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Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer (Belebung des schweizerischen Kapitalmarktes)

vom 24. August 2011

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf einer Änderung des Bun- desgesetzes über die Verrechnungssteuer mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

24. August 2011 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2011-1286 6615

Übersicht

Die beantragte Änderung des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG; SR 642.21) beinhaltet den Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip bei Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren. Der Bundesrat will damit einen Beitrag zur Stärkung der Stabilität des Finanzsektors leisten, den Schweizer Kapitalmarkt beleben und den Sicherungszweck der Ver- rechnungssteuer stärken.

Ausgangslage Der Bundesrat hat am 20. April 2011 die Botschaft zur Änderung des Bankengeset- zes (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor, too big to fail, TBTF)1 verabschiedet. Ziel jener Vorlage ist es, die von Grossbanken ausgehenden volkswirtschaftlichen Risiken zu limitieren. Zur Entwicklung eines funktionierenden Schweizer Kapital- markts und zur Förderung der Contingent Convertible Bonds (CoCos) in der Schweiz schlug der Bundesrat auch steuerliche Massnahmen vor. In einem ersten Schritt wurden am 20. April 2011 die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremd- kapital sowie eine Befreiung von der Emissionsabgabe beim Wandel von CoCos in Eigenkapital vorgeschlagen. Die vorliegend beantragte Änderung des VStG stellt nunmehr den zweiten Schritt dar. Sie soll es allen Unternehmen ermöglichen, ihre Obligationen und Geldmarkt- papiere zu konkurrenzfähigen Bedingungen aus der Schweiz heraus zu emittieren, eingeschlossen die Ausgabe von CoCos durch Schweizer Banken.

Inhalt der Vorlage Im Rahmen einer Änderung des VStG ist vorgesehen, bei der Verrechnungssteuer auf Zinsen von Obligationen und Geldmarktpapieren vom Schuldner- zum Zahlstel- lenprinzip überzugehen. Die Verrechnungssteuer hat weiterhin Sicherungscharakter und keine abgeltende Wirkung. Der Steuersatz bleibt unverändert bei 35 Prozent. Die Vorlage geht über das Regulierungsziel der TBTF-Vorlage hinaus, indem sie zusätzlich mit der anvisierten Belebung des Schweizer Kapitalmarktes ein Standort- ziel und mit der Stärkung des Sicherungszwecks der Verrechnungssteuer ein Steuer- gerechtigkeitsziel verfolgt. Der Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip erlaubt es, alle drei Ziele zu erreichen.

1. Rechtssichere CoCo-Emissionen aus der Schweiz heraus (Regulierungsziel):

Zusammen mit der in der TBTF-Vorlage vorgesehenen Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital ermöglicht der Übergang zum Zahlstel- lenprinzip den systemrelevanten Banken, im Inland begebene CoCos zu steuerlich wettbewerbsfähigen Bedingungen bei internationalen Investorin- nen und Investoren zu platzieren. Die Emission von CoCos in der Schweiz – und die damit verbundene Unterstellung unter Schweizer Recht – erhöhen

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die Rechtssicherheit, was im Falle einer drohenden Insolvenz entscheidend für das Funktionieren des vorgesehenen TBTF-Dispositivs sein kann.

2. Belebung des Schweizer Kapitalmarktes (Standortziel): Die Vorlage verbes-

sert die steuerlichen Rahmenbedingungen jedoch nicht nur für die Ausgabe von CoCos, sondern darüber hinaus für die Emission aller Obligationen und Geldmarktpapiere. Im geltenden Schuldnerprinzip kennt die steuerabfüh- rende Schuldnerin den Gläubiger in der Regel nicht; die Erhebung der Steu- er erfolgt daher unbesehen der Person des Gläubigers, selbst wenn es sich bei diesem um einen steuerbefreiten institutionellen Anleger handeln sollte. Demgegenüber ist der Zahlstelle (in der Regel einer Bank) die Identität des Gläubigers, d.h. des wirtschaftlich Berechtigten, bekannt. Deshalb kann im Zahlstellenprinzip die Erhebung der Verrechnungssteuer in Abhängigkeit von der Person des Gläubigers differenziert werden. Konkret wird vorgeschlagen, die Verrechnungssteuer auf Obligationen- und Geldmarktpapierzinsen neu auf natürliche Personen mit Wohnsitz in der Schweiz zu begrenzen, da bei diesen die Sicherungsfunktion tatsächlich grei- fen muss. Bei inländischen juristischen Personen erfüllt demgegenüber die Buchführungspflicht eine Sicherungsfunktion, und bei institutionellen In- vestoren entfällt diese ganz, weil sie von der Einkommens- bzw. der Gewinn- steuer befreit sind. Namentlich durch die Befreiung internationaler Investo- rinnen und Investoren erhöhen sich die Platzierungschancen für inländische Anleihen erheblich. Es werden somit die Voraussetzungen geschaffen, dass inländische Obligationen und Geldmarktpapiere zu international wettbe- werbsfähigen Bedingungen aus der Schweiz heraus begeben werden können. Dadurch kann sich der Schweizer Kapitalmarkt insgesamt beleben, wodurch er zusätzliche Wertschöpfung und Arbeitsplätze schafft.

3. Stärkung des Sicherungszwecks der Verrechnungssteuer auf Zinsen von

Obligationen und Geldmarktpapieren (Steuergerechtigkeitsziel): Da die konzernexterne Finanzierung mit Anleihen im geltenden Recht weitgehend über ausländische Konzerngesellschaften erfolgt, ist der Schuldner kein Inländer, sodass die Zinsen auf diesen Anleihen von der geltenden Verrech- nungssteuer nicht erfasst werden. Bei solchen Obligationen besteht heute keine Sicherungsfunktion durch die Verrechnungssteuer. Mit der Änderung des VStG wird die Verrechnungssteuer gezielter auf die natürlichen Perso- nen mit Wohnsitz in der Schweiz und damit auf die Sicherstellung der schweizerischen Einkommens- und Vermögenssteuer ausgerichtet. Um dies zu erreichen, dehnt die Vorlage das Steuerobjekt der Verrechnungssteuer auf Zinsen ausländischer Obligationen und Geldmarktpapiere aus, welche inländische natürliche Personen bei inländischen Zahlstellen halten. Damit wird eine möglichst weit gehende Parallelität des Steuerobjektes der Ver- rechnungssteuer und der Einkommenssteuer angestrebt. Vorgesehen sind ausserdem Massnahmen, um Steuerumgehungen zu vermeiden.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 6616

1 Grundzüge 6619

1.1 Ausgangslage 6619

1.1.1 Vernehmlassung zur TBTF-Problematik 6620

1.1.2 Ergebnis der Vernehmlassung 6620

1.1.3 Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes (Stärkung

der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail, TBTF) 6620

1.2 Grundzüge der vorgeschlagenen Revision 6621

1.2.1 Ausgabe von CoCos in der Schweiz 6621

1.2.2 Ziele der Steuerpolitik 6622

1.2.3 Wechsel zum Zahlstellenprinzip 6625

1.2.4 Evaluierte alternative steuerliche Massnahmen 6626

1.2.4.1 Massnahmen beschränkt auf CoCos 6626

1.2.4.2 Allgemeine Massnahmen 6627

1.2.4.3 Beibehaltung des Schuldnerprinzips in der

Verrechnungssteuer 6627

1.3 Verhältnis zum internationalen Recht 6628

1.4 Umsetzung 6628

2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 6629

3 Auswirkungen 6639

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden 6639

3.1.1 Auswirkungen bei ausländischen Obligationen und

Geldmarktpapieren 6640

3.1.2 Auswirkungen bei inländischen Obligationen und

Geldmarktpapieren 6648

3.1.3 Zusammenfassung 6651

3.2 Personelle Auswirkungen 6654

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 6654

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 6656

5 Rechtliche Aspekte 6656

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 6656

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 6657

Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (VStG) (Entwurf) 6659

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Botschaft

1 Grundzüge

1.1 Ausgangslage

Schweizerische Unternehmen emittieren ihre Obligationen und Geldmarktpapiere in den meisten Fällen über eine ausländische Konzerngesellschaft. Der wichtigste Grund dafür sind die steuerlichen Rahmenbedingungen in der Schweiz, insbeson- dere hinsichtlich der Verrechnungssteuer. Diese wird auf sämtlichen Zinszahlungen von in der Schweiz emittierten Obligationen und Geldmarktpapieren erhoben, ungeachtet der Person des Zinsgläubigers. Dadurch sind diese Titel namentlich für in- und ausländische institutionelle Anleger unattraktiv. Mit der Emission im Ausland wird die Verrechnungssteuer grundsätzlich vermieden. Den schweizerischen Unternehmen entstehen durch die Errichtung und Aufrechter- haltung der ausländischen Struktur indessen zusätzliche Kosten, und dem schweize- rischen Fiskus entgehen die Steuereinnahmen aus der diesbezüglichen Wertschöp- fung. Im Weiteren wird der mit der Verrechnungssteuer verfolgte Sicherungszweck weitgehend verfehlt, da inländischen natürlichen Personen auf solchen Titeln keine Verrechnungssteuer abgezogen wird. Der Bundesrat hat den Handlungsbedarf bereits im Jahre 2008 anerkannt. Anlässlich der Ankündigung einer nächsten Reform der Unternehmensbesteuerung stellte er Massnahmen in Aussicht, die die steuerlichen Rahmenbedingungen für die Finanzie- rungstätigkeit von Schweizer Konzernen verbessern sollen. Das diesbezügliche Gesetzgebungsprojekt hat sich indessen verzögert; das Vernehmlassungsverfahren wurde noch nicht eröffnet. Mit den vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen zur TBTF-Problematik hat die Thematik eine zusätzliche Dimension erhalten. Die unattraktiven steuerlichen Rahmenbedingungen für Obligationen und Geldmarktpapiere haben zur Folge, dass auch die Ausgabe von bedingten Pflichtwandelanleihen (Contingent Convertible Bonds, CoCos)2 aus der Schweiz heraus nicht zu konkurrenzfähigen Bedingungen möglich wäre. Dies hätte negative Auswirkungen auf das mit der TBTF-Vorlage verfolgte Regulierungsziel. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat beschlossen, eine generelle Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen für die Ausgabe von Obligationen und Geld- marktpapieren aus der Schweiz im Rahmen der TBTF-Problematik vorzuschlagen. Damit werden gleichzeitig wichtige Vorteile für den Werkplatz erreicht.

2 Fremdkapital, das unter bestimmten Bedingungen (contingent) in Eigenkapital wandelbar (convertible) ist. Das Contingent Convertible Capital soll im Krisenfall die Kapitalsituati- on einer Bank verbessern, indem in wirtschaftlich guten Zeiten durch Vorsorge der Zu- griff auf zusätzliches und für Verluste haftendes Eigenkapital vorbereitet bzw. die Kondi- tionen für eine Umwandlung von Fremdkapital vereinbart werden. Bei Erreichen zuvor festgelegter Bedingungen (Trigger) erfolgt eine obligatorische Umwandlung. Contingent Convertible Capital wird typischerweise in Form so gennanter CoCo Bonds – kurz CoCos – ausgegeben.

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1.1.1 Vernehmlassung zur TBTF-Problematik

Vom 22. Dezember 2010 bis zum 23. März 2011 wurde eine Vernehmlassung zur TBTF-Problematik durchgeführt, mit der Vorschläge zur Begrenzung volkswirt- schaftlicher Risiken durch Grossbanken unterbreitet wurden. Diese Vorschläge beruhten auf dem Bericht der am 4. November 2009 eingesetzten Expertenkommis- sion. Zur Entwicklung eines funktionierenden Schweizer Kapitalmarkts und zur Förderung der Ausgabe von CoCos in der Schweiz wurden zudem folgende steuerli- che Massnahmen vorgeschlagen:

1. Abschaffung der Emissionsabgabe auf Obligationen und Geldmarktpapie-

ren;

2. Befreiung der Beteiligungsrechte von der Emissionsabgabe, sofern diese aus

der Wandlung von CoCos stammen;

3. Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip für Zinsen auf Obligatio-

nen und Geldmarktpapieren bei der Verrechnungssteuer.

1.1.2 Ergebnis der Vernehmlassung

Die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital wurde mehrheitlich gutge- heissen. Zum Teil wurde gefordert, die für systemrelevante Banken vorgeschlagene Ausnahmeregelung bei der Emissionsabgabe auf Beteiligungsrechten auf alle Ban- ken auszudehnen. Verschiedene Vernehmlassungsteilnehmer forderten sogar die generelle Abschaffung der Emissionsabgabe. Der Wechsel vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip für Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren bei der Verrechnungssteuer stiess bei zahlreichen Teilnehmerinnen und Teilnehmern auf Vorbehalte. Diese waren zumeist nicht grundsätzlicher Natur, sondern konzentrier- ten sich insbesondere auf die vorgeschlagene Frist für die technische Umstellung, die vielfach als zu kurz erachtet wurde, und auf gewisse Detailregelungen. Nament- lich wurde die vorgesehene Adressmethode kritisiert. Zudem wurde die getrennte Behandlung der Änderungen im Bereich der Verrechnungssteuer gefordert (vgl. Ergebnisbericht unter www.efd.admin.ch).

1.1.3 Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes

(Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail, TBTF) Am 20. April 2011 hat der Bundesrat die Botschaft zur Änderung des Bankengeset- zes (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail, TBTF)3 verabschiedet. Ziel der TBTF-Massnahmen ist es, die von Grossbanken ausgehenden volkswirt- schaftlichen Risiken zu limitieren. Zu diesem Zweck werden folgende Massnahmen vorgeschlagen:

1. Stärkung der Eigenmittelbasis;

2. strengere Liquiditätsanforderungen;

3 BBl 2011 4717

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3. eine bessere Risikodiversifikation, die Verflechtungen innerhalb des Ban-

kensektors verringert;

4. organisatorische Massnahmen, die eine Weiterführung von systemrelevanten

Funktionen (z.B. Zahlungsverkehr) bei drohender Insolvenz gewährleisten;

5. zwei steuerliche Massnahmen: die Abschaffung der Emissionsabgabe auf

Obligationen und Geldmarktpapieren und die Befreiung der Beteiligungs- rechte von der Emissionsabgabe, sofern diese aus der Wandlung von CoCos stammen. Der Bundesrat beschloss am 20. April 2011, die Revision des VStG nach eingehen- der Prüfung der noch offenen Fragen bis spätestens September 2011 in einer sepa- raten Botschaft vorzulegen.

1.2 Grundzüge der vorgeschlagenen Revision

1.2.1 Ausgabe von CoCos in der Schweiz

Zwischen der vorliegenden Revision des VStG4 und den in der Botschaft zur Ände- rung des Bankengesetzes (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; TBTF) vorge- schlagenen flankierenden steuerlichen Massnahmen besteht ein enger sachlicher Zusammenhang. Ergänzend zur Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital und zur Befreiung von der Emissionsabgabe bei der Wandlung von CoCos in Eigen- kapital, soll bei der Verrechnungssteuer bezüglich Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip gewechselt werden.5 Im Rahmen der besonderen Anforderungen für systemrelevante Banken stellen CoCos ein wesentliches Element zur Stärkung der Eigenmittel dar. Es wird zwi- schen zwei Arten von CoCos unterschieden. Auf der einen Seite dienen CoCos mit einer Wandlungsschwelle (Trigger) von 7 % der risikogewichteten Aktiven (RWA) als erweiterter Kapitalpuffer. Demgegenüber sollen CoCos mit einem Trigger von 5 % der RWA im Fall drohender Insolvenz die Kapitalreserve sicherstellen, die zur Finanzierung der Weiterführung systemrelevanter Funktionen und zur geordneten Abwicklung der Restbank benötigt wird. Diese sogenannte progressive Kapitalkom- ponente bewegt sich auf Basis der aktuellen Systemrelevanz der beiden Grossban- ken UBS und CS in der Grössenordnung von je 24 Milliarden Franken. Werden diese CoCos nicht unter schweizerischem Recht ausgegeben,6 sondern z.B. unter US-amerikanischem oder englischem Recht, können (Rechts-)Unsicherheiten entstehen, welche die Wirksamkeit des CoCo-Konzepts im Ernstfall in Frage stellen. Die zumeist amerikanischen oder englischen Gläubiger werden möglicherweise erfolgreich Verfahren anstrengen, um die Gültigkeit der Wandlung anzufechten oder die Ungleichbehandlung oder gar Diskriminierung ausländischer Gläubiger zu behaupten. Solche Verfahren werden unter Anwendung von US- oder englischem Recht nicht in der Schweiz, sondern – je nach dem vereinbarten Gerichtsstand – in

4 SR 642.21 5 Im Folgenden werden teilweise Textpassagen aus der TBTF-Botschaft wiederholt (insbe- sondere Ziff. 1.2.2, 1.2.4 und teilweise Ziff. 3). Dies ist notwendig, damit die vorliegende Botschaft als eigenständiges Werk verständlich ist. 6 Die Ausgabe ausserhalb der Schweiz schliesst die Unterstellung unter schweizerisches Recht nahezu sicher aus.

