest-Bosnien. Partner- und Umsetzungsorganisationen sind sowohl schweizerische wie internationale, vermehrt aber auch bosnische Orga- nisationen.

Siehe Anhang 5 über Migrationspartnerschaften und Rückkehrhilfe in Bosnien-Herzegowina.

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Anhang 14

Die vier Themenschwerpunkte der Ostzusammenarbeit

Sicherheit, Stabilisierung und Strukturelle Reformen, wirtschaftliches Gouvernanz, Demokratisierung Wachstum und Einkommensförderung Die Schweiz will mit ihrem Engagement Die Schweiz fördert die Reform der wirt- zur politischen Stabilität beitragen und schaftlichen Strukturen als Grundvorausset- konfliktträchtige Spannungen abbauen zung für nachhaltiges wirtschaftliches helfen. Sie fördert die «gute Regierungsfüh- Wachstum und soziale Entwicklung. Damit rung» und die Etablierung von transparen- werden Arbeitsplätze geschaffen, Einkom- ten, demokratischen Institutionen. Dabei men verbessert und Steuereinnahmen stehen die Rechtsstaatlichkeit und der erhöht. Die verstärkte regionale Integration Schutz der Menschenrechte sowie echte des Aussenhandels ist ein weiteres Ziel. Partizipationsmöglichkeiten der Bürgerin- nen und Bürger im Vordergrund. Konkret unterstützt die Schweiz: Konkret unterstützt die Schweiz: – Grenzüberschreitende Massnahmen zur – Stabile Rahmenbedingungen für die gewaltfreien Konfliktlösung, Integration, privatwirtschaftliche Entwicklung Versöhnung – Den Aufbau eines prosperierenden – Den Schutz von Minderheiten und Privatsektors mit Schwergewicht auf benachteiligten Gruppen der Bevöl- den KMU kerung – Förderung des Exports von konkurrenz- – Bevölkerungsnahe Verwaltungsstruk- fähigen Produkten turen für den Zugang zu Justiz, Informa- – Die berufliche Qualifikation von tionen, Dienstleistungen Arbeitskräften Infrastrukturen und natürliche Sozialreform und neue Armut Ressourcen Die öffentliche Infrastruktur wurde wegen Die weit verbreitete Armut ist eine gefähr- fehlender Mittel vielerorts vernachlässigt liche Hypothek für die Reformprozesse. Die oder teilweise durch Kriege zerstört. Daher Schweiz will die sozialen Härten des unterstützt die Schweiz die Bereitstellung Transitionsprozesses mildern und die von Basisinfrastruktur. Im Umweltbereich Verarmung grosser Bevölkerungsteil wird der sparsame Umgang mit natürlichen bekämpfen helfen. Sie trägt zum Wieder- Ressourcen gefördert. Es werden auch aufbau eines funktionierenden Sozialsys- private und staatliche Institutionen gestärkt, tems bei, z.B. in der Sozial- und Altersvor- die für erhöhte Umweltsicherheit und sorge. schonenden Ressourcenumgang eintreten. Konkret unterstützt die Schweiz: Konkret unterstützt die Schweiz: – Die Wiederherstellung und Modernisie- – Reformen im Gesundheitsbereich und rung der Basisinfrastruktur für die Wirt- Bildungswesen schaft und die Bevölkerung – Die Stärkung von (nichtstaatlichen) – Öffentlich-private Partnerschaften für Sozialinstitutionen die Umsetzung von Umwelt- und Infra- – Den Aufbau von Grunddienstleistungen, strukturprojekten auch für benachteiligte Bevölkerungs- – Die Kontrolle von Risiken durch Alt- gruppen lasten und Nuklearanlagen

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