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New York oder London stattfinden. Nicht nur weichen die dortigen Rechtssysteme, gerade auch was den Schutz der Gläubiger in Insolvenzsituationen betrifft, vom schweizerischen Recht zum Teil erheblich ab. Weit entscheidender kann in der Krisensituation der Zeitverlust sein, den die Einleitung eines Verfahrens mit sich bringt. Eine rasch sich verschlechternde Kapital- und Liquiditätssituation einer Bank kann einen Handlungszwang entstehen lassen, der Zuwarten nicht zulässt. Anfech- tungsrisiken können auch bestehen, wenn ein CoCo in der Schweiz nach schweizeri- schem Recht ausgegeben wird. Die Wahrscheinlichkeit der Anfechtung dürfte allerdings weit geringer sein als im Fall einer Ausgabe unter ausländischem Recht. Sodann kommt ein Recht zur Anwendung, mit dem Behörden und Parteien vertraut sind. Deshalb sollten solche CoCos in der Schweiz emittiert werden können. Allerdings würden die heutigen, suboptimalen steuerlichen Rahmenbedingungen dem entge- genstehen. Aus diesem Grund werden – ergänzend zur TBTF-Botschaft – die vorlie- genden Massnahmen im Bereich des Verrechnungssteuerrechts vorgeschlagen. Neben der Verringerung von Rechtsrisiken, die sich mit einer CoCo-Emission unter schweizerischem Recht in der Schweiz erzielen lässt, sprechen auch wirtschaftliche Gründe für eine Ausgabe in der Schweiz.

1.2.2 Ziele der Steuerpolitik

Im Vordergrund der TBTF-Problematik steht das Regulierungsziel, d.h. die Durch- setzung der Regulierungsanforderung, um systemische Risiken bei Banken zu ver- meiden. Die TBTF-Vorlage umfasst auch steuerliche Elemente im Bereich der Stempelabgaben, welche die vorliegende Botschaft mit der Anpassung des Verrech- nungssteuergesetzes komplettiert. Damit wird unter dem Regulierungsziel die Emis- sion der CoCos aus der Schweiz heraus rechtssicher ermöglicht. Darüber hinaus verbessert die vorgeschlagene Anpassung des Verrechnungssteuergesetzes die Rah- menbedingungen für den Schweizer Kapitalmarkt und sie stärkt die Sicherungs- funktion der Verrechnungssteuer. Die folgende Tabelle beschreibt die Ziele, welche im Hinblick auf die TBTF-Problematik verfolgt werden. Ausserdem werden die Voraussetzungen genannt, die eine maximale Zielerreichung ermöglichen.

Ziel Zielumschreibung Voraussetzungen für maximale Zielerreichung

1 Regulierungsziel Durchsetzung der Regulie- – Emission der CoCos in der Schweiz, rungsanforderung durch die um die Effektivität des Instrumentes FINMA zur Vermeidung im Krisenfall so gut wie möglich si- systemischer Risiken cherzustellen.

2 Fiskalziel Steuerertrag erhalten – Kompensation der Mindereinnahmen,

welche durch die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremdkapital im Rahmen der TBTF-Vorlage entstehen, durch die Ausweitung der Bemes- sungsgrundlage der Verrechnungs- steuer.

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Ziel Zielumschreibung Voraussetzungen für maximale Zielerreichung

3 Gerechtigkeits- Allgemeinheit und Gleich- – Wirksame Sicherungssteuer auf Ein-

ziel mässigkeit der Besteuerung kommen aus beweglichem Vermögen sowie Besteuerung nach der für natürliche Personen (und Um- wirtschaftlichen Leistungs- gehungsstrukturen). fähigkeit durch Siche- rungsmassnahmen gegen Steuerhinterziehung gewährleisten

4 Standortziel Günstige Rahmenbedin- – Regulatorisch oder steuerlich bedingte

gungen für den Finanzplatz Wettbewerbsnachteile für systemrele- vante Schweizer Banken vermeiden. – Attraktive steuerliche Rahmenbedin- gungen für den Schweizer Bondmarkt schaffen.

5 Effizienzziel Niedrige Vollzugskosten – Möglichst niedrige Entrichtungskosten

der Besteuerung für die steuerpflichtigen Personen. – Möglichst niedrige Erhebungskosten für den Fiskus. – Auf die Phase der CoCo-Emissionen abgestimmtes Inkrafttreten der steuer- lichen Begleitmassnahmen.

Die einzelnen Ziele stehen zum Teil in Konflikt zueinander, sodass Güterabwägun- gen vorgenommen werden müssen. Das geltende Recht verfehlt diese Ziele in verschiedener Hinsicht und weist na- mentlich drei gewichtige Nachteile auf: – Es behindert die Entwicklung des Schweizer Bondmarktes. – Es beeinträchtigt die Konzernfinanzierung in der Schweiz. – Es kann nicht verhindern, dass die Verrechnungssteuer ihren Sicherungs- zweck nur teilweise erreicht. Aufgrund der steuerlichen Rahmenbedingungen ist der Schweizer Kapitalmarkt für Obligationen und Geldmarktpapiere wenig attraktiv. Dies ist auf die folgenden steuerlichen Faktoren zurückzuführen: (1) Die Emissionsabgabe auf Obligationen und Geldmarktpapieren verteuert die Emission, d.h. die Primärmarkttransaktion.7 (2) Die Verrechnungssteuer nach dem geltenden Schuldnerprinzip bewirkt, dass internationale Anlegerinnen und Anleger Obligationen und Geldmarktpa- piere, die dieser Steuer unterliegen, in ihrem Portfolio gar nicht berücksich- tigen, selbst wenn sie aufgrund eines Abkommens zur Vermeidung der Dop- pelbesteuerung (DBA) die Verrechnungssteuer zurückfordern können. Abschreckend sind hier nicht nur der Liquiditätsentzug und die entgangene Verzinsung bis zur Rückerstattung der Verrechnungssteuer, hinreichend ist oft allein schon der administrative Aufwand.

7 Da die TBTF-Vorlage u.a. die Abschaffung der Emissionsabgabe auf Obligationen und Geldmarktpapieren vorsieht, ist die diesbezügliche Verbesserung der Rahmenbedingun- gen bereits eingeleitet worden.

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(3) Die beiden vorgenannten Faktoren sind entscheidend. Darüber hinaus beein- trächtigt auch die Umsatzabgabe auf Obligationen den Schweizer Kapital- markt.8 Die Umsatzabgabe bewirkt, dass inländische Obligationen heute kaum gehandelt werden. Dadurch ist der Sekundärmarkt wenig liquid. Liquide Sekundärmärkte tragen jedoch zur Attraktivität der Primärkapital- märkte bei. Die Finanzierung der internationalen Wirtschaft erfolgt derzeit weitgehend ohne Belastung mit Quellensteuern. Die Schweizer Konzerne finanzieren ihre Ausland- tätigkeiten deshalb heute weitgehend über Offshore-Länder. Die aktuellen steuerli- chen Rahmenbedingungen bewirken, dass börsenkotierte Schweizer Konzerne in der Regel Fremdkapital mittels Emission von Obligationen im Ausland durch eine im Ausland ansässige Konzerngesellschaft beschaffen. Durch dieses Vorgehen können grundsätzlich die Verrechnungssteuer- und die Emissionsabgabepflicht vermieden werden. Um Strukturen zur Steuerumgehung zu verhindern, gelten solche Anleihen gemäss Praxis9 der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) indessen unter bestimmten Voraussetzungen als Schweizer Anleihen. In diesem Sinn ist die Emis- sionsabgabe geschuldet, und die Zinsen unterliegen der Verrechnungssteuer, wenn: – die inländische Muttergesellschaft der ausländischen Emittentin die Anleihe garantiert und zudem die durch die Obligation aufgenommenen Fremdmittel in die Schweiz fliessen, oder – die inländische Muttergesellschaft ein sogenanntes «Keep-well-Agreement» für die Emittentin der Anleihe abgegeben hat und längerfristig (d.h. länger als ein Jahr) mehr als 10 % der extern beschafften Mittel in die Schweiz fliessen. Verwendet die inländische Muttergesellschaft die mit eigener Garantie im Ausland erworbenen Mittel selber, z.B. für den Erwerb einer Beteiligung an einer ausländischen Gesellschaft, so stellt auch dies einen Mittelfluss in die Schweizer Gesellschaft und eine Verwendung in dieser dar. Kurzfristige Mittelflüsse (d.h. weniger als ein Jahr) in die Schweiz von bis zu 30 % werden gemäss Praxis der ESTV grundsätzlich toleriert. Der Umstand, dass die Befreiung von der Verrechnungssteuer an die Auflage gebunden ist, die aufgenommenen Mittel nicht in der Schweiz zu verwenden, schränkt die konzernexterne Finanzierung ein. Die konzerninterne Finanzierung ist von der Emissionsabgabe und der Verrechnungssteuer befreit, sofern ein schweizeri- scher Konzern nicht für eine Anleihe garantiert, die von einer ausländischen Kon- zerngesellschaft ausgegeben worden ist (Art. 14a der Verrechnungssteuerverord- nung vom 19. Dezember 1966, VStV; SR 642.211). Durch diese Einschränkung wird verhindert, dass verrechnungssteuerpflichtige mit verrechnungssteuerfreien konzerninternen Zinszahlungen vermischt werden. Aufgrund der steuerlichen Regelungen findet das Emissionsgeschäft mit Anleihen also weitgehend im Ausland statt. Inländische Emissionen werden in erster Linie

8 Geldmarktpapiere sind von der Umsatzabgabe ausgenommen (Art. 14 Bst. g des Bundes- gesetzes vom 27. Juni 1973 über die Stempelabgaben, StG; SR 641.10). Ebenfalls ausge- nommen sind die Vermittlung oder der Kauf und Verkauf von ausländischen Obligatio- nen, soweit der Käufer oder der Verkäufer eine ausländische Vertragspartei ist (Art. 14 Bst. h StG). 9 Vgl. Zirkular Nr. 6746 der Schweizerischen Bankiervereinigung betreffend Anleihen ausländischer Tochtergesellschaften mit Garantie der schweizerischen Muttergesellschaft vom 29. Juni 1993.

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von der öffentlichen Hand und einigen Unternehmen getätigt, die die aufgenomme- nen Mittel zwingend im Inland verwenden wollen. Die Einschränkung bei der kon- zerninternen Finanzierung verhindert in der Regel, dass das Cash Pooling schweize- rischer Konzerne, d.h. der konzerninterne Liquiditätsausgleich durch ein zentrales Finanzmanagement, in der Schweiz zentralisiert werden kann. Während die Verrechnungssteuer ihre Sicherungsfunktion bei Zinsen auf inländi- schen Bankguthaben und inländischen Dividenden wirksam erfüllt, greift sie kaum bei Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren, die von Schweizer Konzernen ausgegeben werden. Da die konzernexterne Finanzierung mit Anleihen weitgehend über ausländische Konzerngesellschaften erfolgt, ist der Schuldner kein Inländer, sodass die Zinsen auf diesen Anleihen von der geltenden Verrechnungssteuer nicht erfasst werden. Bei solchen Obligationen besteht heute keine Sicherungsfunktion durch die Verrechnungssteuer. Dadurch gehen Bund und Kantonen zweifellos Steuereinnahmen verloren. Das Regulierungsziel spricht dafür, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die inländischen systemrelevanten Banken CoCos ohne Wettbewerbsnachteil aus der Schweiz heraus emittieren können. Dabei können die steuerlichen Massnahmen eng gefasst werden, sodass sie sich auf die CoCos beschränken, oder aber breiter aus- gestaltet werden. Im zweiten Fall betreffen sie die Obligationen und Geldmarktpa- piere oder sogar das gesamte bewegliche Vermögen und tragen zur Lösung der geschilderten Probleme des geltenden Steuerrechts bei.

1.2.3 Wechsel zum Zahlstellenprinzip

In dieser Botschaft wird die dritte in der TBTF-Vernehmlassungsvorlage enthaltene steuerliche Massnahme beantragt, nämlich der Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer auf Zinsen von Obligationen und Geldmarktpapieren. Diese Massnahme ergänzt die Abschaffung der Emissions- abgabe auf Obligationen und Geldmarktpapieren und die Befreiung der Beteili- gungsrechte von der Emissionsabgabe, sofern diese aus der Wandlung von CoCos stammen10, welche beide in der TBTF-Botschaft vorgeschlagen werden. Diese drei steuerlichen Massnahmen bilden ein kohärentes Gesamtpaket. Es enthält mit dem Übergang zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer für Obliga- tionen- und Geldmarktzinsen und der Abschaffung der Emissionsabgabe auf Fremd- kapital zwei Massnahmen, welche die steuerlichen Rahmenbedingungen nicht nur für die CoCos, sondern für den ganzen inländischen Bondmarkt verbessern. Demge- genüber beschränkt sich die Freistellung von der Emissionsabgabe auf Beteiligungs- rechten auf jene, die aus der Wandlung der CoCos hervorgehen. Für die steuerliche Behandlung ist dabei unerheblich, ob der gewandelte CoCo aus der Schweiz oder aus dem Ausland begeben worden ist. Der geltenden Verrechnungssteuer liegt das Schuldnerprinzip zugrunde, wonach der Schuldner der steuerbaren Leistung Steuersubjekt ist. Der steuerabführende Schuld- ner kennt den Gläubiger in der Regel nicht. Beim Zahlstellenprinzip sind dagegen jene Institutionen steuerpflichtig, welche die steuerbare Leistung an den Gläubiger tatsächlich erbringen. Steuerpflichtig ist dann nicht der Obligationenschuldner,

10 Siehe BBl 2011 4717.

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sondern die Bank (Zahlstelle), welche die Auszahlung der Zinsen auf Anweisung der Schuldner vornimmt. Ihr ist die Identität des Gläubigers, d.h. des wirtschaftlich Berechtigten, bekannt. Dieser Umstand ermöglicht es, die Zahlstellensteuer diffe- renziert zu erheben, d.h. nur bei denjenigen Personen, bei denen die Sicherungs- funktion der Verrechnungssteuer notwendig ist. Konkret wird somit vorgeschlagen, den Übergang zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer auf Obligationen- und Geldmarktpapierzinsen auf natürliche Personen mit Domizil im Inland zu be- grenzen. Bei juristischen Personen erfüllt die Buchführungspflicht eine Sicherungs- funktion, bei institutionellen Investoren entfällt diese ganz, weil sie von der Ein- kommens- bzw. der Gewinnsteuer befreit sind. Bei Zahlungsempfängerinnen und -empfängern aus dem Ausland soll auf den Erträ- gen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren die Verrechnungssteuer nach dem Zahlstellenprinzip im Grundsatz dann erhoben werden, wenn keine soge- nannte Domizilerklärung vorliegt, welche glaubhaft macht, dass es sich bei der wirtschaftlich berechtigten Person nicht um eine in der Schweiz ansässige natürliche Person handelt. Damit werden Vermeidungsstrukturen von natürlichen Personen mit Wohnsitz Schweiz eingeschränkt. In Abwägung der Vor- und Nachteile erweist sich das hier vorgestellte Massnah- menpaket als die beste Lösung aus einer Liste verschiedener evaluierter Varianten. Damit diese Beurteilung transparent wird, werden nachfolgend einige Alternativen zur vorgeschlagenen Lösung kommentiert.

1.2.4 Evaluierte alternative steuerliche Massnahmen

1.2.4.1 Massnahmen beschränkt auf CoCos

Zusätzlich zu den steuerlichen Massnahmen, die in der TBTF-Vorlage vorgeschla- gen worden sind, würde eine Anpassung des Verrechnungssteuergesetzes, welche sich auf CoCos beschränken würde, eine Befreiung der Zinsen auf CoCos von der Verrechnungssteuer umfassen. Alternativ wäre auch ein Übergang zum Zahlstellen- prinzip in der Verrechnungssteuer für Zinsen auf CoCos denkbar. Würden die Massnahmen auf CoCos beschränkt, so fielen die direkten finanziellen Auswirkungen auf Bund sowie Kantone und Gemeinden in Form von Minderein- nahmen geringfügig aus. Sie beschränken sich im Wesentlichen auf den Wegfall der Emissionsabgabe auf abgabepflichtigen Fremdkapitalformen, die durch steuerbe- freite CoCos abgelöst werden. Die Emission der CoCos aus der Schweiz heraus kann zu wettbewerbsfähigen Bedingungen erfolgen. Für die übrigen Bonds bleibt der Schweizer Kapitalmarkt hingegen unattraktiv. Aufgrund des beschränkten Ka- pitalmarktvolumens dürfte die bevorzugte steuerliche Behandlung der CoCos Ver- drängungseffekte (Crowding-out) zulasten der anderen Emittenten im Inland erzeu- gen. Dies würde bedeuten, dass sich die Finanzierungskosten der Nicht-CoCo- Emittenten im Inland erhöhen würden. Betroffen davon wären namentlich Bund, Kantone und Gemeinden, deren Ausgaben in Form eines höheren Zinsaufwandes steigen würden. Falls die Zinsen von CoCos von der Verrechnungssteuer befreit würden, entstünde im Sicherungssystem eine Lücke. Unter dem Aspekt des Sicherungszweckes würde diese Lösung daher einen Rückschritt darstellen. Bei einem auf die CoCo-Zinsen beschränkten Übergang zum Zahlstellenprinzip bliebe der Sicherungszweck zwar

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erhalten, die Beschränkung des Systemwechsels auf CoCos erscheint jedoch im Hinblick auf die den Zahlstellen daraus entstehenden Umstellungsfixkosten als nicht verhältnismässig. Obwohl die Beschränkung der Massnahmen auf CoCos in Bezug auf das Regulie- rungsziel effektiv ist, erweist sie sich insgesamt als nicht zielführend.

1.2.4.2 Allgemeine Massnahmen

Die Massnahmen, die sich auf die CoCos beschränken, stecken das Feld enger ab als das Paket aus der TBTF-Vorlage und dieser Botschaft. Es ist aber auch möglich, Massnahmen vorzusehen, die allgemeiner sind. Denkbar wäre es, bei der Verrech- nungssteuer generell zum Zahlstellenprinzip überzugehen und auch die Emissions- abgabe auf Eigenkapital sowie die Umsatzabgabe auf Obligationen abzuschaffen. Zu den jährlichen Mindereinnahmen von netto 220 Millionen Franken aus der bereits in der TBTF-Vorlage zur Abschaffung vorgeschlagenen Emissionsabgabe auf Fremdkapital würden sich die jährlichen Mindereinnahmen aus der Abschaffung der Emissionsabgabe auf Eigenkapital in Höhe von 240 Millionen Franken gesellen. Wenn ergänzend auch die Umsatzabgabe auf inländischen Bonds gestrichen würde, kämen noch jährliche Mindereinnahmen in Höhe von knapp 70 Millionen Franken hinzu. Dieses Paket würde grundsätzlich zum Regulierungsziel führen und den Schweizer Kapitalmarkt zweifellos beleben. Infolgedessen flössen Bund, Kantonen und Gemeinden zusätzliche Gewinn- und Einkommenssteuereinnahmen zu, die einen Teil der Mindereinnahmen des Bundes kompensieren würden. Die Verrechnungssteuer würde dem Wohnsitzlandprinzip der Einkommenssteuer vollumfänglich folgen, was unter dem Sicherungszweck einen Fortschritt darstellen würde. Ein Vorbehalt ist jedoch anzubringen, weil die umfassende Umstellung auf das Zahlstellenprinzip komplexer ist als jene in der vorgeschlagenen Lösung, bei der sich die Umstellung auf die Zinsen von Obligationen und Geldmarktpapieren beschränkt. Die Umsetzung bei den Zahlstellen dürfte daher mehr Zeit beanspru- chen. Infolgedessen wäre diese Variante zu einem späteren Zeitpunkt operativ als die vorgeschlagene Lösung. Ausserdem fielen die jährlichen Mindereinnahmen aus den Massnahmen bei der Stempelabgabe mit rund 530 Millionen Franken deutlich höher aus als in der TBTF-Vorlage, wo sie jährlich 220 Millionen Franken betragen.

1.2.4.3 Beibehaltung des Schuldnerprinzips

in der Verrechnungssteuer Eine weitere Möglichkeit wäre, auch bei den Zinsen auf Obligationen und Geld- marktpapieren am Schuldnerprinzip festzuhalten. Damit würde eine Ausnahmere- gelung bei der Verrechnungssteuer für Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpa- pieren vorgesehen, die an institutionelle Anleger ausgerichtet werden. Eine solche Lösung für die Fremdfinanzierung von Unternehmen beruht auf einer Freistellung der Zinsleistung an bestimmte Gläubigerkategorien. Dafür ist eine Änderung des VStG erforderlich. In diesem Konzept obliegt der Nachweis, dass der Gläubiger der Obligation als Leistungsbegünstigter ein institutioneller Anleger ist,

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dem der Verrechnungssteuerpflicht unterstehenden Zinsschuldner. Der Nachweis, dass eine im Gesetz umschriebene institutionelle Anlegerin Eigentümerin und künf- tige Leistungsempfängerin ist, muss bereits bei der Zeichnung der Anleihe vorliegen und darf sich während der Dauer der Anleihe nicht verändern. Dieses System hat den Nachteil, dass ein Handel mit der Obligation nicht zulässig sein darf. Eine solche Ausnahmelösung in der Verrechnungssteuer würde möglicherweise zum Regulierungsziel führen: Die Rahmenbedingungen für die internationale Wettbe- werbsfähigkeit des Schweizer Kapitalmarktes würden verbessert; es handelte sich jedoch um eine Flickwerk-Lösung, und es bestünde das Risiko, dass der mit der Registrierung verbundene Aufwand einen Teil der internationalen Investoren abschrecken würde. Beim Sicherungszweck ergäbe sich keine Änderung gegenüber dem Status quo.

1.3 Verhältnis zum internationalen Recht

Die vorgeschlagene Änderung im Bereich der Erträge aus Obligationen und Geld- marktpapieren beeinflusst die Anwendung des Abkommens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemein- schaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind (Zins- besteuerungsabkommen, ZBstA; SR 0.641.926.81). Aufgrund des neu vorgesehenen Verzichts der Schweiz, Zinsen, die an in der EU ansässige natürliche Personen fliessen, mit der Verrechnungssteuer zu belasten, greift Artikel 1 Ziffer 3 Absatz 2 ZBstA. Danach unterstehen die von der Verrechnungssteuer befreiten Zinsen von Obligationen und Geldmarktpapieren von schweizerischen Schuldnern neu dem Zinsbesteuerungsabkommen. Diesbezüglich gelten die bekannten Regeln, wonach der EU-Steuerrückbehalt (35 % seit dem 1.7.2011) erhoben wird, sofern die wirt- schaftlich berechtigte natürliche Person keine Meldung an die für sie zuständige Steuerbehörde in ihrem Ansässigkeitsstaat beantragt hat (vgl. dazu auch die Erläute- rungen zu Art. 4 Abs. 1 E-VStG).

1.4 Umsetzung

Die Umstellung vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip bei der Verrechnungssteuer auf Obligationen- und Geldmarktpapierzinsen wird auf Stufe Verordnung (VStV) und Kreisschreiben konkretisiert werden müssen (vgl. Bemerkungen zu Art. 11 E-VStG).

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2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Art. 4 Abs. 1 Bst. a und abis sowie Abs. 1bis E-VStG Zahlstellenprinzip Die Verrechnungssteuer auf den Erträgen von Obligationen und Geldmarktpapieren soll neu durch eine inländische Zahlstelle (statt wie bisher vom Schuldner) erhoben werden, wenn: – die wirtschaftlich berechtigte Person eine im Inland ansässige natürliche Per- son ist (Art. 4 Abs. 1 Bst. a E-VStG); oder – eine Zinszahlung aus einer im Inland ausgegebenen Obligation an eine im Ausland ansässige Person erfolgt (Art. 4 Abs. 1 Bst. abis E-VStG) und die Möglichkeit besteht, dass eine im Inland ansässige natürliche Person die wirtschaftlich Berechtigte ist. Die Ausgabe einer Obligation durch eine aus- ländische Konzerngesellschaft, für welche die inländische Muttergesell- schaft garantiert, wird der Ausgabe in der Schweiz gleichgestellt. Diese Vorschläge ändern nichts am Sicherungszweck der Verrechnungssteuer. Die Vorlage verleiht der Steuererhebung keinen Abgeltungscharakter. Die Pflicht zur Erhebung der Verrechnungssteuer auf Erträgen von Obligationen und Geldmarkt- papieren wird aber nicht mehr dem Leistungsschuldner (Emittent der Obligationen- anleihe) obliegen, sondern neu einer inländischen Zahlstelle (in der Regel einer Bank). Das Zahlstellenprinzip ist der Schweizer Rechtsordnung nicht unbekannt, da es bereits nach Artikel 6 ZBstA definiert und angewendet wird. Auch die im Okto- ber 2010 beschlossene Aufnahme von Verhandlungen mit Deutschland und dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland im Hinblick auf die Einführung einer Abgeltungssteuer auf den Kapitalerträgen beruht auf dem Grund- satz der Errichtung einer Zahlstelle.

Gegenstand der Verrechnungssteuer Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a VStG des geltenden Rechts sind nur die Erträge von inländischen Obligationen verrechnungssteuerpflichtig. Mit der Ände- rung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a E-VStG wird das Steuerobjekt auf die Erträge von ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren ausgedehnt, wenn die wirtschaftlich berechtigte Person eine in der Schweiz ansässige natürliche Person ist. Angestrebt wird in erster Linie eine Stärkung des Sicherungszwecks der Verrech- nungssteuer, indem nun das Verrechnungssteuerobjekt mit Artikel 20 Absatz 1 Buchstaben a und b des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) übereinstimmt, der die Besteuerung aller Zinsen aus Obligationen sowie der Einkünfte aus der Veräusserung oder Rückzahlung von Obligationen mit überwiegender Einmalverzinsung als Erträge aus beweglichem Vermögen vorsieht. Zum andern geht es darum, die Möglichkeit einzuschränken, Depots und Guthaben, auf welche die Erträge inländischer Obligationen eingezahlt werden, zwecks Ver- meidung der Verrechnungssteuer in das Ausland zu überweisen. Deshalb sieht Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG vor, die Besteuerung der Erträge von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren im Grundsatz auch dann vorzu-

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sehen, wenn die Zahlung an eine im Ausland ansässige Person erfolgt (z.B. an eine ausländische Bank). Dieser Grundsatz wird durch Artikel 11 E-VStG wesentlich eingeschränkt (s. Erläuterungen zu Art. 11 E-VSTG). Der Emission inländischer Obligationen gleichgesetzt wird die Emission durch eine ausländische Gesellschaft, die einem Schweizer Konzern gehört, wenn sie durch die Schweizer Muttergesellschaft garantiert wird. Der Grund dafür ist, dass eine solche garantierte Anleihe wirtschaftlich einer Anleihe gleichkommt, welche die Mutterge- sellschaft begibt.11

Einschränkung auf inländische Leistungsempfänger Im geltenden Recht unterstehen die Erträge von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren ohne Rücksicht auf die Person des Gläubigers der Verrech- nungssteuerpflicht (Art. 14 Abs. 1 VStG). Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis E-VStG soll auf diesen Erträgen nur noch dann die Verrechnungssteuer erhoben werden, wenn die wirtschaftlich berechtigte Person eine in der Schweiz ansässige natürliche Person ist, da bei diesen Personen der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer seine Wirkung entfalten muss. Der Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip führt bei der Verrechnungs- steuer einen neuen Begriff ein: die wirtschaftlich berechtigte Person. Das Konzept allerdings ist nicht neu, denn in der Wegleitung der ESTV vom 1. Januar 2011 zur EU-Zinsbesteuerung (Steuerrückbehalt und freiwillige Meldung) ist der Begriff wirtschaftlich berechtigte Person bereits enthalten. Der Begriff umfasst die Endempfängerin oder den Endempfänger der Leistung, das heisst jede Person, welcher der steuerbare Ertrag wirtschaftlich zuzuweisen ist. Bei natürlichen Perso- nen überschneiden sich in der Regel die beiden Begriffe «wirtschaftlich berechtigte Person» im Sinne der Gesetzgebung über die Geldwäscherei und der EU-Zins- besteuerung auf der einen und «nutzungsberechtigte Person» nach dem Verrech- nungssteuergesetz auf der anderen Seite. Im Zweifelsfall muss die Zahlstelle Abklä- rungen treffen, um festzustellen, wer die wirtschaftlich berechtigte Person ist. Lässt sich diese Frage nicht beantworten oder können gar keine Abklärungen getroffen werden, so muss die Zahlstelle davon ausgehen, dass es sich bei der wirtschaftlich berechtigten Person um eine in der Schweiz ansässige natürliche Person handelt und dass daher grundsätzlich die Verrechnungssteuer zu erheben ist. Bei den juristischen Personen erfüllt bereits die Pflicht zur Führung einer ordnungs- gemässen Buchhaltung den Sicherungszweck weitgehend. Die institutionellen Anleger sind von der Einkommens- und Gewinnsteuerpflicht befreit (Art. 56 Bst. e DBG und Art. 23 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisie- rung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14), sodass der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer in diesen Fällen hinfällig ist. Die im Ausland ansässigen natürlichen Personen und die juristischen Personen mit statutarischem Sitz im Ausland sind grundsätzlich in der Schweiz nicht steuerpflich- tig (vorbehaltlich einer wirtschaftlichen Zugehörigkeit). Gemäss den laut Doppel- besteuerungsabkommen anwendbaren Regeln obliegt es grundsätzlich dem Ansäs- sigkeitsstaat des Empfängers, die durch eine im anderen Vertragsstaat ansässige Gesellschaft zu bezahlenden Zinsen zu besteuern (Art. 11 Abs. 1 des OECD-Mus-

11 Die heutige Regelung in Art. 14a Abs. 3 VStV betreffend die interne Konzernfinanzie- rung wäre bei Inkrafttreten dieser Änderung aufzuheben.

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terabkommens auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen [OECD-Musterabkommen]). Eine Ausnahme bleibt jedoch insofern bestehen, als der Quellenstaat der Zinsen ein beschränktes Besteuerungsrecht behält, das 10 Pro- zent des Bruttobetrags nicht übersteigen darf, wenn der Nutzungsberechtigte eine im anderen Vertragsstaat ansässige Person ist (Art. 11 Abs. 2 OECD-Musterabkom- men). Die von der Schweiz abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen sehen indessen regelmässig eine ausschliessliche Besteuerung im Wohnsitzstaat des Emp- fängers vor.12 Auch das Zinsbesteuerungsabkommen sieht grundsätzlich einen Abzug an der Quelle bei denjenigen Zinsen vor, die von einer inländischen Zahlstelle an natürliche Personen entrichtet werden, welche in der Europäischen Union ansässig sind (bzw. die Möglichkeit, diesen Abzug mit Hilfe einer freiwilligen Deklaration zu vermei- den). Der Abzug an der Quelle ersetzt somit die Erhebung der Verrechnungssteuer bei dieser Kategorie von Personen. Dies bedeutet, dass künftig auch Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren aus Schweizer Quellen der EU-Zinsbesteue- rung unterliegen. Der neue Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a E-VStG grenzt somit den Geltungsbereich und die Steuererhebung auf die in der Schweiz ansässigen natürlichen Personen ein. Die Steuer wird zurückerstattet, wenn die Einkünfte in der Steuererklärung ordent- lich deklariert werden. Ein weiteres Ziel der Änderungsvorschläge ist es, Massnahmen zu verhindern, die der Umgehung der Steuer dienen könnten. Insbesondere die Errichtung eines Off- shore-Vehikels zwischen der inländischen Zahlstelle und der in der Schweiz ansäs- sigen natürlichen Person oder die Zwischenschaltung einer in einem ausländischen Staat ansässigen Zahlstelle könnte diese Absicht jedoch unterlaufen. Solchen Steu- erumgehungen soll mit zwei Mitteln begegnet werden: – Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a E-VStG findet auch dann Anwendung, wenn die Zahlung zwar nicht direkt an eine natürliche Person mit Wohnsitz in der Schweiz erfolgt, wenn jedoch erwiesenermassen eine solche Person «wirt- schaftlich Berechtigte» ist. – Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG führt im Grundsatz zur Steuer- erhebung, wenn die Zahlung an eine Person im Ausland erfolgt. In diesen Fällen ist die Steuer definitiv; eine Rückerstattung ist ausgeschlossen (vgl. Bemerkungen zu Art. 11 E-VStG). Es ist jedoch die Möglichkeit vorgese- hen, die Verrechnungssteuer nicht zu erheben, sofern die inländische Zahlstelle mit einer Domizilerklärung glaubhaft machen kann, dass der wirt- schaftlich Berechtigte der Erträge im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buch- stabe abis E-VStG nicht eine in der Schweiz ansässige natürliche Person ist. – Die Erhebung der Steuer gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG ist auf inländische Obligationen und Geldmarktpapiere beschränkt. Grund dafür ist, dass bei Zinszahlungen von ausländischen Schuldnern in aller Regel keine inländische Zahlstelle involviert ist. Leitet ein ausländischer Schuldner seine Zinszahlungen sowohl über eine inländische als auch über eine ausländische Zahlstelle an die Begünstigten weiter, so kann dies zu un- terschiedlichen Steuerfolgen bei ein und demselben Begünstigten führen. Daraus kann den inländischen Zahlstellen gegenüber ausländischen Zahl-

12 Vgl. dazu www.estv.admin.ch/intsteuerrecht/themen/00170/00789/index.html?lang=de

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stellen ein Wettbewerbsnachteil entstehen, indem die Begünstigten ihre Zahlstellen aus Gründen der Steueroptimierung an andere Standorte verle- gen könnten. Als Folge davon wird der Sicherungszweck in diesen Fällen nur beschränkt erreicht. Das Verhältnis zwischen Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis E-VStG präsen- tiert sich somit wie folgt: – Erfolgt die Zahlung an eine Person im Ausland und steht fest, dass die wirt- schaftlich berechtigte Person eine inländische natürliche Person ist, so erfolgt die Besteuerung nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a E-VStG. Diese Konstellation wird in erster Linie dann auftreten, wenn sich das Depot der Kundin oder des Kunden bei der Schweizer Zahlstelle befindet. Diese ist verpflichtet, ihre Kundinnen und Kunden zu kennen und weiss somit, ob die wirtschaftlich berechtigte Person eine natürliche Person mit Wohnsitz Schweiz ist. – Besteht Ungewissheit darüber, ob die wirtschaftlich berechtigte Person eine inländische natürliche Person ist, so findet Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG Anwendung. Ein solcher Fall liegt typischerweise dann vor, wenn sich das Depot des Kunden nicht bei der Schweizer Zahlstelle befindet und diese die Zahlung an eine ausländische Bank leistet. In diesen Fällen kennt die Schweizer Zahlstelle in aller Regel die Identität des wirtschaftlich Berechtigten nicht. Stellt die ausländische Bank keine Domizilerklärung aus, so besteht die Möglichkeit, dass eine natürliche Person mit Wohnsitz Schweiz die wirtschaftlich Berechtigte ist. Somit ist die Verrechnungssteuer gestützt auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG zu erheben.

Exkurs: Kollektive Kapitalanlagen Nachstehend werden die Auswirkungen der vorgeschlagenen Revision auf kollek- tive Kapitalanlagen dargestellt:

Geltendes Recht Im geltenden Schuldnerprinzip wird bei Zinsen auf inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren die Verrechnungssteuer ungeachtet der Person des Gläubigers erhoben, d.h. auch dann, wenn es sich beim Gläubiger um eine in- oder ausländische kollektive Kapitalanlage handelt. Inländische kollektive Kapitalanlagen sind zur vollumfänglichen Rückerstattung der Verrechnungssteuer berechtigt (Art. 26 VStG). Die Ausrichtung bzw. Thesaurierung von Erträgen der inländischen kollektiven Kapitalanlage an ihre Anlegerinnen und Anleger untersteht sodann ihrerseits der Verrechnungssteuer (Art. 4 Abs. 1 Bst. c VStG). Für inländische kollektive Kapitalanlagen besteht ein eigenes Domizilerklärungsver- fahren (Affidavit) nach Artikel 34 VStV: Macht der Steuerpflichtige glaubhaft, dass der steuerbare Ertrag von Anteilen an einer kollektiven Kapitalanlage voraussicht- lich dauernd zu mindestens 80 Prozent ausländischen Quellen entstammen wird, so kann ihn die ESTV auf sein Gesuch hin ermächtigen, die Steuer insoweit nicht zu entrichten, als der Ertrag gegen Domizilerklärung (Affidavit) zugunsten eines Aus- länders ausbezahlt, überwiesen oder gutgeschrieben wird.

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Bei kollektiven Kapitalanlagen mit Sitz im Ausland richtet sich die Rückerstat- tungsberechtigung nach den von der Schweiz abgeschlossenen Doppelbesteuerungs- abkommen. In den meisten Fällen ist eine Rückerstattung der Verrechnungssteuer nicht möglich. Personen mit Wohnsitz im In- und Ausland sind daher in Bezug auf die Verrechnungssteuer im Regelfall schlechter gestellt, wenn sie schweizerische Obligationen über eine ausländische kollektive Kapitalanlage halten, als wenn sie diese Titel direkt in ihrem Depot halten, da sie im zweiten Fall gestützt auf das Doppelbesteuerungsabkommen zu einer vollständigen oder zumindest teilweisen Rückerstattung berechtigt sind. Als Folge davon sind schweizerische Obligationen für ausländische kollektive Kapitalanlagen in der Regel nicht attraktiv.

Gesetzesvorschlag Gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a E-VStG sind die Erträge der von einem Inländer oder von einem Ausländer ausgegebenen Obligationen durch die Zahlstelle um die Verrechnungssteuer zu kürzen, wenn diese einer im Inland ansässigen natür- lichen Person als wirtschaftlich Berechtigten zufliessen. Ist eine inländische kollektive Kapitalanlage gemäss Kollektivanlagengesetz vom 23. Juni 2006 (SR 951.31) Empfängerin der Leistung, so kann die inländische Zahl- stelle die Erträge ungekürzt an ihre Anlegerinnen und Anleger weiterleiten, weil mit Bezug auf die Sicherung des Steuersubstrates für natürliche Personen festgehalten werden kann, dass die inländische kollektive Kapitalanlage gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c VStG verpflichtet ist, sowohl die ausgeschütteten wie auch die thesaurierten Erträge getreu dem Schuldnerprinzip um die Verrechnungssteuer zu kürzen. Auf Verordnungsstufe erwägt der Bundesrat – nach Konsultation der involvierten Vertreterinnen und Vertreter der Finanzdienstleistungsbranche, gegebenenfalls das in Artikel 34 Absatz 1 VStV geregelte Affidavit-Verfahren für kollektive Kapital- anlagen auszuweiten. Dabei soll bei reinen Obligationen oder Geldmarkt-Fonds, d.h. Fonds, bei denen z.B. dauerhaft 90 Prozent des steuerbaren Ertrages durch Obliga- tionen und Geldmarktpapiere generiert werden, das bisherige Erfordernis für das Affidavit-Verfahren, wonach mindestens 80 Prozent des steuerbaren Ertrages aus ausländischen Quellen zu stammen hat, fallengelassen werden. Neu wäre es für die Anwendung des Affidavit-Verfahrens bei reinen inländischen Obligationen oder Geldmarkt-Fonds ausreichend, wenn der Ertrag zugunsten einer ausländischen Person ausbezahlt, überwiesen oder gutgeschrieben würde. Handelt es sich bei dieser um eine natürliche Person, die in einem EU-Land ansässig ist, so unterständen die von der Verrechnungssteuer befreiten Erträge aus Obligationen- und Geldmarkt- papier-Fonds jedoch neu dem Zinsbesteuerungsabkommen. Für andere Fonds, namentlich für Portfolio-Fonds, würde sich nichts ändern. Auf diesem Weg könnte für inländische reine Obligationen- und Geldmarktpapier- fonds eine Gleichbehandlung zwischen direkter und indirekter Anlage via kollektive Kapitalanlage erreicht werden. Hingegen resultiert keine Gleichbehandlung zwi- schen direkter und indirekter Anlage, soweit Obligationen- und Geldmarktpapiere im Rahmen von Portfolio-Fonds gehalten werden. Solche Fonds investieren ausser in Obligation- und Geldmarktanlagen auch substanziell in Aktien. Für Aktienerträge gilt jedoch nach wie vor das Schuldnerprinzip. Portfolio-Fonds würden daher für das ausgeweitete Affidavit-Verfahren nicht qualifizieren.

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Ausländische kollektive Kapitalanlagen unterliegen nicht der Verrechnungssteuer- pflicht. Damit die Sicherung des Steuersubstrates gewährleistet ist, sind inländische Zahlstellen bei der Weiterleitung von inländischen Erträgen an ausländische kollek- tive Kapitalanlagen verpflichtet, diese um die Verrechnungssteuer zu kürzen. Da im Normalfall nicht ausgeschlossen werden kann, dass inländische natürliche Personen Anteile einer ausländischen kollektiven Kapitalanlage innehaben, dürfen für diese Anlageformen auch keine Domizilerklärungen gemäss Artikel 11 Absatz 2 E-VStG ausgestellt werden. Dies führt dazu, dass direkte und indirekte Investitionen via ausländische kollektive Kapitalanlagen in Forderungspapiere aufgrund des Zielkon- fliktes zwischen der Belebung des Kapitalmarktes Schweiz und dem Sicherungs- zweck der Verrechnungssteuer steuerlich weiterhin ungleich behandelt werden. Dieses Problem liesse sich nur dann nachhaltig lösen, wenn das Zahlstellenprinzip auch auf die Aktienerträge und die Erträge von kollektiven Kapitalanlagen ausge- dehnt würde. Eine solche Massnahme würde indessen den Rahmen dieser Vorlage sprengen.

Art. 9 Abs. 1bis E-VStG Da die Verrechnungssteuer auf Erträgen von Obligationen und Geldmarktpapieren in Zukunft durch eine Zahlstelle erhoben wird, muss dieser im geltenden VStG unbekannte Begriff definiert werden. Die in Artikel 9 Absatz 1bis E-VStG vorge- schlagene Definition orientiert sich am Zahlstellenkonzept von Artikel 4 der Euro- päischen Richtlinie 2003/48/EG vom 3. Juni 2003 im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen. Mit Zahlstellen sind vor allem Banken gemeint. Als Zahlstellen kom- men aber auch Effektenhändler im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d des Börsenge- setzes vom 24. März 1995 (BEHG; SR 954.1) in Frage. Unter den Begriff der Zahl- stelle fällt der Wirtschaftsbeteiligte, der der wirtschaftlich berechtigten Person Zinsen zahlt, aber auch der Schuldner der steuerbaren Leistung oder der vom Schuldner oder von der wirtschaftlich berechtigten Person mit der Zahlung der Zinsen beauftragte Wirtschaftsbeteiligte. Mit der vorgeschlagenen Definition lässt sich sicherstellen, dass sich dieselben Steuerfolgen ergeben, wenn der Leistungs- schuldner die Zinsen direkt der wirtschaftlich berechtigten Person entrichtet, ohne den Weg über eine Zahlstelle einzuschlagen. Mit dem Begriff Wirtschaftsbeteiligter sind namentlich die juristischen Personen, die Gemeinwesen und ihre Anstalten, die kollektiven Kapitalanlagen, die Personengesellschaften sowie die Betriebsstätten ausländischer Gesellschaften gemeint. Auch die natürlichen Personen, die im Rah- men ihrer regelmässig oder nur gelegentlich ausgeübten Geschäftstätigkeit (Han- delstätigkeit oder selbstständig ausgeübte Tätigkeit) als Wirtschaftsbeteiligte gelten können, fallen unter den Begriff der Zahlstelle. Diese Kategorien von Personen sind bereits im Begriff der Zahlstelle enthalten, wie er für die Anwendung des Zinsbe- steuerungsabkommens vorgesehen ist (Art. 6 sowie Ziff. 8 der Weisungen der ESTV zum Zinsbesteuerungsabkommen vom 29. Februar 2008 mit der Europäischen Union). Nicht darin enthalten sind hingegen die natürlichen Personen, die als Privat- personen und auf einer nichtkommerziellen Basis agieren. Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis E-VStG verpflichten die Zahlstelle dazu zu bestimmen, ob ein Obligationenertrag vorliegt und ob die Steuer erhoben werden muss. Das ist gerechtfertigt, weil das Verfahren zur Erhebung der Verrechnungs- steuer auf dem Selbstveranlagungsprinzip beruht, sodass für den Steuerpflichtigen strengere Pflichten bestehen. Der Steuerpflichtige, vorliegend die Zahlstelle, ist gehalten, selber zu bestimmen, ob die Steuer erhoben werden muss. Im Zweifelsfall

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hat er die Steuer zu entrichten. Damit wird in den Artikeln 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis, 9 Absatz 1bis und 10 Absatz 1 Buchstabe b E-VStG der Grundsatz der Steuererhebung durch eine inländische Zahlstelle verankert.

Art. 10 Abs. 1 E-VStG Artikel 10 Absatz 1 des geltenden Rechts regelt die Steuerpflicht. Da die Steuer- pflicht bezüglich der Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren nicht mehr dem Schuldner der steuerbaren Leistung obliegt, sondern neu der Zahlstelle, ist Absatz 1 anzupassen: Im neuen Absatz 1 Buchstabe a sind die Fälle aufgezählt, in denen die Steuerpflicht weiterhin dem Schuldner der steuerbaren Leistung obliegt; in Absatz 1 Buchstabe b sind die Fälle aufgeführt, in denen das Zahlstellenprinzip gilt.

Art. 11 Abs. 2 E-VStG Artikel 11 Absatz 2 ermächtigt den Bundesrat, in der VStV die Voraussetzungen zu umschreiben, unter denen gegen eine sogenannte Domizilerklärung die Verrech- nungssteuer auf Erträgen gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG nicht erhoben wird. Der Bundesrat geht von folgender Regelung aus: Die Zahlstelle muss glaubhaft machen, dass die wirtschaftlich berechtigte Person der Erträge im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG nicht in der Schweiz ansässig ist. Solche Erklärungen können nur von Zahlstellen abgegeben werden, die für eine zuverlässige Überprüfung der von ihr abgegebenen Erklärung über die wirtschaftlich berechtigte Person Gewähr bieten. Dies sind Banken im Sinne des Bankengesetzes vom 8. November 1934 (SR 952.0) sowie ausländische Banken, die einer behördli- chen Aufsicht unterstehen. Dieses Verfahren (sog. Affidavit-Verfahren) findet bereits heute im Bereich der Erträge von kollektiven Kapitalanlagen Anwendung. Mit dieser Vorlage soll dieses Verfahren nunmehr für eine weitere Ertragsart Anwendung finden. Diese Lösung wurde der in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagenen Adress- methode vorgezogen. Die Adressmethode wurde im Rahmen der Vernehmlassung als nicht tauglich bezeichnet, da sie leicht umgangen werden kann. Durch das aufge- zeigte Verfahren der Abgabe einer Domizilerklärung können Missbräuche eher verhindert werden.

Verrechnungssteuerverordnung Die neu vorzusehenden Bestimmungen zu den Erträgen aus Obligationen und Geldmarktpapieren beinhalten, dass die ESTV auf Gesuch hin und gegen Einrei- chung einer Domizilerklärung über den wirtschaftlich Berechtigten die Zahlstelle ermächtigt, die Verrechnungssteuer nicht zu erheben. Die schweizerische Zahlstelle muss dabei glaubhaft machen, dass der wirtschaftlich Berechtigte der Erträge im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG nicht eine in der Schweiz ansässige natürliche Person ist. Die ESTV erteilt eine solche Ermächtigung, wenn die schweizerische Zahlstelle für eine zuverlässige Überprüfung der von ihr abgege- benen Domizilerklärungen über den wirtschaftlich Berechtigten Gewähr bietet. Besteht die Gewähr für den zuverlässigen Gebrauch oder für die Überprüfung nicht mehr, so hat die ESTV die Ermächtigung zu widerrufen.

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Die Befugnis der Zahlstelle, die Erträge steuerfrei auszuschütten, ist auf drei Jahre seit dem Ende des Kalenderjahres, in dem der steuerbare Ertrag fällig geworden ist, befristet. Die Ausstellung einer Domizilerklärung über den wirtschaftlich Berechtigten kann nur durch bestimmte Zahlstellen und Institute erfolgen. Dies sind Banken im Sinne des Bankengesetzes (SR 952.0). Darunter fallen die Banken, Privatbanken und Sparkassen sowie die ausländischen Banken und ihre durch die Bankenaufsicht genehmigten Filialen. Zudem können auch inländische Depotstellen, die einer be- hördlichen Aufsicht unterstehen, solche Domizilerklärungen über den wirtschaftlich Berechtigten ausstellen. Die ESTV lässt auch Domizilerklärungen eines ausländi- schen Institutes zu, welches einer behördlich anerkannten Aufsicht unterstellt ist. Eine solche Domizilerklärung über den wirtschaftlich Berechtigten muss diverse Angaben enthalten. Es sind dies: der Name und die Adresse des Instituts oder der Zahlstelle, die das Konto des wirtschaftlich Berechtigten führt; die Identifikation des den steuerbaren Ertrag abwerfenden Vermögenswertes; die Bestätigung, dass der wirtschaftlich Berechtigte nicht eine natürliche Person mit Wohnsitz in der Schweiz ist, dass sich der Vermögenswert im Zeitpunkt der Ausschüttung im Depot des Instituts befand und dass der steuerbare Ertrag auf einem Konto des wirtschaftlich Berechtigten ausbezahlt, überwiesen oder gutgeschrieben wurde. Zudem muss die Zahlstelle oder das Institut bestätigen, dass der steuerbare Ertrag ohne Abzug der Verrechnungssteuer ausbezahlt, überwiesen oder gutgeschrieben wurde. Die ESTV kann bei der Zahlstelle die Domizilerklärungen über den wirtschaftlich Berechtigten überprüfen. Die Zahlstelle hat der ESTV sämtliche erforderlichen Unterlagen, ein- schliesslich der nötigenfalls beim ausländischen Institut zu beschaffenden Unterla- gen, auf deren Verlangen vorzuweisen. Weigert sich die Zahlstelle, dieser Aufforde- rung nachzukommen, so ist die Steuer zu entrichten und zu überwälzen. Im Weiteren bleibt die Einleitung eines Strafverfahrens vorbehalten.

Rückzahlung der Verrechnungssteuer bei unrechtmässiger Erhebung Die Zahlstelle ist verpflichtet, die Verrechnungssteuer auf Erträgen im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis E-VSTG abzurechnen, sofern es sich bei der wirtschaftlich berechtigten Person um eine natürliche Person mit Wohnsitz in der Schweiz handelt. Rechnet nun die Zahlstelle die Verrechnungssteuer ab, obwohl es sich bei der wirtschaftlich berechtigten Person nicht um eine natürliche Person mit Wohnsitz in der Schweiz gehandelt hat, so stellt sich die Frage der Rückzahlung dieser Verrechnungssteuer. Diese Verrechnungssteuer wurde unrechtmässig erho- ben, da keine solche geschuldet ist, wenn die wirtschaftlich berechtigte Person eine im Ausland ansässige natürliche Person ist. Gemäss Artikel 12 VStV werden be- zahlte Steuern und Zinsen, die nicht durch Entscheid der ESTV festgesetzt worden sind, zurückbezahlt, sobald feststeht, dass sie nicht geschuldet sind. Gestützt auf diese Bestimmung können solche unrechtmässig erhobene Verrechnungssteuern wieder zurückerstattet werden.

Zu Unrecht nicht erhobene Steuer Die Zahlstellen sind verpflichtet, die Verrechnungssteuer abzurechnen, wenn die wirtschaftlich berechtigte Person der Erträge eine inländische natürliche Person ist. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass die Zahlstelle dies nicht erkannt hat und somit die Verrechnungssteuer nicht abgerechnet und überwälzt hat. Die Verrech-

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nungssteuer ist in einem solchen Fall trotzdem geschuldet. Die ESTV hat nun zwei Möglichkeiten, die zu Unrecht nicht erhobene Steuer in Rechnung zu stellen. Sie kann bei der Zahlstelle die Verrechnungssteuer «ins Hundert»13 aufrechnen oder die Zahlstelle anweisen, die Verrechnungssteuer bei der inländischen natürlichen Person einzufordern und anschliessend abzuliefern. Vorbehalten bleibt Artikel 12 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0), der unter bestimmten Bedingungen auch die Einforderung der zu Unrecht nicht erhobenen Steuer bei der inländischen natürlichen Person vorsieht.

Art. 12 Abs. 1quater E-VStG Nach Artikel 12 Absatz 1quater E-VStG entsteht die Steuerforderung bei Erträgen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis im Zeitpunkt der Überweisung, Ver- gütung oder Gutschrift. In Artikel 12 Absatz 1quater E-VStG wird auch die Frage nach der Entstehung der Steuerschuld für Obligationen mit überwiegender Einmal- verzinsung geregelt. Bezweckt wird eine Stärkung des Sicherungszwecks der Steuer, indem die Besteuerung des Einkommens aus der Veräusserung oder der Rückzah- lung der Obligation nach dem Grundsatz der Differenzbesteuerung (Differenz zwi- schen Anschaffungsbetrag und Verkaufs- oder Rückzahlungsbetrag) sichergestellt wird. Damit wird Deckungsgleichheit mit der Einkommenssteuer erzielt.

Art. 13 Abs. 1 Bst. abis E-VStG Der Verrechnungssteuersatz auf den Erträgen beweglichen Vermögens beträgt gegenwärtig 35 Prozent (Art. 13 Bst. a VStG). Hier gibt es keine Änderung: Auf den Erträgen aus Obligationen bleibt demnach ein Steuersatz von 35 Prozent anwendbar. Im System des Zahlstellenprinzips, in dem die Zahlstelle die Person des Gläubigers kennt, kann jedoch ein neues Element eingeführt werden. Die Zahlstelle kann bei Vorliegen eines Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Einkommen die dem ausländischen Staat vorbehaltene und effektiv erhobene Steuer (Residualsatz) in Abzug bringen. Beträgt diese Steuer im ausländischen Staat bei- spielsweise 10 %, so zieht die schweizerische Zahlstelle die Verrechnungssteuer nur noch im Umfang von 25 % ab.

Art. 16 Abs. 1 Bst. b E-VStG Die für die Fälligkeit der Steuerschuld vorgesehene Lösung bezweckt eine Vereinfa- chung des Verfahrens für die Zahlstelle, die gehalten sein wird, innert dreissig Tagen nach Ablauf jedes Geschäftsvierteljahres die Verrechnungssteuer für die in diesem Zeitraum fällig gewordenen Erträge gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und abis E-VStG zu entrichten. Dies entspricht dem Grundsatz, der heute für die Zinsen auf Kassenobligationen und auf Kundenguthaben gilt (Art. 16 Bst. a VStG).

13 Beispiel: Beträgt der der Verrechnungssteuer unterliegende Betrag Fr. 100 000.– und nimmt die Zahlstelle keine Überwälzung der Steuer vor, so erhält die steuerpflichtige natürliche Person eine zusätzliche Leistung, was zur Folge hat, dass die Leistung nach der Formel Fr. 100 000.–: 65 × 100 «ins Hundert» aufgerechnet wird. Dies ergibt sodann einen brutto zu deklarierenden Ertrag von Fr. 153 846.– und eine Verrechnungssteuer von Fr. 53 846.–.

6637

Art. 70c E-VStG Artikel 70c E-VStG enthält eine Übergangsbestimmung. Diese beschränkt die im zweiten Satz des Artikels 4 Absatz 1bis E-VStG festgelegte Gleichstellung der Aus- gabe durch eine ausländische Konzerngesellschaft, für welche die inländische Mut- tergesellschaft garantiert, mit der Ausgabe im Inland auf jene Obligationen, welche nach dem Inkrafttreten der Änderung des VStG ausgegeben, verlängert oder aufge- stockt werden. Somit gelten nur Obligationen und Geldmarktpapiere, die nach dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung ausgegeben, verlängert oder aufgestockt werden in jedem Fall als inländische Titel. Hier wird die Verrechnungssteuer erhoben, wenn der wirtschaft- lich Berechtigte eine inländische natürliche Person ist oder wenn ein Fall von Arti- kel 4 Absatz 1 Buchstabe abis vorliegt. Die übrigen von einer Schweizer Muttergesellschaft garantierten und vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung im Ausland begebenen Obligationen gelten weiterhin als ausländische Titel, sofern auch nach Inkrafttreten der Gesetzesände- rung keine Mittel in die Schweiz zurückfliessen. Mit dieser Regelung wird vermie- den, dass ein Emittent aufgrund einer allfälligen Gross-up-Klausel (Bruttozinsklau- sel) gegenüber den Anlegerinnen und Anlegern für die neu erhobene Quellensteuer ausgleichspflichtig wird. Eine Gross-up-Klausel verpflichtet den Emittenten näm- lich, den Anlegerinnen und Anlegern für jegliche vom Niederlassungsstaat des Emittenten einbehaltene Steuer einen Ausgleich zu gewähren. Hingegen unterliegen solche Obligationen neu – wie alle anderen ausländischen Obligationen auch – der Verrechnungssteuer, wenn die wirtschaftlich berechtigte Person eine inländische natürliche Person ist, welche die Obligation von einer Schweizer Zahlstelle verwal- ten lässt.

Zusammenfassung der steuerlichen Konstellationen Die folgende Tabelle fasst für den Fall einer Zahlstelle in der Schweiz in Abhängig- keit der Schuldner- und der Gläubigerkategorie die steuerlichen Folgen nach dem Status quo und nach der Änderung des VStG zusammen.

Schuldner Gläubiger (wirtschaftlich Berechtigter) Bisher Neu

Inländischer Schuldner Inländische natürliche Person VSt VSt mit CH-Zahlstelle Inländische juristische Person VSt – mit CH-Zahlstelle Natürliche Person aus EU-Land VSt ZBstA mit CH-Zahlstelle Person im Ausland ohne Domizil- VSt VSt erklärung Person im Ausland mit Domizil- VSt – erklärung

Ausländischer Schuldner Inländische natürliche Person – VSt mit CH-Zahlstelle Natürliche Person aus EU-Land ZBstA ZBstA mit CH-Zahlstelle Übrige – –

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Schuldner Gläubiger (wirtschaftlich Berechtigter) Bisher Neu

Ausländischer Schuldner mit Inländische natürliche Person – VSt Garantie der Schweizer Mutter- mit CH-Zahlstelle gesellschaft: Ausgabe, Verlänge- Inländische juristische Personen – – rung oder Aufstockung nach mit CH-Zahlstelle Inkrafttreten der VStG-Änderung Natürliche Person aus EU-Land ZBstA ZBstA mit CH-Zahlstelle Person im Ausland ohne Domizil- – VSt erklärung Person im Ausland mit Domizil- – – erklärung

Ausländischer Schuldner mit Inländische natürliche Person – VSt Garantie der Schweizer Mutter- mit CH-Zahlstelle gesellschaft: Ausgabe, Verlänge- Natürliche Person aus EU-Land ZBstA ZBstA rung oder Aufstockung vor Inkraft- mit CH-Zahlstelle treten der VStG-Änderung (Annahme: keine Mittelverwen- Übrige – – dung in der Schweiz)

VSt: Verrechnungssteuer ZBstA: Steuerrückbehalt gemäss Zinsbesteuerungsabkommen

Inkrafttreten Der Gesetzesentwurf weist dem Bundesrat die Kompetenz zu, das Inkrafttreten zu bestimmen. Den Zahlstellen soll hinreichend Zeit eingeräumt werden, damit sie die notwendigen organisatorischen Massnahmen zur Abwicklung der Verrechnungs- steuer auf Obligationen- und Geldmarktzinsen nach dem Zahlstellenprinzip vor- sehen können. Nach den Vorstellungen des Bundesrates sollen die vorliegenden Änderungen nach Möglichkeit am 1. Januar des Jahres, das auf das Inkrafttreten der steuerlichen Massnahmen gemäss der TBTF-Vorlage folgt, in Kraft treten. Dies würde es den systemrelevanten Banken erlauben, bereits vor Inkrafttreten der Ände- rung des Verrechnungssteuergesetzes CoCos emissionsabgabefrei im Inland zu begeben und den ersten Zinscoupon im folgenden Kalenderjahr unter dem geänder- ten Verrechnungssteuergesetz auszuzahlen.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf Bund, Kantone

und Gemeinden Der Übergang vom Schuldner- zum Zahlstellenprinzip für Zinsen von Obligationen und Geldmarktpapieren erzeugt sowohl Mehr- als auch Mindereinnahmen. Nachfol- gend werden die Wirkungsmechanismen beschrieben. Ausserdem wird ein Versuch unternommen, die Effekte zu quantifizieren. Die Schätzung erfolgt vor dem Hinter- grund weitgehend fehlenden Datenmaterials und auf der Grundlage von nicht beleg- baren Annahmen über Verhaltensänderungen. Die finanziellen Auswirkungen des Übergangs vom Schuldner- zum Zahlstellen- prinzip bei der Verrechnungssteuer auf Obligationen und Geldmarktpapieren erge- ben sich aus den Antworten auf die folgenden beiden Fragen:

6639

(1) Wie wirkt sich die Unterstellung der Zinsen auf ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren, die von inländischen natürlichen Personen bei einer Schweizer Zahlstelle gehalten werden, unter die Verrechnungssteuer aus? (2) Wie wirkt sich die Aufhebung der Verrechnungssteuer auf Zinsen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren für bestimmte Gläubiger- kategorien aus?

3.1.1 Auswirkungen bei ausländischen Obligationen

und Geldmarktpapieren

Bestände an ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren bei inländischen natürlichen Personen Um die finanziellen Auswirkungen der Unterstellung der Zinsen auf ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren bei inländischen natürlichen Personen abschätzen zu können, werden Angaben über die Bestände solcher Wertpapiere, welche inländische natürliche Personen bei inländischen Zahlstellen halten, benötigt. Die nachfolgende Tabelle enthält für Ende 2009 eine Übersicht über die Wert- schriftenbestände in den Depots inländischer Privatkunden der Banken in der Schweiz.

Wertschriftenbestände in den Depots inländischer Privatkunden bei den Banken in der Schweiz in Milliarden Franken, Ende 2009

Total Geld- Obliga- Aktien Anteile an Struktu- Übrige markt- tionen Kollektiv- rierte Wert- papiere anlagen Produkte schriften

Alle 518.986 2.018 122.963 196.598 169.875 27.920 0.123 Emittenten Inländische 262.675 0.954 43.860 151.815 63.693 2.786 0.080 Emittenten Ausländische 256.311 1.064 79.103 44.783 106.182 25.134 0.043 Emittenten

Quelle: Schweizerische Nationalbank (SNB)

Erforderlich ist zudem eine Annahme über den Zinsertrag, den diese Wertpapiere abwerfen. Schliesslich müssen auch Annahmen über die Grenzsteuersätze, denen die Zinserträge im Durchschnitt bei der Einkommenssteuer und die Bestände bei der Vermögenssteuer unterliegen, getroffen werden. Die nachfolgende Tabelle enthält die unterstellten Annahmen.

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Annahmen

Wertpapierbestände Zinssatz Grenzsteuersatz Grenzsteuersatz inländischer natür- Einkommenssteuer Vermögenssteuer licher Personen bei Schweizer Zahlstellen in Milliarden Franken

Ausländische 7914 3,5 %15 30 %16 0,4 %17 Obligationen Ausländische 118 1,0 %19 30 %20 0,4 %21 Geldmarktpapiere

Potenzieller Steuerertrag Unter diesen Annahmen errechnet sich ein Zinsertrag bei Obligationen von

2765 Millionen Franken und bei Geldmarktpapieren von 10 Millionen Franken. Der

potenzielle Ertrag bei der Einkommenssteuer beläuft sich auf 830 Millionen Franken bei den Obligationen und 3 Millionen Franken bei den Geldmarktpapieren. Bei der Vermögenssteuer beträgt der Ertrag bei den Obligationen 316 Millionen Franken und bei den Geldmarktpapieren 4 Millionen Franken.

Potenzieller Steuerertrag in Millionen Franken

Einkommenssteuer Vermögenssteuer Total

Ausländische Obligationen 830 316 1146 Ausländische Geldmarktpapiere 3 4 7 Total ausländische Obligationen 833 320 1153 und Geldmarktpapiere – davon Bund *278 0 278 – davon Kantone und Gemeinden *555 320 875

* Annahme über die Aufteilung der Einkommenssteuereinnahmen: ⅓ Bund, ⅔ Kantone und Gemeinden.

14 Annahme auf Grundlagen von Daten der SNB: Auskunft über Wertschriftenbestände in den Kundendepots der Banken, 2009. 15 Schätzwert für Korb ausländischer Kapitalmarktrenditen, basierend auf aktuellen Rendi- ten. 16 Schätzwert auf Grundlage der Steuerbelastung in den verschiedenen Kantonen, für verschiedene Einkommensgruppen und Haushaltskonstellationen. 17 Schätzwert auf Grundlage der Steuerbelastung in den verschiedenen Kantonen, für verschiedene Vermögensgruppen und Haushaltskonstellationen. 18 Annahme auf Grundlagen von Daten der SNB: Auskunft über Wertschriftenbestände in den Kundendepots der Banken, 2009. 19 Schätzwert für Korb ausländischer Geldmarktsätze (3-Monats-Libor), basierend auf aktuellen Sätzen. 20 Schätzwert auf Grundlage der Steuerbelastung in den verschiedenen Kantonen, für verschiedene Einkommensgruppen und Haushaltskonstellationen. 21 Schätzwert auf Grundlage der Steuerbelastung in den verschiedenen Kantonen, für verschiedene Vermögensgruppen und Haushaltskonstellationen.

6641

Szenarien in Bezug auf die Steuerehrlichkeit Feststellung: Die Abschätzung der finanziellen Auswirkungen der neu vorgeschla- genen Regelung setzt die Unterscheidung zwischen steuerehrlichen und steuerun- ehrlichen natürlichen Personen voraus. Konkret geht es um die Frage, welcher Teil des oben berechneten potenziellen Steuersubstrates (Zinsertrag) bisher nicht dekla- riert worden ist. Es werden daher zwei Szenarien unterschieden: – Szenario A: Es wird unterstellt, dass das potenzielle Steuersubstrat bereits heute vollumfänglich bei der Einkommenssteuer und der Vermögenssteuer deklariert ist. – Szenario B: Es wird unterstellt, dass das potenzielle Steuersubstrat heute vollumfänglich undeklariert bleibt und sich damit der Einkommenssteuer und der Vermögenssteuer vollständig entzieht. Die beiden Szenarien bilden in Bezug auf die finanziellen Auswirkungen die oberen und unteren Eckwerte der potenziell möglichen Ergebnisse. Das tatsächliche Ergeb- nis wird in Abhängigkeit der tatsächlichen Höhe der Steuerhinterziehung irgendwo zwischen den beiden durch die Szenarien definierten Eckwerten liegen. Die ESTV verfügt über keine Daten über die heutige Steuerehrlichkeit bei ausländischen Obli- gationen und Geldmarktpapieren.

Szenario A: vollständige Steuerehrlichkeit In diesem Szenario wird bereits heute das Steuersubstrat vollständig der Einkom- mens- und der Vermögenssteuer zugeführt. Die Einführung der Verrechnungssteuer auf ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren, welche inländische natürli- che Personen bei Schweizer Zahlstellen halten, wird daher nur in geringem Mass zu Verhaltensänderungen führen. Konkret seien in diesem Szenario die folgenden Annahmen unterstellt: – Annahme betreffend Verlegung der Zahlstelle:22 Vollständig steuerehrliche Anleger werden trotz der Ausweitung der Verrechnungssteuer, die sie auf den ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren trifft, ihre Zahlstelle nicht ins Ausland verlegen. Es resultiert dadurch also keine Beeinträchti- gung des potenziellen Verrechnungssteuer-Aufkommens. – Annahme betreffend Asset-Substitution:23 Vollständig steuerehrliche Anleger werden aufgrund der Ausweitung der Verrechnungssteuer, die sie auf den ausländischen Obligationen und Geldmarktpapieren trifft, nur in geringem Ausmass Asset-Substitution betreiben, sodass sie ihre ausländischen Obli- gationen und Geldmarktpapiere nur in geringem Mass durch verrechnungs- steuerfreie bzw. durch von der Verrechnungssteuer nur niedrig belastete Anlagen ersetzen werden. Es sei angenommen, dass sich das potenzielle Verrechnungssteuer-Aufkommen durch Asset-Substitution nur um 10 % schmälert. Die unterstellte, geringe Asset-Substitution findet ihre Begrün- dung im Umstand, dass steuerehrliche Anleger schon bisher die ausländi-

22 Annahme über künftiges Verhalten, getroffen aufgrund von Überlegungen zu den Kosten des Zahlstellenwechsels in Relation zu den Zinskosten zwischen VSt-Erhebung und -Rückerstattung.

23 Annahme über künftiges Verhalten, getroffen ohne Datengrundlage.

6642

schen Kapitalerträge bei der Einkommenssteuer deklariert haben, sodass die Ausdehnung der Verrechnungssteuer auf ausländische Anleihen an der Steu- erschuld und den erzielbaren Nettorenditen keine grundlegende Änderung bewirkt. – Annahme betreffend Verrechnungssteuer-Rückerstattung:24 Vollständig steuerehrliche Anleger werden die bezahlte Verrechnungssteuer im Folge- jahr vollumfänglich zurückfordern und rückerstattet erhalten. Finanzielle Auswirkung: Im Jahr des Inkrafttretens der Ausweitung der Verrech- nungssteuer erhöhen sich die Verrechnungssteuer-Einnahmen um den potenziellen Verrechnungssteuer-Ertrag, vermindert um 10 %25 infolge von Asset-Substitutions- Prozessen. Die Verrechnungssteuer wird auf dem Zinsertrag mit einem Satz von

35 % erhoben. Daraus errechnet sich ein potenzielles Steuersubstrat von

0,35 • (2765 Millionen Franken + 10 Millionen Franken) = 971 Millionen Franken. Aufgrund der Asset-Substitution wird dieses Potenzial nicht voll, sondern nur zu

90 % ausgeschöpft, sodass sich ein Verrechnungssteuer-Aufkommen von 874 Mil-

lionen Franken ergibt. Es handelt sich um einen einmaligen Effekt, der darauf basiert, dass die Rückerstattung der Verrechnungssteuer erst im Folgejahr stattfindet. Ab dem Folgejahr kompensieren sich dann – bei vollständiger Steuerehrlichkeit – jeweils die Verrechnungssteuer-Einnahmen und die Verrechnungssteuer-Rück- erstattungen. Das Steueraufkommen der Einkommens- und der Vermögenssteuer bleibt unverändert.

Szenario B: vollständige Steuerunehrlichkeit Feststellung zum zusätzlichen potenziellen Steuersubstrat: Wenn die Ausweitung der Verrechnungssteuer dazu führen würde, dass die bisher unversteuerten ausländi- schen Obligationen und Geldmarktpapiere neu vollständig der Einkommens- und der Vermögenssteuer unterworfen würden, entstünde ab dem Einführungsjahr der neuen Regelung ein zusätzlicher potenzieller Ertrag bei der Einkommens- und bei der Vermögenssteuer in Höhe von 1153 Millionen Franken pro Jahr. Hinzu käme der einmalige Effekt an Mehreinnahmen bei der Verrechnungssteuer im Einführungsjahr in Höhe von 971 Millionen Franken. Feststellung betreffend Handlungsoptionen: Allerdings werden sich diese Mehrei- nahmen in diesem Szenario nicht auf diesem Wege und nicht in dieser Höhe ein- stellen, weil die Betroffenen auf die Änderung des Steuerrechts im Rahmen ver- schiedener Verhaltensanpassungen reagieren können. Abgesehen vom Verschenken und dem Konsum des involvierten Vermögens hat eine steuerunehrliche inländische natürliche Person vier Handlungsoptionen, um auf die Unterstellung der ausländi- schen Obligationen und Geldmarktpapiere zu reagieren:

24 Annahme, getroffen in Erwartung rationalen Handelns der Betroffenen.

25 Annahme ohne Datengrundlage.

6643

Handlungsoptionen der Steuerzahlenden in Szenario B

Verteilung der involvierten Vermögens- werte auf die Handlungsoptionen

Grundan- Sensitivitäts- Sensitivitäts- nahme:26 analyse 1 analyse 2

Option 1 Straffreie Selbstanzeige 5,0 % 2,5 % 7,5 % Option 2 Versuch, Schwarzgeld schrittweise 45,0 % 22,5 % 67,5 % zu legalisieren Option 3 Asset-Substitution; Ausweichen 40,0 % 60,0 % 20,0 % in verrechnungssteuerfreie bzw. durch Verrechnungssteuer nur niedrig belastete Anlagen Option 4 Verlegen der Zahlstelle ins Ausland 10,0 % 15,0 % 5,0 %

Finanzielle Auswirkung Option 1: Bei der (einmaligen) straffreien Selbstanzeige erhebt die Steuerbehörde weder eine Busse wegen Steuerhinterziehung noch eine Bestrafung wegen Steuerbetrugs. Geschuldet ist hingegen die Nachsteuer ein- schliesslich Verzugszins für die letzten zehn Jahre. Dabei werden sämtliche Fakto- ren der steuerpflichtigen Person bis zu zehn Jahre rückwirkend neu veranlagt. Zu dieser Nachsteuer für die Nicht-Deklaration in der Vergangenheit hinzu kommt die ordentliche Einkommens- und Vermögenssteuer für das nun legalisierte und besteu- erte Substrat. Insgesamt fällt bei dieser Handlungsoption das Steueraufkommen grösser aus als bei der oben dargestellten Berechnung des potenziellen Steuer- substrates. Die Höhe der Nachsteuer variiert im Einzelfall stark und hängt von der Dauer der Steuerhinterziehung und vom Umstand ab, ob das nicht deklarierte Ver- mögen ursprünglich aus unversteuertem oder aus versteuertem Einkommen gebildet worden ist. Es sei unterstellt, dass die Nachsteuer 10 % des anteiligen Vermögens, d.h. 10 % • 5 % • (79 Milliarden Franken + 1 Milliarden Franken) = 400 Millionen Franken, beträgt.27 Es handelt sich hierbei um einen einmaligen Effekt im Jahr der Selbstdeklaration. Die Erträge auf dem verbleibenden Vermögen unterliegen her- nach der Einkommenssteuer und das verbleibende Vermögen selbst der Vermögens- steuer. Dieses Steueraufkommen ist permanent und entspricht den verbleibenden

90 % multipliziert mit dem Anteil am potenziellen Ertrag der Einkommens- und

Vermögenssteuer, d.h. für die Grundannahme 5 % • 90 % • 1153 Millionen Franken = 52 Millionen Franken. Insgesamt und aufgeteilt nach den einzelnen Steuerarten ergeben sich für Option 1 unter der Grundannahme und den beiden Sensitivitäts- analysen die folgenden permanenten finanziellen Auswirkungen:

26 Annahme über künftiges Verhalten, getroffen ohne Datengrundlage.

27 Annahme ohne Datengrundlage.

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Permanente finanzielle Auswirkungen Option 1 in Millionen Franken

Häufigkeit Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme 5,0 % 37 14 52 Sensitivitätsanalyse 1 2,5 % 19 7 26 Sensitivitätsanalyse 2 7,5 % 56 22 78

Finanzielle Auswirkung Option 2: Ist der Bestand an nicht deklarierten ausländi- schen Obligationen und Geldmarktpapieren in Relation zum deklarierten Vermögen gross, so kann die Umwandlung des Schwarzgeldes in Weissgeld nicht in einem Schritt erfolgen, weil die starke Zunahme des deklarierten Vermögens die Steuer- veranlagungsbehörde veranlassen kann, Untersuchungen anzustellen, welche die vergangene Steuerhinterziehung zu Tage fördern könnte. Falls der Versuch, das Schwarzgeld schrittweise zu legalisieren, erfolgreich ist, resultiert eine stille Am- nestie. Es ergeben sich schrittweise Mehreinnahmen, die zuerst v.a. bei der Verrech- nungssteuer, später v.a. bei der Einkommens- und der Vermögenssteuer anfallen. Wenn der Versuch hingegen nicht erfolgreich ausgeht, sodass der Fiskus der betrof- fenen Person die Steuerhinterziehung nachweist, erwachsen zunächst Mehreinnah- men infolge der Nachbesteuerung und Busse sowie danach zusätzliche Mehrein- nahmen aus der ordentlichen Einkommens- und Vermögenssteuer. Im – häufigeren – erfolgreichen Fall wird der oben beschriebene potenzielle Steuerertrag anfänglich nicht vollständig ausgeschöpft; im – selteneren – erfolglosen Fall wird der poten- zielle Steuerertrag hingegen deutlich überschritten. In der Gewichtung dieser beiden Fälle sei angenommen, dass das Steueraufkommen im Rahmen dieser Option dem Anteil am potenziellen Ertrag der Einkommens- und Vermögenssteuer für die Grundannahme 45 % • 1153 Millionen Franken = 519 Millionen Franken ent- spricht.28 Insgesamt und aufgeteilt nach den einzelnen Steuerarten ergeben sich für Option 2 unter der Grundannahme und den beiden Sensitivitätsanalysen die folgen- den permanenten finanziellen Auswirkungen:

Permanente finanzielle Auswirkungen Option 2 in Millionen Franken

Häufigkeit Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme 45,0 % 375 144 519 Sensitivitätsanalyse 1 22,5 % 187 72 259 Sensitivitätsanalyse 2 67,5 % 562 216 778

Finanzielle Auswirkung Option 3: Bei dieser Handlungsoption substituieren die Anleger ihre ausländischen Obligationen und Geldmarktpapiere ganz oder teilweise durch Anlagen, die verrechnungssteuerfrei (z.B. ausländische Aktien, ausländische strukturierte Produkte, physisches Gold) oder verrechnungssteuerarm sind (z.B. inländische Aktien mit tiefer Dividendenrendite, inländische CoCos). Dabei ist zu beachten, dass diese Fluchtanlagen keine perfekten Substitute darstellen, weil sie andere Zahlungsströme, Zeithorizonte und Volatilitäten aufweisen. Von daher dürfte

28 Annahme ohne Datengrundlage.

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eine vollständige Substitution nicht die Regel sein. Es sei angenommen, dass auf- grund der Asset-Substitution der potenzielle Steuerertrag der Einkommens- und Vermögenssteuer im Rahmen dieser Option nur zu einem Viertel ausgeschöpft werden kann, sodass das anteilige Steueraufkommen für die Grundannahme

40 % • 25 % • 1153 Millionen Franken = 115 Millionen Franken entspricht. Insge-

samt und aufgeteilt nach den einzelnen Steuerarten ergeben sich für Option 3 unter der Grundannahme und den beiden Sensitivitätsanalysen die folgenden permanenten finanziellen Auswirkungen:

Permanente finanzielle Auswirkungen Option 3 in Millionen Franken

Häufigkeit Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme 40,0 % 83 32 115 Sensitivitätsanalyse 1 60,0 % 125 48 173 Sensitivitätsanalyse 2 20,0 % 42 16 58

Finanzielle Auswirkung Option 4: Wird die Zahlstelle ins Ausland verlegt, so erge- ben sich keine direkten Auswirkungen auf die Steuereinnahmen. Allerdings treten indirekte Effekte als Folge der durch die Verlegung der Zahlstelle eintretenden Wertschöpfungsverluste im inländischen Private Banking auf. Die Quantifizierung dieser Effekte unterliegt einer grossen Unsicherheit. Die nachfolgenden Berechnungen stellen daher keine Schätzung dar; sie sollen stattdessen illustrieren, welche kritischen Annahmen getroffen werden müssten, um überhaupt zu einem Schätzergebnis zu gelangen: Durch die Verlegung der Zahlstelle ins Ausland nehmen die bei Schweizer Zahl- stellen verwalteten ausländischen Obligationen und Geldmarktpapiere in der Grund- annahme um 10 % • (79 Milliarden Franken + 1 Milliarden Franken) = 8 Milliarden Franken ab.29 Im Vergleich dazu betrugen 2009 die Wertschriftenbestände der Privatkunden 1262 Milliarden Franken.30 Dadurch sinkt die Beschäftigung im Pri- vate Banking um (8 Milliarden Franken/1262 Milliarden Franken) • 48 500 Be- schäftigte31 (Vollzeitäquivalente) = 307 Vollzeitstellen. Von diesen Beschäftigten finden 90 % eine andere Erwerbstätigkeit in der Schweiz. Ihr steuerbares Einkom- men sinkt von durchschnittlich 200 000 Franken um 40 000 Franken auf durch- schnittlich 160 000 Franken.32 Der Grenzsteuersatz der Einkommenssteuer beträgt in diesem Bereich im Durchschnitt 30 %.33 Die anderen 10 % geben ihre Erwerbstä- tigkeit in der Schweiz dauerhaft auf. Ihr steuerbares Einkommen sinkt von durch- schnittlich 200 000 Franken auf null. Der Durchschnittssteuersatz der Ein- kommenssteuer beträgt im Durchschnitt 20 %.34 Infolgedessen sinken die Einnah- men der Einkommenssteuer um [(0,9 • 30 % • 40 000 Franken) + (0,1 • 20 % •

29 Annahme ohne Datengrundlage.

30 Annahme auf Grundlagen von Daten der SNB: Anfrage über Wertschriftenbestände in den Kundendepots der Banken, 2009. 31 Annahme auf Grundlage EFD: Situation und Perspektiven des Finanzplatzes Schweiz, Bericht an die WAK-N, 11. September 2009, Tabelle 2, S. 12.

32 Annahme ohne Datengrundlage.

33 Annahme ohne Datengrundlage.

34 Annahme ohne Datengrundlage.

6646

200 000 Franken)] • 307 = 5 Millionen Franken. Unterstellt man einen Reingewinn

im Schweizer Private Banking von 5 Milliarden Franken35 und multipliziert man diesen mit dem Anteil der Vermögensabflüsse (8 Milliarden Franken/1262 Milliar- den Franken), so resultiert ein Gewinnrückgang um 32 Millionen Franken. Bei einem Gewinnsteuersatz von 20 % gehen infolgedessen die Gewinnsteuereinnahmen um 6 Millionen Franken zurück. Insgesamt und aufgeteilt nach den einzelnen Steu- erarten würden sich für Option 4 unter der Grundannahme und den beiden Sensitivi- tätsanalysen die folgenden permanenten finanziellen Auswirkungen ergeben:

Permanente finanzielle Auswirkungen Option 4 in Millionen Franken (pro memoria)

Häufigkeit Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme 10,0 % –5 –6 –11 Sensitivitätsanalyse 1 15,0 % –7 –10 –16 Sensitivitätsanalyse 2 5,0 % –2 –3 –5

Die folgende Tabelle fasst die permanenten finanziellen Auswirkungen von Szenario B zusammen:

Szenario B: Permanente Mehreinnahmen in Millionen Franken (ohne Mindereinnahmen Option 4)

Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme: Total 496 190 686 – davon Bund 165 165 – davon Kantone und Gemeinden 330 190 521

Sensitivitätsanalyse 1: Total 331 127 458 – davon Bund 110 110 – davon Kantone und Gemeinden 221 127 348

Sensitivitätsanalyse 2: Total 660 254 914 – davon Bund 220 220 – davon Kantone und Gemeinden 440 254 694

Finanzielle Auswirkung einmaliger Effekt bei der Verrechnungssteuer: Der einma- lige Effekt bei der Verrechnungssteuer im Jahr des Inkrafttretens der Ausweitung der Verrechnungssteuer fällt in Szenario B geringer aus als in Szenario A. Der potenzielle Steuerertrag von 971 Millionen Franken (vgl. Ausführungen zu Szenario A am Schluss) wird in den Handlungsoptionen 1 und 2 vollständig, in Option 3 zu

25 % und in Option 4 gar nicht ausgeschöpft. Somit belaufen sich die Mehreinnah-

men der Verrechnungssteuer im Jahr der Einführung der Ausweitung der Verrech- nungssteuer in der Grundannahme auf (5 % + 45 % + 25 % • 40 %) • 971 Millionen Franken = 583 Millionen Franken.

35 Annahme ohne Datengrundlage.

6647

Insgesamt und aufgeteilt nach den einzelnen Steuerarten ergeben sich unter der Grundannahme und den beiden Sensitivitätsanalysen die folgenden einmaligen finanziellen Auswirkungen:

Szenario B: Einmalige finanzielle Auswirkungen in Millionen Franken

Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Grundannahme: Total 583 289 111 983 – davon Bund 583 96 679 – davon Kantone und Gemeinden 193 111 304

Sensitivitätsanalyse 1: Total 389 144 56 589 – davon Bund 389 48 437 – davon Kantone und Gemeinden 96 56 152

Sensitivitätsanalyse 2: Total 777 433 167 1377 – davon Bund 777 144 921 – davon Kantone und Gemeinden 289 167 456

3.1.2 Auswirkungen bei inländischen Obligationen

und Geldmarktpapieren Die Aufhebung der Verrechnungssteuer auf Zinsen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren für bestimmte Gläubigerkategorien wirkt sich auf die ein- zelnen Gläubigerkategorien unterschiedlich aus. Deshalb ist zu unterscheiden zwi- schen:

1. inländischen nicht-natürlichen Personen mit Schweizer Zahlstelle;

2. natürlichen Personen aus EU-Ländern mit Schweizer Zahlstelle; und

3. Zahlstellen im Ausland, bei denen eine Domizilerklärung für den Gläubiger

vorliegt.

Ausserdem wirkt sich die aufgrund der neuen Regelung zu erwartende Belebung des Schweizer Kapitalmarktes positiv auf die Steuereinnahmen aus.

Gläubiger: inländische nicht-natürliche Personen mit Schweizer Zahlstelle Annahme betreffend Steuerehrlichkeit:36 Inländische nicht-natürliche Personen mit Schweizer Zahlstelle haben sich bisher in Bezug auf die Deklaration verrechnungs- steuerpflichtiger Einkünfte grundsätzlich steuerehrlich verhalten, weil sich für sie angesichts des Steuersatzes von 35 % die Rückforderung der Verrechnungssteuer immer auszahlt. Denn die Gewinnsteuerbelastung liegt bei Kapitalgesellschaften stets unter 35 % und bei institutionellen Anlegern sogar bei null. Annahme betreffend Verrechnungssteuer-Rückerstattung:37 Solche steuerehrlichen Personen haben bisher die Verrechnungssteuer vollständig zurückgefordert.

36 Annahme, getroffen in Erwartung rationalen Handelns der Betroffenen.

37 Annahme, getroffen in Erwartung rationalen Handelns der Betroffenen.

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Finanzielle Auswirkungen: Durch die Abschaffung der Verrechnungssteuer für diese Gläubigerkategorie resultieren Mindereinnahmen bei der Verrechnungssteuer. Diese beschränken sich auf die Höhe des Zinsertrages, den der Fiskus bisher in der Phase zwischen Ablieferung und Rückerstattung der Steuer erzielt hat. Unterstellt man einen Zinssatz von 2 % und eine durchschnittliche Frist zwischen Ablieferung und Rückerstattung von 4 Monaten38, so ergeben sich bei einem Verrechnungssteuer- Rückerstattungsvolumen von 2 Milliarden Franken39 Mindereinnahmen für den Bund in Höhe von 13 Millionen Franken.

Gläubiger: natürliche Person aus EU-Land mit Schweizer Zahlstelle Feststellung: Zinsen aus inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren unter- stehen neu dem Zinsbesteuerungsabkommen statt der Verrechnungssteuer. Feststellung: Für die finanziellen Auswirkungen ist wesentlich, dass zwischen Personen, welche sich für das Meldeverfahren entscheiden, und Personen, welche den Steuerrückbehalt wählen, unterschieden wird. Finanzielle Auswirkungen beim Meldeverfahren: In diesem Fall entfällt die bishe- rige Verrechnungssteuer. Da Personen, die das Meldeverfahren gewählt haben, steuerehrlich sein dürften, werden sie die Verrechnungssteuer typischerweise zurückgefordert haben. Es resultieren daher Mindereinnahmen bei der Verrech- nungssteuer im Ausmass der bisherigen Residualsteuer gemäss den jeweiligen DBA. Unter der Annahme, dass die betroffene Kategorie von EU-Bürgern bisher verrech- nungssteuerpflichtige inländische Obligationen und Geldmarktpapiere im Wert von 2 Milliarden Franken40 hielt, auf denen ein Zinsertrag von 2 % anfiel, der mit einer Residualsteuer von durchschnittlich 5 % belastet war, resultieren Mindereinnahmen in Höhe von 5 % • 2 % • 2 Milliarden Franken = 2 Millionen Franken pro Jahr. Finanzielle Auswirkungen beim Steuerrückbehalt: Auch in dieser Konstellation entfällt die bisherige Verrechnungssteuer. Die Schweiz erhält 25 % des Steuerrück- behaltes. Wenn die betroffene Person den Steuerrückbehalt wählt, hat sie höchst- wahrscheinlich die bisherige Verrechnungssteuer nicht zurückgefordert.41 Das Steuersubstrat ginge bei Sätzen von je 35 % für Verrechnungssteuer und Steuer- rückbehalt theoretisch um 75 % zurück. Da die bisherige, nicht rückforderbare Verrechnungssteuer bei einem im internationalen Umfeld sehr hohen Steuersatz von 35 % sehr unattraktiv ist, dürfte die Konstellation allerdings sehr selten sein, sodass es vertretbar erscheint, für die resultierenden Mindereinnahmen den Wert von null einzusetzen.

Zahlung an Person im Ausland mit Domizilerklärung für den Gläubiger Feststellung: Die bisherige Residualsteuer bei Personen mit Domizil in einem Land mit DBA und die volle Verrechnungssteuer bei Personen mit Domizil in Ländern

38 Annahme, getroffen auf Grundlage des Rückerstattungsverfahrens.

39 VSt-Eingänge aus Obligationenzinsen 2009 3.38 Milliarden Franken; Annahme ohne statistische Grundlage: Rückerstattungen an juristische Personen, v.a. institutionelle Anleger 2 Milliarden Franken. 40 Annahme auf Grundlagen von Daten der SNB: Auskunft über Wertschriftenbestände in den Kundendepots der Banken, 2009: Alle ausländischen Privatkunden halten inländische Obligationen und Geldmarktpapiere in Höhe von 2.5 Milliarden Franken.

41 Annahme, getroffen in Erwartung rationalen Handelns der Betroffenen.

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ohne DBA auf den Zinsen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren entfallen. Finanzielle Auswirkungen: Dies hat tendenziell Mindereinnahmen zur Folge; diese sind jedoch gering, da in den meisten wirtschaftlich gewichtigen DBA bereits heute auf die Erhebung einer Residualsteuer verzichtet wird und Investoren aus Nicht- DBA-Ländern inländische Obligationen und Geldmarktpapiere wegen der hohen Verrechnungssteuer ohnehin gemieden haben. Unterstellt man, dass die betroffenen Gläubiger bisher verrechnungssteuerpflichtige inländische Obligationen und Geld- marktpapiere im Wert von 2 Milliarden Franken42 hielten, auf denen ein Zinsertrag von 2 %43 anfiel, der mit einer Residualsteuer/Verrechnungssteuer von durchschnitt- lich 15 %44 belastet war, resultieren Mindereinnahmen in Höhe von 15 % • 2 % • 2 Milliarden Franken = 6 Millionen Franken.

Kapitalmarktbelebungseffekt Feststellung: Die Aufhebung der Verrechnungssteuer auf Zinsen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren für bestimmte Gläubigerkategorien gestaltet die Rahmenbedingungen für den Schweizer Kapitalmarkt attraktiver und beseitigt die Hindernisse, welche einem zentralisierten Finanzmanagement in der Schweiz entgegenstehen. Feststellung: Die Beseitigung der steuerlichen Hindernisse schafft im Kapitalmarkt- bereich und im Treasury-Bereich mittelfristig Arbeitsplätze und Wertschöpfung. Dies führt zu Mehreinnahmen bei der Einkommenssteuer und bei der Gewinnsteuer. Die Quantifizierung dieser Effekte unterliegt einer grossen Unsicherheit. Die nachfolgenden Berechnungen stellen daher keine Schätzung dar; sie sollen stattdessen illustrieren, welche kritischen Annahmen getroffen werden müssten, um überhaupt zu einem Schätzergebnis zu gelangen: – Die Beseitigung der steuerlichen Hindernisse schafft im Kapitalmarktbereich und im Treasury-Bereich mittelfristig 1000 Arbeitsplätze. Diese werden zu

70 % von bereits in der Schweiz erwerbstätigen Personen besetzt, deren

steuerbares Einkommen um 25 %, d.h. 40 000 Franken, auf durchschnittlich

200 000 Franken steigt, sodass der betroffene Lohnzuwachs einem Grenz-

steuersatz bei der Einkommenssteuer von 30 % unterliegt. Die restlichen

30 % der Arbeitsplätze werden von bisher nicht oder nicht in der Schweiz

erwerbstätigen Personen besetzt, die im Durchschnitt ebenfalls ein steuerba- res Einkommen von 200 000 Franken erzielen, das im Mittel mit einem Durchschnittssteuersatz von 20 % belastet wird. – Durch Beseitigung der steuerlichen Hindernisse im Kapitalmarktbereich und im Treasury-Bereich steigen die in der Schweiz versteuerten Gewinne der

42 Annahme ohne Datengrundlage. Laut Statistik der SNB hielten Ende 2009 ausländische Privatkunden bei Schweizer Banken Obligationen und Geldmarktpapiere im geringen Umfang von lediglich 2.5 Milliarden Franken. Die unterstellte Annahme geht davon aus, dass die gewichtige Gruppe der ausländischen Privatkunden mit ausländischer Zahlstelle – wegen der hohen VSt von 35 % und der geringeren Affinität zur Schweiz – noch einen wesentlich geringeren Anteil ihrer Depotbestände in Schweizer Obligationen und Geld- marktpapieren halten. 43 Annahme auf Grundlage der gegenwärtigen Zinsen auf Obligationen und Geldmarkt- papieren in Schweizer Franken.

44 Annahme ohne Datengrundlage.

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Banken um 100 Millionen Franken an.45 Diese Bankengewinne unterliegen einem Steuersatz von 20 %.46 Die in der Schweiz versteuerten Gewinne multinationaler Konzerne nehmen um 500 Millionen Franken zu47 und wer- den beim Bund effektiv zu 7,83 % und bei den Kantonen und Gemeinden gar nicht besteuert.48 – Aufgrund der zu erwartenden Belebung des Schweizer Kapitalmarktes und der Ansiedlung zusätzlicher Finanzierungsfunktionen in der Schweiz neh- men die Einkommenssteuereinnahmen mittelfristig um [(0,7 • 30 % • 40 000 Franken) + (0,3 • 20 % • 200 000 Franken)] • 1000 = 20 Millionen Franken zu. Die Gewinnsteuereinnahmen steigen um 20 % • 100 Millionen Franken + 7,83 % • 500 Millionen Franken = 59 Millionen Franken. Die folgende Tabelle fasst die finanziellen Auswirkungen der Aufhebung der Ver- rechnungssteuer auf Zinsen von inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren für bestimmte Gläubigerkategorien zusammen:

Mehreinnahmen in Millionen Franken (total aus Ziff. 3.1.2)

Verrechnungs- Einkommens- Gewinn- Total steuer steuer steuer

Gläubiger: inländische nicht-natürliche –13 –10 Personen mit Schweizer Zahlstelle Gläubiger: natürliche Person aus –2 –2 EU-Land mit Schweizer Zahlstelle Zahlung an Person im Ausland mit –6 –6 Domizilerklärung für den Gläubiger Kapitalmarktbelebungseffekt Mehrein- Mehrein- Mehrein- (pro memoria) nahmen nahmen nahmen

Total –21 –21 (ohne Kapitalmarktbelebungseffekt) – davon Bund –21 –21 – davon Kantone und Gemeinden

3.1.3 Zusammenfassung

Die folgende Tabelle fasst die finanziellen Auswirkungen insgesamt für beide Sze- narien A und B zusammen. Aufgrund der Annahmen bewegen sich die permanenten Minder- bzw. Mehreinnahmen in Abhängigkeit vom Ausmass der heutigen Steuer- ehrlichkeit in einer geschätzten Bandbreite von –21 Millionen Franken (Szenario A: vollständige Steuerehrlichkeit) und 437–892 Millionen Franken (Szenario B: voll- ständige Steuerunehrlichkeit). Davon entfallen zwischen –21 Millionen Franken und 89–199 Millionen Franken auf den Bund und zwischen 0 Millionen Franken und 348–694 Millionen Franken auf Kantone und Gemeinden. Nicht berücksichtigt in diesen Zahlen sind einerseits der schwierig quantifizierbare Effekt aus der Verle-

45 Annahme ohne Datengrundlage.

46 Annahme auf Grundlage ordentlicher Gewinnsteuerbelastung.

47 Annahme ohne Datengrundlage.

48 Annahme: effektive Steuerbelastung für Holdinggesellschaften.

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gung der Zahlstelle ins Ausland, welcher Mindereinnahmen bewirkt, und anderer- seits der ebenfalls schwierig zu beziffernde Kapitalmarktbelebungseffekt, der Mehr- einnahmen generiert.

Zusammenfassung: Permanente Mehreinnahmen in Millionen Franken

Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer steuer steuer steuer

Szenario A: Total –21 –21 – davon Bund –21 –21 – davon Kantone und Gemeinden

Szenario B: Grundannahme: Total –21 496 190 665 – davon Bund –21 165 144 – davon Kantone und Gemeinden 330 190 521

Szenario B: Sensitivitätsanalyse 1: Total –21 331 127 437 – davon Bund –21 110 89 – davon Kantone und Gemeinden 221 127 348

Szenario B: –21 660 254 892 Sensitivitätsanalyse 2: Total – davon Bund –21 220 199 – davon Kantone und Gemeinden 440 254 694

pro memoria: Effekt Verlegung Zahlstelle Minderein- Minderein- Minder- nahmen nahmen ein- nahmen Kapitalmarktbelebungseffekt Mehrein- Mehrein- Mehr- nahmen nahmen ein- nahmen

Hinzu kommen die in der nächsten Tabelle dargestellten einmaligen Effekte im Jahr des Inkrafttretens der Änderung des VStG und im Zeitpunkt der straffreien Selbstan- zeige in Szenario B in Höhe von 874 Millionen Franken (Szenario A) bzw. 583–1377 Millionen Franken (Szenario B). In Szenario A fliessen die Mehreinnah- men dem Bund zu, in Szenario B entfallen 437–921 Millionen Franken auf den Bund und 152–456 Millionen Franken auf die Kantone und Gemeinden.

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Zusammenfassung: Einmalige Mehreinnahmen in Millionen Franken

Verrechnungs- Einkommens- Vermögens- Gewinn- Total steuer* steuer° steuer° steuer

Szenario A: Total 874 874 – davon Bund 874 874 – davon Kantone und Gemeinden

Szenario B: Grundannahme: Total 583 289 111 983 – davon Bund 583 96 679 – davon Kantone und Gemeinden 193 111 304

Szenario B: Sensitivitätsanalyse 1: Total 389 144 56 589 – davon Bund 389 48 437 – davon Kantone und Gemeinden 96 56 152

Szenario B: 167 1377 Sensitivitätsanalyse 2: Total 777 433 – davon Bund 777 144 921 – davon Kantone und Gemeinden 289 167 456

* im Jahr des Inkrafttretens ° im Jahr der straffreien Selbstanzeige

Die nächste Tabelle zeigt für das Basisszenario und die beiden Sensitivitätsanalysen, bei welchem Anteil der bisher von inländischen natürlichen Personen nicht dekla- rierten ausländischen Obligationen und Geldmarktpapiere die Reform gerade Auf- kommensneutralität erreicht. Dieser Break-Even-Punkt wird einerseits nur für die permanenten Einnahmen und anderseits für den Barwert der permanenten und der einmaligen Einnahmen des Bundes sowie aller drei Staatsebenen Bund, Kantone und Gemeinden ausgewiesen. Liegt der Anteil der bisher nicht deklarierten Vermögens- werte jeweils über (unter) dem in der Tabelle aufgeführten Wert resultieren Mehr- einnahmen (Mindereinnahmen).

Aufkommensneutralität bewirkender Anteil der bisher von inländischen natürlichen Personen nicht deklarierten ausländischen Obligationen und Geldmarktpapiere (Break-Even-Punkt)

Basisszenario Sensitivitäts- Sensitivitäts- analyse 1 analyse 2

Permanente Einnahmen – nur Einnahmen Bund 12,9 % 19,3 % 9,7 % – Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden 3,1 % 4,7 % 2,3 %

Barwert einmalige + permanente Einnahmen – nur Einnahmen Bund 2,4 % 3,8 % 1,7 % – Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden 0,6 % 0,9 % 0,4 %

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3.2 Personelle Auswirkungen

Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf den Bund.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Im Hinblick auf die in Ziffer 1.2.2 definierten steuerpolitischen Ziele erweist sich die in dieser Botschaft vorgeschlagene Änderung des Verrechnungssteuergesetzes zusammen mit den Massnahmen in der TBTF-Vorlage als zielführend. Sie weist einen hohen Zielerreichungsgrad auf. Die vorgeschlagene Änderung verstärkt das in der TBTF-Vorlage im Vordergrund stehende Regulierungsziel, indem sie gewährleistet, dass CoCos aus der Schweiz heraus zu internationalen Konditionen begeben werden können. Damit wird die Anwendung schweizerischen Rechts ermöglicht, was die Rechtssicherheit des Instruments erhöht. Die Sicherungsfunktion wird bei Obligationen und Geldmarktpapieren neu durch das Zahlstellenprinzip übernommen. Dieses besichert auch Zinserträge aus ausländi- schen Obligationen und Geldmarktpapieren, welche im Inland ansässige natürliche Personen bei inländischen Zahlstellen halten. Dadurch wird eine Lücke im Siche- rungssystem geschlossen, was die Möglichkeiten, Steuern zu hinterziehen, ein- schränkt. Somit ergibt sich auch unter dem Gerechtigkeitsziel (Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit) eine verbesserte Zielerreichung. Die Vorlage gestaltet die Rahmenbedingungen für den Schweizer Kapitalmarkt attraktiver und beseitigt die Hindernisse, die einem zentralisierten Finanzmanage- ment in der Schweiz entgegenstehen. Durch die verbesserten Rahmenbedingungen wird der Schweizer Kapitalmarkt effizienter, sodass die Margen etwas sinken dürf- ten. Aufgrund der zu erwartenden Belebung des Schweizer Kapitalmarktes und der Ansiedlung zusätzlicher Finanzierungsfunktionen in der Schweiz dürften zusätzliche Wertschöpfung und Arbeitsplätze entstehen. Durch die Voraussetzungen für die Marktentwicklung und die steuerliche Gleichbehandlung der CoCos und der übrigen Anleihen werden zudem die unerwünschten Verdrängungseffekte der übrigen Anleihen durch die CoCos vermieden. Langfristig werden überdies die bestehenden Hindernisse bei der konzerninternen Finanzierung beseitigt, da neu die Ausgabe der von einer inländischen Muttergesellschaft garantierten Anleihen im Ausland der Verrechnungssteuer unterliegt. Damit erübrigt sich die Frage einer allfälligen Steuerumgehung. Ein gewisses Risiko stellt die Möglichkeit dar, dass steuerunehrliche inländische natürliche Personen ihre Zahlstelle ins Ausland verlagern, um die Verrechnungs- steuer zu vermeiden bzw. die Einkommens- und die Vermögenssteuer zu umgehen. Dadurch kann die Wertschöpfung der inländischen Vermögensverwalter zurückge- hen.49 Um dieses Risiko einzuschränken, wird die Verrechnungssteuer bei Zahlung von Zinsen auf inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren ins Ausland erhoben, sofern keine Domizilerklärung nach Artikel 11 Absatz 2 VStG vorliegt. Soll das Risiko der Zahlstellenverlagerung ins Ausland darüber hinaus weiter einge-

49 Vgl. hiezu die Ausführungen in Ziffer 3.1.1, finanzielle Auswirkung Option 4.

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schränkt werden, müssten beispielsweise im Zinsbesteuerungsabkommen und in den bilateralen Abkommen über die Abgeltungssteuern auf Geldern ausländischer Pri- vatkunden schweizerischer Zahlstellen Reziprozitätsklauseln zugunsten der Schweiz ausgehandelt werden. Unter dem Effizienzziel ergibt sich im Hinblick auf die Vollzugskosten der Besteue- rung eine leichte Verschlechterung. Hier fallen die Umstellungskosten für den Wechsel zum Zahlstellenprinzip negativ zu Buche. Diese Umstellungskosten halten sich allerdings insofern in Grenzen, als die Zahlstellen das Zahlstellenprinzip im Rahmen des Zinsbesteuerungsabkommens bereits implementiert haben. Nach der Umstellung müssen jedoch zwei Systeme parallel administriert werden: Für Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpapieren gilt das Zahlstellenprinzip, für andere Kapitalerträge aus beweglichem Vermögen hingegen das Schuldnerprinzip. Durch den Übergang zum Zahlstellenprinzip werden die Schuldner inländischer Obligatio- nen und Geldmarktpapiere administrativ entlastet, weil nicht mehr sie, sondern die Zahlstellen die Verrechnungssteuer abführen müssen. Umgekehrt nimmt der Auf- wand bei den Zahlstellen zu.

Ziel Zielerreichung

1 Regulierungsziel (Durchsetzung + CoCos können zu internationalen Konditionen

der Regulierungsanforderung zur platziert werden. Vermeidung systemischer Risiken + Effektivität des Instrumentes optimal, da Emis- durch die FINMA) sion im Inland nach inländischem Recht erfolgen kann.

2 Fiskalziel (Steuerertrag erhalten) + Die Änderung des Verrechnungssteuergesetzes bringt Mehreinnahmen (vgl. Ziff. 3.1.3). Sie korrigiert damit die Mindereinnahmen, die mit der TBTF-Vorlage einhergehen.

3 Gerechtigkeitsziel (Allgemeinheit + Die Sicherungsfunktion wird bei Obligationen und Gleichmässigkeit der Besteue- und Geldmarktpapieren neu durch das Zahlstel- rung sowie Besteuerung nach der lenprinzip übernommen. Dieses besichert auch wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit diesbezügliches Einkommen aus ausländischen durch Sicherungsmassnahmen Quellen bei inländischen Zahlstellen. Dadurch gegen Steuerhinterziehung ge- wird eine Möglichkeit, Steuern zu hinterziehen, währleisten) ausgeschlossen.

4 Standortziel (günstige Rahmenbe- + Keine Wettbewerbsnachteile für Schweizer

dingungen für den Finanzplatz systemrelevante Banken, da sie rechtssichere CoCos im Inland begeben können. + Schweizer Geld- und Kapitalmarkt wird steuer- lich international wettbewerbsfähig. Dies schafft zusätzliche Wertschöpfung und Arbeitsplätze im Inland. – Wenn steuerunehrliche Inländer ihre Zahlstelle ins Ausland verlegen, wandert bisher in der Schweiz erbrachte Wertschöpfung ins Ausland ab.

5 Effizienzziel (niedrige Vollzugs- – Es müssen zwei Systeme administriert werden: kosten der Besteuerung) Für Zinsen auf Obligationen und Geldmarktpa- pieren gilt das Zahlstellenprinzip, für andere Kapitalerträge aus beweglichem Vermögen hingegen das Schuldnerprinzip. – Umstellungskosten für den Wechsel zum Zahl- stellenprinzip.

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Ziel Zielerreichung

= Aufgrund der Erfahrungen der Banken mit dem Zinsbesteuerungsabkommen sind die Vorausset- zungen für ein auf die Phase der CoCo-Emissio- nen abgestimmtes Inkrafttreten des Übergangs zum Zahlstellenprinzip gegeben.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 23. Januar 200850 über die Legislatur- planung 2007–2011 noch im Bundesbeschluss vom 18. September 200851 über die Legislaturplanung 2007–2011 vorgesehen. Die Gründe dafür ergeben sich aus den vorstehenden Ausführungen.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der Bund braucht im Bereich der Steuern eine explizite Verfassungsgrundlage, um Steuern zu erheben. Die Bundeskompetenz zur Erhebung einer Quellensteuer auf dem Ertrag beweglichen Kapitalvermögens ist in Artikel 132 Absatz 2 der Bundes- verfassung (BV; SR 101) verankert. Die geplanten Änderungen auf dem Gebiet der Verrechnungssteuer sind demnach verfassungskonform. Die Bundesverfassung stellt keine besonderen Anforderungen, was die Ausgestal- tung der Verrechnungssteuer anbelangt. Aus diesem Grund kommt dem Gesetzgeber ein grosser Handlungsspielraum zu. Hingegen schreibt Artikel 127 Absatz 1 BV vor, dass die dem Steuersystem zugrunde liegenden Grundsätze, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, das Steuerobjekt und die Steuerbemessung, im Gesetz zu regeln sind. Für die Verrechnungssteuer sind diese Fragen im VStG geregelt, das namentlich das Steuerobjekt und -subjekt festlegt. Hervorzuheben ist ferner, dass die Verrechnungssteuer in erster Linie eine Sicherungsfunktion erfüllt52. Ihre Erhebung soll sicherstellen, dass die Steuerpflichtigen dem Fiskus regelmässig ihre steuer- pflichtigen Einkommen und das Vermögen angeben, aus dem diese Einkommen stammen. Die Verrechnungssteuer wird den Schweizer Steuerpflichtigen, die ihrer Steuerpflicht korrekt nachkommen, vollumfänglich zurückerstattet. Im geltenden Verrechnungssteuergesetz obliegt die Steuerpflicht dem Schuldner der steuerbaren Leistung. Dieser ist somit der Steuerpflichtige (Art. 10 Abs. 1 VStG). Die steuerbare Leistung ist bei der Auszahlung, Überweisung, Gutschrift oder Ver-

50 BBl 2008 753

51 BBl 2008 8543

52 Nach der Lehre erfüllt die Verrechnungssteuer auch einen fiskalischen Zweck, und zwar in den Fällen, in denen die Verrechnungssteuer nicht zurückerstattet wird. Dies kann der Fall sein, wenn die Zahlungen an Personen mit Wohnsitz im Ausland gehen. Besteht ein Doppelbesteuerungsabkommen, so ist die ganze oder teilweise Rückerstattung jedoch in der Regel möglich.

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rechnung ohne Rücksicht auf die Person des Gläubigers um den Steuerbetrag zu kürzen (Art. 14 Abs. 1 VStG). Neu soll die Verrechnungssteuer zur Sicherung der direkten Steuern bezüglich der Erträge aus Obligationen und Geldmarktpapieren durch eine inländische Zahlstelle erhoben werden. Dadurch erfährt das System keinen grundlegenden Wechsel, der eine Verfassungsänderung erfordern würde. Die bisher auf die Erträge von inländischen Obligationen beschränkte Besteuerung wird – für im Inland ansässige natürliche Personen – neu auch auf die Erträge von ausländischen Obligationen ausgeweitet. Zudem ist im Grundsatz auch die Besteue- rung der Erträge von inländischen Obligationen vorgesehen, die an eine im Ausland ansässige Person gezahlt werden. Artikel 132 Absatz 2 BV verbietet eine solche Ausweitung nicht. Das Steuerobjekt, das heisst die Erträge beweglichen Vermögens sowie die Berechnungsgrundlagen, bleiben verfassungskonform. Einzig das Steuer- erhebungsverfahren erfährt insofern eine Änderung, als nicht mehr der Schuldner der steuerbaren Leistung, sondern die Zahlstelle für Obligationenerträge steuer- pflichtig wird. Für alle anderen verrechnungssteuerpflichtigen Erträge (Erträge aus beweglichen Kapitalvermögen, auf Lotteriegewinnen und auf Versicherungsleistun- gen) obliegt die Steuerpflicht dagegen wie bisher dem Leistungsschuldner. Die Einführung der Steuererhebung durch eine Zahlstelle ändert, wie bereits er- wähnt, auch nichts an der Sicherungsfunktion der Verrechnungssteuer. Unter diesen Umständen ist das neue System durch Artikel 132 Absatz 2 BV abgedeckt und bleibt verfassungskonform.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die vorgesehenen Bestimmungen betreffen die Steuererhebung, die ausschliesslich Sache der schweizerischen Steuerhoheit ist: Die Erhebung oder Nichterhebung der Verrechnungssteuer sowie die Bestimmung des Steuerobjekts stehen einzig und allein dem Schweizer Gesetzgeber zu. Diese Bestimmungen sind vereinbar mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz. Das Verhältnis zum Zinsbesteue- rungsabkommen ist in Ziffer 1.3 erläutert, dasjenige zu den Doppelbesteuerungsab- kommen in den Erläuterungen zu Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe abis E-VStG.

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